EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS, PRISES EN VERTU
DE L'ARTICLE 34-1
DE LA CONSTITUTION,
RELATIVES AUX
RÉSOLUTIONS
Le chapitre premier comporte cinq articles consacrés aux propositions de résolution. L'Assemblée nationale, à la suite d'un amendement présenté par sa commission des lois, a supprimé la référence, jugée inutile, au caractère « parlementaire » des résolutions. Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel tendant à modifier l'intitulé de cette division.
Article premier - Dépôt des propositions de résolution
Cet article prévoit que les propositions de résolution sont déposées sur le bureau d'une assemblée et qu'elles sont signées par un ou plusieurs parlementaires.
La disposition proposée apparaît favorable à l'exercice du droit de résolution à trois titres.
D'abord, contrairement à certaines options envisagées lors des débats sur la révision constitutionnelle, la faculté de présenter des résolutions ne serait réservée ni à un nombre déterminé de parlementaires, ni à un groupe. Elle serait ouverte à un parlementaire isolé comme tel est le cas, en particulier, s'agissant des propositions de loi.
Ensuite, le projet de loi organique, dans sa version initiale, ne prévoyait aucune limitation du nombre de résolutions susceptibles d'être déposées même si leur inscription à l'ordre du jour peut être limitée en vertu des articles 3 et 4 du présent projet de loi organique.
L'Assemblée nationale a confirmé explicitement ce principe en adoptant un amendement présenté par des membres du groupe socialiste et rectifié à la demande de la commission des lois, indiquant que « le nombre de propositions de résolution pouvant être déposées par session ne peut être limité ».
Enfin, le dépôt des propositions de résolution devrait permettre, comme le prévoient les dispositions du Règlement du Sénat (article 24) et de l'Assemblée nationale l'impression et la distribution du texte -aux termes de l'article 24 du Règlement du Sénat, lorsque celui-ci ne tient pas séance, la distribution de la proposition de résolution pourrait faire l'objet d'une insertion au journal officiel. Ainsi, même si la proposition de résolution est estimée irrecevable par le Gouvernement, son texte -contrairement aux amendements tombant sous le coup de l'irrecevabilité de l'article 40 qui ne peuvent être diffusés- serait porté à la connaissance de l'ensemble des membres de l'assemblée.
Votre commission se félicite des garanties ainsi apportées à l'exercice du droit de résolution. Elle vous soumet un amendement rédactionnel -supprimant la mention inutile selon laquelle les propositions de résolution sont déposées sur le bureau de l'assemblée- et vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .
Article 2 - Transmission de la proposition de résolution au Premier ministre
Cet article prévoit que le président de chaque assemblée transmet sans délai la proposition de résolution au Premier ministre.
La rédaction proposée est issue d'un amendement adopté par les députés à l'initiative de leur commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement. Le projet de loi initial prévoyait que le président de l'assemblée concernée renvoyait toute proposition de résolution à l'une des commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution, commission permanente ou commission spéciale et qu'il les transmettait sans délai au Premier ministre. Cependant, le président et rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Jean-Luc Warsmann, a estimé que dans la mesure où les résolutions ne pourraient être amendées, l'examen en commission ne présenterait aucune valeur ajoutée.
Votre commission ne souscrit pas à cette position. Elle juge utile que l'assemblée réunie en séance publique puisse être éclairée par l'avis d'une commission permanente avant de se prononcer sur la proposition de résolution. La compétence des commissions permanentes ne se fonde pas seulement sur leur pouvoir d'amendement mais aussi sur leur vocation à informer tous les parlementaires -ainsi la commission des affaires étrangères examine les projets de loi tendant à autoriser ou ratifier les accords internationaux qui ne peuvent en tant que tels être modifiés. En outre, dès lors que le projet de loi organique admet la possibilité pour le ou les signataires de la proposition de résolution de rectifier celle-ci après son inscription à l'ordre du jour, l'examen préalable en commission peut être utile en donnant par exemple à l'auteur des indications sur les rectifications qui pourraient favoriser l'adoption du texte par l'assemblée plénière.
