Section 2 - Dispositions relatives aux dépenses d'assurance vieillesse
Article 51 (art. L. 815-1, L. 815-2, L. 815-13, L. 815-24, L. 815-24-1 nouveau et L. 816-2 du code de la sécurité sociale) Revalorisation du minimum vieillesse
Objet : Cet article autorise le Gouvernement à augmenter progressivement, par décret, le montant du minimum vieillesse et de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa) en les fixant à un niveau supérieur à celui qui résulterait de la revalorisation sur les prix prévue par la loi.
I - Le dispositif proposé
Le minimum vieillesse a pour objet de garantir un revenu minimal à toutes les personnes âgées d'au moins soixante-cinq ans (soixante ans en cas d'inaptitude au travail), sous condition de ressources. Il s'agit d'un dispositif constitué de deux prestations :
- l'allocation de premier étage ou allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) (3 122,08 euros par an, soit 260,17 euros par mois, au 1 er septembre 2008) ;
- l'allocation supplémentaire vieillesse (4 475,49 euros par an, soit 372,95 euros par mois, au 1 er septembre 2008).
Au 1 er septembre 2008, le montant global du minimum vieillesse atteint donc 7 597,57 euros par an, soit 633,12 euros par mois pour une personne seule, et 12 905,40 euros par an, soit 1 135,78 euros par mois pour un couple.
L'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse a institué une prestation unique et différentielle : l'allocation de solidarité aux personnes âgées (Aspa). La réforme est entrée en vigueur à compter du 13 janvier 2007. L'Aspa se substitue, pour les nouveaux bénéficiaires, aux deux prestations précitées, ainsi qu'aux sept autres prestations non contributives - c'est-à-dire sans contrepartie d'un versement de cotisations - constitutives du minimum vieillesse, à savoir : l'allocation aux vieux travailleurs non salariés, le secours viager, l'allocation aux mères de famille, l'allocation spéciale vieillesse, l'allocation de vieillesse agricole, l'allocation viagère aux rapatriés et la majoration de l'AVTS prévue en cas d'inaptitude au travail.
L'Aspa, comme le minimum vieillesse, est attribuée à toute personne âgée d'au moins soixante-cinq ans (ou soixante ans en cas d'inaptitude au travail), sous réserve de respecter les conditions de résidence et de disposer de ressources inférieures à un plafond fixé par décret. Ce plafond (7 781,27 euros pour une personne seule et 13 629,44 euros pour un couple, au 1 er septembre 2008) est identique à celui du minimum vieillesse, qui continue à être servi aux personnes qui touchaient l'allocation avant la création de l'Aspa. Toutefois, toute personne recevant l'Aspa doit résider régulièrement en France, alors qu'un résident étranger peut percevoir l'allocation de premier étage du minimum vieillesse, mais pas l'allocation supplémentaire.
Au 31 décembre 2007, la France comptait 32 362 allocataires de l'Aspa, dont 47 % étaient des femmes et 61 % des personnes seules.
La pauvreté touche aujourd'hui près de 10 % de l'effectif des soixante ans et plus. Afin d'améliorer les droits des personnes âgées aux revenus les plus modestes et de réduire ces « poches de pauvreté », le Président de la République s'est engagé à revaloriser le montant du minimum vieillesse de 25 % d'ici à 2012.
La fixation du montant du minimum vieillesse et de l'Aspa, ainsi que des montants des plafonds de ressources et des montants limites de récupération sur les successions des bénéficiaires de l'allocation, relève du pouvoir réglementaire. Cependant, il revient au Parlement d'autoriser le Gouvernement à déroger aux dispositions de la loi pour revaloriser le minimum vieillesse et l'Aspa au-delà de l'indexation sur l'évolution des prix à la consommation hors tabac. En effet, l'article 27 de la loi du 21 août 2003 pose la règle d'une revalorisation du minimum vieillesse, comme celle de l'ensemble des pensions, sur l'évolution des prix (article L. 816-2 du code de la sécurité sociale).
Le présent article permet de donner une base légale à l'engagement présidentiel.
Le paragraphe I autorise le Gouvernement à revaloriser au-delà de l'indexation sur l'évolution des prix à la consommation hors tabac le montant de l'Aspa et du minimum vieillesse, ainsi que les montants des plafonds de ressources et des montants limites de récupération, qui sont indexés sur le montant de l'allocation.
La revalorisation de 25 % d'ici à 2012 ne s'appliquera qu'aux allocations versées aux personnes seules. Cette restriction n'est toutefois pas mentionnée par l'article lui-même mais figure dans l'exposé des motifs.
Le coût d'un relèvement du barème du minimum vieillesse est difficile à évaluer compte tenu des bases de données disponibles, car il s'agit d'apprécier l'impact de la mesure non seulement pour les bénéficiaires actuels, mais aussi pour les nouveaux bénéficiaires, dont les revenus sont compris entre l'ancien et le nouveau plafond des conditions de ressources liées au minimum vieillesse. Dans son cinquième rapport de novembre 2007, le Cor indique néanmoins que la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère de la santé (Drees) estime qu'une hausse immédiate de 25 % du minimum vieillesse et de son plafond de ressources entraînerait une dépense de 2,45 milliards d'euros, dont 1 milliard supplémentaire pour les seuls bénéficiaires actuels de l'allocation. En 2006, le service du minimum vieillesse a représenté une dépense totale de 2,32 milliards d'euros.
Selon les informations fournies par le Gouvernement, le coût du relèvement du minimum vieillesse de 25 % pour les personnes seules devrait s'élever à 400 millions d'euros.
Le paragraphe II modifie et complète l'article L. 815-24 du code de la sécurité sociale relatif à l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) :
- le 1° supprime la disposition mettant en place l'alignement du plafond de ressources de l'ASI sur le plafond de ressources du minimum vieillesse et de l'Aspa. Il est donc procédé à la déconnexion des deux plafonds, afin d'éviter le relèvement de 25 % du plafond de ressources de l'ASI ;
- le 2° insère un article L. 815-24-1 dans le code précité pour définir de manière autonome le plafond de ressources propre à l'ASI. Cette nouvelle base légale ne modifie pas la définition actuelle de son plafond de ressources. Selon le droit aujourd'hui en vigueur (article L. 815-9 du code de la sécurité sociale), l'ASI n'est due que si le total de cette allocation et des ressources personnelles de l'intéressé et du conjoint, du concubin ou du partenaire lié par un Pacs ne dépasse pas des plafonds fixés par décret. Cette disposition demeure inchangée.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve le relèvement du minimum vieillesse et de l'Aspa de 25 % d'ici à 2012, d'une part, parce qu'il permet de concrétiser l'engagement formulé par le Président de la République lors de la campagne présidentielle, d'autre part, parce que ce « coup de pouce » accordé aux petites retraites est particulièrement bienvenu dans un contexte économique et financier dégradé.
Toutefois, elle tient à souligner que cette mesure ne concerne que les personnes seules bénéficiaires du minimum vieillesse et de l'Aspa, et non les couples.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 52 (art. L. 342-6, L. 353-1, L. 353-6 nouveau, L. 357-10-2 nouveau, L. 634-2 et L. 643-7 du code de la sécurité sociale ; art. L. 732-41 et L. 732-51-1 nouveau du code rural) Instauration d'une majoration de la pension de réversion au bénéfice des veufs aux revenus les plus modestes et introduction d'une condition d'âge pour bénéficier du droit à réversion
Objet : Cet article instaure une majoration de la pension de réversion attribuée aux veuves et aux veufs aux revenus les plus modestes et conditionne les droits à réversion à un âge minimum.
I - Le dispositif proposé
• La majoration de certaines pensions de
réversion :
Sur la durée de son quinquennat, le Président de la République s'est engagé à porter de 54 % à 60 % le taux de liquidation des pensions de réversion servies aux veuves et aux veufs disposant de faibles pensions de retraite. Dans son document d'orientation du 28 avril 2008 adressé aux partenaires sociaux, le Gouvernement a précisé que le taux de réversion pour le régime général et les régimes alignés serait augmenté en trois temps : 56 % au 1 er janvier 2009, 58 % au 1 er janvier 2010 et 60% au 1 er janvier 2011.
Toutefois, le dispositif introduit par le présent article consiste en une majoration des pensions de réversion de 11,1 % et non en un relèvement du taux de la réversion. Le taux de liquidation de 54 % des pensions de réversion, qui relève du pouvoir réglementaire, n'est donc pas modifié. Financièrement, pour la personne éligible au nouveau dispositif, le résultat sera, du point de vue mathématique, le même qu'un relèvement de 54 % à 60 % du taux de liquidation de la pension de réversion.
Ce choix est justifié par le souci de ne pas limiter le relèvement aux seules futures liquidations de pensions de réversion, mais de traiter l'ensemble du stock des pensions liquidées.
Le paragraphe I, pour le régime général et le régime des salariés agricoles, insère un nouvel article L. 353-6, dans le code de la sécurité sociale, qui prévoit l'attribution d'une majoration aux titulaires de pensions de réversion âgés d'au moins soixante-cinq ans (âge mentionné au 1° de l'article L. 351-8 du même code). Le service de cette majoration est placé sous condition de ressources : la somme des pensions de retraite personnelles et des pensions de réversion servies par les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires ne doit pas excéder un plafond fixé par décret. L'exposé des motifs précise que ce plafond sera de 800 euros, afin de cibler le dispositif sur les veuves et veufs aux revenus les plus modestes.
La majoration sera égale à un pourcentage fixé par décret de la pension de réversion qui devrait donc être de 11,1 %.
Si la somme de la majoration et des avantages personnels de retraite et de réversion du conjoint survivant dépasse le plafond fixé par décret, la majoration sera réduite à due concurrence.
En outre, l'article ajoute une condition supplémentaire pour bénéficier de la majoration : celle-ci ne peut être attribuée que si le conjoint survivant a fait valoir ses droits en matière d'assurance vieillesse auprès des régimes de base et complémentaires légalement obligatoires, c'est-à-dire avoir demandé la liquidation de la totalité des pensions de retraite auxquelles il peut prétendre au titre de ses régimes obligatoires d'assurance vieillesse d'affiliation.
Les paragraphes II , III et IV étendent respectivement le dispositif aux régimes des professions artisanales, commerciales et industrielles, aux régimes des professions libérales et au régime des non-salariés agricoles.
D'après les informations fournies par le Gouvernement, le coût de la mesure de majoration des pensions de réversion des conjoints survivants, dont le montant total des pensions n'excède pas 800 euros par an, serait de 200 millions d'euros environ par an, à compter de 2010.
En effet, le paragraphe VII prévoit que la majoration de la pension de réversion ne sera applicable qu'à partir du 1 er janvier 2010. L'exposé des motifs justifie ce délai par la nécessité de mettre en oeuvre un nouveau système d'échange d'informations entre les régimes de retraite, notamment pour contrôler le respect des conditions d'éligibilité au dispositif.
• Le rétablissement d'une condition
d'âge pour bénéficier du droit à
réversion
Avant la réforme des retraites du 21 août 2003, les veuves et veufs devaient avoir atteint l'âge de cinquante-cinq ans pour bénéficier d'une pension de réversion. Avant cet âge, ils étaient couverts par l'assurance veuvage.
L'article 31 de la loi de 2003 a posé le principe d'une suppression progressive de toute condition d'âge pour l'accès à une pension de réversion, ainsi que l'extinction corrélative de l'assurance veuvage. Le calendrier de mise en extinction de la condition d'âge a été échelonné : cinquante-deux ans pour les pensions prenant effet au 1 er juillet 2005, cinquante et un ans pour les pensions prenant effet à compter du 1 er juillet 2007, cinquante ans pour les pensions prenant effet à compter du 1 er juillet 2009, enfin suppression de toute condition d'âge au 1 er janvier 2011.
Dans son avis de novembre 2004, le Cor a analysé les effets de la suppression de la condition d'âge pour bénéficier du droit à réversion. Il montre que cette mesure, même accompagnée de l'extinction de l'assurance veuvage, aurait un coût annuel net évalué entre 325 et 345 millions d'euros en 2011 pour la Cnav. Ce coût s'explique par l'augmentation significative, à terme, de la population couverte par le dispositif de la réversion, résultant de la suppression de la limite d'âge. Au-delà de son impact financier, l'extinction de la condition d'âge, en ouvrant le bénéfice de la réversion à un public plus large que les seuls conjoints survivants à faibles revenus, a dénaturé l'essence même du droit à réversion.
Un constat identique a été dressé par la Mecss 63 ( * ) , qui s'est d'ailleurs prononcée pour une réforme de la réversion afin de :
- cibler les pensions de réversion sur les trois populations qui en ont le plus besoin au regard de l'objectif de maintien du niveau de vie du conjoint survivant assigné à la réversion : jeunes veuves avec plusieurs enfants à charge, conjoints survivants ayant des revenus intermédiaires, 900 000 veuves âgées dépourvues de droits propres ;
- revenir sur la suppression de la condition d'âge qui a exagérément ouvert le champ de la réversion et entraîné un « saupoudrage » des sommes allouées à la réversion.
Le paragraphe V répond donc à ces critiques et rétablit une condition d'âge dans le dispositif de l'article L. 353-1 du code de la sécurité sociale, applicable aux pensions servies par le régime général et le régime des salariés agricoles, ainsi que dans le dispositif de l'article L. 732-41 du code rural, applicable aux pensions servies par le régime des non-salariés agricoles.
L'âge d'ouverture du droit à la réversion sera fixé par décret. L'exposé des motifs précise qu'il sera de cinquante-cinq ans. Cependant, le décret maintiendra l'âge actuel de cinquante et un ans pour les personnes devenues veuves avant le 1 er janvier 2009, afin de ne pas modifier les situations acquises.
Le paragraphe VI prévoit, pour les personnes confrontées au veuvage et ne remplissant pas la condition d'âge, le maintien à titre transitoire jusqu'au 31 décembre 2010 de l'assurance veuvage servie par le régime général, le régime des salariés agricoles et le régime des exploitants agricoles. L'exposé des motifs indique que, d'ici cette date, la question de la prise en charge du veuvage précoce fera l'objet d'une concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, sur la base du prochain rapport du Cor relatif aux avantages conjugaux et familiaux.
Selon le Gouvernement, le rétablissement de la condition d'âge pour le droit à réversion devrait entraîner une économie de 20 millions d'euros en 2009 pour l'assurance vieillesse. Globalement, par rapport à la programmation de la suppression totale de la condition d'âge prévue par la loi de 2003, la mesure devrait permettre d'économiser 200 millions d'euros.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications relatives à la majoration des pensions de réversion.
Elle a tout d'abord complété le champ des pensions entrant dans le calcul du plafond de ressources pour le versement de la majoration de pension de réversion pour y inclure les « pensions relevant des régimes étrangers ».
Elle a également adopté à un amendement rédactionnel visant à préciser qu'il est tenu compte, pour l'appréciation des pensions de vieillesse servies à l'assuré, des « pensions relevant des régimes étrangers et des organisations internationales ».
Elle a ensuite précisé, par un amendement rédactionnel, que l'obligation d'avoir demandé la liquidation de ses droits à la retraite ne porte que sur les avantages personnels, qu'ils soient de droit direct ou de droit indirect comme la réversion (« avantages personnels de retraite et de réversion » remplace la formulation initiale « avantages de vieillesse »).
Elle a, en outre, adopté un amendement visant à étendre les bénéfices de la mesure aux veuves et veufs qui perçoivent une pension de réversion servie par le régime local applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle. Cette rédaction permet également d'appliquer la mesure aux veuves et veufs d'un assuré invalide, qui sont eux-mêmes invalides, et perçoivent à ce titre une pension de réversion d'invalide.
Enfin, elle a étendu le champ d'application de la majoration des pensions de réversion aux veuves et veufs résidant à Saint-Pierre-et-Miquelon.
III - La position de votre commission
Votre commission soutient la mesure consistant à attribuer une majoration aux pensions de réversion sous condition de ressources, ce qui permet de concentrer l'effort financier sur les veuves et veufs aux revenus les plus faibles.
En outre, elle approuve le rétablissement d'une condition d'âge pour bénéficier du droit à réversion. Si la suppression progressive de la limite d'âge prévue par la loi de 2003 n'est pas contestable sur le plan humain, elle a pour inconvénient majeur d'augmenter considérablement le nombre de personnes éligibles à une pension de réversion, entraînant une dépense supplémentaire estimée à 150 millions d'euros pour la Cnav en 2008. Il convient donc de recibler le dispositif de la réversion sur les veufs et veuves qui en ont le plus besoin. La réintroduction d'une condition d'âge devrait y contribuer.
Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale précisent et complètent le dispositif de la majoration introduit.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 52 (art. L. 114-4 du code de la sécurité sociale) Réalisation de travaux d'expertise sur la faisabilité d'une réforme structurelle des régimes de retraite
Objet : Cet article additionnel propose que soient réalisés des travaux d'expertise par la commission de garantie des retraites sur la faisabilité d'une réforme structurelle du système de retraite français.
