II. L'OBJET DU PROJET DE LOI : APPROUVER L'INSTALLATION DE LA MAISON DE LA FRANCOPHONIE À PARIS
A. LA LONGUE RECHERCHE D'UN EMPLACEMENT DANS LA CAPITALE POUR Y ACCUEILLIR LA MAISON DE LA FRANCOPHONIE
1. La situation actuelle : des institutions éclatées sur sept sites différents
Actuellement, les institutions de la francophonie ayant leur siège à Paris sont installées sur sept sites différents, ce qui est source d'importants dysfonctionnements, de surcoûts et de doubles-emplois.
- L'Organisation internationale de la Francophonie (OIF)
Le secrétariat général de l'OIF est installé au 28 rue de Bourgogne, dans le 7 ème arrondissement de Paris (355 m 2 ). Il s'agit d'un immeuble de l'État mis à disposition de l'OIF par une convention d'occupation temporaire du 16 mars 2000 pour une durée de trois ans, moyennant une redevance annuelle de 24.392 euros.
Les services de l'OIF à Paris sont installés sur deux sites :
- 13, quai André Citroën : 3.000 m 2 répartis en 111 bureaux, une grande salle de réunion, un espace de pas perdus, un espace de convivialité. Ces locaux appartiennent à l'OIF ;
- le site du 72, rue de l'Eglise (500 m 2 répartis en 19 bureaux, un espace paysager, une salle de réunion) a été abandonné le 1 er février 2003 au profit d'une location de 1.000 m 2 dans l'immeuble Dexia, situé sur le front de Seine. Cette emprise regroupe les bureaux anciennement installés rue de l'Eglise, ainsi que les bureaux nécessaires aux besoins nouveaux (services chargés des droits de l'Homme, notamment). Le loyer annuel de ces bureaux s'élève à 622.084 €.
L'OIF dispose également d'une antenne à Bordeaux. En effet, l'Institut francophone des nouvelles technologies de l'information et de la formation (INTIF) dispose de locaux situés au 15 quai Louis XVIII à Bordeaux. Ces locaux sont la propriété de l'OIF.
- Le Haut Conseil de la Francophonie était installé dans un bâtiment relevant des services du Premier Ministre (35 rue Saint-Dominique). Il dispose d'une surface de 200 m 2 .
- L'Agence Universitaire de la Francophonie (A.U.F.)
Bien que l'Agence Universitaire de la Francophonie ait son siège au Canada (Québec), elle dispose de locaux à Paris, où est notamment implanté son rectorat.
A Paris, l'AUF loue des bureaux sur deux sites :
- 4, place de la Sorbonne : l'AUF occupe les premier, second et troisième étages (756 m 2 ) et utilise en temps que de besoin une grande salle de réunion de 100 m2 au rez-de-chaussée ;
- 49, boulevard Saint-Michel : depuis 1996, l'AUF occupe un étage de 213 m 2 (3 e étage) à l'angle de la place de la Sorbonne.
Le coût de ces locations s'élève à 446.268 euros.
- L'Association internationale des Maires Francophones (A.I.M.F.) occupe 220 m 2 de bureaux au 2 e étage d'un immeuble situé 9, rue des Halles (Métro Châtelet). L'espace s'organise en 10 bureaux en une salle de réunion.
L'AIMF est titulaire d'un bail de six ans renouvelable par tacite reconduction. Le coût annuel de la location est de 93.220 euros
- L'Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF) dispose de bureaux au 235 boulevard Saint-Germain dans le 7 ème arrondissement de Paris. Ces bureaux sont mis à la disposition de l'APF par l'Assemblée nationale.
? TV 5 MONDE, qui est installée au 131 avenue de Wagram, dans le 17 ème arrondissement de Paris, occupe une place à part.
