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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

Article 34 Article 10-1 de la loi n° 2000-108 (cf. sous article 33) et articles L. 553-2 à L. 553-4 du code de l'environnement) - Développement maîtrisé de l'énergie éolienne

Commentaire : cet article précise les critères pris en compte pour la définition des zones de développement de l'éolien et prépare le passage des éoliennes sous le régime des installations classées pour l'environnement.

I. Le droit en vigueur

A. Les instruments de planification territoriale

Les zones de développement de l'éolien (ZDE) ont été instaurées par l'article 37 de la loi de programme n° 2005-781 du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, qui a introduit un article 10-1 dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Les zones de développement de l'éolien sont arrêtées par le préfet du département sur proposition des communes concernées ou d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de l'accord des communes situées dans le périmètre proposé. Elles sont définies sur la base de trois critères : le potentiel éolien de la zone ; les possibilités de raccordements aux réseaux électriques ; la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés.

Par ailleurs, l'article L. 553-4 du code de l'environnement prévoit que les régions peuvent mettre en place un schéma régional éolien, après avis des départements et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés.

B. Les procédures d'autorisation

Actuellement, la procédure préalable à la mise en service des éoliennes repose essentiellement sur la procédure du permis de construire. La délivrance de ce dernier par le préfet est précédée d'une étude d'impact et d'une enquête publique pour les éoliennes de plus de 50 mètres de hauteur, en application des articles L. 553-2 et R. 123-1 du code de l'environnement. Les éoliennes comprises entre 12 et 50 mètres sont soumises à notice d'impact. En dessous de 12 mètres, elles ne sont soumises à aucune procédure.

Les éoliennes sont également réglementées en matière de bruit, en application des articles R. 1334-31 à R. 1334-37 du code de la santé publique. La réglementation sur les perturbations électromagnétiques ne permet pas, dans son état actuel, de prendre en compte correctement les éoliennes.

Le Gouvernement a annoncé son intention de modifier le régime d'autorisation des éoliennes, pour le faire entrer dans le champ des installations classée pour l'environnement (ICPE). En effet, il considère que l'augmentation constatée et prévisible de la taille des parcs éoliens rend nécessaire de mettre en place un régime administratif plus robuste, assorti d'une police administrative spéciale. Cette entrée des éoliennes dans le régime des ICPE ne relève pas de la loi, mais se fera par une simple modification du décret fixant la nomenclature des installations classées prévue par l'article L. 511-2 du code de l'environnement.

II. Le dispositif du projet de loi

Le du paragraphe I de l'article 34 du projet de loi élargit les critères pris en compte pour définir les zones de développement de l'éolien à la « possibilité pour les projets à venir de préserver, dans la zone choisie, la commodité du voisinage, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature et de l'environnement, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ».

Le du paragraphe I reprend les mêmes critères pour l'appréciation des projets de zones de développement de l'éolien.

Le du paragraphe I prévoit que la décision du préfet intervient après avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques, en plus de l'avis déjà donné actuellement par la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites.

Le paragraphe II prévoit que les zones de développement de l'éolien créées postérieurement à la publication du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie établi en application de l'article L. 222-1 du code de l'environnement (créé par l'article 23 du projet de loi) doivent être compatibles avec les orientations dudit schéma.

Le paragraphe III prévoit, à compter du 1er janvier 2010, la suppression de trois dispositions du code de l'environnement spécifiques aux éoliennes :

- l'article L. 553-2 qui prévoit la réalisation d'une étude d'impact et d'une enquête publique pour les éoliennes dont la hauteur du mât dépasse 50 mètres, et d'une notice d'impact pour les autres ;

- l'article L. 553-3 qui prévoit que l'exploitant d'une installation éolienne doit constituer les garanties financières nécessaires au démantèlement de l'installation et à la remise en état du site à la fin de l'exploitation ;

- l'article L. 553-4 qui prévoit que les régions peuvent mettre en place un schéma régional éolien, après avis des départements et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés.

La suppression de ces dispositions prépare le basculement des éoliennes dans le régime des installations classées.

PROPOSITION DE LOI TENDANT À RENDRE OBLIGATOIRE LA CONSULTATION DES CITOYENS PRÉALABLEMENT À L'IMPLANTATION D'ÉOLIENNES DE GRANDE HAUTEUR

La proposition de loi présentée le 17 mars 2008 par M. Philippe Marini et 71 de ses collègues48(*) a pour objet de rendre obligatoire, avant tout projet d'implantation d'éoliennes soumis à enquête publique (c'est-à-dire les éoliennes de plus de 50 mètres de hauteur), une consultation des électeurs au sens des articles L. 1112-15 à L. 1112-22 du code général des collectivités territoriales.

