CHAPITRE II - DISPOSITIONS, PRISES EN VERTU DE L'ARTICLE 39 DE LA CONSTITUTION, RELATIVES À LA PRÉSENTATION DES PROJETS DE LOI
Le chapitre II comporte cinq articles relatifs aux conditions de présentation des projets de loi.
Votre commission vous soumet un amendement tendant à simplifier l'intitulé de ce chapitre.
Article 6 - Exposé des motifs des projets de loi
Cet article tend à prévoir que les projets de loi sont précédés de l'exposé de leurs motifs.
Il ne s'agit pas d'une innovation, mais de l'inscription dans la loi organique, parmi les conditions de présentation des projets de loi, d'un élément ancien de la tradition parlementaire.
En effet, lorsqu'ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie, les projets de loi sont précédés d'un exposé des motifs présentant, d'une part, les raisons pour lesquelles le Gouvernement soumet ce texte au Parlement et, d'autre part, le contenu de chaque disposition du projet.
La nécessité d'exposer les motifs des projets de loi est apparue dès la période révolutionnaire. Ainsi, l'article 56 de la Constitution de 1793 disposait que « les projets de loi sont précédés d'un rapport » et l'article 3 de la loi du 19 nivôse an VIII (9 janvier 1800) concernant les opérations et communications respectives des autorités chargées par la Constitution de concourir à la formation de la loi prévoyait qu' « après qu'un orateur du Conseil d'Etat a lu au corps législatif le projet de loi, et en a exposé les motifs, l'on dépose sur le bureau trois expéditions ».
L'exposé des motifs apparaît donc inséparable du projet de loi, comme l'a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 avril 2005. Sous la IIIe République, il était même publié au Journal officiel avec le texte définitif de la loi 23 ( * ) .
Plusieurs circulaires du Premier ministre relatives aux règles d'élaboration et de publication des textes publiés au Journal officiel ont en outre rappelé que « les projets de loi sont toujours précédés d'un exposé des motifs » 24 ( * ) .
Aussi le Conseil constitutionnel a-t-il jugé que l'exposé des motifs devait également accompagner les projets de loi soumis à référendum, satisfaisant ainsi aux « exigences de clarté et de loyauté de la consultation » 25 ( * ) .
Relevant de la seule appréciation du Gouvernement, l'exposé des motifs complète l'information du Parlement sur les projets de loi qui lui sont soumis. Il n'apparaît plus sur les documents présentant le texte adopté par l'une ou l'autre assemblée.
Elément essentiel d'explication et de présentation, l'exposé des motifs a d'ailleurs été rendu obligatoire pour les propositions de loi. L'instruction générale du Bureau du Sénat dispose en effet que les propositions de loi doivent être « précédées d'un exposé des motifs » (V, Dépôts, I).
L'article 6 du projet de loi organique consacre par conséquent un élément traditionnel de notre pratique parlementaire.
Dès lors, un projet de loi dépourvu d'exposé des motifs ne satisferait pas aux conditions de présentation fixées par la loi organique et la Conférence des présidents de la première assemblée saisie pourrait refuser son inscription à l'ordre du jour, en application de l'article 39 de la Constitution.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification .
Article 7- Évaluation préalable au dépôt des projets de loi
Cet article définit le contenu des documents joints aux projets de loi et retraçant les travaux d'évaluation préalable.
L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement présenté par M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois, réécrivant entièrement cet article et intégrant des propositions issues de plusieurs groupes.
1) La transmission des documents d'évaluation préalable dès l'examen du projet de loi par le Conseil d'Etat
Le premier alinéa de l'article 7 prévoyait initialement que les documents rendant compte des travaux d'évaluation préalable seraient joints aux projets de loi lors de leur dépôt sur le bureau de l'assemblée saisie.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale fait référence à « l'étude d'impact réalisée », revenant ainsi au terme qu'utilisaient les circulaires du Premier ministre dans les années 1995-1998. Il prévoit par ailleurs la transmission de ces documents au Conseil d'État lorsqu'il procède à l'examen du projet de loi, puis leur dépôt sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que le projet de loi.
Le moment de la transmission des documents d'évaluation paraît déterminant pour assurer la qualité de leur contenu. Il ne s'agit pas tant, en effet, de les transmettre au Conseil d'État pour lui permettre d'apprécier l'opportunité du texte : ce n'est pas son rôle. Il s'agit surtout de veiller à ce que les évaluations soient conduites le plus en amont possible, et non lorsque la rédaction du projet de loi est achevée.
Ainsi, dans son rapport au Premier ministre, le groupe de travail sur la qualité de la réglementation présidé par M. Bruno Lasserre souligne que « les études d'impact réalisées selon les prescriptions des circulaires de 1995 et 1998 ont vu leur intérêt diminuer au fur et à mesure du décalage de réalisation de l'étude qui, in fine, était rédigée après l'élaboration du texte et conçue comme une justification sommaire des arbitrages rendus et non comme une analyse objective des impacts d'un projet » 26 ( * ) . Ce rapport relève que « la nécessité de procéder aussitôt que possible à l'étude d'impact ne fait donc pas de débat ».
En effet, l'enjeu essentiel de l'évaluation préalable est bien de vérifier qu'il n'est pas possible d'atteindre plus aisément et plus efficacement l'objectif fixé par une autre voie que l'adoption d'un texte législatif. On peut en attendre une réduction du nombre des lois votées chaque année, une organisation plus cohérente de leur contenu et une meilleure application. Les dispositions constitutionnelles relatives aux conditions de présentation des projets de loi n'ont donc pas pour seul objet de compléter l'information du Parlement, chaque assemblée procédant à des auditions et des études qui remplissent cette mission. Elles visent également à améliorer le processus d'élaboration des projets de loi.
2) Le contenu de l'évaluation
L'Assemblée nationale a considérablement développé et précisé en première lecture le contenu des documents qui devront accompagner le dépôt des projets de loi.
Aux termes de la version initiale de l'article 7, l'évaluation préalable devait tout d'abord comporter l'appréciation de la législation existante, définir les objectifs de la réforme, présenter les options autres que l'adoption de nouvelles règles de droit et une estimation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales du projet.
L'évaluation devait ensuite rendre compte des consultations conduites avant la saisine du Conseil d'Etat et analyser l'application dans le temps de la nouvelle législation, ainsi que les mesures transitoires.
Enfin, le dernier alinéa de l'article tendait à prévoir une modulation du contenu de l'évaluation en fonction de l'ampleur de la réforme envisagée, de son urgence, de ses conséquences pour les comptes publics ou du nombre de personnes qu'elle affecterait.
