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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

Rapport n° 552 (2008-2009) de MM. Dominique BRAYE, Louis NÈGRE, Bruno SIDO et Daniel DUBOIS, fait au nom de la commission de l'économie, déposé le 9 juillet 2009

Disponible au format Acrobat (3 Moctets)

N° 552

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 juillet 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur  :

- le projet de loi portant engagement national pour l'environnement (urgence déclarée),

- la proposition de loi présentée par M. Philippe MARINI et plusieurs de ses collègues tendant à rendre obligatoire la consultation des citoyens préalablement à l'implantation d'éoliennes de grande hauteur;

- la proposition de loi présentée par M. Jean DESESSARD, et plusieurs de ses collègues relative à la réglementation de l'implantation des antennes-relais de téléphonie mobile et à la réduction de l'exposition des personnes aux champs électromagnétiques

Par MM. Dominique BRAYE, Louis NÈGRE, Bruno SIDO et Daniel DUBOIS,

Sénateurs

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

230 (2007-2008), 155, 360, et 553 (2008-2009)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Déposé au Sénat le 12 janvier 2009, le projet de loi portant engagement national pour l'environnement constitue une nouvelle étape dans le processus du Grenelle engagé à l'été 2007. Après la phase participative qui a débouché sur la formulation de quelque 268 engagements fin 2007, après la phase des comités opérationnels élaborant des pistes pour concrétiser ces engagements, après la phase de la loi de programmation, dite de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, phase qui vient tout juste de s'achever et qui a permis d'affirmer solennellement les objectifs de l'Etat dans le domaine environnemental, ce nouveau texte correspond au moment normatif du « processus grenellien », puisqu'il entend traduire en obligations, interdictions ou permissions les principes précédemment affirmés.

A la fois par sa taille (7 titres, 104 articles) et par la diversité des thèmes qu'il aborde (bâtiments et urbanisme, transports, énergie, biodiversité, risques, santé, déchets et gouvernance), le projet de loi portant engagement national pour l'environnement est un texte d'une ampleur inhabituelle. Il n'est de ce point de vue que le reflet de l'approche globale et ambitieuse du Grenelle de l'environnement, qui, pour répondre à l'urgence écologique, suppose une vaste mutation de notre société, affectant tous les domaines de notre existence.

Compte tenu de la diversité et de la complexité des différents thèmes abordés par ce texte, votre commission a désigné, de manière là encore assez inhabituelle, quatre de ses membres de lui faire rapport : M. Dominique Braye, rapporteur du Titre I (Bâtiments et urbanisme) et du chapitre troisième (Dispositions relatives aux déchets) du Titre V ; M. Louis Nègre, rapporteur du Titre II (Transports) et des chapitres premier (Lutte contre les nuisances lumineuses et sonores) et deuxième (Autres expositions comportant un risque potentiel pour la santé) du Titre V ; M. Bruno Sido, rapporteur des Titres III (Energie) et IV (Biodiversité) et M. Daniel Dubois, rapporteur des Titre VI (Gouvernance) et VII (Dispositions complémentaires).

Un dernier élément contribue à donner à ce texte un statut un peu particulier, à savoir qu'il fait partie des premiers textes que votre commission a examinés dans le cadre de la nouvelle procédure législative issue de la révision constitutionnelle de juillet 2008. L'expérimentation des nouvelles règles législatives sur un texte aussi complexe constituait pour votre commission un défi en termes d'organisation. Elle se félicite donc d'avoir pu disposer du temps et de la sérénité nécessaires pour procéder à son étude tout en mettant en place de nouvelles règles de fonctionnement. Déposé en début d'année, examiné par votre commission avant l'été, le texte sera débattu en séance publique lors de la session extraordinaire de septembre. Ce délai a permis à vos rapporteurs de conduire 154 auditions organisées devant le groupe de suivi du Grenelle de l'environnement1(*) entre mars et juin 2009, tandis que votre commission, après les auditions des ministres et des principales organisations professionnelles concernées, en a réalisé 9. Cette riche information recueillie dans la phase de préparation des débats auprès de tous les acteurs concernés par le Grenelle a ensuite permis de nourrir des échanges approfondis et constructifs lors de trois séances « marathon », les 27 mai, 10 juin et 8 juillet 2009, au cours desquelles 1089 amendements ont été examinés par votre commission, 349 étant finalement adoptés pour constituer le texte qui sera débattu par le Sénat en séance publique.