Votre commission est convaincue que seule une réforme de type structurel ou systémique des régimes de retraite est en mesure de rétablir la confiance des assurés sociaux dans leur système de retraite, d'envisager un équilibre financier pérenne de l'assurance vieillesse et de redonner toute sa force au caractère contributif des régimes de retraite.
C'est pourquoi, elle souhaite que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 soit l'occasion de préparer le prochain rendez-vous sur les retraites, en lançant un débat public sur la possibilité de mettre en oeuvre une réforme structurelle du système de retraite français.
Dans ce but, cet article additionnel propose que soient réalisés des travaux d'expertise afin de savoir notamment si la réforme des retraites réalisée en Suède (sur la base du système dit des « comptes notionnels ») est transposable en France.
Il prévoit qu'avant le 1 er juillet 2010, la commission de garantie des retraites, prévue à l'article L. 114-4 du code de la sécurité sociale, rend aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat un avis sur la possibilité d'appliquer le système des comptes notionnels de retraite en France.
Cet avis technique est rendu public après transmission au Parlement.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 52 bis (art. L. 161-1-6 nouveau du code de la sécurité sociale) Mise en place d'un nouveau système d'échange d'informations entre les régimes de retraite
Objet : Introduit par l'Assemblée nationale, cet article oblige les régimes de retraite à mettre en place un nouveau système d'échange d'informations.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a inséré un nouvel article L. 161-1-6 dans le code de la sécurité sociale pour imposer aux régimes de retraite de mettre en oeuvre un nouveau système d'échange d'informations, rendu nécessaire par le nouveau dispositif de majoration des pensions de réversion, prévu à l'article 52 du présent projet de loi de financement. En effet, les caisses de retraite vont devoir analyser la situation des bénéficiaires et demandeurs d'une réversion, afin de vérifier si les pensions qui leur sont versées sont ou non d'un montant inférieur à 800 euros. Pour ce faire, il est indispensable que les caisses puissent se transmettre les données relatives à chaque bénéficiaire ou demandeur.
En conséquence, les organismes et services chargés de la gestion des régimes de retraite de base et complémentaires légaux ou rendus légalement obligatoires communiqueront, par voie électronique, les informations nécessaires à la détermination du droit au bénéfice des prestations de retraite et, le cas échéant, au calcul de ces prestations.
Les modalités de mise en oeuvre de ce système d'informations seront fixées par décret.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve l'initiative de l'Assemblée nationale, consistant à obliger les régimes de retraite à mettre en place un système d'échange d'informations plus efficace.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 53 (art. L. 321-5, L. 731-16, L. 732-34, L. 732-35, L. 732-54-1 à L. 732-54-4 du code rural ; art. L. 173-1-1 nouveau du code de la sécurité sociale) Revalorisation des petites retraites agricoles
Objet : Cet article instaure un nouveau dispositif de revalorisation des retraites non salariées agricoles, en le ciblant sur les assurés aux revenus les plus modestes, et supprime le statut de conjoint participant aux travaux de l'exploitation.
I - Le dispositif proposé
Depuis les années 1990, les pensions des retraités de l'agriculture ont fait l'objet de plusieurs mesures de revalorisation. Ainsi, le plan pluriannuel de revalorisation engagé en 1994 avait pour ambition de porter au minimum vieillesse les pensions des retraités à carrière complète. La démarche pluriannuelle répondait à la nécessité de répartir dans le temps le coût des mesures de revalorisation. Renouvelé pour la période 1998-2002, le plan de revalorisation s'est traduit par des mesures dont le coût s'est élevé à 150 millions d'euros par an. De nouvelles améliorations ont par ailleurs été introduites dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (abaissement de la durée minimale d'assurance et diminution du coefficient de minoration par année manquante dans le régime des non salariés agricoles).
Malgré ces « coups de pouce » successifs, un certain nombre de personnes sont restées en dehors des mesures adoptées, en particulier les conjoints, les veuves et veufs et les retraités ayant eu une carrière incomplète. Selon les estimations de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), 91 % des veuves d'agriculteurs sans droits propres ont une pension inférieure à 400 euros par mois.
Conformément à l'engagement présidentiel de réduire les « poches de pauvreté » dans l'agriculture, le présent article entend réorienter les revalorisations des retraites agricoles vers les personnes qui en ont le plus besoin.
• La revalorisation des retraites
agricoles
Le paragraphe I modifie les dispositions du code rural relatives à la revalorisation des retraites et des pensions de réversion du régime des non-salariés agricoles (paragraphe 5 de la sous-section 1 de la section 3 du chapitre II du titre III du livre VII). Le paragraphe 5 modifié comporte désormais quatre articles.
L' article L. 732-54-1 dresse la liste des conditions nécessaires pour l'ouverture du droit à majoration :
- avant le 1 er janvier 2002, les personnes doivent justifier d'une durée minimale d'assurance au sein du régime des non-salariés agricoles, actuellement fixée par décret à 22,5 ans. Sont néanmoins prises en compte pour le calcul de cette durée d'assurance les périodes d'affiliation obligatoire au régime général pour les personnes visées à l'article L. 381-1 du code de la sécurité sociale : personnes isolées n'exerçant pas d'activité professionnelle ou en exerçant une à temps partiel ; personnes bénéficiaires du complément familial, de l'allocation de base de prestation d'accueil du jeune enfant, du complément de libre choix d'activité de cette prestation ou de l'allocation journalière de présence parentale ; travailleurs non-salariés ou conjoints collaborateurs interrompant leur activité professionnelle pour s'occuper d'un proche présentant un handicap ou une importante perte d'autonomie ; personnes ayant un enfant ou un adulte handicapé à charge ;
- à partir du 1 er janvier 2002, les assurés doivent justifier d'une durée minimale d'assurance dans le régime des non-salariés agricoles (fixée par décret), mais également satisfaire aux conditions prévues par les articles L. 732-25 et L. 732-23 pour bénéficier d'une retraite à taux plein. Ces conditions sont liées à l'âge (soixante ans et plus) et à la durée minimale d'assurance tous régimes confondus (de 150 à 164 trimestres en fonction de l'année de naissance de l'assuré). En sont dispensés les assurés reconnus inaptes au travail (article L. 732-23).
Enfin, l'article précise que seules les personnes qui ont fait valoir l'intégralité de leurs droits en matière d'avantage de vieillesse peuvent bénéficier de la majoration. Cette condition est cumulative avec la précédente.
L' article L. 732-54-2 prévoit que la majoration est calculée de façon à porter le total des droits propres et dérivés servis à l'assuré par le régime agricole à un montant minimum. Celui-ci est calculé à partir de deux éléments : les périodes d'assurance accomplies à titre exclusif ou principal dans le régime agricole et la situation de l'assuré au sein de ce régime (qualité de l'assuré, bénéficiaire d'une pension de réversion ou non). L'exposé des motifs précise que le minimum de retraite sera égal à 633 euros par mois pour les chefs d'exploitation et pour les veuves ; à 503 euros par mois pour les conjoints.
L' article L. 732-54-3 dispose que la somme de la majoration et du total des pensions perçues par l'assuré, tous régimes confondus, ne doit pas excéder un plafond fixé par décret. A défaut, la majoration de pension est réduite à due concurrence du dépassement. Selon l'exposé des motifs, ce plafond sera être fixé à 750 euros.
Il précise, en outre, que l'administration fiscale transmet à la CCMSA les données nécessaires au contrôle de la majoration de pension, c'est-à-dire le montant des pensions de droit propre et de droit dérivé servis à l'assuré par les régimes de base et les régimes complémentaires obligatoires.
Enfin, l'article ajoute que le montant de la majoration est revalorisé annuellement dans des conditions fixées par décret.
L' article L. 732-54-4 prévoit qu'un décret fixera les modalités d'application du paragraphe 5, en particulier le mode de calcul de la majoration, les règles de fixation du plafond et les conditions de détermination des durées d'assurance mentionnées.
Le paragraphe II précise que les dispositions prévues au paragraphe I sont applicables aux pensions dues à compter du 1 er janvier 2009.
L'exposé des motifs souligne néanmoins que la majoration sera mise en oeuvre en deux temps :
- le 1 er janvier 2009, elle s'appliquera aux 197 000 retraité ayant plus de 22,5 ans de carrière dans l'agriculture ;
- le 1 er janvier 2011, elle sera étendue aux personnes justifiant au moins 17,5 années de carrière agricole, soit 35 000 personnes.
• La suppression du statut de conjoint
participant
Le paragraphe III procède à une modification du code rural concernant le statut de conjoint d'exploitant.
Le statut de conjoint participant aux travaux de l'exploitation permet de bénéficier d'une retraite forfaitaire. Lorsqu'en 1999, la qualité de collaborateur a été créée, les assurés ayant opté pour cette qualité recevaient, en plus de la retraite forfaitaire, une retraite proportionnelle. Un dispositif spécifique de revalorisation a, en outre, permis de porter la retraite des collaborateurs au niveau du minimum vieillesse. Les personnes n'ayant pas changé de statut pendant les délais impartis continuent à être considérées comme des conjoints participants ; elles se retrouvent donc exclues de ces bénéfices et reçoivent le plus souvent une pension inférieure au minimum vieillesse.
Le 1° supprime le dernier alinéa de l'article L. 321-5 du code rural, disposant que l'obligation de choisir entre les trois statuts ne s'applique pas aux conjoints de chef d'exploitation ou d'entreprise agricole. Désormais, les conjoints participants devront choisir l'un de ces trois statuts : collaborateur du chef d'exploitation ou d'entreprise agricole, salarié de l'exploitation ou de l'entreprise agricole, chef d'exploitation ou d'entreprise agricole.
Le 2° modifie le deuxième alinéa de l'article L. 731-16, en introduisant la mention de conjoint collaborateur. En outre, les dispositions de cet article sont étendues aux personnes ayant choisi le statut de collaborateur et qui sont liées au chef d'exploitation ou d'entreprise agricole par un Pacs.
Le 3° modifie le dernier alinéa de l'article L. 732-34. Celui-ci dispose que le statut de conjoint participant ne peut plus être acquis. Cette disposition est modifiée pour préciser que le conjoint doit opter pour l'un des trois statuts mentionnés à l'article L. 321-5.
Le 4° procède à deux modifications de l'article L. 732-3 afin d'introduire la mention de conjoint collaborateur et de supprimer celle de conjoint participant.
Le paragraphe IV introduit un nouvel article L. 173-1-1 dans le code de la sécurité sociale. Il dispose qu'en cas de cumul de la majoration de la pension de réversion, prévue à l'article 52 du projet de loi de financement, et la présente majoration, c'est la première d'entre elles qui est servie en priorité.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Par coordination, l'Assemblée nationale a tout d'abord complété le champ des pensions, dont l'assuré doit avoir demandé la liquidation pour le versement de la majoration de pension, pour y intégrer les pensions étrangères comme elle l'a fait à l'article 55 du projet de loi de financement pour l'attribution du minimum contributif.
Elle a également intégré les pensions étrangères dans le calcul du plafond de pensions pour le versement de la majoration de pension et l'écrêtement de cette dernière.
Elle a ensuite précisé que le montant minimum de retraite pour les agriculteurs à carrière incomplète est revalorisé en fonction de l'évolution constatée des prix à la consommation hors tabac, comme le prévoit l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale pour l'ensemble des pensions de retraite.
Elle a en outre modifié les modalités de revalorisation du plafond, que ne peut excéder la somme de la majoration et des pensions perçues par l'assuré. Ce plafond sera revalorisé dans les conditions prévues à l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire en fonction de l'évolution constatée des prix à la consommation hors tabac.
Elle a adopté un amendement de coordination visant à préciser que le montant de la majoration accordée est recalculé en fonction du montant des pensions versées au bénéficiaire, de l'évolution du montant minimum auquel l'assuré a droit, ainsi que de l'évolution du plafond de pensions prévu pour le versement de la majoration et l'écrêtement de cette dernière.
Enfin, elle a tenu à garantir, par un décret en Conseil d'Etat (et non par un décret simple), les dispositions réglementaires relatives d'une part, aux conditions dans lesquelles la durée d'assurance du bénéficiaire de la majoration est appréciée, d'autre part, aux modalités de calcul de ladite majoration.
En revanche, un décret simple est maintenu pour la fixation des modalités d'appréciation du plafond.
III - La position de votre commission
Votre commission rappelle qu'un certain nombre de retraités de l'agriculture, en particulier les conjoints, les veuves et veufs et les personnes ayant eu une carrière incomplète, perçoivent aujourd'hui une pension, dont le faible montant ne leur permet pas de vivre décemment. En portant le total des droits propres et dérivés de l'assuré à un montant minimum, la majoration des petites pensions agricoles proposée devrait contribuer à la réduction des « poches de pauvreté » dans l'agriculture.
De plus, la suppression du statut de conjoint participant aux travaux de l'exploitation, actuellement moins avantageux que le statut de collaborateur, permettra d'améliorer les droits à la retraite des personnes ayant opté pour cette qualité.
Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale contribuent à clarifier le dispositif proposé.
La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 54 (art. L. 161-23-1, L. 643-1 et L. 643-3 du code de la sécurité sociale ; art. L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite ; article 13 de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte) Revalorisation des pensions de retraite au 1er avril de chaque année
Objet : Cet article prévoit que la revalorisation des pensions de retraite interviendra désormais au 1 er avril de chaque année et non plus au 1 er janvier.
I - Le dispositif proposé
L'article 27 de la loi du 21 août 2003 pose le principe d'une indexation des pensions sur les prix dans les principaux régimes de base : régime général, régimes alignés et régimes des fonctionnaires. Il insère, dans le code de la sécurité sociale, un nouvel article L. 161-23-1, intitulé « revalorisation des pensions de vieillesse » , qui dispose qu'à compter du 1 er janvier 2004 :
- le coefficient annuel de revalorisation des pensions est fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale pour le régime général et les régimes alignés, par décret en Conseil d'Etat pour les régimes de fonctionnaires, conformément à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour l'année considérée ;
- ce coefficient est ajusté par arrêté l'année suivante en cas d'écart entre la prévision et l'évolution de l'indice des prix constatée au titre de l'année précédente ;
- une conférence présidée par le ministre chargé de la sécurité sociale et réunissant les partenaires sociaux peut proposer, au regard de la situation financière des régimes de retraite et du taux de croissance de l'économie nationale, une correction du taux pour l'année suivante.
Cette règle de revalorisation, avec ajustement l'année suivante en fonction des erreurs passées de prévision, a assuré une revalorisation des pensions globalement conforme à l'évolution des prix. Elle est cependant imparfaite. En effet, l'inflation réalisée pour une année donnée n'étant définitivement constatée qu'au début de l'année suivante, l'ajustement actuel demeure fondé sur une prévision d'inflation et ne permet donc pas de garantir une revalorisation stricte sur les prix. Cette imperfection s'est notamment observée au début de l'année 2008, dans un contexte d'accélération de l'inflation.
En application des textes en vigueur et en fonction des hypothèses d'inflation faites à l'époque, une revalorisation de 1,1 % est intervenue au 1 er janvier 2008. Afin de tenir compte de l'accélération de l'inflation observée à la fin 2007 et au cours des trois premiers trimestres 2008, une revalorisation exceptionnelle de 0,8 % a été accordée au 1 er septembre 2008 pour l'ensemble des retraites du régime général, des régimes alignés et de la fonction publique. Sur les 0,8 % de revalorisation supplémentaire, 0,6 % ont été accordés au titre de l'anticipation de la revalorisation devant intervenir en 2009, 0,2 % au titre de l'écart d'inflation entre l'inflation réalisée en 2007 (1,5 %) et la prévision figurant en loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 (1,3 %).
Le présent article vise à remédier à la faiblesse originelle du mécanisme en fondant l'indexation des pensions sur des prévisions d'inflation plus fiables et plus récentes.
Le paragraphe I modifie les deux premiers alinéas de l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale. Il dispose que la revalorisation des pensions de retraite du régime général et des régimes alignés interviendra dorénavant le 1 er avril de chaque année, soit à la même date que pour les régimes complémentaires Agirc et Arrco. A cette date, la variation définitive des prix à la consommation de l'année précédente est connue et l'estimation de l'inflation pour l'année en cours est beaucoup plus fiable que celle réalisée au mois de septembre de l'année précédente, comme cela est le cas actuellement.
Cette revalorisation s'effectuera conformément à l'évolution prévisionnelle en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac prévue, pour l'année considérée, par une commission dont la composition et les modalités d'organisation seront fixées par décret. Selon les informations fournies par le Gouvernement, cette commission devrait être la commission économique de la Nation, qui est une structure rattachée à la direction générale du trésor et de la politique économique du ministère des finances ; elle a été créée par le décret n° 99-416 du 26 mai 1999 et comprend vingt-huit membres choisis pour leur compétence économique et financière.