L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, à l'initiative de son rapporteur, un dispositif beaucoup plus étendu, prévoyant que les documents rendant compte de l'étude d'impact comprennent :
- une appréciation de la législation existante, y compris au regard du droit européen et de son application en métropole et outre-mer ;
- la définition des objectifs du texte et l'exposé des options qui permettraient de ne pas prendre de nouvelles règles de droit ;
- une estimation des conséquences économiques, sociales et environnementales des dispositions législatives proposées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées ;
- l'analyse de l'impact des dispositions envisagées en termes d'égalité entre les femmes et les hommes ;
- une présentation des coûts et bénéfices financiers attendus pour les administrations publiques, les personnes physiques et morales, et les petites et moyennes entreprises, la méthode de calcul retenue devant être précisée ;
- l'évaluation des conséquences pour l'emploi public des dispositions proposées.
Si les députés ont maintenu la nécessité d'exposer dans ces documents les consultations menées avant la saisine du Conseil d'Etat, ainsi que les conditions d'application dans le temps et les mesures transitoires proposées, ils ont ajouté que l'évaluation préalable devait également analyser l'application outre-mer des propositions soumises au Parlement.
L'Assemblée nationale a par ailleurs intégré les préoccupations relatives à l'application des lois dans l'étude d'impact, en prévoyant que les documents accompagnant les projets de loi dressent la liste des textes d'application nécessaires, en mentionnant leurs principales orientations et le délai prévisionnel de leur publication.
Ces documents comporteraient en outre un calendrier prévisionnel d'évaluation de la législation.
Enfin, les députés ont supprimé le dernier alinéa du texte initial de l'article 7, qui tendait à moduler le contenu de l'évaluation préalable en fonction de l'ampleur et de l'urgence de la réforme proposée, ainsi que de son incidence sur les comptes publics et du nombre de personnes concernées.
Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé qu'il fallait « laisser le moins de place possible à une appréciation unilatérale » du degré de précision de l'étude d'impact 27 ( * ) . La suppression de cette modulation du contenu permettrait donc d'assurer que « toutes les évaluations préalables qui seront transmises au Parlement » seront « suffisamment précises et détaillées ».
Votre commission considère que le contenu des études d'impact devra apporter au Parlement une information étendue sur les conditions d'élaboration du projet de loi, sur ses objectifs et sur ses conséquences. Elle souligne que l'étude d'impact doit être un facteur d'amélioration de la qualité de la loi, en incitant le Gouvernement à étudier l'ensemble des options possibles et à ne recourir à la législation que s'il s'agit du moyen le plus pertinent pour atteindre l'objectif fixé .
L'évaluation préalable doit en outre apporter des garanties sur la bonne articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur et en cours d'élaboration. Il s'agit d'éviter que le Parlement n'adopte des textes qu'il devra modifier quelques mois plus tard pour les rendre compatibles avec une directive communautaire.
Votre commission estime en outre que la description du contenu de l'étude d'impact ne doit pas donner lieu à une énumération trop détaillée, au risque d'omettre certains éléments, mais privilégier des catégories globales et appeler à une information précise. Lors de son audition devant votre commission, M. Jean Gicquel, professeur de droit constitutionnel à l'université Paris I, s'est d'ailleurs déclaré défavorable à une énumération trop longue, qui serait nécessairement incomplète et risquerait d'alourdir le travail du Gouvernement et du Parlement 28 ( * ) .
Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à réécrire l'article 7, afin de prévoir que l'étude d'impact doit être lancée dès le début de l'élaboration du projet de loi. Les documents rendant compte de l'étude d'impact devraient par ailleurs présenter les motifs pour lesquels, parmi toutes les options possibles, le Gouvernement retient celle de la législation . Ils devraient en outre exposer, avec précision :
- l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration et son impact sur l'ordre juridique interne ;
- l'état d'application du droit sur le territoire national, c'est-à-dire en métropole et outre-mer, dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;
- les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées et les mesures transitoires proposées ;
- les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;
- l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;
- l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;
- les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'Etat ;
- la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication.
Votre commission suggère de ne pas faire un sort particulier à l'évaluation des coûts et bénéfices financiers du projet de loi pour les petites et moyennes entreprises, car elles constituent une catégorie de personnes morales, visées par ailleurs. L'amendement proposé tend en outre à retirer de l'étude l'analyse de l'impact en termes d'égalité entre les femmes et les hommes, qui paraît relever de l'appréciation du Parlement lui-même.
Votre commission considère que la liste des textes d'application nécessaires ne doit mentionner, à ce stade très préliminaire, que leurs orientations principales, afin de ne pas empiéter sur le pouvoir réglementaire du Gouvernement. Au surplus, le contenu des textes d'application sera en grande partie déterminé par le texte qu'adoptera finalement le Parlement.
Enfin, votre commission vous propose de supprimer la référence au calendrier prévisionnel d'évaluation de la législation, estimant que les fonctions d'évaluation et de contrôle relèvent des prérogatives parlementaires. A cet égard, elle souligne que le premier alinéa de l'article 24 de la Constitution dispose, dans sa rédaction issue de la révision du 23 juillet 2008, que le Parlement « évalue les politiques publiques », ce qui inclut l'évaluation de la législation. Le Parlement ne saurait suivre, dans l'exercice de cette fonction d'évaluation, un calendrier établi par le Gouvernement.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.
Article 8- Délai d'examen des études d'impact par la Conférence des présidents
Cet article prévoit que la Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle un projet de loi a été déposé en premier lieu doit se prononcer, dans un délai de dix jours suivant ce dépôt, sur le respect des prescriptions du chapitre II de la loi organique.
Cette disposition vise à mettre en oeuvre l'article 39, avant-dernier alinéa, de la Constitution, afin de permettre à la Conférence des présidents de la première assemblée saisie de refuser l'inscription à l'ordre du jour d'un projet de loi, lorsqu'elle juge que l'évaluation préalable ne remplit pas les exigences fixées par la loi organique.
Il convient en effet de fixer un délai pour que la Conférence des présidents se prononce, afin de ne pas faire peser sur l'organisation de l'ordre du jour une incertitude prolongée.
L'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, un amendement tendant à donner à la Conférence des présidents la possibilité de constater, dans les dix jours suivant le dépôt du projet de loi et des documents d'évaluation, que ceux-ci ne répondent pas aux prescriptions de la loi organique.
Les députés ont en effet estimé que la rédaction initiale comportait une ambiguïté, paraissant obliger la Conférence des présidents à se prononcer explicitement sur le respect ou la méconnaissance des dispositions organiques relatives à l'évaluation préalable.