Il n'est pas proposé de réunir TV5 MONDE au sein de la Maison de la Francophonie, en raison de la nature particulière de cet opérateur, qui est une chaîne de télévision nécessitant d'importants locaux techniques. TV5 MONDE a par ailleurs vocation à renforcer ses liens avec Radio France Internationale et la chaîne d'information française internationale France 24 au sein de la société holding « Audiovisuel extérieur de la France », dont elle constitue un partenaire et non une filiale. Toutefois, TV5 MONDE sera présent au sein de la future Maison de la francophonie, par le biais d'écrans de télévision qui retransmettront ses émissions.
En conclusion, on peut voir que les institutions de la francophonie sont actuellement installées sur sept sites différents .
La situation actuelle est source d'importants dysfonctionnements, de surcoûts et de doubles-emplois (notamment en termes de salles de réunion).
En 2003, le coût annuel de ces locations était estimé à 1,360 million d'euros.
2. Un emplacement difficile à trouver
L'idée de regrouper dans un site unique toutes les institutions de la francophonie ayant leur siège à Paris a été évoquée par l'ancien Président de la République, M. Jacques Chirac, lors du Sommet de la francophonie qui s'est tenu à Beyrouth, le 18 octobre 2002.
A cette occasion, l'ancien Chef de l'Etat avait précisé que cette maison de la Francophonie devrait être installée dans un siège de prestige, qu'elle serait ouverte au public et qu'elle pourrait être inaugurée en 2006.
En octobre 2002, notre collègue M. Jean-Pierre Raffarin, alors Premier Ministre, avait confié à M. Jean Gautier, Conseiller maître à la Cour des comptes, un rapport sur ce sujet.
La lettre de mission précisait notamment que le site susceptible d'accueillir la Maison de la Francophonie devrait réunir les caractéristiques suivantes :
- il devrait permettre de créer un siège de prestige et de fournir à la famille francophone l'espace symbolique qui lui fait défaut ;
- il devrait réunir les différents organismes de la francophonie jusqu'ici éclatés sur plusieurs sites ;
- ce nouveau siège devrait être à même de recevoir le public et de favoriser l'expression de la diversité et de la richesse de la francophonie sur le plan culturel en envisageant la création d'espaces consacrés à cet objet (salle d'exposition, bibliothèque, etc).
M. Jean Gautier a remis son rapport au Premier Ministre le 8 septembre 2003.
Aux termes de cette étude, quatre sites avaient été pressentis pour accueillir la Maison de la Francophonie :
- l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, rue de la Convention, dans le 15 e arrondissement de Paris ;
- l'ancien hôpital Laënnec dans le 7 e arrondissement ;
- une implantation dans le site Paris Seine-Rive gauche, à proximité de la très Grande Bibliothèque ;
- les locaux du Musée des Arts et Traditions populaires, situés dans le Bois de Boulogne, à proximité de la Porte Maillot.
Toutefois, aucun de ces quatre sites n'a été retenu, soit en raison de leur coût, soit parce qu'ils étaient trop éloignés du centre de la capitale.
3. L'échec du précédent projet de l'avenue Ségur
Le projet de création de la Maison de la Francophonie a été relancé avec l'annonce de la libération d'une surface de 10 000 m 2 d'un bâtiment situé au 20 avenue de Ségur.
Il s'agit d'un bâtiment ancien d'environ 30 000 m 2 , qui est l'ancien siège du ministère des Postes et Télécommunications et qui appartient à l'État.
Les deux tiers de la surface de cet immeuble sont occupés par le Ministère de l'Écologie et du Développement durable, le tiers restant, soit environ 10 000 m 2 ayant été libéré par le départ d'agents du ministère de l'économie et des finances.
Dès 2004, ce site s'est imposé, avec l'avis favorable de l'Inspection générale de l'Administration, comme l'option la plus intéressante, compte tenu de son emplacement à proximité immédiate de l'UNESCO et de la disponibilité des locaux.