Le résultat de cette consultation, qui concernerait non seulement la commune d'implantation, mais aussi celles qui seraient visuellement affectées par le projet, ne s'imposerait pas juridiquement aux conseils municipaux concernés, qui resteraient maîtres de leur décision.

Le périmètre concerné par cette consultation serait fixé par les communes concernées sur la base du rapport du commissaire enquêteur qui serait tenu de prendre en compte l'impact visuel de l'implantation. Chaque commune aurait le choix d'organiser la consultation sur la totalité de son ressort ou dans les seuls secteurs géographiques affectés visuellement par le projet.

D'après l'exposé des motifs de la proposition de loi, ses auteurs sont préoccupés principalement par les « nuisances, notamment visuelles, (...) pour les riverains », ainsi que par la « défiguration des paysages avoisinants ».

Votre rapporteur rappelle que l'impact des éoliennes sur les paysages est actuellement déjà pris en compte au moment de la définition des zones de développement de l'éolien, et le sera à nouveau au moment de l'enregistrement ou de l'autorisation des projets concrets d'éoliennes, dès lors que ceux-ci seront soumis au régime des installations classées pour l'environnement.

Par ailleurs, l'article L. 553-2 du code de l'environnement, que cette proposition de loi propose de compléter, est abrogé par l'article 34 du présent projet de loi.

L'article L. 1112-16 du code des collectivités territoriales prévoit qu'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales d'une commune peuvent demander à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée. Cette disposition permet déjà qu'une consultation soit organisée dans une commune où l'opposition à un projet de parc éolien serait forte. Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'en faire une obligation systématique, au risque de rendre plus difficile le développement de l'énergie éolienne.

Sur le fond, votre rapporteur relève qu'une enquête d'opinion réalisée par le CREDOC, rendue publique le 12 juin 2009 par le MEEDDAT, montre que 72 % de la population française est favorable à l'implantation d'éoliennes sur le territoire de sa commune, cette adhésion étant encore plus forte dans les petites communes.

III. La position de votre commission

L'objectif de 23 % d'énergies renouvelables en 2020 implique de passer d'une production de 16 millions de tonnes équivalent pétrole en 2006, à 36 millions en 2020. L'énergie éolienne représente un quart de cet effort additionnel de 20 millions de tonnes équivalent pétrole.

Ce développement de l'éolien est à la portée de notre pays, car la France dispose du deuxième gisement de vent en Europe et bénéficie de trois régimes de vents décorrélés sur ses différentes façades maritimes (Méditerranée, Atlantique, Manche).

Concrètement, il faudra passer de 0,2 million de tonnes équivalent pétrole produites par l'éolien en 2006, à 5 millions en 2020. Mais, compte tenu de l'augmentation de la taille et de la puissance unitaire des éoliennes, ce développement suppose seulement de passer de 2.000 à environ 8.000 éoliennes.

A. La définition des zones de développement de l'éolien

Votre commission a examiné plusieurs amendements tendant à simplifier la liste des critères pris en compte pour la définition des zones de développement de l'éolien. En effet, la multiplicité des critères proposés par l'article 34 du présent projet de loi risque de rendre plus difficile la création de nouvelles ZDE, en donnant des arguments aux opposants aux éoliennes. Votre commission a finalement adopté un amendement de votre rapporteur, qui conditionne la définition d'une ZDE à la « possibilité pour les projets à venir de préserver la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés ainsi que le patrimoine archéologique ».

Elle a également adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur qui évite, dans le même article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, de répéter à l'identique cette liste de critères pour l'appréciation des projets de ZDE.

Elle a adopté un amendement de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste précisant que le préfet qui définit les ZDE est celui du département.

Elle a adopté deux amendements de M. Didier Guillaume permettant aux établissements publics de coopération intercommunale limitrophes du périmètre d'un projet de ZDE de donner leur avis sur ce projet, et également d'être consultés lors des procédures d'autorisation d'urbanisme pour les projets éoliens situés hors d'une ZDE.

B. L'accompagnement du passage sous le régime des ICPE

Votre rapporteur ne cache pas que la décision du Gouvernement de placer les éoliennes sous le régime des installations classées ne l'enthousiasme pas. Il considère que c'est un mauvais signal que l'on envoie à la population, et un gage que l'on donne aux opposants à cette forme d'énergie. Toutefois, il n'a pas conseillé à la commission de s'opposer à cette décision, qui peut effectivement contribuer à faciliter la gestion des projets éoliens par les pouvoirs publics, mais lui a proposé d'adopter cinq amendements qui visent à accompagner le passage des éoliennes sous le régime ICPE.