Le texte adopté par les députés lève cette ambiguïté : la Conférence des présidents, si elle estime que l'étude d'impact n'est pas satisfaisante, devra se prononcer dans les dix jours suivant le dépôt du projet de loi ; passé ce délai, son silence vaudra validation de l'évaluation préalable.
Votre commission relève que la nécessité, pour la Conférence des présidents, de se prononcer dans les dix jours suivant le dépôt du projet de loi pourrait entraîner des difficultés lorsque le texte est déposé en dehors des périodes de session .
En effet, si le projet de loi était déposé début août, la Conférence des présidents devrait se réunir, le cas échéant, à seule fin d'émettre une appréciation sur l'étude d'impact accompagnant ce texte. Ainsi, le Gouvernement pourrait être tenté de déposer ses projets de loi en dehors des sessions, afin d'éviter un examen approfondi des études d'impact.
Le dispositif ne paraît donc pas assurer les conditions optimales d'exercice de cette nouvelle prérogative par le Parlement.
Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à prévoir que le délai dont dispose la Conférence des présidents pour constater la méconnaissance des dispositions organiques relatives à l'étude d'impact est suspendu jusqu'au dixième jour qui précède le début de la session .
Ainsi, la Conférence des présidents qui est traditionnellement réunie à la fin du mois de septembre pour établir l'ordre du jour des premières semaines de la session ordinaire pourra, le cas échéant, se prononcer sur les études d'impact accompagnant les projets de loi déposés au cours de l'été. Elle le fera dans un délai qui permettra au Gouvernement de demander l'inscription de ces projets de loi à l'ouverture de la session.
Ce dispositif devrait néanmoins inciter le Gouvernement à déposer avant la fin de la session ordinaire, ou de la session extraordinaire de juillet, les projets de loi qu'il souhaite inscrire à l'ordre du jour au début de la session suivante et limiter, par conséquent, le dépôt tardif de projets de loi que le Parlement aurait à examiner au cours des premiers jours de la session, en octobre.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.
Article 9 - (art. 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel) - Examen des conditions de présentation des projets de loi par le Conseil constitutionnel
Le quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution dispose qu'en cas de désaccord entre la Conférence des présidents de la première assemblée saisie d'un projet de loi et le Gouvernement sur l'appréciation des conditions de présentation de ce texte, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel, qui doit alors statuer dans un délai de huit jours.
La saisine du Conseil constitutionnel pourrait donc intervenir si le Gouvernement jugeait infondé le refus de la Conférence des présidents d'inscrire un projet de loi à l'ordre du jour, en raison d'une étude d'impact insuffisante.
Dans une telle situation, le Gouvernement aurait la possibilité de revoir son étude d'impact et de déposer des documents plus complets, afin d'obtenir l'inscription du projet de loi à l'ordre du jour, ou de contester la position de la Conférence des présidents. Le Conseil constitutionnel serait alors l'arbitre de ce désaccord et devrait procéder à une analyse de la conformité de l'étude d'impact aux dispositions du chapitre II de la loi organique.
L'insertion du dispositif dans l'ordonnance portant loi organique sur le Conseil constitutionnel
Si l'article 39 de la Constitution expose clairement les conditions d'intervention du Conseil constitutionnel, cette nouvelle fonction doit être intégrée dans l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.
Tel est l'objet de l'article 9 du projet de loi organique , qui insère dans cette ordonnance un chapitre III bis intitulé « de l'examen des conditions de présentation des projets de loi ».
Ce nouveau chapitre prendrait place après celui consacré à l'examen des textes de forme législative en application de l'article 37 de la Constitution, et avant celui traitant de l'examen des fins de non-recevoir, en application de l'article 41 de la Constitution. Il comprendrait un nouvel article 26-1 prévoyant que l'autorité saisissant le Conseil constitutionnel aux fins de statuer sur le respect des dispositions organiques relatives à la présentation des projets de loi, c'est-à-dire le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre, avise aussitôt l'autre autorité de cette saisine (premier alinéa).
Ce dispositif reprend celui défini par l'article 27 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, aux termes duquel lorsque le Conseil constitutionnel est saisi par le Gouvernement ou par le président d'une des deux assemblées de l'irrecevabilité d'une proposition ou d'un amendement au motif qu'il ne relèverait pas du domaine de la loi, l'autorité à l'origine de la saisine doit aviser aussitôt l'autre autorité compétente. En revanche, lorsque le Conseil constitutionnel est saisi d'un traité ou d'une loi en application des articles 54 et 61 de la Constitution, il lui appartient d'en informer immédiatement le Président de la République, le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat (article 18, second alinéa, de l'ordonnance du 7 novembre 1958).
La procédure de contrôle du respect des conditions de présentation des projets de loi consiste, comme celle de l'article 41 de la Constitution, à demander au Conseil constitutionnel de trancher un désaccord entre une assemblée et le Gouvernement.
Il n'est toutefois pas indifférent pour l'assemblée qui sera saisie du projet de loi en second lieu de savoir que l'étude d'impact accompagnant ce texte fait l'objet d'une contestation.
Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à prévoir, au premier alinéa du nouvel article 26-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, que lorsque le Conseil constitutionnel est saisi conformément au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, il avise immédiatement le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Le second alinéa du nouvel article 26-1 prévoit en outre que la décision du Conseil constitutionnel, qui doit intervenir dans un délai de huit jours aux termes de l'article 39, avant-dernier alinéa, de la Constitution, sera motivée. Le juge constitutionnel est également tenu de motiver ses décisions relatives à la conformité à la Constitution d'une loi organique, d'une loi, du règlement d'une assemblée parlementaire ou d'un traité (article 20 de l'ordonnance du 7 novembre 1958), au caractère législatif ou réglementaire d'une disposition (article 26) et à la recevabilité au regard de l'article 41 de la Constitution d'une proposition ou d'un amendement (article 28).
Le Conseil constitutionnel devrait par ailleurs notifier sa décision au président de l'assemblée intéressée et au Premier ministre, comme il le fait pour ses déclarations relatives au caractère législatif ou réglementaire d'une proposition ou d'un amendement (article 29 de l'ordonnance).
Ces deux catégories de décision ont en effet une conséquence directe sur le déroulement de la procédure législative 29 ( * ) . Cependant, les décisions relatives au contenu des études d'impact intéressent également l'assemblée qui sera saisie du projet de loi en second lieu et qui pourra utiliser ces documents d'évaluation.
Ainsi, par cohérence avec la modification proposée au premier alinéa, l' amendement que vous soumet votre commission tend à prévoir que la décision du Conseil constitutionnel est notifiée aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, ainsi qu'au Premier ministre.
Enfin, la décision prise par le Conseil constitutionnel en application de l'article 39, avant-dernier alinéa, de la Constitution, serait publiée au Journal officiel de la République française, comme les déclarations de conformité à la Constitution des lois, traités et règlements des assemblées.