Par ailleurs, comme l'ont indiqué lors de leurs auditions respectives par votre commission, les professeurs Pierre Avril et Jean Gicquel, l'interdiction du droit d'amender les résolutions conjuguée avec l'absence de toute procédure d'examen en commission tendraient à assimiler les résolutions à de simples motions , ce qui ne paraît pas conforme à la portée que le constituant a entendu donner à ce nouvel instrument de l'expression du Parlement.
Sans revenir au principe, posé par le texte initial, d'un examen systématique en commission, votre commission vous propose un amendement permettant aux règlements de chaque assemblée de donner à la commission permanente compétente la faculté de se saisir, si elle le souhaite, d'une proposition de résolution.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .
Article 3- Modalités d'application de l'irrecevabilité des propositions de résolution
Cet article prévoit que le Premier ministre doit faire savoir au président de l'assemblée intéressée qu'une proposition de résolution est irrecevable avant son inscription à l'ordre du jour.
Cette rédaction résulte d'un amendement de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Selon la version initiale du projet de loi organique, lorsque le Premier ministre faisait savoir au président de l'assemblée qu'une proposition contenait une injonction à l'égard du Gouvernement ou que son adoption ou son rejet mettait en cause la responsabilité de celui-ci, cette proposition ne pouvait être examinée en commission ou inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée.
Si le deuxième alinéa de l'article 34-1 de la Constitution interdit qu'une proposition de résolution jugée irrecevable soit inscrite à l'ordre du jour, il ne prévoit pas qu'une proposition de résolution ne peut être inscrite à l'ordre du jour tant que le Gouvernement ne s'est pas prononcé.
Cette dernière hypothèse ne serait pas conforme, du reste, aux prérogatives que les assemblées tiennent désormais de l'article 48 de la Constitution, dans la rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, pour déterminer une partie de leur ordre du jour.
La formulation retenue par l'Assemblée nationale entend marquer de manière plus explicite que le texte initial du projet de loi organique qu'après l'inscription d'une proposition de résolution à l'ordre du jour, le Gouvernement n'aurait plus la faculté d'opposer l'irrecevabilité en application de l'article 34-1 de la Constitution -sous réserve que cette proposition ne soit pas rectifiée par son auteur ce qui ouvrirait de nouveau, comme le prévoit l'article 5, le droit d'opposition du Gouvernement.
Deux hypothèses se présenteraient :
- le Gouvernement estime que la proposition est irrecevable et celle-ci ne peut être inscrite à l'ordre du jour ;
- le Gouvernement s'abstient de prendre position et, dans ce cas, cette abstention devrait être interprétée comme un consentement tacite.
La résolution n'emportant pas d'effet juridique, elle n'est pas soumise aux conditions de recevabilité prévues par les articles 40 et 41 de la Constitution.
Par ailleurs, par cohérence avec la modification introduite à l'article précédent, les députés ont supprimé la référence à l'examen de la proposition de résolution par une commission permanente.
Selon votre commission, les termes de l'article 34-1 de la Constitution selon lesquels est irrecevable une proposition de résolution dont le Gouvernement « estime » que son adoption ou son rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elle contiendrait des injonctions à son égard, impliquent que le Gouvernement ait dans cette matière un pouvoir d'appréciation discrétionnaire qui n'est pas susceptible de contrôle. Aussi, contrairement à l'irrecevabilité de l'article 40 -soulevée par le Gouvernement ou par tout parlementaire- ou à l'irrecevabilité de l'article 41 fondé sur la méconnaissance du domaine de la loi -soulevée par le Gouvernement ou par le président de l'assemblée- qui sont prononcées par une autorité parlementaire (dans le premier cas, la commission des finances, dans le second, le président de l'assemblée), sous le contrôle du juge constitutionnel, l'irrecevabilité de l'article 34-1 ne relève à aucun moment des assemblées.