L'exposé des motifs précise que ce nouveau mécanisme permettra à l'avenir de garantir de façon plus satisfaisante le pouvoir d'achat des retraités : d'une part, en prenant en compte l'inflation réellement constatée pour l'année précédente (aujourd'hui, un éventuel écart par rapport à la dernière prévision ne donne pas lieu à revalorisation) ; d'autre part, en tenant compte pour l'année en cours, d'une prévision d'inflation fiable, établie par la commission précitée.
Le troisième alinéa de l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale est maintenu : il permet au Gouvernement de proposer au Parlement, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, une correction du taux de revalorisation de l'année suivante, sur proposition d'une conférence tripartite. Le décret n° 2007-647 du 30 avril 2007 a fixé la composition de cette conférence, présidée par le ministre chargé de la sécurité sociale (quinze représentants des syndicats de salariés et quinze représentants des employeurs).
Le paragraphe II modifie le troisième alinéa de l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, relatif à la conférence tripartite sur l'évolution du niveau des pensions. Il confie sa présidence aux ministres chargés de la sécurité sociale, de la fonction publique et du budget, au lieu du seul ministre chargé de la sécurité sociale.
Le paragraphe III harmonise les règles de la fonction publique en matière de revalorisation des pensions avec celles du régime général et des régimes alignés. L'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite renverra désormais à l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale pour la définition des modalités de revalorisation des pensions de retraite de la fonction publique.
Le paragraphe IV modifie le deuxième alinéa de l'article L. 643-1 du code de la sécurité sociale, relatif au régime des professions libérales. Cet article dispose actuellement que la valeur du service point est fixé par décret, après avis de la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), en fonction de l'équilibre des produits et des charges du régime. Dorénavant, les règles de revalorisation de la valeur du service point sont alignées sur celles du régime général (définies à l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale). Comme il est indiqué dans l'exposé des motifs, cette mesure répond à la demande de la CNAVPL de simplifier le dispositif de revalorisation des pensions.
Le paragraphe V modifie l'article 13 de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte, afin de substituer le 1 er avril au 1 er janvier comme date de revalorisation des pensions de ce régime spécial et maintenir l'alignement du mécanisme sur celui du régime général.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve cette refonte du système de revalorisation des pensions sur les prix qui remédie aux insuffisances du dispositif actuel et permettra, à l'avenir, de fonder l'indexation des pensions sur des prévisions d'inflation plus pertinentes.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 55 (art. L. 173-2, L. 351-10-1 nouveaux, L. 351-10 et L. 634-2 du code de la sécurité sociale) Recentrage du dispositif du minimum contributif sur les salariés ayant eu de longues carrières faiblement rémunérées
Objet : Cet article prévoit, d'une part, que la majoration du minimum contributif (ou minimum contributif majoré) sera désormais ciblée sur les assurés ayant une durée de cotisation minimale fixée par décret, d'autre part, que le minimum contributif sera dorénavant attribué sous condition de ressources.
I - Le dispositif proposé
Le minimum contributif, instauré par la loi du 31 mars1983, constitue un puissant mécanisme de solidarité intra-générationnelle. Il relève le montant de la retraite servie aux assurés du régime général et des régimes alignés, qui remplissent les conditions pour bénéficier d'une pension à taux plein, mais dont les salaires sont faibles. Sont éligibles au minimum contributif, servi par la Cnav et les régimes alignés, les assurés ayant droit à une pension à taux plein :
- soit qu'ils justifient de la durée d'assurance requise pour obtenir une pension à taux plein ;
- soit qu'ils sont reconnus inaptes ou invalides ;
- soit, quelle que soit la durée validée, lorsqu'ils liquident leur retraite à soixante-cinq ans (ce cas de figure concerne plus de 40 % des bénéficiaires du minimum contributif).
Le minimum contributif est servi intégralement dès lors que les assurés justifient d'une durée validée dans le régime au moins égale à la durée de proratisation, qui est de 160 trimestres en 2008 pour la génération 1948. A défaut, il est servi au prorata de la durée d'assurance validée dans le régime. Le montant du minimum contributif « intégral » est très proche de celui du minimum vieillesse, à savoir 633,61 euros par mois au 1 er janvier 2008.
La réforme des retraites de 2003 a introduit deux dispositions concernant le minimum contributif :
- son article 26 a instauré une majoration du minimum contributif - appelée minimum contributif majoré - au titre des seules périodes ayant donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré. Ainsi, lorsque les 160 trimestres exigés de la génération née en 1948 pour obtenir le taux plein de liquidation ont donné lieu à des versements de cotisations, le minimum contributif est porté à 7 603,41 euros par an (depuis le 1 er janvier 2008). En cas de période de cotisations inférieures, le montant minimal majoré est réduit au prorata du nombre de trimestres effectivement cotisés ;
- son article 4 a fixé, à l'horizon 2008, l'objectif d'un montant minimal de pension de 85 % du Smic net (retraites de base et complémentaires confondues) pour les salariés ayant effectué des carrières complètes au Smic. Afin d'atteindre cet objectif, le Gouvernement a procédé à trois relèvements du minimum contributif majoré de 3% chacun au 1 er janvier des années 2004, 2006 et 2008.
Dans son rapport de septembre 2008, la Cour des comptes a critiqué le défaut de ciblage du minimum contributif. En effet, ce dernier ne vise plus principalement les personnes ayant effectué des carrières longues mal rémunérées, mais bénéficie de plus en plus à un public nombreux et hétérogène :
- au total, le nombre de bénéficiaires du minimum contributif, pour les trois régimes concernés (régime général, régime des salariés agricoles et régime social des indépendants) peut être estimé à 4,4 millions de personnes. Au 31 décembre 2007, 4,1 millions de retraités du régime général, dont 70 % de femmes, percevaient le minimum contributif. Rapporté au nombre total de retraités du régime général, le pourcentage de retraités bénéficiaires du minimum contributif était de 37,5 % à cette même date ;
- cet avantage a été attribué à des personnes bénéficiant d'un montant global de pension élevé : plus de 30 % des retraites des bénéficiaires du minimum contributif, ayant eu une carrière complète, sont d'un montant mensuel supérieur à 1 400 euros.
La Cour des comptes propose donc de recentrer le minimum contributif sur les objectifs initiaux de la législation de 1983 : servir un supplément de pension aux travailleurs ayant eu de longues carrières professionnelles faiblement valorisées.
La réforme proposée par le présent article est largement motivée par ce constat, comme le souligne l'exposé des motifs.
• La fixation d'une condition de durée
de cotisations pour le bénéfice de la majoration du minimum
contributif
Le paragraphe I modifie le premier alinéa de l'article L. 351-10 du code de la sécurité sociale, qui définit le régime du minimum contributif. Il prévoit que la majoration du minimum contributif, introduite en 2003, au titre des périodes effectivement cotisées, sera désormais ciblée sur les assurés ayant une durée d'assurance cotisée au moins égale à une limite fixée par décret. Cette durée d'assurance sera appréciée en prenant en compte de tous les régimes d'assurance vieillesse de base et complémentaires légalement ou réglementairement obligatoires.
Le Gouvernement envisage de fixer le seuil de durée d'assurance cotisée autour de vingt-cinq à trente ans.
Le paragraphe V précise que les dispositions du paragraphe I sont applicables aux pensions prenant effet à compter du 1 er avril 2009.
• La mise sous condition de revenu du minimum
contributif
Le paragraphe II propose de soumettre le bénéfice du minimum contributif à un plafond de ressources. Il insère à cet effet un nouvel article L. 173-2 dans le code de la sécurité sociale. Celui-ci dispose que, pour les assurés éligibles au minimum contributif prévu à l'article L. 351-10, ce minimum de pension leur sera désormais versé sous réserve que le montant total mensuel de leurs pensions personnelles de retraite attribuées au titre d'un ou plusieurs régimes de base et complémentaires français ou étrangers, ainsi qu'au titre des conventions internationales ou des régimes propres aux organisations internationales, ne dépasse pas un montant fixé par décret. Le total des pensions visé englobe toutes les pensions de droit propre -à l'exclusion donc des pensions de droit dérivé- servies par les régimes de base ou complémentaires légalement obligatoires français ou étrangers.
L'intention du Gouvernement serait de fixer le montant plafond à une somme égale à 85 % du Smic.
L'article L. 173-2 prévoit, en outre, qu'en cas de dépassement du plafond fixé par décret, la majoration du minimum contributif, prévue à la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 351-10, sera réduite à due concurrence.
Enfin, lorsque l'assuré est susceptible de bénéficier du minimum contributif dans plusieurs régimes, les modalités d'application de l'article L. 173-2 sont fixées par décret. Il est à noter que près de 60 % du flux des personnes affiliées au régime général portées au minimum contributif en 2007 étaient polypensionnés.
Le paragraphe III insère un nouvel article L. 351-10-1 dans le code de la sécurité sociale. Celui-ci précise que l'assuré ne peut bénéficier des dispositions prévues à l'article 351-10, relatif au minimum contributif et à sa majoration, que s'il a fait valoir les droits en matière d'assurance vieillesse auxquels il peut prétendre. Cette disposition impose donc aux assurés d'avoir demandé à toutes les caisses de retraite auxquels ils sont ou ont été affiliés de procéder à la liquidation de leurs droits en matière d'avantage de vieillesse. L'article vise l'ensemble des caisses qui sont chargées de liquider des droits en application de dispositions législatives ou réglementaires françaises ou étrangères, des conventions internationales, ainsi que des régimes propres aux organisations internationales.
Il paraît donc indispensable qu'un système d'échange d'informations sur les montants des pensions servies par les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires soit mis en place pour contrôler le respect du plafond et porter le montant des pensions calculées au minimum contributif.
Le paragraphe IV modifie l'article L. 634-2 du code de la sécurité sociale afin d'imposer l'obligation de demande de liquidation complète des droits personnels pour le service du minimum contributif aux régimes d'assurance vieillesse des artisans, commerçants et industriels, gérés par le régime social des indépendants (RSI).
Le paragraphe V précise que la mise sous condition de revenu du minimum contributif s'appliquera aux pensions prenant effet à compter du 1 er juillet 2010, afin de donner aux régimes concernés le temps de mettre en place un système d'échange d'informations.
Selon les estimations de la Cnav, la mise sous condition de ressources devrait conduire à écarter du bénéfice du minimum contributif de 101 000 à 104 000 nouveaux bénéficiaires potentiels par an, entre 2009 et 2012.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à préciser que l'obligation, pour l'assuré, d'avoir fait valoir ses droits à la retraite ne porte que sur ses avantages personnels de retraite. La rédaction initiale de l'article mentionnait « ses droits en matière d'avantage de vieillesse » .
Elle a, en outre, modifié la rédaction relative aux régimes de base ou complémentaires français ou étrangers, qui servent des pensions aux assurés (mentionnés aux articles L. 173-2 et L. 351-10-1 du code de la sécurité sociale) pour préciser qu'il s'agit des « régimes légaux ou rendus légalement obligatoires, de base et complémentaires, français ou étrangers » .
Enfin, elle a modifié la date d'entrée en vigueur de la mise sous condition de ressources du minimum contributif. L'amendement adopté a prévu que ce nouveau dispositif s'appliquera aux pensions prenant effet « à une date fixée par décret, et au plus tard au 1er janvier 2011 » au lieu du 1 er juillet 2010.
III - La position de votre commission
Votre commission a souligné, à plusieurs reprises, que le dispositif du minimum contributif a été détourné de son objectif initial consistant à servir de complément de pension aux travailleurs ayant eu de longues carrières faiblement rémunérées.
C'est pourquoi, elle considère que l'introduction d'une durée de cotisations pour le bénéfice du minimum contributif majoré, ainsi que la mise sous condition de ressources du minimum contributif, participent à un meilleur ciblage de la mesure.
Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale complètent utilement ces dispositions.
Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 55 bis (art. L. 351-10 du code de la sécurité sociale) Modification des règles de calcul de la pension des travailleurs lourdement handicapés
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet que la majoration de pension versée aux travailleurs lourdement handicapés soit calculée après l'application éventuelle du minimum contributif au montant de leur pension.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Les bénéficiaires d'une retraite anticipée pour travailleurs lourdement handicapés bénéficient d'une majoration de leur pension pouvant aller jusqu'à un tiers du montant de celle-ci. Cette mesure permet de compenser le caractère souvent incomplet de leur carrière.
Cependant, cette majoration est aujourd'hui calculée avant l'application éventuelle du minimum de pension prévu à l'article L. 351-10 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire du minimum contributif. Ce mode de calcul conduit à un montant de majoration moindre que si la majoration était calculée après l'application éventuelle du minimum contributif.
Afin d'améliorer le montant des pensions servies aux travailleurs lourdement handicapés, cet article additionnel permet que la majoration de leur pension soit calculée après l'application éventuelle du minimum contributif au montant de leur pension.
Pour ce faire, il procède à une modification du dernier alinéa de l'article L. 351-10 du code de la sécurité sociale.
II - La position de votre commission
Votre commission est d'avis que cet article additionnel est à même d'améliorer les pensions servies aux travailleurs lourdement handicapés, en révisant leur mode de calcul dans un sens favorable.
Afin de laisser un délai suffisant aux caisses de retraite pour mettre en oeuvre les nouvelles modalités de calcul des pensions, elle vous propose un amendement précisant que ces règles s'appliquent aux pensions qui prendront effet à compter du 1 er avril 2009.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 55 ter (art. L. 643-3, L. 643-4, L. 723-10-1 et L. 723-10-2 du code de la sécurité sociale) Dérogation à la condition d'âge de soixante ans au bénéfice des professionnels libéraux et avocats lourdement handicapés
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet aux professionnels libéraux et aux avocats lourdement handicapés de déroger à l'âge de soixante ans pour bénéficier d'une retraite à taux plein, et de recevoir une majoration de leur pension.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Depuis la réforme de 2003, les personnes lourdement handicapées relevant du régime général et des régimes alignés lourdement handicapés peuvent déroger à la condition d'âge de soixante ans pour bénéficier d'une retraite à taux plein. Dans le cadre du régime général, le dispositif actuel vise les personnes justifiant d'une incapacité au moins égale à 80 % (taux d'incapacité permanente reconnu par les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées -ex-Cotorep) et ayant travaillé trente années (pour un départ à cinquante-cinq ans). En outre, le dispositif prévoit que les pensions sont majorées pour permettre aux assurés concernés d'en améliorer le montant.
Cette dérogation vient d'être étendue par décret aux régimes spéciaux. Les professionnels libéraux et les avocats handicapés sont donc les dernières personnes à ne pas pouvoir bénéficier d'une retraite anticipée et d'une majoration de leur pension.
Le présent article vise à corriger cette inéquité. A cet effet, il complète l'article L. 643-3 du code de la sécurité sociale, relatif aux professionnels libéraux et l'article L. 723-10-1 du même code, relatif aux avocats.
Désormais, les professionnels libéraux et les avocats handicapés sont autorisés à déroger à la condition d'âge de soixante ans pour bénéficier d'une retraite à taux plein. Toutefois, cette dérogation n'est possible que si, alors qu'il étaient atteints d' « une incapacité permanente » , ils ont accompli une durée d'assurance dans leur régime de base (le cas échéant, dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires) au moins égale à une limite fixée par décret, tout ou partie de cette durée ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré.
En outre, le texte propose que la pension des assurés concernés soit majorée en fonction de la durée de travail ayant donné lieu à cotisations.
L'article laisse au pouvoir réglementaire le soin de fixer le taux d'incapacité et la durée d'assurance nécessaire, afin que les professionnels libéraux et les avocats lourdement handicapés bénéficient de la retraite anticipée, ainsi que les conditions dans lesquelles leur pension est majorée. Il en est de même pour le régime général et les régimes alignés.
II - La position de votre commission
Cet article répond parfaitement au souhait de votre commission d'améliorer les droits à la retraite des personnes handicapées, en permettant aux professionnels libéraux et aux avocats lourdement handicapés d'une part, de déroger à la condition d'âge de soixante ans pour bénéficier d'une retraite à taux plein, d'autre part, de bénéficier d'une majoration de pension.
Elle vous demande donc d'adopter cet article sans modification.
Article 56 (art. L. 173-7 nouveau, L. 351-14-1 et L. 382-29 du code de la sécurité sociale ; art. L. 742-3 du code rural ; article 114 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007) Modification des règles de « rachat » de trimestres pour l'ouverture du droit à retraite anticipée pour carrière longue
Objet : Cet article vise à modifier les règles de rachat de trimestres au titre des périodes d'études supérieures ou d'années d'activité incomplète pour l'ouverture du droit à une retraite anticipée pour carrière longue.