Si le Conseil constitutionnel juge que la présentation du projet de loi dont il a été saisi répond aux exigences définies par la loi organique, la Conférence des présidents de l'assemblée saisie en premier lieu ne pourra plus s'opposer à l'inscription de ce texte à l'ordre du jour, au sein des semaines réservées par priorité à l'ordre du jour fixé par le Gouvernement (article 48, deuxième alinéa, de la Constitution).
En revanche, si le Conseil constitutionnel estime que les conditions de présentation des projets de loi ont été méconnues, le Gouvernement devra retirer son projet, ou en compléter l'évaluation, en se fondant, le cas échéant, sur les motifs de la décision rendue par le juge constitutionnel.
L'examen des études d'impact par le Conseil constitutionnel dans le cadre de l'article 61 de la Constitution
Le Conseil constitutionnel pourrait-il en outre examiner le respect des règles relatives à la présentation des projets de loi dans le cadre du contrôle de constitutionnalité prévu par l'article 61, deuxième alinéa, de la Constitution ?
La question ne se pose guère pour les lois dont l'évaluation préalable aura été validée par le Conseil, saisi après un désaccord entre le Gouvernement et la Conférence des présidents de l'assemblée devant laquelle le projet de loi a été déposé en premier lieu. En effet, Il n'y aura pas lieu, dans ce cas, d'examiner à nouveau le contenu de l'étude d'impact.
En revanche, la question pourrait apparaître dans les hypothèses où la Conférence des présidents :
- n'aurait pas constaté d'insuffisance dans la présentation du projet de loi ;
- aurait estimé que l'étude d'impact ne répondait pas aux exigences organiques et aurait obtenu des compléments du Gouvernement, sans contestation, ni saisine du Conseil constitutionnel.
Selon M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, la jurisprudence observée par le Conseil constitutionnel quant à la procédure de l'article 41 de la Constitution est la plus susceptible d'éclairer le contrôle dont pourrait faire l'objet la présentation des projets de loi, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de la loi définitivement adoptée.
En effet, dans la procédure de l'article 39, avant-dernier alinéa, comme dans celle de l'article 41, second alinéa, le rôle du Conseil constitutionnel est d'arbitrer un désaccord entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, en se livrant lui-même à une appréciation du respect des textes.
Ainsi, dans sa décision du 30 juillet 1982 dite « Prix et revenus », le juge constitutionnel considère que « par les articles 34 et 37, alinéa premier, la Constitution n'a pas entendu frapper d'inconstitutionnalité une disposition de nature réglementaire contenue dans une loi, mais a voulu, à côté du domaine réservé à la loi, reconnaître à l'autorité réglementaire un domaine propre et conférer au Gouvernement, par la mise en oeuvre des procédures spécifiques des articles 37, alinéa 2, et 41, le pouvoir d'en assurer la protection contre d'éventuels empiètements de la loi » 30 ( * ) .
Le Conseil constitutionnel estime par conséquent que si le Gouvernement le laisse faire, le Parlement peut empiéter sur le domaine réglementaire.
Le juge constitutionnel fonde sa décision sur le « caractère facultatif » des procédures définies aux articles 37, deuxième alinéa -qui permet après la promulgation de la loi et par la voie d'un déclassement, de restituer au Gouvernement l'exercice de son pouvoir réglementaire- et 41, permettant au Gouvernement de s'opposer, au cours de la procédure parlementaire et par la voie d'une irrecevabilité, à l'insertion d'une disposition réglementaire dans une loi.
Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale considère que, « de la même manière, la procédure instituée à l'article 39 de la Constitution n'a pas pour objet de créer un nouveau motif d'inconstitutionnalité de la loi mais seulement de conférer à la Conférence des présidents de la première assemblée saisie d'un projet de loi la faculté de faire respecter les conditions dans lesquelles ce projet de loi doit être présenté ».
Il ajoute que « cette procédure n'a de sens que si le conflit d'interprétation est épuisé avant l'examen de la loi », si bien que la méconnaissance des règles de présentation des projets de loi ne saurait être invoquée par l'auteur d'une saisine sur le fondement de l'article 61 de la Constitution.
L'analogie entre la procédure de l'article 39 et la jurisprudence constitutionnelle relative aux empiètements de la loi sur le domaine du règlement paraît cependant rencontrer des limites. En effet, comme l'a relevé M. Pierre-Yves Gahdoun, professeur de droit public à l'université Jean Moulin Lyon III, devant votre commission, l'obligation posée par l'article 39 en matière de présentation des projets de loi n'a rien de facultatif 31 ( * ) . Ainsi, le texte constitutionnel emploie le présent de l'indicatif, qui a valeur d'obligation : « la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par une loi organique ».
M. Pierre-Yves Gahdoun a indiqué que le Conseil constitutionnel pourrait donc :
- soit estimer que cette nouvelle obligation lui donne une compétence pour se prononcer sur les études d'impact, y compris lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article 61 de la Constitution ;
- soit considérer que l'existence, d'une procédure spécifique de contrôle préventif par la conférence des présidents l'empêche de statuer en la matière, lorsqu'il est saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution.
Il a jugé que la position du Conseil constitutionnel demeurait incertaine.
Au surplus, s'agissant du respect des domaines législatif et réglementaire, la Constitution prévoit non seulement une procédure « préventive » (article 41), mais aussi une procédure « curative » (article 37). Elle ne comporte en revanche qu'un mécanisme préventif pour le respect des conditions de présentation des projets de loi.
Toutefois, votre rapporteur, qui exerçait la même fonction lors de l'examen de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, estime qu'en imposant de nouvelles règles de présentation des projets de loi, l'intention du pouvoir constituant n'était pas de créer un nouveau motif de contestation de la conformité des lois à la Constitution, mais de donner au Parlement une information plus complète sur les projets de loi que lui soumet le Gouvernement.
Il s'agit d'améliorer la préparation et la présentation des projets de loi, en confiant aux assemblées et, en cas de désaccord avec le Gouvernement, au Conseil constitutionnel, l'appréciation du respect des prescriptions de la loi organique. Ainsi, l'étude d'impact ne pourra plus faire l'objet de contestation après l'inscription du texte à l'ordre du jour de la première assemblée saisie et ne devrait, a fortiori , connaître aucune mise en cause valable après l'adoption définitive du projet de loi. Enfin, la loi organique confirme cette analyse en prévoyant pour l'exercice du pouvoir d'appréciation de la Conférence des présidents, un délai qui ne lui permettra pas de repousser indéfiniment l'inscription d'un projet de loi à l'ordre du jour.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 ainsi modifié .