 Report d'un an de l'intégration dans le régime ICPE

Le report initialement proposé par l'article 34 du projet de loi pour intégrer les éoliennes dans le régime des installations classées, au 1er janvier 2010, est manifestement trop bref. Concrètement, un décret en Conseil d'Etat modifiant la nomenclature des installations classées, puis un arrêté ministériel fixant les règles techniques applicables aux éoliennes, seront nécessaires. Votre commission vous propose donc de reporter à un an après la publication de la loi l'abrogation de l'article L. 553-2 du code de l'environnement, qui prépare le passage sous le régime ICPE.

 Préservation des droits à réaliser des projets déjà acquis

En l'absence de dispositions expresses, le passage des éoliennes dans le régime ICPE entraînerait la perte des droits à réaliser des projets acquis sous le régime antérieur. Votre commission vous propose donc de rétablir dans le code de l'environnement un article L. 553-1 qui autorise la réalisation des installations pour lesquelles le permis de construire a été régulièrement délivré, sans contraindre les pétitionnaires en cours de procédure sous le régime actuel à recommencer une nouvelle procédure sous le régime des installations classées.

 Maintien des garanties financières

De manière assez surprenante, le texte initial de l'article 34 du projet de loi proposait d'abroger, en même temps que l'article L. 553-2 du code de l'environnement, l'article L. 553-3 relatif aux garanties financières pour le démantèlement des éoliennes et la remise en état des sites à la fin de l'exploitation. Votre commission vous propose de maintenir cette disposition, afin de conserver les garanties financières auxquelles sont actuellement assujetties les éoliennes.

 Raccourcissement des délais de recours

Actuellement, les délais de recours qui s'appliquent aux éoliennes sont ceux du permis de construire, soit deux mois. Or, le délai de recours pour les installations classées par l'article L. 514-6 du code de l'environnement est, sauf cas particulier, de quatre ans pour les tiers. Un délai de recours aussi long serait un facteur d'insécurité juridique majeur pour les porteurs de projets d'éoliennes. Votre commission vous propose donc de déroger aux dispositions de l'article L. 514-6 pour maintenir le délai de recours applicable aux éoliennes dans des limites raisonnables, soit deux mois pour les demandeurs ou exploitants eux-mêmes, et six mois pour les tiers.

 Inopposabilité des documents d'urbanisme aux éoliennes

Les documents d'urbanisme comprennent souvent des dispositions particulières de limitation ou d'interdiction concernant les installations classées, notamment en zone rurale. Le basculement des éoliennes dans le régime ICPE reviendrait à interdire, au titre des règlements d'urbanisme, de nombreux sites qui sont actuellement propices pour le développement de l'éolien. Votre commission vous propose donc de permettre, en attendant la révision du document d'urbanisme, que des permis de construire continuent d'être délivrés pour les éoliennes conformément au règlement antérieur.

 Dispense du permis de construire pour les éoliennes en mer

Les éoliennes en mer sont actuellement soumises à trois procédures d'autorisation : l'étude d'impact et l'enquête publique spécifiques aux éoliennes, l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public, et le permis de construire. Votre commission vous propose de dispenser les constructions, aménagements, installations et travaux implantés en mer de l'obtention du permis de construire et du respect des dispositions d'urbanisme. Ainsi, les éoliennes en mer ne seront plus soumises qu'à deux procédures : celle du classement ICPE et celle de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 48 Proposition de loi n° 230 (2007-2008) présentée par MM. Philippe Marini, Gérard Bailly, José Balarello, Bernard Barraux, René Beaumont, Claude Belort, Roger Besse, Paul Blanc, Pierre Bordier, Mme Brigitte Bout, M. Dominique Braye, Mme Paulette Brisepierre, MM. Louis de Broissia, Christian Cambon, Jean-Claude Carle, Gérard César, Jean-Pierre Chauveau, Marcel-Pierre Cléach, Serge Dassault, Mme Isabelle Debré, M. Robert del Picchia, Mme Béatrice Descamps, MM. Eric Doligé, Michel Doublet,n Alain Duffaut, André Dulait, Mme Bernadette Dupont, M. Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Hubert Falco, Jean Faure, André Ferrand, Alain Fouché, Jean-Pierre Fourcade, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Jacques Gautier, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Alain Gournac, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Grouillot, Michel Guerry, Hubert Haenel, Pierre Hérisson, Michel Houel, Mme Christiane Hummel, MM. Benoît Huré, Pierre Jarlier, Jean-Jacques Juilhard, Marc Laménie, Gérard Larcher, André Lardeux, Robert Laufoaulu, Jean-René Lecerf, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Roland du Luart, Mmes Luceinne Malovry, Colette Mélot, M. Alain Milon, Mme Jacqueline Panis, MM. Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Henri de Raincourt, Henri de Richemont, Mme Esther Sittler, M. Yannick Texier et Mme Catherine Troendle.