I - Le dispositif proposé
La retraite anticipée pour longue carrière a été mise en place par les articles 23, 24, 90, 97 et 99 de la réforme des retraites, dont elle constitue l'une des mesures « phares ». Ce dispositif a, en effet, été présenté comme un instrument de justice sociale destinée aux assurés ayant réalisé une carrière longue, matérialisée par une durée d'assurance importante.
Elle bénéficie aux travailleurs salariés du régime général, du régime des salariés agricoles (article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale), aux exploitants agricoles (article L. 732-18-1 du code rural), aux membres des professions indépendantes (artisans, industriels et commerçants : article L. 634-3-2 du code de la sécurité sociale) ou libérales (II de l'article L. 643-3 du code de la sécurité sociale) et aux avocats (article L. 723-10-1 du code de la sécurité sociale).
Le décret n° 2003-1036 du 30 octobre 2003 a fixé les âges de début d'activité professionnelle et les durées d'assurance minimales exigés pour être éligible au dispositif. Il est demandé aux assurés de justifier d'une durée d'assurance -ou de périodes reconnues équivalentes- au moins égale à la durée fixée pour obtenir le taux plein de liquidation majorée de huit trimestres. En application de ce décret, la retraite anticipée pour carrière longue est ainsi ouverte depuis le 1 er janvier 2004 :
- aux assurés âgés de cinquante-neuf ans ayant débuté leur activité professionnelle avant l'âge de dix-sept ans, justifiant d'une durée d'assurance validée au moins égale à celle fixée pour obtenir le taux plein majorée de huit trimestres et ayant cotisé sur une période au moins égale à la durée d'assurance exigée pour obtenir le taux plein majorée de quatre trimestres ;
- aux assurés de cinquante-huit ans ayant débuté leur activité professionnelle avant l'âge de seize ans, dans les mêmes conditions ;
- aux assurés âgés de cinquante-six ans ayant débuté leur activité professionnelle avant l'âge de seize ans, selon les mêmes règles.
L'article 57 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers affiliés à la CNRACL, et l'article 119 de la loi de finances pour 2005, pour les fonctionnaires de l'Etat, ont étendu à la fonction publique la mesure prévue par la loi du 21 août 2003.
Depuis son entrée en vigueur en 2004, le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue a connu une montée en charge, qui n'était pas prévue par les projections initiales établies en 2003. Ces projections escomptaient pourtant une décrue progressive du nombre de nouveaux bénéficiaires à partir de la fin de l'actuelle décennie. Le scénario de base reposait essentiellement sur l'allongement de l'obligation scolaire, passée de quatorze à seize ans à partir de la génération 1953. Mais il a sous-estimé l'effet des nombreuses possibilités de validation de trimestres aujourd'hui en vigueur, dont le volume devrait finalement s'avérer trois fois supérieur aux prévisions.
Le coût de la mesure, croissant depuis 2004, traduit l'augmentation continue des effectifs présents dans le dispositif. Il s'est élevé à 600 millions d'euros en 2004, 1,3 milliard en 2005, 1,8 milliard en 2006 et 2,1 milliards en 2007. Il est évalué à environ 2,4 milliards en 2008. Selon la commission des comptes de la sécurité sociale, le nombre de bénéficiaires sur 2004-2008 est actuellement évalué à 556 000 et le coût cumulé de la mesure à 8,3 milliards. Ceci correspond à un surcoût de 13 % par rapport aux prévisions de 2003.
Il convient de noter que près de 20 % des assurés qui partent actuellement en retraite anticipée effectuent une régularisation de cotisations arriérées auprès du régime général, qui leur permet notamment de satisfaire à la condition de début d'activité.
Le dispositif de régularisation de cotisations arriérées, défini à l'article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale, a été initialement conçu comme une mesure de souplesse pour traiter des cas exceptionnels. Les chiffres mentionnés par le Cor dans son cinquième rapport de novembre 2007 montrent, à l'inverse, que le recours au « rachat » connaît une véritable montée en charge. En effet, le nombre de ces régularisations - majoritairement au titre de périodes d'apprentissage - est passé de moins de 5 000 en 2003 à environ 30 000 par an depuis. Pour le seul régime général, la régularisation des cotisations arriérées aurait produit un supplément de prestations de l'ordre de 350 millions d'euros en 2006 et d'environ 450 millions en 2007. Le Cor en conclut que « s'il est justifié que des salariés [...] puissent régulariser leur situation, il est nécessaire de vérifier le bien fondé de ces régularisations et de limiter les recours abusifs au dispositif » .
Afin d'éviter de tels abus, une circulaire de la direction de la sécurité sociale DSS/3A n° 2008-17 du 23 janvier 2008 a renforcé les modalités de régularisation des cotisations arriérées concernant les périodes d'activité salariée non cotisées et les périodes d'apprentissage. Le décret n° 2008-845 du 25 août 2008 a, quant à lui, durci les conditions financières de régularisation d'arriérés de cotisations.
Le présent article révise également le dispositif de rachat de trimestres pour que celui-ci ne soit pas détourné de son objectif initial et utilisé pour bénéficier d'un départ à la retraite anticipé. L'exposé des motifs évoque ainsi l'utilisation, par certains assurés, de cette technique pour augmenter leur durée d'assurance et remplir les conditions pour un départ avant soixante ans.
Le paragraphe I crée une nouvelle sous-section consacrée au rachat de cotisations au sein de la section III ( « coordination en matière d'assurance vieillesse entre divers régimes » ) du chapitre III ( « coordination en matière d'assurance vieillesse et d'assurance veuvage » ) du titre VII (coordination entre les régimes) du livre I er du code de la sécurité sociale. Cette nouvelle sous-section 9 est composée d'un article unique, l'article 173-7.
Ce nouvel article L. 173-7 dispose que les versements de cotisations effectués au titre des périodes d'études supérieures ou d'années d'activité incomplète, mentionnés au premier alinéa des articles L. 351-14-1 (pour les salariés du régime général), L. 634-2-2 (pour les membres des professions indépendantes), L. 643-2 (pour les membres des professions libérales), L. 723-10-3 (pour les avocats) du code de la sécurité sociale, à l'article L. 732-27-1 du code rural (pour les exploitants agricoles), ainsi qu'au cinquième alinéa de l'article L. 9 bis du code des pensions civiles et militaire de retraite (pour les fonctionnaires), ne seront pas pris en compte pour l'ouverture du droit à la retraite anticipée.
L'exposé des motifs précise que ces trimestres achetés au titre de périodes d'études supérieures ou d'années d'activité incomplète ne correspondent pas à des trimestres validés au titre d'une activité professionnelle effective.
Le paragraphe II modifie l'article L. 742-3 du code rural afin d'intégrer les nouvelles dispositions applicables au rachat de cotisations, dans le champ des dispositions du code de la sécurité sociale applicables au régime des salariés agricoles.
Le paragraphe III modifie l'article L. 382-29 du code de la sécurité sociale afin d'intégrer les nouvelles dispositions applicables au rachat de cotisations dans le champ des dispositions du code de la sécurité sociale applicables aux ministres des cultes et membres des congrégations et collectivités religieuses.
Le paragraphe IV abroge, par coordination, deux dispositions permettant de prendre en compte le rachat de périodes d'assurance dans l'appréciation du respect des conditions d'ouverture du droit à la retraite anticipée pour carrière longue :
- le dernier alinéa de l'article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale, définissant le régime des rachats de cotisations applicable au régime général et aux régimes alignés ;
- l'article 114 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, relatif au barème spécifique de rachat pour les années d'études et d'activité incomplète (le décret d'application de l'article 114 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 n'a d'ailleurs jamais été publié).
Le paragraphe V prévoit que les dispositions du nouvel article L. 173-7 du code de la sécurité sociale seront applicables aux demandes de versement déposées à compter du 15 octobre 2008.
Par ailleurs, les trimestres rachetés au titre des années d'études supérieures ou d'années d'activité incomplète continueront à être pris en compte pour le calcul des pensions de vieillesse, comme le précise l'exposé des motifs.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre une modification rédactionnelle de cohérence, l'Assemblée nationale a adopté un amendement pour corriger une omission du texte. Elle a ajouté une référence au dispositif de retraite anticipée pour carrière longue des fonctionnaires affiliés à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (fonctionnaires territoriaux et hospitaliers), qui a été défini par l'article 57 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.
III - La position de votre commission
Votre commission s'est inquiétée à maintes reprises de la montée en charge du dispositif de départ anticipé pour carrière longue, qui pèse lourdement sur les comptes de la branche vieillesse. Lors de la précédente législature, elle s'est d'ailleurs prononcée pour un meilleur contrôle de la mesure, afin de limiter les effets d'aubaine permis par le mécanisme du rachat de trimestres.
La proposition du Gouvernement, consistant à durcir les règles applicables au rachat de cotisations, répond donc à ses attentes.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 56 (art. L. 25 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite ; article 57 de la loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 de financement de la sécurité sociale pour 2005) Harmonisation des règles d'ouverture du droit à la retraite anticipée pour carrière longue de la fonction publique avec celles du secteur privé
Objet : Cet article additionnel vise à harmoniser les règles d'ouverture du droit à la retraite anticipée pour carrière longue dans les trois fonctions publiques avec celles du secteur privé.
Instauré par la loi du 21 août 2003 pour les salariés du secteur privé, le dispositif de retraite anticipée pour carrière longue a été étendu aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers par l'article 57 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, et aux fonctionnaires de l'Etat par l'article 119 de la loi de finances pour 2005. Toutefois, les conditions d'éligibilité à la retraite anticipée sont actuellement plus favorables aux fonctionnaires qu'aux salariés du privé.
Depuis 2005, le droit à la retraite anticipée est en effet ouvert :
- aux fonctionnaires âgés de cinquante-neuf ans ayant débuté une activité professionnelle avant leurs dix-sept ans, ayant 168 trimestres de durée d'assurance validée et ayant cotisé au moins 160 trimestres ;
- aux fonctionnaires âgés de cinquante-huit ans ayant débuté une activité professionnelle avant leurs seize ans, ayant 168 trimestres de durée d'assurance validée et ayant cotisé au moins 164 trimestres ;
- aux fonctionnaires âgés de cinquante-six ans ayant débuté une activité professionnelle avant leurs seize ans, ayant 168 trimestres de durée d'assurance validée et ayant cotisé au moins 168 trimestres.
Convaincue de la nécessité de rééquilibrer l'effort contributif entre les différentes catégories d'assurés sociaux, votre commission plaide pour la poursuite du processus d'harmonisation avec le régime général des règles relatives aux régimes de la fonction publique. C'est pourquoi, elle considère que l'alignement des conditions d'éligibilité au dispositif de la retraite anticipée pour carrière longue de la fonction publique avec le secteur privé constitue une mesure d'équité.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 57 (art. L. 634-2-1du code de la sécurité sociale) Validation de trimestres au bénéfice des commerçants et artisans
Objet : Cet article instaure un nouveau dispositif de validation de trimestres supplémentaires au bénéfice des commerçants et artisans à compter de 2010.
I - Le dispositif proposé
L'article 29 de la loi du 21 août 2003 a permis aux personnes affiliées aux régimes d'assurance vieillesse de base des artisans, commerçants et industriels, qui sont gérés par la caisse nationale du régime des indépendants (RSI), d'avoir recours à un dispositif de validation de trimestres (« rachat Fillon »). En effet, l'article L. 634-2-2 du code de la sécurité sociale les autorise à racheter, d'une part, dans la limite de douze trimestres, les périodes d'études supérieures ayant donné lieu à l'obtention d'un diplôme, mais sans que ce rachat vaille affiliation à un régime d'assurance vieillesse ; d'autre part, les trimestres d'assurance manquants pour avoir une année civile d'assurance complète dans les régimes des artisans, commerçants et industriels (quatre trimestres).
Le présent article propose d'instaurer un nouveau dispositif de validation de trimestres, dans le but d'améliorer les droits à retraite des artisans et commerçants. Comme le souligne l'exposé des motifs, les cotisations versées par ces assurés ne suffisent pas toujours à valider une année complète, bien qu'ils aient exercé leur activité toute l'année. En effet, les cotisations sont calculées sur le revenu du chef d'entreprise, qui peut s'avérer très faible. Ainsi, les plus petites entreprises artisanales, commerciales et industrielles, notamment celles installées dans les zones rurales, sont très sensibles à la conjoncture économique. Dès lors, un nombre important de leurs professionnels ne sont parfois pas en mesure de valider quatre trimestres d'assurance dans une année.
Le nouveau mécanisme de rachat instauré par le présent article trouve son origine dans une proposition du conseil d'administration de la caisse nationale du RSI et répond à une demande ancienne des artisans et commerçants.
Il complète l'article L. 634-2-1 du code de la sécurité sociale, résultant de l'article 38 de la loi n° 94-126 du 11 février 1996 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle (« loi Madelin »). Cet article a permis aux artisans, commerçants et industriels, qui n'ont pas pu verser le minimum de cotisations requis pour valider quatre trimestres d'assurance sur une année civile, d'effectuer un versement complémentaire pour valider l'année entière, sous réserve d'être à jour de leurs cotisations obligatoires d'assurance vieillesse. Cependant, le nouveau dispositif proposé se distingue des « rachats Madelin », dans la mesure où il fera l'objet de cotisations forfaitaires et où le nombre de trimestres rachetés sera plafonné.
Le paragraphe I modifie l'article L. 634-2-1 du code de la sécurité sociale. Il dispose que, lorsque moins de quatre trimestres d'assurance ont été validés au titre d'une année civile d'exercice d'une activité non salariée artisanale, industrielle ou commerciale, l'assuré peut demander au RSI la validation d'un trimestre par période de quatre-vingt-dix jours d'affiliation continue ou non au cours de cette année civile.
Toutefois, le bénéfice de cette validation est subordonné à des conditions cumulatives, mentionnées aux troisième, quatrième, cinquième et dixième alinéas de l'article L. 634-2-1 :
- le demandeur doit avoir été affilié au RSI pendant une durée minimale fixée par décret qui, selon les informations disponibles, devrait être de quinze années d'ancienneté. Ce décret fixera également le nombre maximum de trimestres qui pourront être validés par l'assuré en fonction de sa durée d'affiliation, l'objectif étant de permettre le rachat d'un trimestre par période d'affiliation de cinq ans à partir de 2009 ;
- le demandeur doit verser, dans un délai fixé par décret, une cotisation. Celle-ci ne pourra être inférieure au minimum de cotisation permettant de valider un trimestre d'assurance dans les régimes d'assurance vieillesse de base des artisans et commerçants, conformément au principe fixé par l'article L. 351-2 du code de la sécurité sociale pour le régime général et les régimes alignés. L'exposé des motifs précise que cette cotisation minimale s'élève à 281 euros en 2008 ;
- le nombre de trimestres validés par l'assuré ne peut dépasser le nombre de périodes de quatre-vingt-dix jours accomplies dans l'année au titre des activités non salariées, artisanales, industrielles ou commerciales ;
- pour les assurés ayant validé moins de quatre trimestre d'assurance sur une année civile, compte tenu de leurs cotisations personnelles et celles de leur conjoint ou partenaire pacsé collaborateur, la faculté de rachat n'est ouverte que si leur revenu professionnel de l'année est inférieur au minimum exigé pour valider quatre trimestres.
L'article exclut du dispositif de rachat de trimestres quatre catégories d'assurés :
- les associés ou commandités des sociétés (sociétés à responsabilité limitée, sociétés en nom collectif, sociétés en commandite simple ou par actions), qu'ils soient gérants ou non de leur société, dès lors que le revenu qu'eux-mêmes, leur conjoint ou partenaire pacsé ou leurs enfants mineurs non émancipé ont tiré de leurs parts sociales ou de leurs actions dans la société (revenu mentionné à l'article 108 du code général des impôts) excède un seuil fixé par décret ;
- les assurés qui ne sont pas à jour de leurs obligations déclaratives ou de paiement de leurs cotisations et contributions personnelles et, le cas échéant, de celles afférentes aux rémunérations de leurs salariés. Toutes les obligations déclaratives sont concernées, ainsi que le paiement de toutes les cotisations et contributions personnelles sociales, afin d'englober notamment toutes les cotisations de sécurité sociale, d'assurance chômage et les déclarations de données sociales. Toutefois, la condition de paiement est considérée comme remplie, si l'assuré a souscrit et respecte un plan d'apurement des cotisations restant dues, et s'il s'acquitte des cotisations en cours à leur date d'exigibilité ;
- les conjoints ou partenaires collaborateurs au titre de l'année ou de la fraction d'année durant laquelle ils avaient cette qualité. En droit civil, la notion de partenaire exclut les concubins et ne concerne que les partenaires liés par un pacte civil de solidarité ;
- les adhérents volontaires à l'assurance vieillesse des travailleurs non salariés, mentionnés à l'article L. 742-6 du code de la sécurité sociale, au titre de l'année ou de la fraction d'année durant laquelle ils avaient cette qualité.