Article 10 - Catégories de projets de loi échappant à l'obligation l'évaluation préalable ou soumis à des obligations de présentation spécifiques
Cet article tend à définir les catégories de projets de loi dont le dépôt ne serait pas soumis à la présentation de documents d'évaluation préalable (premier alinéa) et celles pour lesquelles s'appliqueraient des règles de présentation spécifiques (trois derniers alinéas).
1) Projets de loi non soumis à l'obligation de présentation d'une étude d'impact
Dans sa version initiale, le premier alinéa de l'article 10 prévoyait que l'article 7 de la loi organique, définissant le contenu des documents d'évaluation joints aux projets de loi lors de leur dépôt devant la première assemblée saisie, ne s'appliquerait pas à plusieurs catégories de textes :
- les projets de révision constitutionnelle ;
- les projets de loi de finances ;
- les projets de loi de financement de la sécurité sociale ;
- les projets de loi de programmation ;
- les projets de loi de ratification d'ordonnances ;
- les projets de loi relatifs aux états de crise.
Ces textes n'auraient donc été soumis à aucune autre obligation de présentation que celle de l'exposé des motifs et, pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, celles prévues par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS).
En effet, l'objet spécifique de certaines catégories de projets de loi conduit à les exclure du dispositif d'évaluation préalable. Ainsi, les projets de révision constitutionnelle comportent des dispositions qui ne se prêteraient guère à une étude d'impact.
En revanche, les projets de loi organique ne sont pas dispensés de l'obligation d'évaluation préalable. En effet, si l'évaluation des conséquences économiques et financières de tels textes peut sans doute être succincte lorsqu'ils traitent de l'organisation des pouvoirs publics, elle pourra être plus développée, par exemple, pour les projets de loi organique portant statut des collectivités d'outre-mer. Il semble en outre souhaitable que le Parlement dispose, dès leur dépôt, d'informations sur les objectifs des projets de loi organique, sur leur insertion dans notre ordre juridique et leurs modalités d'application, comme le prévoit l'article 7 du présent texte.
L'Assemblée nationale a cependant apporté, à l'initiative de son rapporteur, plusieurs modifications au premier alinéa de l'article 10.
a) Les projets de loi de ratification des ordonnances
Les députés ont supprimé les projets de loi de ratification d'ordonnances de la liste des textes exonérés des obligations d'évaluation préalable, insérant ensuite un nouvel alinéa relatif à la présentation détaillée des conséquences des dispositions dont la ratification est proposée.
b) Les projets de loi relatifs aux états de crise
Après plusieurs interventions relatives à la définition du champ des projets de loi relatifs aux états de crise, les députés ont choisi de préciser que seuls échapperaient à l'obligation de présentation d'une évaluation préalable les projets de loi prorogeant des états de crise.
En effet, les projets de loi relatifs aux états de crise ne visent que les projets de loi relatifs à la prolongation de l'état d'urgence, puisque l'état de siège et la déclaration de guerre ne font pas l'objet de projets de loi. Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle préféré mentionner les projets de loi prorogeant des états de crise.
Il apparaît en outre que ces textes ne peuvent être soumis à une évaluation préalable, car leur préparation et leur examen interviennent dans une grande rapidité. La loi autorisant la prolongation de l'état d'urgence doit ainsi être promulguée au plus tard douze jours après la déclaration de l'état d'urgence 32 ( * ) .
c) Les projets de loi de programmation
L'Assemblée nationale a par ailleurs précisé que seuls les projets de lois de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques 33 ( * ) seraient exonérés de l'obligation d'évaluation préalable prévue par le projet de loi organique.
Certains documents prévus par la LOLF, comme le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, présenté au cours du dernier trimestre de la session ordinaire 34 ( * ) , et le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la Nation, joint au projet de loi de finances de l'année 35 ( * ) , apportent en effet une information détaillée au Parlement. Un rapport présentant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques est en outre annexé aux projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques.
Par conséquent, seuls les autres projets de loi de programmation, c'est-à-dire ceux qui « déterminent les objectifs de l'action de l'Etat » 36 ( * ) , seraient soumis à l'obligation d'évaluation préalable.
Votre rapporteur considère en effet que ce type de textes, permettant au Gouvernement d'associer le Parlement à la détermination de certaines politiques, suppose une réflexion préliminaire approfondie. La transmission d'une étude d'impact à la première assemblée saisie paraît indispensable pour lui permettre de saisir les fondements de la politique proposée par le Gouvernement.
d) Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale
Le projet de loi initial excluait entièrement les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale de l'obligation de dépôt de documents rendant compte d'une l'évaluation préalable en application de l'article 39 de la Constitution.
Toutefois, les députés ont relevé que si ces projets de loi devaient être assortis, en application de dispositions organiques spécifiques, de rapports et d'annexes, celles de leurs dispositions qui ne relèvent pas exclusivement de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale, ne sont pas visées par ces documents. Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle souhaité prévoir une évaluation préalable de ces dispositions dites « non exclusives ».
Les projets de loi de finances
La loi organique relative aux lois de finances définit la liste des annexes explicatives, analyses et rapports qui doivent être joints au projet de loi de finances de l'année (articles 50 et 51), aux projets de loi de finances rectificative (article 53) et aux projets de loi de règlement (article 54).
L'article 55 de la LOLF dispose en outre que « chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat fait l'objet d'une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années suivantes ».
Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale estime que les documents joints aux projets de loi de finances « portent sur les dispositions qui doivent obligatoirement figurer en loi de finances, et non sur celles qui sont susceptibles de figurer le cas échéant dans un autre projet de loi » 37 ( * ) .
Aux termes de l'article 34 de la LOLF, ne relèvent pas exclusivement des projets de loi de finances :
- les dispositions relatives aux ressources de l'Etat qui affectent l'équilibre budgétaire (2° du I) ;
- les dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire (a du 7° du II) ;
- les dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année (b du 7° du II) ;
- les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales (c du 7° du II) ;
- l'approbation des conventions financières (d du 7° du II) ;
- les dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (e du 7° du II) ;
- les dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics (f du 7° du II).
En application du projet de loi organique initial, de telles dispositions auraient été soumises à une étude d'impact si elles avaient figuré dans un projet de loi ordinaire, mais y auraient échappé si le Gouvernement les avait intégrées à un projet de loi de finances.
Aussi l'Assemblée nationale a-t-elle adopté, avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement de son rapporteur prévoyant que les dispositions des projets de loi de finances ne relevant pas exclusivement de ces projets de loi doivent être accompagnées d'une étude d'impact conforme aux prescriptions de l'article 7 de la loi organique.