Ensuite, la Constitution réserve au Gouvernement le soin d'apprécier l'irrecevabilité d'une proposition de résolution au regard du second alinéa de l'article 34-1. Il ne semble donc pas conforme au texte constitutionnel que cette compétence soit attribuée par l'article 3 du projet de loi organique au Premier ministre. En effet, comme l'a d'ailleurs souligné le professeur Guy Carcassonne lors de son audition par votre commission, la Constitution opère une distinction claire entre les prérogatives du Premier ministre -initiative des lois (article 39), convocation d'une commission mixte paritaire (article 45, premier alinéa), engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale (article 49)...- et celles du Gouvernement -recours au vote bloqué (article 44), acceptation d'amendements aux conclusions de la CMP (article 45, second alinéa).... Au reste, l'amendement adopté par les députés à l'article 5 du projet de loi organique confie au Gouvernement le soin de s'opposer à tout moment à une rectification qui aurait pour effet de rendre la proposition de résolution irrecevable en application du second alinéa de l'article 34-1 de la Constitution.
Votre commission estime, par cohérence, que le pouvoir confié par l'article 3 du projet de loi organique doit être dévolu au Gouvernement -même si la décision devra sans doute être prise par le Premier ministre, l'information de l'assemblée pouvant être assurée par exemple par le ministre chargé des relations avec le Parlement.
Votre commission vous soumet un amendement tendant ainsi à une nouvelle rédaction de cet article.
Par ailleurs, votre commission estime que, comme le prévoyait le texte initial du Gouvernement, l'irrecevabilité devrait faire obstacle à l'examen éventuel de la proposition de résolution par la commission. Elle considère cependant que cette précision pourrait figurer dans les règlements des assemblées.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .
Article 3 bis (nouveau) - Information du Premier ministre sur une demande d'inscription à l'ordre de jour d'une proposition de résolution
Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit qu'un président de groupe qui envisage de demander l'inscription d'une résolution à l'ordre du jour d'une assemblée, en informe le Président de cette assemblée au plus tard quarante-huit heures avant que l'inscription ne soit décidée. Le Président de l'assemblée devrait alors en informer sans délai le Premier ministre.
Cette disposition complète l'amendement proposé par l'Assemblée nationale à l'article précédent. Si le Gouvernement doit se prononcer sur l'irrecevabilité d'une proposition de résolution avant son inscription à l'ordre du jour par la Conférence des présidents, il est souhaitable, en contrepartie, qu'il puisse être informé rapidement d'une possible inscription à l'ordre du jour. Il serait informé sans délai par le président de l'Assemblée nationale -c'est-à-dire en pratique 48 heures avant que l'inscription ne soit décidée.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 bis sans modification .
Article 4 - Conditions d'inscription à l'ordre du jour
Cet article définit les conditions dans lesquelles une proposition de résolution jugée recevable peut être discutée en séance publique.
Dans la version initiale du projet de loi organique, ces conditions étaient au nombre de deux :
- une proposition de résolution ne pouvait être examinée en séance moins de huit jours après son examen en commission. Un délai était ainsi garanti au Gouvernement pour contrôler la recevabilité de la proposition et à l'auteur de la proposition de résolution pour la rectifier s'il le souhaite comme le lui permet l'article 5 du présent projet de loi organique ;
- une proposition de résolution ayant le même objet qu'une proposition antérieure ne pouvait être inscrite à l'ordre du jour avant l'expiration d'un délai de douze mois suivant la discussion en séance de la proposition antérieure. Cette disposition a pour objet d'éviter au Parlement de se prononcer sur des initiatives répétitives. Une préoccupation identique inspire déjà l'article 25 du Règlement du Sénat -« les propositions de loi et les propositions de résolution qui ont été déposées par les sénateurs et qui ont été repoussées par le Sénat ne peuvent être reproduites avant le délai de trois mois » et l'article 84 du Règlement de l'Assemblée nationale- « les dispositions repoussées par l'Assemblée ne peuvent être reproduites avant le délai d'un an ». Cependant la disposition proposée apparait plus rigoureuse, en particulier parce qu'elle couvre toutes les propositions ayant le même objet et pas seulement celles qui ne seraient qu'une « reproduction » d'une proposition antérieure.