L'avant-dernier alinéa du présent article précise que le nouveau dispositif de rachat de trimestres d'assurance est financé par une fraction des cotisations d'assurance vieillesse des régimes concernés. En effet, le Gouvernement a annoncé trois relèvements successifs du taux de cotisation de base : 0,3 point en 2009, 0,4 point en 2010 et 0,3 point en 2010. L'exposé des motifs souligne qu'à travers ce mode de financement, c'est la solidarité interne au régime qui supportera la différence entre la cotisation minimale versée par le bénéficiaire du rachat et le coût effectif de ce dernier.
Pour compenser l'augmentation de la part patronale déplafonnée des cotisations vieillesse, le Gouvernement compte parallèlement sur une diminution des cotisations chômage. Or, pour les professions indépendantes, cette neutralité du transfert de cotisations ne peut être assurée, car elles ne sont pas soumises à des cotisations d'assurance chômage. La caisse nationale du RSI bénéficiera donc de recettes supplémentaires, résultant de l'augmentation des cotisations vieillesse, tandis que ses affiliés supporteront des charges sociales supplémentaires.
Le paragraphe II prévoit que les dispositions de l'article seront applicables à partir du 1 er janvier 2010, compte tenu de la complexité de mise en oeuvre du nouveau dispositif de rachat.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à affirmer clairement que, dès lors que l'artisan, le commerçant et l'industriel respecte les conditions posées par le projet de loi (durée de son affiliation, versement d'une cotisation de rachat, plafonnement du nombre de trimestres rachetables, état de ses obligations déclaratives et du paiement de ses cotisations), la validation des trimestres demandés ne peut lui être refusée.
La rédaction initiale de l'article 57 laissait, en effet, subsister un doute quant au caractère de droit de la validation de trimestres supplémentaires ouverte par le projet de loi.
III - La position de votre commission
L'instauration d'un nouveau dispositif de validation de trimestres supplémentaires au bénéfice des commerçants et des artisans permet de mieux prendre en compte la spécificité de ces professionnels. Il ne leur est, en effet, pas toujours possible de valider quatre trimestres d'assurance, alors même qu'ils ont exercé leur activité toute l'année.
Votre commission tient à souligner que le mécanisme de rachat mis en oeuvre est strictement encadré : il fait l'objet de cotisations forfaitaires et le nombre de trimestres rachetés est plafonné. Cet encadrement vise à éviter que le rachat de trimestres ne soit à nouveau utilisé par les assurés dans le seul but d'augmenter leur durée d'assurance et remplir les conditions pour un départ avant soixante ans.
Par cohérence avec les dispositions de l'article 56 du projet de loi de financement qui ne permettent plus la prise en compte des trimestres acquis au titre du « rachat Fillon » pour le bénéfice de la retraite anticipée, votre commission vous propose un amendement précisant que le rachat institué au présent article n'est pas non plus pris en compte dans le cadre du dispositif de départ anticipé pour carrière longue.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 58 (art. L. 2241-4 du code du travail ; art. L. 138-24 à L. 138-27 nouveaux et L. 241-3 du code de la sécurité sociale) Incitation des entreprises à maintenir les seniors en emploi sous peine du versement d'une pénalité
Objet : Cet article incite les entreprises à conclure un accord en faveur de l'emploi des salariés âgés ou, à défaut, à élaborer un plan d'action dans ce domaine, sous peine d'être soumises à une pénalité.
I - Le dispositif proposé
Le taux d'emploi de seniors se situe en France à un niveau plus bas que la moyenne européenne : 38,3 % en 2007 pour les 55-64 ans contre 44,7 % dans l'Europe des vingt-sept. De plus, il progresse également moins rapidement dans le reste des pays européens : 0,2 point en 2007 en France contre 1,2 point dans l'Union à vingt-sept.
La France est encore loin d'atteindre l'objectif d'un taux d'emploi des personnes âgées de cinquante-cinq à soixante-quatre ans de 50 % à l'horizon 2010, fixé en mars 2001 lors du Conseil européen de Stockholm. Le faible taux d'emploi des seniors s'explique :
- d'abord, par les départs massifs à la retraite à l'âge de soixante ans, ainsi que par le nombre important de personnes à la recherche d'un emploi avant soixante ans, bénéficiant de prestations d'invalidité ou encore de mesures de préretraite ou de retraite anticipée ;
- ensuite, par une structure de qualification relativement défavorable des salariés âgés, qu'une allocation imparfaite des efforts de formation professionnelle et de gestion des âges par les entreprises ne permet pas de compenser. Ainsi, d'après la Dares, alors que le taux d'emploi des 55-59 ans était de 55,4 % en 2007, celui des soixante-soixante-quatre ans atteignait seulement 15,7 % cette même année ;
- enfin, il faut noter que les comportements d'offre et de demande de travail des seniors sont caractérisés par une grande inertie.
Cependant, l'évolution observée au cours des dernières années montre des signes d'amélioration : corrigée des structures par âge, la proportion de personnes âgées de cinquante-cinq à cinquante-neuf ans occupant un emploi a progressé de trois points environ depuis 2003, tandis que cette même proportion parmi les soixante-soixante-quatre ans a progressé de 1,6 point. L'amélioration est particulièrement sensible chez les femmes - 3,4 points sur l'ensemble de la classe d'âge cinquante-cinq-soixante-quatre ans -, les progrès ayant été freinés chez les hommes par le développement de la retraite anticipée pour carrière longue.
Comme le note le Conseil d'orientation des retraites (Cor) dans son rapport de novembre 2007, la faiblesse des taux d'emploi, en particulier celui des seniors, handicape le système de retraite pour au moins trois raisons :
- un niveau insuffisant d'emploi prive les régimes de retraite de cotisations supplémentaires ;
- un chômage élevé rend plus difficile d'envisager, comme il l'avait été en 2003, la possibilité de hausses de cotisations à l'assurance vieillesse en contrepartie de baisses de cotisations à l'assurance chômage ;
- enfin, l'existence de fréquentes situations d'inactivité avant la retraite (préretraite, chômage avec dispenses de recherche d'emploi, etc.) ne facilite pas l'allongement de la durée d'activité sur lequel repose la réforme de 2003, pèse sur la crédibilité de celle-ci et peut avoir un effet minorant sur le montant des pensions.
Par ailleurs, l'idée selon laquelle l'augmentation du nombre de départs en retraite se traduirait mécaniquement par une baisse du taux de chômage, en particulier celui des jeunes, a été battue en brèche par de nombreuses études.
Il est donc désormais admis que la France a fait fausse route en menant pendant des années une politique de l'emploi fondée sur l'exclusion du marché du travail des personnes âgées de plus de cinquante-cinq ans.
Prévue par la loi de 2003 et engagée en 2004, une négociation relative à l'emploi des seniors a débouché sur l'accord national interprofessionnel du 13 octobre 2005, signé par plusieurs organisations syndicales et patronales le 9 mars 2006. Le plan national d'action concertée pour l'emploi des seniors 2006-2010, élaboré dans le cadre d'un groupe de travail regroupant les partenaires sociaux et les représentants de l'Etat, reprend les dispositions de cet accord. Son objectif prioritaire est de parvenir à un taux d'emploi des cinquante-cinq-soixante-quatre ans de 50 % en 2010. Aux côtés de mesures visant à maintenir les seniors en emploi (CDD seniors, suppression de la contribution Delalande, surcote, cumul emploi-retraite, etc.), le plan a aussi pour objectif de faire évoluer les représentations socioculturelles à travers des campagnes de communication nationales en direction du grand public, des employeurs et des salariés. Si la campagne de communication lancée à l'automne 2006 semble avoir été bien perçue par les différents acteurs, le bilan provisoire du plan est plutôt décevant.
Le 7 mai 2008, Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, a présenté une communication sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites. Il a estimé que « la priorité est d'amplifier la mobilisation en faveur de l'emploi de seniors ». Un groupe de travail a été mis en place, avec les partenaires sociaux, pour compléter les propositions gouvernementales en la matière. A l'issue de cette concertation, le Gouvernement a présenté, le 26 juin 2008, des mesures spécifiques pour l'emploi des seniors. Il a été décidé de les mettre en oeuvre dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Un point d'étape a été programmé en 2010.
Prenant acte des limites des mesures purement incitatives, le Gouvernement a fait le choix pour 2009 d'une politique plus directive. Le présent article met en place un dispositif visant à mieux intégrer les seniors dans la politique de gestion des ressources humaines des entreprises, comme l'explique l'exposé des motifs.
Le paragraphe I adapte des articles du code du travail pour tenir compte du nouveau dispositif introduit au paragraphe II.
Le paragraphe II insère un chapitre VIII, intitulé « Pénalités » , dans le titre III, consacré aux dispositions communes relatives au financement de la sécurité sociale, du livre I er du code de la sécurité sociale. Ce chapitre est composé de quatre articles :
• L'
article L. 138-24
dispose
que les entreprises employant au moins cinquante salariés ou
appartenant à un groupe comprenant au moins
cinquante salariés sont soumises à une
pénalité à la charge de l'employeur
,
lorsqu'elles ne sont pas couvertes par un accord ou un plan d'action relatif
à l'emploi des salariés âgés. Le montant de la
pénalité est fixé à 1 % des
rémunérations ou gains versés aux salariés au cours
des périodes au titre desquelles l'entreprise n'est pas couverte par un
accord ou un plan d'action. Le produit de cette pénalité sera
affecté à la Cnav.
• L'
article L. 138-25
ajoute que cet accord, conclu pour une durée maximale de trois ans,
devra comporter :
- un objectif chiffré de maintien dans l'emploi ou de recrutement des salariés âgés ;
- au moins trois actions en faveur de l'emploi des salariés âgés, choisies sur une liste fixée par décret et adaptées aux spécificités de l'entreprise (tutorat, formation, temps partiel de fin de carrière, etc.) ;
- des modalités de suivi de cet objectif et de ces actions.
• L'
article L. 138-26
prévoit qu'à défaut d'accord d'entreprise ou de groupe,
les entreprises pourront élaborer un plan d'action répondant aux
mêmes exigences, après consultation des instances
représentatives du personnel (avis du comité d'entreprise ou,
à défaut, des délégués du personnel). Elles
ne seront alors pas soumises à la pénalité prévue
à l'article L. 138-24. La durée maximale de ce plan
d'action, qui devra faire l'objet d'un dépôt auprès de
l'autorité administrative, est de trois ans.
L'article dispose également que les entreprises de moins de trois-cent salariés ou appartenant à un groupe de moins de trois-cents salariés, qui n'ont pas conclu d'accord ou élaboré de plan d'action à leur niveau mais qui sont couvertes par un accord de branche ayant reçu un avis favorable du ministre chargé de l'emploi, seront exemptées de pénalité. Le ministre est donc appelé à apprécier si l'accord de branche comporte des mesures relatives à l'emploi des salariés âgés.
Cet avis est opposable aux organismes de recouvrement mentionnés aux articles L. 213-1 (Urssaf) et L. 752-4 (caisses générales de sécurité sociale) du code de la sécurité sociale, ainsi qu'à l'article L. 725-3 du code rural (caisses de mutualité sociale agricole), mais le projet de loi n'indique pas qu'un avis favorable emporte exemption de pénalité. Un avis favorable constituera donc une sorte de rescrit administratif.
• Afin de faciliter la démarche de
négociation des entreprises,
l'
article L. 138-27
prévoit que
l'autorité administrative compétente peut être
sollicitée par toute entreprise afin de vérifier que l'accord ou
le plan d'action, élaboré par elle, répond bien aux
conditions fixées à l'article L. 138-25.
Pour renforcer la protection des entreprises, le silence de l'administration, pendant un délai fixé par décret, vaut décision de conformité.
En outre, sa réponse - même implicite - est opposable aux organismes de recouvrement mentionnés aux articles L. 213-1 (Urssaf) et L. 752-4 (caisses générales de sécurité sociale) du code de la sécurité sociale, ainsi qu'à l'article L. 725-3 du code rural (caisses de mutualité sociale agricole) pour une durée ne pouvant excéder la durée de validité des accords ou plans d'action. L'exposé des motifs souligne que cette procédure de rescrit a été mise en place afin de sécuriser juridiquement les entreprises concernées.
Le paragraphe III modifie l'article 241-3 du code de la sécurité sociale, qui définit les ressources destinées à financer les charges d'assurance vieillesse résultant du code de la sécurité sociale afin d'ajouter une référence à la pénalité instaurée.
Le paragraphe IV fixe au 1 er janvier 2010 la date d'application de ces mesures, ce qui laisse plus de deux ans aux entreprises pour conclure des accords ou mettre au point des plans d'actions sur l'emploi des salariés âgés.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a d'abord a précisé que, dans le cadre de la négociation triennale sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences des salariés âgés prévue par la loi du 21 août 2003 et mentionnée à l'alinéa 2 de l'article 58 du projet de loi de financement, l'anticipation des carrières professionnelles et la formation professionnelle devront également être abordées.
Elle a ensuite inclus explicitement, dans le champ d'application du présent article, les établissements publics que l'on pouvait imaginer dispensés de l'obligation d'emploi des séniors par l'usage du terme « entreprises ».
III - La position de votre commission
Votre commission soutient évidemment la démarche du Gouvernement consistant à amplifier la mobilisation en faveur de l'emploi des seniors. Elle constate que la politique incitative à l'égard des entreprises est loin d'avoir porté ses fruits : de nombreux employeurs sont toujours réticents à l'idée de maintenir les seniors en emploi. C'est pourquoi, votre commission s'est prononcée pour la mise en oeuvre de mesures plus directives vis-à-vis des entreprises afin qu'elles prennent davantage en compte les salariés âgés dans leur politique de gestion des ressources humaines.
La procédure prévue au présent article revêt un caractère plus dissuasif qu'incitatif. Elle répond donc aux attentes formulées par votre commission.
En outre, elle approuve l'élargissement du champ d'application du nouveau dispositif aux établissements publics, qui a été adopté à l'Assemblée nationale.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 59 (art. L. 161-22, L. 352-1, L. 634-6, L. 643-6, L. 723-11-1 nouveau du code de la sécurité sociale ; art. L. 732-39 du code rural ; art. L. 84 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Libéralisation du cumul emploi retraite
Objet : Cet article prévoit la libéralisation du cumul emploi retraite pour tous les retraités à partir de soixante ans, s'ils ont cotisé la durée nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein ou, à défaut, à partir de soixante-cinq ans.
I - Le dispositif proposé
Dans le secteur privé, la limitation du cumul d'un emploi et d'une retraite date de l'ordonnance n° 83-290 du 30 mars 1982 relative à la limitation des possibilités de cumul entre pensions de retraite et revenus d'activité. Le dispositif de limitation s'appliquait aussi bien aux retraites de base des salariés qu'aux pensions civiles et militaires de retraite des fonctionnaires. Elle a été conçue, à l'époque, comme une contrepartie à l'abaissement de soixante-cinq à soixante ans de l'âge de la retraite. Les limitations ont ensuite été étendues et adaptées aux régimes des professions artisanales, industrielles et commerciales, au régime des non-salariés de l'agriculture, à mesure que ceux-ci mettaient en oeuvre l'abaissement de l'âge de la retraite. La principale condition posée au cumul d'un emploi et d'une retraite consistait à subordonner le service d'une pension de retraite à la rupture définitive, par le salarié, de tout lien professionnel avec son dernier employeur et, pour les assurés exerçant une activité non salariée avant le départ à la retraite, à la cessation définitive de l'activité exercée en dernier lieu.
• L'article 15 de la loi du 21 août
2003 (articles L. 161-22 et L. 364-6 du code de la
sécurité sociale) a simplifié et harmonisé,
pour les assurés du secteur privé,
les
règles relatives à la limitation du cumul d'une activité
salariée et la perception d'une retraite. Le cumul est désormais
soumis à une double condition :
- de rupture du lien avec le dernier employeur avant la liquidation de la pension : un assuré ne peut reprendre une activité dans la dernière entreprise qui l'employait avant son départ en retraite qu'à l'issue d'une durée minimale de six mois après la liquidation de sa retraite ;
- de plafond de ressources totales : les ressources totales dont l'assuré dispose au titre de ses pensions de base et complémentaires, ainsi que de ses revenus d'activité, ne peut excéder la moyenne de ses salaires bruts mensuels soumis à la CSG au cours de ses trois derniers mois d'activité.