Toutefois, les députés ont choisi d'exonérer les études d'impact relatives aux dispositions non exclusives des projets de loi de finances du mécanisme de sanction prévu par l'article 39 de la Constitution. En effet, la possibilité, pour la Conférence des présidents de la première assemblée saisie 38 ( * ) , de refuser l'inscription à l'ordre du jour du texte, au motif que les documents joints à son dépôt de répondraient pas aux exigences de la loi organique, risquerait de réduire les délais constitutionnels de discussion du projet de loi de finances.
Il s'agit en l'occurrence de concilier deux dispositions constitutionnelles concurrentes . Ainsi, l'article 47 de la Constitution, consacré au vote des projets de loi de finances par le Parlement, dispose que « si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance » 39 ( * ) .
Aussi M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, juge-t-il que « la faculté ouverte par le quatrième alinéa de l'article 39 de la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale ne saurait être mise en oeuvre [pour un projet de loi de finances] sans porter préjudice à l'Assemblée nationale elle-même » 40 ( * ) .
A la faculté de refuser l'inscription à l'ordre du jour, dans les dix jours suivant le dépôt, s'ajouterait d'ailleurs celle, pour le président de l'Assemblée nationale et pour le Premier ministre, de saisir le Conseil constitutionnel en cas de désaccord, celui-ci devant alors statuer dans les huit jours.
L'articulation entre le dispositif de contrôle du contenu des études d'impact et le respect des délais constitutionnels d'examen des projets de loi de finances se révèle donc impossible.
Toutefois, la solution retenue par l'Assemblée nationale, excluant l'application des articles 8 et 9 du présent projet de loi organique aux dispositions des projets de loi de finances soumis à l'obligation d'évaluation préalable, paraît contredire les dispositions de l'article 39, avant-dernier alinéa, de la Constitution.
En effet, si le troisième alinéa de cet article renvoie à la loi organique la définition des conditions de présentation des projets de loi déposés devant le Parlement, l'avant-dernier alinéa expose clairement les conditions de contrôle du respect des dispositions organiques : « la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues » et en cas de désaccord entre le Gouvernement et la Conférence des présidents, « le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel ».
La Constitution ne prévoit donc aucune possibilité d'exonération de ce contrôle, dès lors que le projet de loi est soumis par la présente loi organique à l'obligation d'évaluation préalable. L'obligation et la sanction ne peuvent être dissociées.
Dès lors, si votre commission partage la volonté affirmée par les députés d'améliorer l'information du Parlement sur les dispositions non exclusives des projets de loi de finances, elle estime que les conditions de présentation de ces dispositions pourraient être précisées au sein de la LOLF. Ainsi, ce régime ne ferait pas peser sur les projets de loi de finances le risque d'un raccourcissement des délais de discussion.
Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à supprimer le dispositif visant à organiser, en application de l'article 39 de la Constitution, l'évaluation préalable des dispositions non exclusives des projets de loi de finances.
Elle vous propose par ailleurs un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 10, afin d'intégrer au sein de la LOLF une obligation d'évaluation approfondie des dispositions des projets de loi de finances qui pourraient aussi bien figurer dans des projets de loi ordinaires.
Les projets de loi de financement de la sécurité sociale
L'Assemblée nationale a également souhaité développer l'évaluation préalable des dispositions non exclusives des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Aux termes du V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, entrent dans cette catégorie :
- les dispositions ayant un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit, relatives à l'affectation de ces recettes, ou ayant un effet sur les dépenses de ces régimes ou organismes ;
- les dispositions modifiant les règles relatives aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement ;
- les dispositions relatives à la trésorerie et à la comptabilité des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ;
- les dispositions relatives au transfert, à l'amortissement et aux conditions de financement de l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base, et à l'utilisation de ces réserves ;
- les dispositions modifiant les règles relatives à la gestion des risques par les régimes obligatoires de base ainsi que les règles d'organisation ou de gestion interne de ces régimes et des organismes concourant à leur financement, si elles ont pour objet ou pour effet de modifier les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
- les dispositions améliorant l'information et le contrôle du Parlement sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale ;
- les dispositions relatives aux organismes qui financent et gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.
Ainsi, les députés ont adopté un amendement tendant à soumettre ces dispositions des projets de loi de financement de la sécurité sociale à une évaluation préalable, mais rendant ensuite inapplicable à cette évaluation les procédures de contrôle de la Conférence des présidents et d'arbitrage du Conseil constitutionnel. Les conditions de discussion des projets de loi de financement de la sécurité sociale sont en effet encadrées par l'article 47-1 de la Constitution, aux termes duquel l'Assemblée nationale doit se prononcer en première lecture dans les vingt jours suivant le dépôt du texte.
Le dispositif adopté par les députés appelle donc les mêmes observations que celui relatif aux projets de loi de finances. L'évaluation préalable définie en application de l'article 39 de la Constitution ne peut être dissociée des prérogatives de contrôle de la Conférence des présidents et du Conseil constitutionnel.
Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à supprimer l'application de cette évaluation aux dispositions non exclusives des projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Les conditions d'évaluation préalable de ces dispositions peuvent cependant être précisées dans le cadre des règles organiques relatives aux documents spécifiques accompagnant ces projets de loi (article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale). Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 10 du projet de loi organique.
L'information du Parlement sur les dispositions non exclusives des projets de loi de financement de la sécurité sociale et les conditions d'élaboration de ces dispositions seront ainsi améliorées, sans risque d'atteinte au délai d'examen de ces textes par l'Assemblée nationale.
2) Les projets de loi d'habilitation
Le deuxième alinéa de l'article 10 du projet de loi organique tendait à dispenser de l'évaluation préalable définie par l'article 7 les projets de loi par lesquels le Gouvernement demande l'autorisation de prendre des mesures par ordonnances, en application de l'article 38 de la Constitution.
Ces projets de loi auraient cependant dû être accompagnés, lors de leur dépôt, de la « présentation d'éléments d'évaluation succincts ». Cette notion apparaît vague et donne peu d'indications sur les informations que communiquerait le Gouvernement à la première assemblée saisie. Une telle imprécision pouvait en outre constituer une source d'incertitude pour l'exercice du contrôle de la Conférence des présidents sur le respect des prescriptions organiques.
L'Assemblée nationale a d'ailleurs apporté en première lecture deux précisions à cet alinéa, à l'initiative de son rapporteur.
