II. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE EN « TROMPE L'oeIL » ?
La mission « Action extérieure de l'État » présente en 2007 29 indicateurs. Selon le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, 52 % des indicateurs ont connu une réalisation conforme à la prévision et 31 % une évaluation significative. 14 % des indicateurs ne connaîtraient pas d'amélioration. Seuls 3 % des indicateurs ne sont pas renseignés.
Ces statistiques témoignent d'une indéniable mobilisation des responsables de programme pour présenter au Parlement des informations au demeurant utiles sur les différents domaines de l'action extérieure de l'État. Votre rapporteur spécial a néanmoins constaté dans ses déplacements à l'étranger que les ambassades n'ont pas mis en place ces indicateurs , lorsque leurs représentants les plus éminents n'en contestent pas jusqu'au principe même. Les indicateurs présentés au Parlement sont ainsi cultivés « hors sol » par les responsables de programme, sans trouver leurs racines dans l'action opérationnelle des services. Aussi, si une impulsion politique n'est pas donnée, la démarche de performance risque de rester « lettre morte » au Quai d'Orsay. Il existe, en effet, des antagonismes profonds au sein du ministère des affaires étrangères et européennes en ce qui concerne l'introduction d'une culture de gestion et d'une logique de réforme.
A. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE EN PROGRESSION ?
1. Les indicateurs sont renseignés, mais ne sont pas stabilisés
Si les indicateurs sont renseignés par les responsables de programme, il n'est pas possible pour les parlementaires d'en tirer d'enseignements utiles pour le vote des crédits , du moins à ce stade. Certains d'entre eux doivent, d'ailleurs, selon le rapport annuel de performances pour 2007, évoluer, voire disparaître. Le chantier des indicateurs est encore en cours. Il faut se féliciter que les responsables de programme n'aient pas cédé aux résistances et n'aient pas laissé le domaine des indicateurs complètement en friche.
Ainsi, votre rapporteur spécial s'est inquiété de l'évolution à la hausse de l'indicateur de dispersion immobilière (nombre d'implantations immobilières en France et à l'étranger) en 2007 : - 13 dans l'Union Européenne, mais + 99 pour le reste du monde par rapport à 2006. On compterait ainsi 257 implantations du ministère des affaires étrangères et européennes en France et dans l'Union européenne, et 1.383 dans le reste du monde. Cette évolution paradoxale par rapport à la volonté du gouvernement de rationaliser la gestion immobilière de l'État est issue, selon les réponses obtenues par votre rapporteur spécial, d'un travail de clarification technique pour la plus grande part. Mais, les implantations du Quai d'Orsay à l'étranger s'accroissent néanmoins. A titre d'exemple, on citera la décision d'étendre, en certains points, le réseau diplomatique et consulaire pour des raisons économiques et politiques, comme en Chine et en Inde, pays prioritaires pour la politique extérieure de la France, ainsi que l'augmentation très importante et très rapide du coût de la vie dans certains pays, comme les pays du Golfe, qui conduit à effectuer de nouvelles prises à bail pour répondre aux besoins de logements de fonction supplémentaires pour les agents. En Chine, 4 nouvelles prises à bail ont été effectuées en 2007, dont le consulat de Wuhan. Au Qatar, une villa été prise à bail, ainsi que deux logements de fonction. Au Kazakhstan, 3 biens (dont la chancellerie et une antenne diplomatique) ont été pris à bail du fait de la décision des autorités kazakhes de transférer la capitale d'Almaty à Astana.
De la même manière, votre rapporteur spécial s'est inquiété de l'évolution à la hausse du coefficient de gestion qui rapporte le coût des fonctions support au coût global de fonctionnement du ministère des affaires étrangères et européennes, passé de 5,6 % en 2006 à 6 % en 2007, malgré une prévision initiale de 4,5 %. Selon les gestionnaires du ministère, la détérioration du ratio ne serait qu'apparente car elle doit intégrer les loyers budgétaires qui n'étaient pas pris en compte précédemment :
- au numérateur : on constaterait une hausse globale de 5,6 millions d'euros liée principalement à l'augmentation des loyers budgétaires (+ 20 millions d'euros pour le Quai d'Orsay par rapport à 2006), malgré une baisse de la masse salariale des fonctions support de plus de 3 millions d'euros ;
- au dénominateur : on souligne une baisse de 10 millions d'euros du coût global de fonctionnement du ministère.
Votre rapporteur spécial regrette que ce coefficient de gestion utile et nécessaire ne puisse faire l'objet de comparaisons avec les autres ministères. Un « coefficient d'exploitation » constitue, en effet, un véritable indicateur d'efficience budgétaire.