Le gouvernement avait donc estimé que l'on pouvait y installer la Maison de la Francophonie, les deux tiers restant étant occupés par le Ministère de l'Écologie et du Développement durable.
Le gouvernement a donc signé, le 28 septembre 2006, une convention avec l'Organisation internationale de la Francophonie, prévoyant la mise à disposition à titre gratuit et pour une durée de trente ans renouvelable, après achèvement des travaux d'aménagement, de locaux dans ce bâtiment destinés à l'installation de la Maison de la Francophonie.
Cette convention avait fait l'objet d'un projet de loi déposé en premier lieu au Sénat en mars 2007.
Étant donné qu'il s'agit d'un bâtiment assez ancien (il date des années 1930), il avait toutefois été jugé nécessaire de le rénover.
Le coût de la rénovation de l'ensemble de ce bâtiment a d'abord été évalué à 35 millions d'euros, mais il a ensuite été porté, en juillet 2006, à 60 millions d'euros, à la suite de la découverte d'amiante dans les sols.
Puis, en janvier 2007, ce montant est passé à 85 millions d'euros, en raison d'un besoin de financement supplémentaire de 25 millions d'euros, pour la mise aux normes thermiques de l'immeuble, demandée par le Ministère de l'écologie et du développement durable.
A ce montant de 85 millions d'euros, il convenait d'ajouter le coût du déménagement et de l'installation provisoire du personnel du ministère de l'écologie et du développement durable dans un autre site pendant toute la durée des travaux, évalué à 40 millions d'euros.
De 25 millions d'euros on était donc passé à 125 millions d'euros.
C'est dans ce contexte, que, à la suite d'un article de notre collègue M. Adrien Gouteyron, Rapporteur spécial de la commission des Finances, une polémique a été déclenchée dans la presse sur le coût de la « Maison de la francophonie ».
Il convient toutefois de rappeler que la Maison de la Francophonie n'était concernée que pour un tiers de la surface du bâtiment. Sur le coût de 85 millions d'euros, moins d'un tiers - au prorata des surfaces occupées - concernait la Maison de la francophonie, soit 28 millions d'euros. Compte tenu de la participation de 12 millions d'euros de l'OIF résultant de la vente de ses immeubles à Paris (Quai André Citroën) et à Bordeaux (Quai Louis XVIII), le coût de l'opération était donc d'environ 16 millions d'euros pour la francophonie.
La question des délais de réalisation de l'ensemble des opérations a également constitué une difficulté importante. En effet, la mise aux normes thermiques du bâtiment repoussait les délais d'installation de la Maison de la francophonie de plusieurs mois, à la fin de 2010 ou à 2011.
Par ailleurs, en raison du changement de périmètre du ministère de l'Écologie, devenu ministère de l'Écologie, de l'Energie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, les représentants de ce ministère ont fait état de leur incertitude concernant leur départ des locaux du bâtiment de l'avenue Ségur.
L'incertitude autour du départ du ministère de l'écologie était évidemment de nature à remettre en cause l'économie du projet, et le gouvernement a décidé, en juillet 2007, de retirer de l'ordre du jour du Sénat le projet de loi, qui a été définitivement retiré le 26 janvier dernier.
En réalité, votre Rapporteur continue de penser que le projet initial a fait les frais des nombreux atermoiements du ministère de l'écologie et du développement durable, qui est directement à l'origine du retard pris dans la rénovation du bâtiment .
B. L'IMMEUBLE SITUÉ AVENUE BOSQUET : UN BÂTIMENT ET DES CONDITIONS SATISFAISANTES DE NATURE À METTRE UN TERME À LA POLÉMIQUE CRÉÉE AUTOUR DE CE DOSSIER
1. Le choix d'un immeuble situé au 19-21 avenue Bosquet
Recevant le Secrétaire général de la Francophonie M. Abdou Diouf en juillet 2007, le Président de la République M. Nicolas Sarkozy a confirmé l'engagement de l'État à doter la Francophonie d'un siège unique à Paris et a chargé le Premier ministre de trouver une solution avant la fin de l'année 2007.