L'article 105 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a assoupli les conditions du cumul emploi retraite, afin d'encourager l'utilisation du dispositif, notamment par les travailleurs ayant de bas salaires. La loi a maintenu la règle selon laquelle la somme des pensions de retraite et des revenus d'activité professionnelle ne doit pas être inférieure au montant du dernier salaire d'activité, mais elle a permis de déroger à ce plafond dès lors que les revenus tirés des pensions de retraite et de l'activité professionnelle nouvelle sont inférieurs à 1,6 fois le Smic, soit 2 113,63 euros bruts depuis le 1 er juillet 2008.
• Le régime du
cumul emploi retraite
des fonctionnaires
a été défini par
l'article 64 de la loi de 2003. Le cumul est libre en cas de prise
d'activité dans le secteur privé. Il n'est autorisé, en
cas de reprise d'activité dans la fonction publique que si le revenu
d'activité est au maximum égal au tiers du montant brut de sa
pension ; à défaut, un abattement est appliqué
(articles L. 84, L. 85, L. 86 et L. 86-1 du code des
pensions civiles et militaires de retraite).
La Cnav estime que 110 000 pensionnés du régime général cumulent actuellement revenu d'activité professionnelle et pension de retraite de droit direct. Ils représentent environ 1 % du nombre total des retraités du régime général. L'assouplissement du cumul emploi retraite entré en vigueur au 1 er janvier 2007 devrait entraîner une augmentation du nombre de personnes qui continuent à exercer une activité professionnelle après la liquidation de leur pension.
Cependant, le maintien des principales limitations au cumul emploi retraite constitue un frein à la poursuite d'une activité professionnelle par les seniors, comme le note l'exposé des motifs du présent article. Dès lors que l'objectif prioritaire est le maintien dans l'emploi des seniors ou, tout du moins, de permettre aux travailleurs âgés d'arbitrer librement entre un départ en retraite et la poursuite d'une activité professionnelle, les interdictions ou restrictions posées nécessitent d'être levées.
Le paragraphe I concerne les pensionnés du régime général et du régime des salariés agricoles. Il modifie l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale afin de :
- supprimer la condition selon laquelle la rupture du lien professionnel entre l'employeur et son salarié doit être définitive pour le service d'une pension de vieillesse ;
- permettre, par dérogation aux règles actuellement en vigueur, de cumuler sans restriction une pension de vieillesse et une activité professionnelle. Sont ainsi levées les deux limites précitées : délai de latence de six mois avant de retourner chez son dernier employeur et plafond de cumul de ressources.
Deux conditions doivent toutefois être remplies par le pensionné :
- avoir liquidé ses pensions de vieillesse auprès de la totalité des régimes de retraite de base et complémentaires légalement obligatoires, dont il a relevé : cette disposition s'applique aux pensions personnelles de droit direct (bien que l'article omette de le préciser) ;
- avoir liquidé ses pensions de retraite, soit à partir de l'âge de soixante-cinq ans (âge prévu au 1° de l'article L. 351-8), soit à partir de l'âge de soixante ans (âge prévu par le premier alinéa de l'article L. 351-1) s'il a justifié d'une durée d'assurance ouvrant droit au taux plein.
Le paragraphe II abroge l'article L. 352-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoit que la pension de vieillesse attribuée ou révisée au titre de l'inaptitude au travail peut être suspendue lorsque le titulaire, n'ayant pas atteint l'âge fixé au 1° de l'article L. 351-8 - à savoir soixante-cinq ans -, exerce une activité professionnelle lui procurant des revenus dépassant un montant déterminé.
Le paragraphe III, en complétant les articles L. 634-6 et L. 643-6 du même code, étend les nouvelles règles de cumul aux régimes des professions artisanales, industrielles et commerciales, ainsi qu'au régime des professions libérales ;
Le paragraphe IV , en ajoutant un article L. 723-11-1 dans le code précité, étend les nouvelles règles de cumul aux avocats.
Le paragraphe V , en modifiant l'article L. 732-39 du code rural, étend les nouvelles règles de cumul aux non-salariés des professions agricoles.
Le paragraphe VI , en complétant l'article 84 du code des pensions civiles et militaires de retraite, étend les nouvelles règles de cumul aux fonctionnaires.
Enfin, l'exposé des motifs souligne que les règles de cumul d'un emploi et d'une retraite, actuellement en vigueur pour chaque régime, seront maintenues pour les assurés ne respectant pas les conditions décrites au paragraphe I du présent article.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté trois modifications à cet article :
- elle a précisé que la condition de liquidation préalable des pensions de vieillesse, pour bénéficier du cumul emploi retraite, ne porte que sur les pensions de vieillesse « personnelles » ;
- elle a intégré les pensions étrangères dans le champ des pensions sur lesquelles porte l'obligation de liquidation, pour pouvoir bénéficier d'une liberté de cumul d'une activité professionnelle et d'une pension de retraite. L'assuré doit donc avoir liquidé l'ensemble de ses pensions auprès des régimes de retraite obligatoires dont il a relevé, y compris les régimes étrangers ;
- enfin, elle a étendu le champ d'application de l'assouplissement des règles de cumul emploi retraite à Saint-Pierre-et-Miquelon.
III - La position de votre commission
Votre commission s'efforce, depuis plusieurs années, de promouvoir les mesures favorisant l'emploi des seniors. Dès lors que l'objectif prioritaire est de permettre aux travailleurs âgés d'arbitrer librement entre un départ en retraite et la poursuite d'une activité professionnelle, elle considère que les interdictions ou restrictions au cumul nécessitent d'être levées.
La libéralisation du cumul emploi retraite prévue par le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, répond donc aux attentes de votre commission sur le sujet.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 60 (art. L. 351-10 du code de la sécurité sociale ; art. L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite) Revalorisation de la surcote
Objet : Cet article prévoit d'une part, que le bénéfice de la surcote sera élargi aux personnes recevant le minimum contributif, d'autre part, que le taux de surcote sera revalorisé pour la rendre plus attractive.
I - Le dispositif proposé
Créé par l'article 25 de la loi du 21 août 2003, le dispositif de surcote (ou coefficient de majoration) vise à favoriser le maintien en emploi des salariés âgés : les assurés qui poursuivent leur activité professionnelle après soixante ans et au-delà de la durée nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein, voient leur pension majorée (article L. 351-1-2 du code de la sécurité sociale).
En 2007, seulement 7,6 % des attributions de droits directs à pension de retraite par la Cnav ont donné lieu à une surcote. Les femmes représentent 41 % de ces attributions contre 34 % en 2004. L'âge moyen de départ en retraite des bénéficiaires d'une surcote au titre du régime général est de 62,7 ans. Le gain mensuel, qui évolue en fonction du montant de la pension moyenne et du nombre de trimestres de surcote, s'établit à 35,7 euros, soit 5,90 euros par trimestre de surcote. La surcote permet ainsi de majorer de 5 % les pensions liquidées par le régime.
Le régime des indépendants se caractérise par des taux de recours à la surcote plus importants que dans le régime général (en 2006, de l'ordre de 10 % chez les artisans et 13 % chez les commerçants). Dans les régimes de la fonction publique, en raison de règles spécifiques, la part des pensions attribuées avec surcote atteint des niveaux encore plus élevés (en 2006, de l'ordre de 19 % à la CNRACL et 25 % à la fonction publique d'Etat.
Quel que soit le régime de retraite pris en considération, toutes les études montrent que le coefficient de majoration n'a pas pleinement atteint ses objectifs. Il se révèle insuffisamment incitatif pour retarder les départs en retraite des assurés.
Le mécanisme de surcote reste pourtant une pièce essentielle favorisant le maintien dans l'emploi ou, tout du moins, retardant la liquidation des pensions de retraite. La proportion des nouveaux retraités bénéficiaires d'une surcote, à situation démographique constante, augmente régulièrement, ce qui laisse penser qu'une meilleure connaissance du dispositif et une valorisation accrue des trimestres cotisés supplémentaires devraient permettre d'accroître l'efficacité du dispositif. C'est pourquoi, le Gouvernement souhaite favoriser la prolongation d'activité des seniors en rendant la surcote plus attractive, comme le souligne l'exposé des motifs du présent article.
• L'élargissement du champ
d'application de la surcote aux bénéficiaires du minimum
contributif
Cette réforme a été proposée par le conseil d'administration de la Cnav. Celui-ci a fait valoir que les bénéficiaires du minimum contributif sont actuellement exclus du dispositif de la surcote. En effet, la surcote est calculée à partir du montant initial du droit propre de l'assuré, c'est-à-dire avant l'éventuelle application du minimum contributif et sans prise en compte des avantages complémentaires (majorations pour enfant, pour conjoint à charge, etc.). Or, si le montant du droit propre est inférieur au minimum contributif, le bénéfice de la surcote sera annulé en tout ou partie par l'application du minimum contributif. Ce qui n'incitera pas au final l'assuré à poursuivre son activité.
Le présent article permet aux assurés concernés par le minimum contributif de bénéficier pleinement de la surcote.
Le paragraphe I complète l'article L. 351-10 du code de la sécurité sociale, relatif au minimum contributif, par un nouvel alinéa. Celui-ci prévoit que la surcote prévue à l'article L. 351-1-2, s'ajoutera au montant du minimum contributif, dans des conditions fixées par décret.
• La revalorisation du taux de
surcote
Le paragraphe II tend à revaloriser le taux de surcote.
Ce taux est fixé par décret pour les assurés relevant d'un régime d'assurance du secteur privé. Pour les fonctionnaires, il dépend de la loi. En effet, les règles de détermination des pensions des fonctionnaires faisant partie des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires, elles relèvent du domaine de l'article 34 de la Constitution.
Dans le régime général, le régime social des indépendants (artisans, commerçants et industriels) et les régimes des professions agricoles (exploitants et salariés), le taux de surcote est actuellement de :
- 0,75 % du premier au quatrième trimestre cotisé au-delà de la durée d'assurance et périodes équivalentes ouvrant droit au taux plein (soit 3 % la première année) ;
- 1 % par trimestre à partir du cinquième trimestre (soit 4 % les années suivantes) ;
- 1,25 % pour chaque trimestre accompli au-delà de l'âge de soixante-cinq ans (soit 5 % par année).
Le taux de surcote appliqué par le régime de base des professions libérales est de 0,75 % par trimestre.
Pour les fonctionnaires, la surcote se traduit par une majoration de 0,75 % par trimestre de services - et non par trimestre cotisé - effectué au-delà de soixante ans (en plus du nombre de trimestres permettant d'obtenir le taux plein), dans la limite de vingt trimestres.
L'exposé des motifs du présent article rappelle que l'objectif du Gouvernement, fixé au printemps 2008, est de porter par décret le taux de surcote à 5 % pour toutes les années travaillées à compter du 1 er janvier 2009.
Le paragraphe II met en oeuvre cette volonté pour les fonctionnaires, en modifiant l'article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui définit les modalités de prise en compte de la durée d'assurance dans le calcul des pensions de retraite des fonctionnaires.
- Le 1° substitue à la notion de « trimestres de services » celle de « trimestres d'assurance » qui est utilisée pour tous les assurés du secteur privé ;
- Le 2° du II modifie la règle de prise en compte, pour le bénéfice d'une surcote, du nombre de trimestres de services accomplis au-delà de la durée d'assurance exigée pour obtenir une liquidation de pension au taux maximum par les fonctionnaires au moins âgés de soixante ans.
Jusqu'à présent, le nombre de trimestres de services accomplis par le fonctionnaire est arrondi à l'entier supérieur. Cette règle représente un avantage par rapport au secteur privé, où le trimestre doit avoir été entièrement cotisé pour être validé.
En outre, pour qu'une pension de fonctionnaire soit majorée par une surcote, il faut que la pension soit liquidée par un fonctionnaire achevant sa carrière professionnelle. Si un fonctionnaire quitte l'administration et achève sa carrière dans le secteur privé, sa pension civile ou militaire de retraite ne bénéficiera pas d'une surcote (les trimestres supplémentaires n'étant pas considérés comme des trimestres de services pour la fonction publique).
L'article revient donc sur ces deux dispositions pour rapprocher les règles de surcote dans la fonction publique de celles du secteur privé.
- Le 3° porte le coefficient de majoration de 0,75 % par trimestre supplémentaire à 1,25 %.
Le paragraphe III prévoit que :
- la réforme de l'arrondi et le relèvement du taux de surcote s'appliqueront aux trimestres d'assurance cotisés et effectués à compter du 1 er janvier 2009 ;
- l'application de la surcote aux bénéficiaires du minimum contributif, ainsi que la substitution des trimestres d'assurance aux trimestres de services entreront en vigueur au 1 er avril 2009.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a remédié à une omission du projet de loi concernant les trimestres pris en compte pour le calcul de la surcote dans le régime de la fonction publique. Comme dans les régimes du secteur privé, ces trimestres doivent être des trimestres « cotisés ». Or, ce caractère n'est pas mentionné dans les dispositions modifiant le code des pensions civiles et militaires de retraite.
III - La position de votre commission
Votre commission estime que la revalorisation de la surcote est l'un des principaux instruments permettant de retarder les départs en retraite des assurés.
La proposition du Gouvernement de fixer le taux de surcote à 5 % par année supplémentaire devrait rendre le dispositif plus incitatif qu'il ne l'est actuellement. Votre commission approuve donc cette mesure.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification .
Article 61 (art. L. 1221-18 et L. 1237-5 à L. 1237-8 du code du travail) Suppression de la mise à la retraite d'office
Objet : Cet article supprime, à compter du 1 er janvier 2010, la possibilité pour un employeur de mettre d'office un salarié en retraite.
I - Le dispositif proposé
Inciter les entreprises à maintenir les seniors en emploi figure parmi les trois objectifs définis par le Gouvernement, le 27 juin 2008, à l'issue de la concertation sur l'emploi des seniors. Dès lors, la possibilité, pour un employeur, de mettre à la retraite d'office un salarié est en contradiction avec la poursuite de cet objectif.
C'est pourquoi l'exposé des motifs du présent article souligne que la décision du passage de l'activité à la retraite doit dorénavant relever du seul choix du salarié, quel que soit son âge. Dans le cadre de la mobilisation pour l'emploi des seniors, il convient en effet de permettre à chaque salarié de pouvoir retarder le moment de son départ en retraite.
Le paragraphe I abroge, à compter du 1 er janvier 2010, les articles L. 1237-5 à L. 1237-8 du code du travail, autorisant les employeurs à procéder à la mise à la retraite des salariés :
1) âgés d'au moins soixante-cinq ans ;
2) âgés de soixante à soixante-cinq ans qui peuvent bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein et si cette mise à la retraite d'office s'effectue dans l'un des cas suivants :
- jusqu'au 31 décembre 2009, dans le cadre d'un accord collectif étendu, conclu avant le 1 er janvier 2008 et fixant des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle ;
- en application d'un accord professionnel mentionné à l'article L. 5122-4 en cas de cessation d'activité ;
- dans le cadre d'une convention de préretraite progressive conclue antérieurement au 1 er janvier 2005 ;
- dans le cadre du bénéfice de tout autre avantage de préretraite défini antérieurement à la date de publication de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
Le paragraphe II propose que, par dérogation au paragraphe I, les dispositions relatives à la mise à la retraite d'office demeurent applicables dans quatre cas :
- dans le cadre d'une convention de préretraite progressive conclue antérieurement au 1 er janvier 2005 (la loi du 21 août 2003 ayant prévu leur suppression à compter de cette date) ;
- pour les bénéficiaires d'une préretraite ayant pris effet avant le 1 er janvier 2010 et mise en oeuvre dans le cadre d'un accord professionnel définissant des actions de reclassement et de reconversion professionnelle (accord mentionné à l'article L. 5123-6 du code du travail) ;
- pour les bénéficiaires de tout avantage de préretraite défini antérieurement à la date de publication de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites et ayant pris effet avant le 1 er janvier 2010 ;
- jusqu'au 31 décembre 2009, dans le cadre d'une convention ou d'un accord collectif conclu et étendu avant le 22 décembre 2006, déterminant les contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle et prévoyant la possibilité d'une mise à la retraite d'office d'un salarié âgé de soixante à soixante-cinq ans pouvant bénéficier du taux plein de liquidation de sa pension de vieillesse.
Le paragraphe III procède à une modification du premier alinéa de l'article L. 1221-18 du code du travail, en complétant les informations sur les sorties d'activité des salariés âgés que les employeurs doivent transmettre aux Urssaf et dont le défaut de production entraîne une pénalité affectée à la Cnav.
Actuellement, tout employeur de personnel salarié ou assimilé doit adresser, chaque année, à l'organisme chargé du recouvrement des cotisations et contributions sociales dont il relève, une déclaration indiquant le nombre de salariés partis en préretraite ou placés en cessation anticipée d'activité, de mises à la retraite d'office intervenues à son initiative, de salariés âgés de soixante ans et plus licenciés au cours de l'année civile précédant la déclaration.