Afin de lever toute ambiguïté sur les textes visés par le régime dérogatoire proposé, les députés ont substitué à la notion de « projets de loi de ratification » celle de « dispositions des projets de loi » par lesquelles le Gouvernement demande une habilitation à prendre des ordonnances. On pouvait en effet se demander si l'évaluation succincte s'appliquerait aux seules demandes d'habilitation figurant dans le projet de loi ou à son ensemble. Il est désormais clair que seules les dispositions tendant à obtenir une telle autorisation pourront être soumises au régime dérogatoire d'évaluation.
L'Assemblée nationale a également souhaité que ces dispositions fassent l'objet d'une évaluation plus développée. Le dépôt des projets de loi comportant des demandes d'habilitation devrait par conséquent être accompagné, pour ces dispositions, des documents visés au deuxième alinéa de l'article 7 de la loi organique, c'est-à-dire notamment :
- d'une appréciation de la législation existante ;
- de l'exposé des options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles ;
- de l'estimation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, et des conséquences pour l'emploi public.
Toutefois, l'estimation des conséquences des dispositions que le Gouvernement envisagerait de prendre par voie d'ordonnances pourrait n'être que « succincte ».
Par ailleurs, les documents d'évaluation qui devront accompagner le dépôt des projets de loi comportant des dispositions tendant à demander une habilitation à prendre des ordonnances seront soumis au contrôle de la Conférence des présidents, et le cas échéant, à celui du Conseil constitutionnel.
Votre commission estime que l'information du Parlement sur les demandes d'habilitation doit être développée. Le Conseil constitutionnel juge d'ailleurs que le Gouvernement doit « indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre ». 41 ( * )
Le juge constitutionnel estime en outre, dans sa décision des 25 et 26 juin 1986, que le Gouvernement « n'est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation » et qu'il « ne lui est pas interdit de faire dépendre cette teneur des résultats de travaux et d'études dont il ne connaîtra que plus tard les conclusions. » 42 ( * )
Votre commission vous soumet donc un amendement tendant à préciser la nature des informations que le Gouvernement devra apporter au Parlement sur les dispositions par lesquelles il demande l'autorisation de prendre des ordonnances.
En effet, s'il ne paraît guère pertinent de prévoir une évaluation des conséquences économiques s'agissant d'une habilitation, il paraît indispensable que le Parlement dispose d'éléments précis sur les objectifs des mesures envisagées et sur leur articulation avec le droit européen et le droit interne. L'étude d'impact relative à l'évaluation de ces dispositions devrait ainsi présenter :
- les objectifs poursuivis, les autres options possibles et les raisons conduisant à recourir à des ordonnances ;
- leur articulation avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration et leur impact sur l'ordonnancement juridique interne ;
- l'état d'application du droit sur le territoire national dans les domaines visés par ces dispositions ;
- les modalités de leur application dans le temps et leurs conditions d'application outre-mer ;
- les consultations menées avant la saisine du Conseil d'Etat.
L'amendement précise en outre que les documents d'évaluation doivent être joints aux dispositions visées dès leur transmission au Conseil d'Etat et qu'ils doivent être déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que le projet de loi dans lequel figurent ces dispositions.
Cette évaluation serait définie par référence aux documents dont l'article 7 établit la liste.
3) La ratification des ordonnances
L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement présenté par M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois, prévoyant une obligation d'évaluation préalable des projets de loi de ratification d'ordonnances.
Ainsi, après avoir supprimé ces projets de loi de la liste des textes échappant au dispositif général d'évaluation préalable (premier alinéa de l'article 10), les députés ont souhaité insérer un nouvel alinéa, afin de prévoir que si l'étude d'impact définie à l'article 7 ne concerne pas ces textes, les dispositions prévoyant la ratification d'ordonnances doivent néanmoins être accompagnées de la présentation détaillée des conséquences des ordonnances.
Ces documents d'évaluation seraient soumis à l'appréciation de la Conférence des présidents de la première assemblée saisie qui pourrait, dans les dix jours suivant le dépôt du projet de loi, constater que les dispositions de la loi organique ont été méconnues et refuser l'inscription du texte à l'ordre du jour.
Votre commission considère que l'étude d'impact relative à des dispositions visant à ratifier des ordonnances doit apporter sur ces ordonnances les mêmes informations que sur un projet de loi.
Elle vous soumet donc un amendement tendant à prévoir que les dispositions prévoyant la ratification d'ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'Etat, d'une étude d'impact composée de documents relatifs :
- à l'articulation des ordonnances avec le droit européen et à leur impact sur l'ordre juridique interne ;
- à l'état l'application du droit dans le ou les domaines visés par les ordonnances ;
- aux modalités d'application dans le temps des ordonnances ;
- aux conditions d'application outre-mer des ordonnances ;
- à l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, des coûts et bénéfices et des conséquences sur l'emploi public des ordonnances ;
- aux consultations menées avant la saisine du Conseil d'Etat ;
- à la liste prévisionnelle des textes d'application.
Cette étude d'impact serait en outre définie par référence à l'article 7 et s'intégrerait donc pleinement dans le cadre général de la présentation des projets de loi. Elle s'appliquera dès l'entrée en vigueur du chapitre II de la présente loi organique 43 ( * ) , y compris pour le dépôt de dispositions visant à ratifier des ordonnances qui auraient été prises en application d'habilitations accordées par le Parlement avant cette date.
4) Les projets de loi autorisant la ratification des traités ou accords internationaux
Le dernier alinéa de l'article 10 tend à dispenser les projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution du dispositif commun d'évaluation préalable, pour les soumettre à des règles spécifiques.
Ainsi, les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des traités ou accords internationaux devraient être accompagnés, lors de leur dépôt, de documents :
- précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords ;
- estimant les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales de ces traités ou accords ;
- analysant les effets de ces traités ou accords sur l'ordre juridique français.
Le Gouvernement adresse aux commissions des affaires étrangères des assemblées des études d'impact exposant l'état du droit existant et les effets du traité ou de l'accord sur l'ordonnancement juridique interne, l'entrée en vigueur la convention internationale pouvant impliquer des modifications du droit.
Au Sénat, les rapporteurs des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation présentent en général cette étude d'impact en annexe de leur rapport 44 ( * ) .
Si les études d'impact actuellement transmises par le Gouvernement comportent parfois les déclarations interprétatives ou les réserves que la France envisage d'émettre lors de la ratification ou de l'approbation, la possibilité d'émettre de telles réserves ou déclarations est une prérogative du Gouvernement. Celui-ci peut en faire usage jusqu'à la ratification.
Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs jugé, dans sa décision du 9 avril 2003 relative à une résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale, que « l'absence, depuis l'origine, de toute référence aux amendements dans l'article 47 du Règlement du Sénat 45 ( * ) , ne saurait être interprétée comme accordant aux membres du Parlement compétence pour assortir de réserves, de conditions ou de déclarations interprétatives l'autorisation de ratifier un traité ou d'approuver un accord international non soumis à ratification » 46 ( * ) .