Une mission conjointe de l'inspection générale des Finances, du Conseil général des Ponts et chaussées et de l'Inspection générale des Affaires étrangères s'est mise en quête d'un nouveau lieu.
Cette mission a abouti à un rapport, remis en décembre 2007, qui a retenu quatre immeubles possibles pour l'installation de la « Maison de la Francophonie » : le 3, place de Fontenoy, le 1, quai Branly, le 57, boulevard des Invalides et le 19-21, avenue Bosquet, tous situés dans le 7e arrondissement. Elle a classé ce dernier immeuble en tête de ses recommandations, notamment en raison de son bon état général et de sa disponibilité immédiate.
Cet ensemble immobilier de type post-haussmannien avait été acquis par l'Office national interprofessionnel du blé (ONIB) en 1938 et s'était libéré.
Une réunion interministérielle a pris acte du rapport de la mission, et le lieu a été proposé au Secrétaire général de la Francophonie, M. Abdou Diouf par lettre du Président de la République en date du 8 janvier 2008. Le Secrétaire général a visité les lieux le 31 janvier 2008 et écrit le jour même au Président de la République pour lui indiquer qu'il acceptait cette proposition.
Une nouvelle convention entre la France et l'OIF a donc été négociée en 2008 et signée en marge du Sommet de la Francophonie à Québec le 18 octobre dernier par le Président M. Abdou Diouf et le Secrétaire d'État à la Coopération et à la Francophonie, M. Alain Joyandet, en présence du Président de la République et du Premier ministre.
Cette convention, qui fait l'objet du projet de loi et dont le texte figure en annexe au présent rapport, comporte sept articles.
Elle prévoit que le gouvernement français mettra à disposition de l'Organisation internationale de la francophonie, à titre gratuit et pour une durée de cinquante ans prorogeable, un ensemble immobilier sis au 19-21 avenue Bosquet, dans le 7e arrondissement de Paris.
Un protocole, qui n'est pas annexé au projet de loi, mais qui figure en annexe au présent rapport, précise les modalités de participation de l'OIF à l'opération.
2. Un immeuble fonctionnel, central et prestigieux sans être ostentatoire
Le futur siège de l'OIF, appelé Maison de Francophonie, est localisé au 19-21 avenue Bosquet dans le 7 e arrondissement de Paris et dispose d'une façade à l'arrière sur le passage Landrieu. L'entrée principale est située sur l'avenue Bosquet et servira pour l'entrée du personnel et des visiteurs. Les livraisons se feront par la porte située à l'arrière sur le passage Landrieu.
Situé à 325 mètres du Pont de l'Alma, le nouveau siège est composé de deux immeubles Haussmanniens (19 et 21 avenue Bosquet - Paris 7e) intégrés au milieu d'autres immeubles Haussmanniens à usage d'habitations, de bureaux et de commerces.
Une cour intérieure pavée est au centre de l'ensemble immobilier.
Ces deux immeubles réunifiés abritaient le musée patriotique de Jeanne d'Arc pour l'exposition universelle de 1889. Ils ont été convertis en bureaux en 1950 et occupés par une administration qui est l'ONIC (Office National Interprofessionnel des céréales).
La superficie totale de ces locaux est de 8 656,80 m 2 , répartis sur quatre à sept niveaux selon les côtés du quadrilatère.
3. Un montage financier original
L'originalité de la solution trouvée - qui était déjà préconisée par le rapport de décembre 2007 - réside dans le fait que le ministère des Affaires étrangères et européennes ne devient pas propriétaire de l'immeuble.
Il convient de préciser que le propriétaire du 21, avenue Bosquet était l'Office des grandes céréales ; l'État était quant à lui directement propriétaire de l'immeuble du 19, avenue Bosquet. Ainsi, l'Etat n'était directement propriétaire que d'une partie de l'ensemble immobilier.