Désormais, il devra indiquer, outre les cas précédents de préretraite, de cessation anticipée d'activité, de mises à la retraite d'office intervenues à son initiative, le nombre de salariés âgés de cinquante-cinq ans et plus licenciés ou ayant bénéficié de la rupture conventionnelle mentionnée à l'article L. 1237-11 du code du travail. Cette modification vise à mieux suivre la politique de gestion des seniors mise en oeuvre par les entreprises.
Le paragraphe IV modifie le quatrième alinéa de l'article L. 1221-18 du code précité. Dans sa rédaction actuelle, cet alinéa prévoit que l'obligation de déclaration susmentionnée ne s'applique qu'aux employeurs dont au moins un salarié ou assimilé est parti en préretraite ou a été placé en cessation anticipée d'activité au cours de l'année civile précédente.
Par coordination avec les dispositions du paragraphe III, cet alinéa imposera désormais la même obligation aux employeurs dont au moins un salarié âgé de cinquante-cinq ans ou plus a été licencié ou a bénéficié de la rupture conventionnelle mentionnée à l'article L. 1237-11 au cours de l'année civile précédente.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Le texte initial du Gouvernement, qui avait fait l'objet d'une concertation avec les partenaires sociaux au printemps, proposait donc de supprimer la possibilité pour un employeur de mettre à la retraite d'office un salarié, sans fixer de limite d'âge. Le salarié aurait ainsi décidé seul de la date de son départ en retraite.
Or, les débats à l'Assemblée nationale ont montré qu'une suppression pure et simple de la procédure de mise à la retraite d'office pourrait poser certaines difficultés aux entreprises. En effet, celles qui souhaitent se séparer d'un salarié âgé d'au moins soixante-cinq ans n'auraient pour seule possibilité que de recourir à un licenciement pour motif personnel. S'en suivrait un développement des contentieux avec les salariés âgés.
C'est pourquoi, dans un souci d'équilibre, l'Assemblée nationale a repoussé à soixante-dix ans l'âge auquel le salarié pourra être mis à la retraite d'office par son employeur, sous réserve que celui-ci respecte la procédure décrite aux septième, huitième et neuvième alinéas de l'article L. 1237-5 du code du travail modifié.
Cette procédure prévoit que les salariés, qui le souhaitent, pourront prolonger leur activité au-delà de soixante-cinq ans, sous réserve d'en avoir préalablement manifesté l'intention auprès de leur employeur, et dans la limite de cinq années.
- le septième alinéa dispose que, avant la date à laquelle le salarié atteint l'âge de soixante-cinq ans et dans un délai fixé par décret, l'employeur interroge par écrit le salarié sur son intention de quitter volontairement l'entreprise pour bénéficier d'une pension de retraite ;
- le huitième alinéa précité précise qu'en cas de réponse négative du salarié ou à défaut d'avoir respecté l'obligation mentionnée au septième alinéa, l'employeur ne peut le mettre à la retraite d'office pendant l'année qui suit la date à laquelle le salarié atteint l'âge de soixante-cinq ans ;
- le neuvième alinéa précité prévoit que la même procédure est applicable les quatre années suivantes, c'est-à-dire jusqu'à ce que le salarié atteigne l'âge de soixante-dix ans.
La mise à la retraite d'office d'un salarié âgé de soixante-cinq ans demeurera donc possible, si celui-ci n'exprime pas la volonté de poursuivre son activité au-delà de cet âge.
Par coordination, l'Assemblée a autorisé la mise à la retraite d'office des salariés âgés de soixante à soixante-cinq ans qui peuvent bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein, et sous réserve qu'ils soient bénéficiaires d'une préretraite ayant pris effet avant le 1 er janvier 2010 et mise en oeuvre dans le cadre d'un accord professionnel mentionné à l'article L. 5123-6 du code du travail.
Elle a également rendu possible la mise à la retraite d'office des salariés âgés de soixante à soixante-cinq qui peuvent bénéficier d'une pension à taux plein, sous réserve que la mise à la retraite s'effectue dans le cadre du bénéfice de tout autre avantage de préretraite défini antérieurement à la date de publication de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites et « ayant pris effet avant le 1 er janvier 2010 ».
Enfin, il supprime le paragraphe II du texte initial, relatif aux quatre cas où la mise à la retraite d'office à soixante-cinq ans demeure applicable.
III - La position de votre commission
Votre commission estime que le dispositif adopté à l'Assemblée nationale constitue une solution équilibrée. En effet, il permet à la fois de répondre aux inquiétudes exprimées par les employeurs sur la suppression de la mise à la retraite d'office à soixante-cinq ans et de laisser au salarié le choix de poursuivre, ou non, son activité professionnelle au-delà de cet âge.
Afin de retarder l'âge de départ en retraite des assurés et de maintenir les seniors en emploi, votre commission approuve la procédure très encadrée introduite à l'Assemblée nationale, prévoyant la possibilité pour le salarié âgé de soixante-cinq ans de faire savoir à son employeur qu'il souhaite poursuivre son activité professionnelle.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 61 bis (art. L. 421-9 du code de l'aviation civile) Suppression de la « clause couperet » relative au personnel navigant de l'aéronautique civile de section A
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, autorise les pilotes et les copilotes à exercer leur activité en vol jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'article L. 421-9 du code de l'avion civile dispose que le personnel navigant de l'aéronautique civile de la section A du registre prévu à l'article L. 421-3 du même code (c'est-à-dire les pilotes et les copilotes) ne peut exercer aucune activité en qualité de pilote ou de copilote dans le transport aérien public au-delà de l'âge de soixante ans. Il s'agit bien d'une « clause couperet » interdisant aux pilotes de poursuivre leur activité en vol, passé cet âge.
L'article précise, en outre, que le contrat de travail du pilote ou du copilote n'est pas rompu du seul fait que cette limite d'âge est atteinte. En effet, l'entreprise peut proposer à la personne concernée un reclassement dans un emploi au sol, qui lui permettra de travailler au-delà de soixante ans.
En revanche, le contrat de travail est rompu si :
- l'entreprise est dans l'impossibilité de lui offrir un reclassement ;
- le salarié concerné refuse la proposition qui lui a été faite.
Dans ces deux cas, le salarié est licencié et il perçoit une indemnité de fin de carrière non imposable.
La limitation d'âge maintient, sous couvert de sécurité, un statut spécifique pour les personnels navigants, incités à partir tôt en contrepartie de conditions avantageuses. De plus, elle pénalise le personnel navigant de section A, qui souhaite avoir la liberté de poursuivre son activité en vol au-delà de soixante ans. Cette « clause couperet » va donc à l'encontre de la politique actuellement menée pour maintenir les seniors en emploi.
C'est pourquoi, cet article prévoit que les pilotes âgés de soixante ans pourront librement choisir entre la poursuite de leur activité en vol ou le reclassement en emploi au sol, si l'entreprise leur fait une telle offre.
Le paragraphe I propose que, dans le cas des vols en équipage avec plus d'un pilote, la limite d'âge pour exercer une activité en qualité de pilote ou de copilote dans le transport aérien public soit repoussée à soixante-cinq ans. Toutefois, l'article subordonne cette possibilité à la condition qu'un seul des pilotes de l'équipage soit âgé de plus de soixante ans.
Il est intéressant de noter que la limite d'âge de soixante ans était, jusqu'à fin 2006, également celle préconisée par la réglementation internationale établie par l'organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Elle a été portée à soixante-cinq ans depuis le 23 novembre 2006. Toutefois, ce relèvement de la limite d'âge est subordonné à ce que l'autre pilote soit âgé de moins de soixante ans et que les pilotes de plus de soixante ans soient soumis à un contrôle renforcé de leur aptitude médicale.
L'article ajoute également un alinéa à l'article L. 421-9, prévoyant que :
- le personnel navigant de la section A peut, de droit, demander à bénéficier d'un reclassement dans un emploi au sol, à partir de soixante ans. Si l'entreprise est dans l'incapacité de proposer un tel reclassement, le contrat de travail est rompu. Le pilote âgé de soixante ans est donc appelé à arbitrer entre la poursuite de son activité en vol ou le reclassement en emploi au sol. En revanche, il n'est plus fait mention de l'hypothèse dans laquelle le pilote refuse l'offre de reclassement de l'entreprise ;
- à soixante-cinq ans, le contrat de travail de ce personnel n'est pas rompu du seul fait que cette limite d'âge est atteinte mais si l'entreprise ne peut lui proposer de reclassement dans un emploi au sol, le contrat est alors rompu. Un pilote âgé de soixante-cinq ans pourra donc poursuivre son activité au sol, sauf si l'entreprise n'est pas en mesure de lui proposer un reclassement. Il n'est également plus fait mention de l'hypothèse dans laquelle le pilote refuse l'offre de reclassement de l'entreprise.
Le paragraphe II fixe au 1 er janvier 2010 l'entrée en vigueur de ce dispositif de ce dispositif.
II - La position de votre commission
Votre commission estime que le maintien de « clauses couperets » limitant la possibilité pour les salariés de poursuivre leur activité au-delà d'un certain âge alors qu'ils le souhaitent, va à l'encontre de la politique actuellement menée en faveur de l'emploi des salariés âgés.
En permettant aux pilotes âgés de soixante ans de décider librement de poursuivre leur activité au sol ou en vol jusqu'à soixante-cinq ans, cet article répond aux attentes formulées par votre commission sur le maintien en emploi des seniors.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 61 ter (art. L. 421-9 du code de l'aviation civile) Suppression de la « clause couperet » relative au personnel navigant de l'aéronautique civile de section D
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, autorise le personnel navigant de catégorie D à exercer une activité de personnel de cabine jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'article n° 421-9 du code de l'aviation civile dispose que le personnel navigant de l'aéronautique civile de la section D du registre prévu à l'article L. 421-3 du même code (personnel navigant commercial, c'est-à-dire les stewards et les hôtesses de l'air) ne peut exercer aucune activité en qualité de personnel de cabine dans le transport aérien public au-delà d'un âge fixé par décret. Cet âge est actuellement de cinquante-cinq ans.
L'article précise, en outre, que le contrat de travail du personnel navigant n'est pas rompu du seul fait que cette limite d'âge est atteinte. En effet, l'entreprise peut proposer à la personne concernée un reclassement dans un emploi au sol, qui lui permettra de travailler au-delà de cinquante-cinq ans.
En revanche, le contrat de travail est rompu si :
- l'entreprise est dans l'impossibilité de lui offrir un reclassement ;
- le salarié concerné refuse la proposition qui lui a été faite.
Dans ces deux cas, le salarié est licencié et perçoit une indemnité de fin de carrière non imposable.
La limitation d'âge maintient, sous couvert de sécurité, un statut spécifique pour les personnels navigants, incités à partir tôt en contrepartie de conditions avantageuses. De plus, elle pénalise le personnel navigant de section D, qui souhaite avoir la liberté de poursuivre son activité en vol au-delà de cinquante-cinq ans. Cette « clause couperet » va donc à l'encontre de la politique actuellement menée pour maintenir les seniors en emploi.
C'est pourquoi, cet article prévoit que le personnel navigant commercial âgé de cinquante-cinq ans pourra librement choisir entre la poursuite de son activité en vol ou le reclassement en emploi au sol, si l'entreprise lui fait une telle offre.
Le paragraphe I propose que la limite d'âge pour exercer une activité en qualité de personnel de cabine dans le transport aérien public soit repoussée à soixante-cinq ans.
Il complète l'article L. 421-9 du code de l'aviation civile, en prévoyant que :
- le personnel navigant de la section D peut, de droit, demander à bénéficier d'un reclassement dans un emploi au sol, à partir de cinquante-cinq ans. Si l'entreprise est dans l'incapacité de proposer un tel reclassement, le contrat de travail est rompu. Le steward ou l'hôtesse de l'air âgé de cinquante-cinq ans est donc appelé à arbitrer entre la poursuite de son activité en vol ou le reclassement en emploi au sol. En revanche, il n'est plus fait mention de l'hypothèse dans laquelle le personnel de cabine refuse l'offre de reclassement de l'entreprise ;
- à soixante-cinq ans, le contrat de travail de ce personnel n'est pas rompu du seul fait que cette limite d'âge est atteinte mais si l'entreprise ne peut proposer de reclassement dans un emploi au sol, le contrat est alors rompu.
Le personnel de cabine âgé de soixante-cinq ans pourra donc poursuivre son activité au sol, sauf si l'entreprise n'est pas en mesure de lui proposer un reclassement. Il n'est également plus fait mention de l'hypothèse dans laquelle le steward ou l'hôtesse de l'air refuse l'offre de reclassement de l'entreprise.
Le paragraphe II fixe au 1 er janvier 2010 l'entrée en vigueur de cette disposition.
II - La position de votre commission
Cet article constitue le symétrique du précédent destiné aux pilotes et copilotes. Pour les mêmes motifs, votre commission considère à nouveau que le maintien de « clauses couperets » à l'égard des stewards et des hôtesses de l'air est en contradiction avec la volonté des pouvoirs publics de maintenir les seniors en emploi, d'autant que l'âge actuel de cessation d'activité en vol du personnel navigant commercial est particulièrement précoce.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification .
Article 62 (article 1er-3 nouveau de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public) Suppression des clauses couperets dans la fonction publique
Objet : Cet article propose de lever les obstacles empêchant certains fonctionnaires, âgés de moins de soixante-cinq ans, de prolonger leur activité professionnelle, alors même qu'ils le souhaitent.
I - Le dispositif proposé
Dans le cadre de la mobilisation pour l'emploi de seniors, laisser à chacun la liberté de poursuivre son activité et de choisir le moment de son départ en retraite constitue une priorité pour le Gouvernement. Celui-ci s'est donc prononcé en faveur de la levée des obstacles empêchant certains fonctionnaires, âgés de moins de soixante-cinq ans, de prolonger leur activité professionnelle.
Les limites d'âge dans la fonction publique s'échelonnent de cinquante à soixante-dix ans. La majorité des corps fixe cette limite à soixante-cinq ans, mais les corps de fonctionnaires correspondant à des services dits actifs placent, en général, cette limite à cinquante-cinq ou soixante ans. La limite d'âge d'un corps ou d'un cadre d'emploi entraîne la mise à la retraite d'office du fonctionnaire atteignant cette limite. C'est pourquoi, elle est souvent considérée par celui-ci comme une véritable « clause couperet » lui interdisant de prolonger son activité professionnelle, même s'il le souhaite.
Le paragraphe I insère un nouvel article 1 er -3 dans la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 modifiée, relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public.
• Il pose la
règle de portée
générale
suivant laquelle tous les fonctionnaires,
régis par la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et
appartenant à des corps ou des cadres d'emplois dont la limite
d'âge est inférieure à soixante-cinq ans, pourront
bénéficier d'un maintien en activité au-delà de la
limite d'âge du corps auquel ils appartiennent.
Pour bénéficier de la mesure, ces fonctionnaires devront en faire la demande. La prolongation d'activité pourra néanmoins leur être refusée en cas d'inaptitude physique vérifiée à la demande de l'administration. L'article précise que les modalités d'application de la procédure feront l'objet d'un décret en Conseil d'Etat. Le Gouvernement prévoit de s'appuyer sur les procédures et les médecins agréés déjà en place.
Ce nouveau dispositif ne remet pas en cause les possibilités de recul de la limite d'âge ouvertes par l'article 4 de la loi du 18 août 1936 concernant les mises à la retraite par ancienneté :
- lorsqu'un fonctionnaire a des enfants à charge au moment où il atteint la limite d'âge, une prolongation d'une année par enfant à charge est accordée dans la limite de trois ans de prolongation ;
- lorsqu'un fonctionnaire a trois enfants vivants au moment où il atteint l'âge de cinquante ans, une prolongation d'une année lui est accordée, sous réserve qu'il soit apte physiquement à continuer à exercer son emploi.
Il est important de souligner que le nouvel article 1 er -3 ne propose pas de permettre au fonctionnaire de rester en activité au-delà de soixante-cinq ans, sauf si les statuts de son corps prévoient une limite d'âge supérieure. Il s'agit ici d'une différence majeure par rapport aux règles applicables dans le secteur privé, où les mises à la retraite d'office à soixante-cinq ans sont supprimées par l'article 60 du présent projet de loi.
• Il prévoit que, lorsque le fonctionnaire a
atteint la limite d'âge applicable à son corps, les dispositions
des statuts des trois fonctions publiques relatives aux congés de longue
maladie (3° de l'article 34 de la loi n° 84-16 du
11 janvier 1984), aux congés de longue durée pour certaines
affections graves (4° de l'article 34 et article 34 bis de la
loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) et à la reconnaissance
d'inaptitude d'un fonctionnaire à l'exercice de ses fonctions
(article 63 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) ne sont
pas applicables.