Les députés ont modifié ce dispositif sur plusieurs points.
D'abord, par cohérence avec les dispositions votées aux articles précédents supprimant l'examen préalable de la proposition de résolution en commission, l'Assemblée nationale fait partir le point de départ du délai de huit jours du dépôt de la proposition de résolution.
Si votre commission vous propose de permettre à une commission permanente de se saisir d'une proposition de résolution, il s'agit néanmoins d'une simple faculté, susceptible d'être mise en oeuvre dans des délais rapides et qui ne justifie pas que le choix de l'Assemblée nationale de faire partir le délai du dépôt de la proposition de résolution soit remis en cause.
En outre, les députés ont opportunément précisé, afin d'éviter toute équivoque sur le décompte de ce délai, qu'il s'agissait de huit jours francs (en d'autres termes, huit jours complets de vingt-quatre heures).
Ensuite, ils ont adopté avec l'avis favorable de la commission des lois du Gouvernement, un amendement présenté par Mme Martine Billard et d'autres membres du groupe de la Gauche démocrate et républicaine modifiant les termes de la deuxième condition posée par cet article :
- le délai de douze mois prévu par le texte initial serait réduit puisque l'interdiction d'inscription à l'ordre du jour ne vaudrait que pour la même session ;
- en outre, cette interdiction concernerait les propositions de résolution qui poursuivent le même objet et le même objectif .
Le champ des résolutions qu'il serait impossible d'inscrire de nouveau à l'ordre du jour serait plus circonscrit puisque ces résolutions devraient répondre à deux critères cumulatifs -un objet et un objectif identique- au lieu d'un seul.
Le Gouvernement et le rapporteur de la commission des lois se sont efforcés, au cours des débats à l'Assemblée nationale de distinguer l'objet de l'objectif : ainsi dans une proposition de résolution tendant à commémorer la guerre d'Algérie, l'objectif serait cette commémoration tandis que l'objet serait le choix du mois au cours duquel elle serait organisée.
Il n'est pas sûr cependant que la distinction entre ces deux notions puisse être toujours clairement établie.
Afin d'éviter des contestations délicates, votre commission vous propose en conséquence de supprimer par un amendement la référence à l'« objectif ».
Instrument réservé à l'initiative exclusive des parlementaires, la proposition de résolution a vocation à être inscrite dans la partie de l'ordre du jour réservé au Parlement.
Les résolutions peuvent constituer un moyen d'expression très varié et cette souplesse laisse à chaque assemblée une grande liberté d'appréciation pour déterminer par exemple si elles peuvent être retenues dans le cadre que la Constitution réserve par priorité au contrôle.
Celles qui sont présentées par les groupes d'opposition ou les groupes minoritaires trouveront naturellement leur place dans la journée mensuelle prévue par l'article 18 de la Constitution à ces groupes.
Par ailleurs, le Gouvernement conserverait toujours la faculté d'insérer une proposition de résolution qui lui paraîtrait utile à l'ordre du jour prioritaire qu'il conserve pour deux semaines sur quatre.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié .
Article 5- Rectification des propositions de résolution
Cet article prévoit les conditions dans lesquelles les propositions de résolution peuvent être rectifiées ainsi que leurs modalités d'examen et d'adoption en séance publique.
Sa rédaction est pour l'essentiel issue de deux amendements adoptés par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des lois avec l'avis favorable du Gouvernement.
Le texte initial du projet de loi prévoyait qu'au cours de la discussion des propositions de résolution en commission ou en séance, les membres du Gouvernement étaient entendus à leur demande. L'Assemblée nationale a estimé d'une part que la référence à l'examen en commission n'était plus nécessaire par cohérence avec l'amendement adopté à l'article 2 et qu'il n'était pas utile de rappeler dans la loi organique la présence du Gouvernement en séance, disposition en effet redondante avec l'article 31 de la Constitution « les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quant ils le demandent » .