Dans le cadre d'une formule innovante, l'État a cédé l'immeuble à la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), le 15 septembre 2008, pour la somme de 59 millions d'euros. Cet ensemble doit ensuite être loué par la SOVAFIM au ministère des Affaires étrangères et européennes, pour un loyer annuel de 5,342 millions d'euros.
Ainsi, alors même que cet immeuble appartenait directement ou indirectement à l'Etat et que celui-ci le mettra à disposition à titre gratuit de l'OIF, le ministère des Affaires étrangères s'est engagé à verser un loyer annuel de 5,3 millions d'euros pendant 30 ans à la SOVAFIM.
Cette solution - assez curieuse à première vue - s'explique en réalité par le souci de l'Etat de maîtriser les coûts et les délais des travaux.
La SOVAFIM est une société anonyme , créée en 2006 , qui avait été initialement chargée de valoriser les biens immobiliers de Réseau ferré de France avant de voir son champ de compétence élargi à tous les biens immobiliers appartenant à l'État et à ses établissements publics.
C'est ainsi que les statuts de la SOVAFIM lui permettent aujourd'hui d'acquérir, directement ou indirectement, tous biens ou droits immobiliers, auprès de l'État ou de tout établissement public, de les gérer et de les valoriser, dans l'attente de leur cession, et de procéder à cette cession.
Etant donné qu'il s'agit d'une société dont le capital est entièrement détenu par l'Etat, le produit des loyers sera utilisé pour financer d'autres opérations immobilières ou sera reversé au budget de l'Etat, l'Etat se versant en quelque sorte un loyer à lui-même.
Le fait que cette société soit détenue par l'Etat lève aussi une incertitude concernant la reconduction éventuelle du bail. En effet, alors que l'Etat s'est engagé, dans la convention, à mettre à la disposition de l'OIF l'immeuble pour une durée de 50 ans, le contrat de bail entre l'Etat et la SOVAFIM ne sera conclu que pour une durée de 30 ans.
Lorsque votre Rapporteur a interrogé les représentants des administrations concernées sur ce point, il lui a été répondu qu'en matière de baux immobiliers, il était rare d'aller au-delà d'une période de trente ans, mais que cette question ferait l'objet d'une attention particulière lors de la rédaction du contrat de bail, avec notamment une clause de prorogation et un engagement de la SOVAFIM à reconduire le bail, avec éventuellement une adaptation du montant du loyer.
En tout état de cause, l'Etat pourra à tout moment décider de racheter l'ensemble du bâtiment à la SOVAFIM.
Une autre incertitude concerne le coût des travaux de rénovation.
Le rapport d'évaluation de décembre 2007 retenait, parmi les critères pour privilégier l'implantation de la « Maison de la Francophonie » au 19-21, avenue Bosquet, le faible coût des travaux nécessaires, de l'ordre de 3 millions d'euros seulement, compte tenu du bon état de l'immeuble.
Cependant, lors de la table ronde organisée à l'Assemblée nationale à ce sujet avec les représentants de toutes les administrations concernées et la SOVAFIM, la représentante de la SOVAFIM a indiqué que le coût des travaux serait plutôt de 17 millions d'euros.
À cette somme il convient d'ajouter le coût de « l'équipement » des locaux, qui fait actuellement l'objet de négociations avec l'OIF.
En effet, le protocole fixant les modalités pratiques de la convention stipule que l'Etat mettra à la disposition de l'OIF des locaux « meublés et totalement équipés ».
Or, il semblerait qu'il subsiste des divergences sur ce qu'il faut entendre précisément pas cette expression, par exemple concernant l'équipement informatique ou la climatisation.
Votre Rapporteur estime indispensable de trouver le plus rapidement possible un accord sur ce point afin de ne pas laisser subsister d'incertitude sur le coût des équipements.
Le chef du service des affaires francophones a évoqué à cet égard un montant d'un million d'euros.