Toutefois, les réserves ou déclarations interprétatives revêtent parfois une importance déterminante, car elles peuvent conditionner l'approbation du traité ou de l'accord par la France. Il paraît donc légitime que le Parlement soit informé du contenu de ces réserves ou déclarations interprétatives, avant de se prononcer sur le projet de loi autorisant la ratification ou l'approbation.
Aussi, votre commission vous soumet-elle un amendement prévoyant que les documents joints au dépôt des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des traités ou accords présentent, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France .
Par ailleurs, afin de compléter l'information du Parlement, l'amendement précise que ces documents présenteraient l'historique des négociations, ainsi que l'état des signatures et des ratifications de l'accord ou du traité. L'historique des négociations permettrait ainsi aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat de connaître les positions défendues par la France et par les autres Etats signataires, au cours des discussions relatives à chaque convention internationale.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié .
Article additionnel après l'article 10 - (art. 51 et 53 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001, art. L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale) - Evaluation préalable des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale
Votre commission vous propose d'intégrer au sein de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et du code de la sécurité sociale les règles relatives à l'évaluation préalable des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.
En effet, l'Assemblée nationale a souhaité développer l'évaluation préalable de ces dispositions, qui peuvent également figurer dans des projets de loi ordinaires, dans le cadre de l'étude d'impact définie en application de l'article 39 de la Constitution 47 ( * ) . Toutefois, l'évaluation ainsi prévue supposerait que la Conférence des présidents de la première assemblée saisie puisse refuser l'inscription du projet de loi à l'ordre du jour, si elle constatait que l'étude d'impact ne répond pas aux exigences de la loi organique. Cette faculté, indissociable du régime de présentation des projets de loi prévu par l'article 39, est cependant incompatible avec les délais d'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, définis par les articles 47 et 47-1 de la Constitution.
Ainsi, afin de concilier le respect de ces délais et l'objectif d'amélioration de la préparation et de la présentation des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, votre commission vous propose d'insérer dans la LOLF et dans le code de la sécurité sociale les règles d'évaluation préalable de ces dispositions. Cette évaluation préalable échappera par conséquent au régime défini par le présent projet de loi organique en application de l'article 39 de la Constitution.
S'agissant des dispositions non exclusives des projets de loi de finances, ces règles seraient insérées dans la LOLF :
- à l'article 51, relatif aux documents qui doivent accompagner le dépôt du projet de loi de finances de l'année ;
- à l'article 53, relatif aux documents joints à tout projet de loi de finances rectificative.
En ce qui concerne les dispositions non exclusives des projets de loi de financement de la sécurité sociale, les règles d'évaluation prendraient place au sein de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, définissant les documents joints au dépôt de ces projets de loi.
Les informations que le Gouvernement devrait fournir au Parlement porteraient sur :
- les objectifs poursuivis, les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et les motifs du recours à une nouvelle législation ;
- l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés ;
- les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées et les mesures transitoires proposées ;
- les conditions d'application outre-mer des dispositions envisagées ;
- l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées ;
- l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;
- la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires.
La liste des éléments sur lesquels porterait l'évaluation préalable reprend les principaux éléments de l'étude d'impact définie à l'article 7 du projet de loi organique.
En effet, les dispositions qui en seront l'objet seraient soumises, si elles figuraient au sein d'un projet de loi ordinaire, à l'intégralité de cette étude d'impact. Dès lors, il convient d'assurer au Parlement un niveau d'information équivalent lorsque ces dispositions sont intégrées à un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.
Tel est l'objet de l' amendement que vous soumet votre commission afin d' insérer un article additionnel après l'article 10 .
* 23 Cahiers du Conseil constitutionnel n° 19, commentaire de la décision du 7 avril 2005, de Villiers et Peltier.
* 24 Circulaires du Premier ministre du 30 janvier 1997 et du 1 er juillet 2004.
* 25 Décision du 7 avril 2005, de Villiers et Peltier. Le Conseil constitutionnel estime que « l'exposé des motifs, qui, conformément à la tradition républicaine, accompagne un projet de loi et présente les motifs pour lesquels son adoption est proposée, est inséparable de ce projet ». Il considère que « dans son principe, la communication au corps électoral du projet de loi, y compris son exposé des motifs, met en oeuvre l'article 11 de la Constitution et satisfait aux exigences de clarté et de loyauté de la consultation ».
* 26 Pour une meilleure qualité de la réglementation, Rapport au Premier ministre, la Documentation française, 2004, p. 7.
* 27 Rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Luc Warsmann, Assemblée nationale, n° 1375, janvier 2009, p 100.
* 28 Bulletin des commissions du Sénat, semaine 15, 31 janvier 2009, p. 2388.
* 29 Les déclarations relatives au caractère législatif ou réglementaire d'une proposition ou d'un amendement permettent de reprendre une discussion que la saisine en application de l'article 41 de la Constitution a suspendue, et établissent la recevabilité ou l'irrecevabilité de la proposition ou de l'amendement visé.
* 30 Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Loi sur les prix et les revenus, considérant 11.
* 31 Cf. bulletin des commissions, semaine du 19 janvier 2009, p. 2207. http://www.senat.fr/bulletin/20090119/lois.html#toc7
* 32 Lors de la dernière mise en oeuvre de l'état d'urgence, le projet de loi tendant à proroger cet état de crise fut déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 14 novembre 2005, soit six jours après l'adoption des décrets déclarant l'état d'urgence, et la loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 fut promulguée quatre jours après son dépôt devant la première assemblée saisie.
* 33 Article 34, avant-dernier alinéa, de la Constitution.
* 34 Article 48 de la LOLF.
* 35 Article 50 de la LOLF.
* 36 Article 34, antépénultième alinéa de la Constitution.
* 37 Rapport n° 1375, Assemblée nationale, p. 116.
* 38 Aux termes de l'article 39, deuxième alinéa, de la Constitution, les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale.
* 39 Ces délais sont toutefois suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session (article 47, dernier alinéa).
* 40 Rapport cit. n° 1375, p. 117.
* 41 Décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.
* 42 Décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986.
* 43 Voir l'article 14 du présent projet de loi organique.
* 44 Voir par exemple le rapport de notre collègue André Dulait sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil relatif à la coopération dans le domaine de la défense et au statut de leurs forces, n° 128, 2008-2009.
* 45 Article relatif au vote des projets de loi autorisant la ratification des traités.
* 46 Décision n° 2003-470 DC du 9 avril 2003, considérant n°18.
* 47 Voir l'article 10 du projet de loi organique.