En outre, dans ces trois cas, lorsque le maintien en activité n'est pas accordé conformément à la procédure prévue par les statuts des trois fonctions publiques, la mesure générale ne s'applique pas : le fonctionnaire est radié des cadres et admis à la retraite dans les conditions prévues à l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
• Enfin, il prévoit, d'une part, que les
périodes de maintien en activité rendues possibles par le nouveau
dispositif sont prises en compte dans la constitution et la liquidation des
droit à pension des fonctionnaires ; d'autre part, que ces
périodes peuvent ouvrir droit à la surcote dans les conditions
prévues à l'article L. 14 du code des pensions civiles et
militaires de retraite.
Le paragraphe II précise que les dispositions de l'article 1 er -3 de la loi du 13 septembre 1984 modifiée entreront en vigueur à compter du 1 er janvier 2010.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission plaide, depuis plusieurs années, pour la levée des obstacles empêchant les assurés âgés de moins de soixante-cinq ans, qui le souhaitent, de prolonger leur activité professionnelle jusqu'à cet âge.
La suppression des « clauses couperets » dans la fonction publique constitue, à ce titre, une avancée importante.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 63 Réforme des « surpensions » d'outre-mer
Objet : Cet article a pour objet de réformer les conditions d'attribution de l'indemnité temporaire d'outre-mer et de prévoir la suppression définitive du dispositif en 2028.
I - Le dispositif proposé
Les personnels civils et militaires de l'Etat qui prennent leur retraite à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, ou dans les trois collectivités du Pacifique (Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna, Polynésie française) bénéficient, en application du décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952, d'une majoration spécifique de leur retraite, sous forme d'une « indemnité temporaire de retraite » (ITR), dont le montant varie selon la collectivité de résidence.
Dans le système actuellement en vigueur, le versement de l'indemnité n'est pas lié au fait d'avoir exercé outre-mer pendant tout ou partie de sa carrière. Aucune autre condition que celle d'être titulaire d'une pension de retraite de l'Etat et de prendre sa retraite dans l'un des territoires d'outre-mer précité n'est fixée par la réglementation.
La création de ce dispositif s'explique par plusieurs raisons :
- le décret de 1952 est intervenu dans des conditions historiques particulières. Il concernait en effet les territoires français d'outre-mer dans lesquels avaient cours le franc CFA et le franc Pacifique (CFP). Il convenait alors de compenser les effets du mode de calcul et de versement des pensions défavorables à leurs bénéficiaires ;
- l'ITR avait également pour objet de compenser les handicaps d'éloignement et d'enclavement de ces territoires ;
- cette compensation financière apparaissait comme une mesure d'équité, dans la mesure où les frais d'importation de la plupart des denrées alimentaires et autres produits étaient particulièrement élevés ;
- enfin, elle était un gage d'équilibre économique et financier pour les territoires concernés, par l'effet d'entraînement qu'elle pouvait produire sur le commerce, l'emploi et la construction.
Aujourd'hui, environ 33 000 personnes perçoivent cette indemnité temporaire, pour un montant estimé en 2008 à 315 millions d'euros. Elles n'étaient que 9 600 en 1989. Selon le territoire concerné, la majoration est de 35 % à 75 % du principal de la pension (35 % à la Réunion et à Mayotte, 40 % à Saint-Pierre-et-Miquelon et de 75 % dans les collectivités du Pacifique).
Cet avantage a été vivement critiqué dans de nombreux rapports de la Cour des comptes en raison de son caractère coûteux et inéquitable. Dans son rapport sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat d'avril 2003, elle conclut à la nécessité de « mettre fin à l'attribution de cette indemnité injustifiée, d'un montant exorbitant et sans le moindre équivalent dans les autres régimes de retraite » . Le dispositif a également donné lieu à plusieurs débats, toujours passionnés, en séance publique au Parlement, notamment lors de l'examen des projets de loi de finances de 2005 à 2008.
L'ITR, fondée sur une réglementation ancienne, n'a plus aucune justification historique ou économique à l'heure actuelle. C'est pourquoi votre rapporteur a présenté une proposition de loi en juillet 2007, visant à mettre fin à ce dispositif 64 ( * ) . Plusieurs arguments plaident en faveur de sa suppression :
- les handicaps d'éloignement et d'enclavement des territoires d'outre-mer se sont fortement réduits, avec le développement du transport aérien ;
- le maintien de l'indemnité n'est plus justifié d'un point de vue économique. Selon les informations recueillies par la mission d'audit de modernisation 65 ( * ) , les écarts de prix entre la métropole et les Dom seraient de l'ordre de dix à vingt points. Cet écart est donc bien inférieur à la plus faible majoration de 35 % ;
- l'ITR est source d'inéquité : les surpensions ne sont pas applicables dans les départements d'outre-mer de Martinique, de Guadeloupe et de Guyane, ni aux agents des fonctions publiques hospitalière et territoriale. Elles n'existent pas non plus dans le secteur privé ;
- son maintien est en contradiction avec les efforts demandés aux assurés sociaux pour garantir la pérennité financière des régimes de retraite ;
- la mesure a entraîné de nombreux abus, voire des fraudes, l'obligation de résidence effective n'étant pas véritablement contrôlée ;
- la majoration a un coût considérable pour les finances publiques, évalué à 315 millions d'euros pour 2008 et qui va croissant, le nombre de bénéficiaires s'étant accru de 8,7 % en dix ans. Sur les trois dernières années, les crédits consacrés à l'ITR ont augmenté de plus de 10 % par an ;
- les économies dégagées de sa suppression permettraient de satisfaire les besoins sociaux bien réels de l'outre-mer. L'enveloppe budgétaire destinée au logement social outre-mer est presque deux fois moindre que le montant aujourd'hui accordé à l'ITR.
Le Gouvernement a décidé de recourir à la loi pour réformer le dispositif de la surpension, dont les textes fondateurs sont pourtant réglementaires. En effet, cette indemnité doit être analysée comme une majoration de retraite représentant, au regard du droit de la fonction publique, un avantage de retraite. Les avantages de retraite faisant partie des garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat dont la loi fixe les règles, conformément à l'article 34 de la Constitution -, la réforme de l'ITR ne pouvait s'effectuer que par la loi.
L'exposé des motifs du présent article précise que le Gouvernement s'est inspiré des préconisations du rapport de la mission d'audit de modernisation précitée pour proposer une réforme progressive et équilibrée de l'ITR, afin de tenir compte des engagements qu'ont pu prendre les pensionnés actuels ou les agents qui s'apprêtent à liquider leurs pensions.
Le paragraphe I rappelle la définition de l'indemnité temporaire, son mode de calcul et ses territoires d'application.
Le paragraphe II énonce les conditions d'attribution de l'ITR pour les nouveaux bénéficiaires de la majoration, à compter du 1 er janvier 2009. En plus de la condition de résidence effective dans l'un des territoires précités, toute personne sollicitant le bénéfice de l'ITR doit remplir deux autres conditions.
• La première donne lieu à une
alternative :
- soit la personne justifie de quinze ans de services effectifs dans les collectivités ouvrant droit au dispositif ;
- soit elle répond aux critères d'éligibilité pour bénéficier des congés bonifiés.
A travers cette condition, il s'agit de s'assurer que le demandeur a des liens étroits avec les collectivités d'outre-mer, soit parce qu'il y a travaillé plusieurs années, soit parce qu'il en est originaire.
• La deuxième, cumulative avec la
précédente, impose au demandeur de justifier du nombre de
trimestres nécessaire pour obtenir une pension au taux maximum de
75 % du traitement, soit 161 trimestres en 2009 (article L. 13
du code des pensions civiles et militaires de retraite).
En outre, le paragraphe précise que les nouveaux bénéficiaires devront faire valoir leur droit à l'ITR dans les cinq années suivant leur départ en retraite.
Enfin, il prévoit que le dispositif de l'indemnité temporaire cessera d'accueillir de nouveaux bénéficiaires à compter du 1 er janvier 2028.
Le paragraphe III donne des précisions quant au montant de la majoration et au droit à réversion de cet avantage.
Le montant de l'indemnité est défini lors de la première mise en paiement de celle-ci, mais il ne pourra excéder un montant annuel fixé par décret. L'exposé des motifs précise que ce plafond s'élèvera, dès 2009, à 8 000 euros par an, et qu'il sera progressivement diminué pour les entrées s'effectuant à partir du 1 er janvier 2019.
Lorsque l'indemnité temporaire est attribuée en cours d'année, le plafond fixé par décret sera calculé au prorata de la durée effective d'attribution de l'indemnité sur l'année considérée.
En outre, l'ITR pourra faire l'objet d'une réversion au conjoint survivant du pensionné, sous réserve que ce dernier remplisse une condition de résidence :
- si le bénéfice de l'ITR a été accordé en raison d'une activité exercée en outre-mer, le conjoint survivant aura pour obligation de résider effectivement dans l'une des collectivités concernées par l'indemnité ;
- si l'ITR a été attribuée en raison des liens familiaux avec une collectivité d'outre-mer donnée, le conjoint survivant devra continuer à vivre dans cette collectivité.
Le paragraphe IV concerne les bénéficiaires de l'indemnité temporaire avant le 1 er janvier 2009.
Il dispose que le montant de l'ITR ne pourra excéder un montant annuel défini par décret, qui variera selon la collectivité et qui sera diminué jusqu'au 1 er janvier 2018. Selon l'exposé des motifs, le plafond devra être de 10 000 euros par an à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon et de 18 000 euros dans les collectivités du Pacifique, en 2018.
L'ITR pourra également faire l'objet d'une réversion, mais le conjoint survivant devra résider effectivement dans l'une des collectivités ouvrant droit à cet avantage.
Le paragraphe V précise le régime applicable aux pensionnés relevant du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Contrairement aux autres pensionnés, le montant de l'ITR perçu par ces personnes ne sera pas plafonné. En revanche, l'indemnité cessera d'être attribuée à de nouveaux bénéficiaires à compter du 1 er janvier 2028.
Le paragraphe VI prévoit que les services de la direction générale de finances publiques contrôlent l'attribution des indemnités temporaires. A ce titre, les demandeurs et bénéficiaires de l'ITR, les administrations de l'Etat et les collectivités territoriales doivent leur transmettre toute information nécessaire à la vérification des conditions d'octroi et d'effectivité de la résidence.
Si le bénéficiaire ne remplit plus les conditions d'effectivité de la résidence, l'ITR cessera d'être versée.
De plus, en cas d'infraction volontaire aux règles d'attribution de l'indemnité temporaire, il est définitivement mis fin au versement de l'avantage.
Le paragraphe VII précise que l'indemnité est, s'agissant du cumul, soumise aux mêmes règles que les pensions auxquelles elle se rattache.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre une modification rédactionnelle, l'Assemblée nationale a apporté les précisions suivantes :
- les quinze années de service devront avoir été effectuées « dans une ou plusieurs » des collectivités d'outre-mer concernées par le dispositif ;
- la durée d'assurance, dont les nouveaux bénéficiaires de l'ITR devront justifier pour obtenir le pourcentage maximum de la pension civile ou militaire de retraite, devra correspondre à des services effectifs et ne pas inclure d'éventuelles bonifications ;
- l'ITR pourra être servie aux assurés ayant une durée de carrière incomplète dès lors qu'ils liquident leurs droits sans décote, cette modalité ayant pour objectif de maintenir l'incitation à la prolongation d'activité professionnelle ;
- le plafond des indemnités temporaires octroyées aux nouveaux bénéficiaires de l'ITR, actuellement identique pour toutes les collectivités d'outre-mer visées (8 000 euros), sera désormais modulé pour mieux prendre en compte les spécificités économiques de chacune d'entre elles.
III - La position de votre commission
Votre commission se félicite que le régime des « surpensions » d'outre-mer soit, pour la première fois, réformé. Comme d'autres instances, elle a dénoncé, à plusieurs reprises, son caractère coûteux et inéquitable. Néanmoins, elle regrette que le Gouvernement ne prévoie l'extinction définitive du dispositif qu'en 2028.
C'est pourquoi, elle propose, outre un amendement de coordination, quatre amendements visant à :
- fermer, à compter du 1 er janvier 2015 au lieu du 1 er janvier 2028, l'accès au bénéfice des « surpensions », ce schéma d'extinction étant conforme aux recommandations formulées par la Cour des comptes et l'inspection générale des finances ;
- plafonner l'avantage accordé aux nouveaux bénéficiaires, à compter du 1 er janvier 2009, à 8 000 euros et à 35 % du montant de la pension dans tous les territoires d'outre-mer concernés par le dispositif, et d'avancer de 2028 à 2018 la date à laquelle cet avantage ne leur sera plus versé ;
- plafonner l'avantage accordé aux bénéficiaires du dispositif avant le 1 er janvier 2009, au montant atteint par celui-ci le 31 décembre 2008 ;
- renforcer les modalités de contrôle dont disposent les services de la direction générale des finances publiques pour se prémunir contre les risques de fraude.
Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 64 Objectifs de dépenses de la branche vieillesse
Objet : Cet article fixe les objectifs de dépenses de la branche vieillesse et veuvage du régime général et de l'ensemble des régimes obligatoires de base.
I - Le dispositif proposé
La branche vieillesse rassemble les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits dérivés.
Le 1° de cet article présente l'objectif de dépenses 2009 pour l'ensemble de la branche, à savoir 190,3 milliards d'euros.
Le 2° expose le sous-objectif du régime général, à savoir 100,3 milliards d'euros.
Ces objectifs de dépenses correspondent à un taux de progression de 5 % par rapport à 2008, pour l'ensemble des régimes et pour le régime général. Il n'avait été que de 4,4 % l'an passé (objectif 2008 par rapport à l'objectif révisé pour 2007) et de 4,8 % voici deux ans, ce qui témoigne de l'accélération des dépenses.
Plusieurs facteurs expliquent la croissance des prestations vieillesse :
- l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nées après la seconde guerre mondiale, phénomène identifié sous le terme de « papy-boom ». Au 1 er juillet 2008, en France métropolitaine, le nombre de retraités du régime général s'élevait à près de 11,9 millions pour près de 17,3 millions de cotisants, soit un rapport démographique de 1,45 actif pour un retraité. Or, ce ratio était supérieur à 4 au début des années 1960. L'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom entraîne ainsi un choc démographique de grande ampleur. Le flux de personnes atteignant soixante ans dans l'ensemble de la population française est passé de 500 000 par an environ pour les générations nées pendant la Seconde Guerre mondiale à 800 000 par an pour les générations nées à partir de 1946. Sur la période 2007-2009, le rythme des départs à la retraite des premières générations du baby-boom est très élevé : il s'établit à environ 650 000 par an (hors départs anticipés) ;
- la mesure de retraite anticipée carrière longue, qui a une forte incidence sur les flux de départs, et donc sur le volume des pensions servies. Mesure phare de la réforme de 2003, ce dispositif n'a cessé de monter en charge, depuis son entrée en vigueur en 2004. En 2007, 116 600 retraites anticipées pour carrière longue ont été accordées par le régime général - en augmentation de près de 8 % par rapport à 2006 -, soit 454 400 attributions depuis l'origine de la mesure. Les prévisions pour 2008 tablent sur une progression du nombre de départs de 9,8 %, compte tenu des données disponibles sur les premières attributions de l'année. A partir de 2009, le nombre de bénéficiaires devrait cependant commencer à diminuer (8,9 %), en raison de l'impact sur le dispositif de l'allongement de la durée d'assurance prévu par la loi du 21 août 2003 66 ( * ) et de l'allongement de la durée des études, qui a repoussé d'autant l'entrée dans la vie active des générations nées dans les années cinquante. Le coût du dispositif pour la Cnav, croissant sur la période 2004-2008, traduit l'augmentation continue des effectifs concernés. Il devrait atteindre 2,44 milliards d'euros en 2008, soit 300 millions d'euros de plus qu'en 2007 ;
- la revalorisation importante des pensions de retraite due à l'augmentation, supérieure aux prévisions, de la hausse des prix à la consommation hors tabac.
L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.
II - La position de votre commission
Bien que votre commission s'inquiète de la dégradation continue des comptes de l'assurance vieillesse et plaide pour une meilleure maîtrise des dépenses, afin de revenir rapidement à l'équilibre financier de la branche vieillesse, elle vous demande d'adopter cet article sans modification .
* 63 Rapport d'information de la Mecss n° 314 (2006-2007) - « Transparence, équité, solidarité : le trois objectifs d'une réforme de la réversion » - Dominique Leclerc et Claude Domeizel.
* 64
* 65 Rapport sur l'indemnité temporaire de retraite des fonctionnaires de l'Etat outre-mer - Mission commune de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration et du contrôle général des armées (novembre 2006).
* 66 En effet, les conditions de durées validées et cotisées exigées pour un départ en retraite anticipée sont exprimées en fonction de la durée légale d'assurance. Les conditions d'éligibilité à la retraite anticipée s'élèvent donc pour les assurés des générations 1950 et suivantes, à compter du 1 er janvier 2009.