Devenue propriétaire, c'est la SOVAFIM qui est à présent chargée d'assurer la maîtrise d'ouvrage des travaux pour adapter le bâtiment aux besoins de l'OIF.
Le cahier des charges prévoit une mise à disposition de l'immeuble à l'OIF pour le 20 mars 2010, date de la Journée internationale de la francophonie.
Votre Rapporteur, qui s'est rendu sur le site pour visiter le bâtiment, peut témoigner de la qualité et du sérieux de l'entreprise réalisant les travaux.
C. UN SITE QUI PERMETTRA À LA FOIS DE RENFORCER L'EFFICACITÉ DE LA FRANCOPHONIE ET SA VISIBILITÉ AUPRÈS DU PUBLIC
1. Un regroupement qui permettra de renforcer le travail en commun et les synergies entre les différents services et opérateurs de la francophonie
La Maison de la Francophonie permettra de regrouper sur un site unique l'ensemble des services de l'OIF et d'offrir des bureaux de liaison permanents aux autres organismes de la francophonie dispersés actuellement sur sept implantations différentes dans la capitale.
Elle devrait donc entraîner une réduction des coûts de fonctionnement par la mise en commun de certains services (comme la sécurité par exemple).
Surtout, elle devrait faciliter le travail en commun des différents organismes, notamment de l'OIF, qui emploie 350 agents, comme l'ont confirmé à votre Rapporteur son administrateur et le conseiller spécial du Secrétaire général.
Elle participe donc au mouvement actuel de modernisation institutionnelle de la Francophonie et notamment à l'unité de commandement décidée lors du Sommet de Ouagadougou, en novembre 2004, le Secrétaire général de l'OIF devenant le Secrétaire général de la Francophonie.
Votre Rapporteur regrette toutefois que certains opérateurs de la francophonie, comme l'agence universitaire, n'aient pas pu ou pas voulu être regroupés dans un même bâtiment avec l'Organisation internationale de la francophonie, en s'appuyant sur la réduction de la superficie des locaux par rapport au bâtiment de l'avenue Ségur, même s'ils disposeront de bureaux permanents dans le nouvel immeuble.
A cet égard, TV5 Monde occupe une place à part, puisque, dès le départ, il avait été convenu que, pour des raisons techniques, la chaîne francophone ne serait pas regroupée avec les autres opérateurs. TV5 Monde sera toutefois présent dans le bâtiment par l'intermédiaire d'écrans télévisés dont un « mur d'images ».
Votre Rapporteur regrette aussi que, en raison d'une moindre superficie, il n'a pas été possible de prévoir une salle des conférences dans le nouvel immeuble, notamment pour les réunions institutionnelles de la francophonie.
Le Secrétaire d'Etat à la coopération et à la francophonie, M. Alain Joyandet s'est toutefois engagé à prêter la salle de conférence située dans le nouvel immeuble du ministère du site de la Convention, situé à proximité.
Pour votre Rapporteur, une autre solution possible serait d'utiliser les locaux de l'UNESCO, ce qui permettrait aussi de renforcer les relations entre les deux organisations.
2. Un lieu emblématique qui permettra de donner une visibilité accrue à la Francophonie auprès du public
La création d'une Maison de la Francophonie pour accueillir toutes les institutions de la francophonie ayant leur siège dans la capitale et son implantation dans un site prestigieux, situé à proximité de l'UNESCO, devrait favoriser le rayonnement de la francophonie dans la capitale.
Votre Rapporteur estime indispensable que la Maison de la francophonie soit largement ouverte sur l'extérieur et au public, en particulier de la jeunesse.
A cet égard, votre Rapporteur se félicite, en particulier, du projet d'installation d'un « Campus numérique » au sein de la Maison de la francophonie, en partenariat avec l'Agence universitaire, qui serait ouvert aux étudiants francophones de passage dans la capitale.