Par ailleurs, le texte présenté par le Gouvernement écarte la faculté d'amender une proposition de résolution mais donne à son auteur la possibilité de la rectifier après l'examen en commission.
L'Assemblée nationale a précisé cette disposition en indiquant que l'auteur de la proposition de résolution ou son premier signataire peut la rectifier après son inscription à l'ordre du jour jusqu'au terme de son examen en séance.
Votre commission suggère par un amendement que cette rectification puisse être faite à compter du dépôt de la proposition de résolution. Elle estime par ailleurs que la notion d'auteur recouvre nécessairement le premier signataire de la proposition et que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale peut être simplifiée sur ce point.
Par souci d'équilibre, afin d'éviter que cette rectification ne soit le moyen de méconnaître les exigences posées par le deuxième alinéa de l'article 34-1 de la Constitution alors même que le Gouvernement ne pourrait plus s'opposer à la proposition après son inscription à l'ordre du jour, le Gouvernement conserverait la faculté de s'opposer à une rectification s'il estime qu'elle met en cause sa responsabilité ou qu'elle comporte une injonction à son égard.
L'exclusion du droit d'amendement sur les propositions de résolutions ne paraît pas contraire à la Constitution. En effet, comme l'a rappelé le Conseil Constitutionnel 21 ( * ) , « les dispositions constitutionnelles concernant l'exercice de ce droit d'amendement (...) visent exclusivement les projets ou propositions de loi ».
Ainsi, le Sénat a pu supprimer en 1999 le droit d'amendement du Gouvernement sur les propositions de résolution présentées en application de l'article 88-4 de la Constitution 22 ( * ) alors même que l'article 44 de la Constitution prévoit que « les membres du Parlement et du Gouvernement ont le droit d'amendement » .
En revanche, l'argument avancé dans les débats à l'Assemblée nationale selon lequel l'impossibilité d'amender permettrait de mieux préserver l'intention de l'auteur de l'amendement ne convainc pas entièrement. D'abord, la proposition de résolution, si elle est adoptée, a vocation à devenir l'expression de l'assemblée tout entière et pas seulement l'expression d'une personne ou d'un groupe politique. Ensuite, l'amendement de la proposition peut être la condition de son adoption par l'assemblée. Il n'implique d'ailleurs pas la dénaturation de la volonté initiale de l'auteur de la proposition. Celui-ci peut préférer le succès d'un texte remanié à l'échec programmé d'une proposition dont il aurait conservé l'entière maîtrise.
Cependant, la faculté donnée à l'auteur de la proposition de résolution jointe avec l'éventualité d'un examen préalable en commission -que votre commission vous propose de rétablir- corrigent pour partie l'exclusion du droit d'amendement. En effet, le débat en commission pourrait faire apparaître les modifications qui rendraient la proposition acceptable pour la majorité de l'assemblée ; l'auteur serait ainsi informé des conditions auxquelles son initiative pourrait être adoptée, libre à lui d'en tenir compte ou non. Le mécanisme serait assez proche de celui retenu par le Congrès des députés espagnols où la proposition de résolution est mise aux voix avec les seuls amendements acceptés par l'auteur de la proposition de résolution.
Enfin, l'Assemblée nationale a adopté avec les avis favorables de la commission des lois et du Gouvernement, un amendement présenté par Mme Delphine Batho et M. Jérôme Lambert, rectifié à la demande de la commission des lois, prévoyant que les propositions de résolution doivent être adoptées à la majorité absolue des suffrages exprimés.
Votre commission estime que cette référence à la procédure habituelle de calcul des majorités constitue une précision inutile qu'elle vous propose de supprimer par un amendement . Il va de soi que ni la Constitution, ni le projet de loi organique n'autorise les règlements des assemblées à prévoir une majorité qualifiée pour l'adoption des résolutions.
Votre commission vous soumet également un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 5 ainsi modifié .
* 21 Conseil constitutionnel, décision n°92-314 DC du 17 décembre 1992.
* 22 Résolution du 27 mai 1999 modifiant l'article 73 bis du Règlement du Sénat.