Malgré son ambition, le projet de loi portant engagement national pour l'environnement ne suffit toutefois pas à répondre à tous les objectifs affichés dans la loi de programmation de mise en oeuvre du Grenelle, non pas parce que ces objectifs auraient été abandonnés, mais, simplement, parce que ce projet de loi n'est jamais qu'un élément, aussi important soit-il, inscrit dans un ensemble normatif plus vaste. Pour mémoire, la loi de finances pour 2009 contenait déjà des dispositions destinées à traduire concrètement, par anticipation, certains des objectifs du Grenelle I, par exemple l'éco-redevance sur les poids lourds, l'éco prêt à taux zéro pour les travaux de rénovation dans le bâtiment ou encore le doublement du crédit d'impôt « agriculture biologique ». La loi de finances rectificative pour 2008 comportait également plusieurs dispositions « grenelliennes », comme l'instauration d'un malus annuel applicable aux véhicules émettant plus de 250 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre. Enfin, la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissements publics et privés qui constitue l'un des piliers de la mise en oeuvre du Plan de relance de l'économie, comprend également un volet « vert » relativement important et équilibré. Et il ne fait pas de doute que d'autres textes législatifs et règlementaires seront nécessaires pour compléter ce travail, notamment en précisant la forme d'une contribution climat-énergie.

Même s'il n'est pas encore tout à fait achevé, le Grenelle de l'environnement est néanmoins, deux ans après le début du processus, suffisamment avancé pour qu'il soit utile de dresser un bilan de ses progrès et de s'interroger sur ses perspectives. De ce point de vue, il a paru utile à votre commission de s'interroger tout particulièrement sur son impact économique, tant il est nécessaire, dans une période de crise économique exceptionnellement forte, de s'assurer que la politique menée en faveur de l'environnement non seulement n'est pas un obstacle au dynamisme mais qu'elle constitue même un puissant facteur pour le stimuler.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LES ENJEUX ÉCONOMIQUES DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT : UNE CROISSANCE À LA FOIS DYNAMIQUE ET ENVIRONNEMENTALEMENT SOUTENABLE

Les acteurs du Grenelle de l'environnement (qu'il s'agisse des représentants du monde de l'entreprise, des syndicats, des collectivités locales, des représentants de l'administration ou encore des associations de défense de l'environnement) ont d'emblée inscrit leur réflexion et leurs propositions dans le refus de deux visions opposées des liens entre économie et environnement : l'approche malthusienne, qui pose qu'il faut choisir entre croissance économique et environnement de qualité, et l'approche « économiciste », qui n'a toujours pas intégré dans sa réflexion la problématique environnementale. Par opposition à ces deux visions de l'avenir économique, qui condamnent soit à la régression économique, soit à la régression écologique, le processus du Grenelle s'est placé dans la perspective (le pari ?) d'une (ré)conciliation entre croissance économique, justice sociale et soutenabilité environnementale.

Cependant, depuis le lancement du processus à l'été 2007, la conjoncture économique nationale et mondiale s'est fortement détériorée et, dans ce contexte, des interrogations, sinon des doutes, s'expriment au sujet de l'impact économique des mesures en faveur de l'environnement : la transition vers une économie pauvre en carbone n'impose-t-elle pas des contraintes trop fortes sur la croissance ? Comment au niveau national et international le coût des mesures de conversion va-t-il être réparti ? N'y a-t-il pas un risque de partage inéquitable de l'effort générant une distorsion de la concurrence ? La France, qui contribue pour à peine plus de 1 % aux émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) et qui se situe déjà dans le classement de tête des nations du point de vue des standards environnementaux, ne prend-elle pas un risque économique disproportionné en redoublant d'effort en la matière ?

Devant ces inquiétudes compréhensibles et compte tenu du caractère, il est vrai un peu vague, des notions de « croissance verte » ou de « développement durable », il est nécessaire de s'interroger sur les moyens de concilier performance économique et respect de l'environnement. Votre commission estime à cet égard que si les mesures du Grenelle impliquent des dépenses d'un montant élevé et font peser sur certains secteurs des contraintes accrues, ces dépenses sont également le vecteur de transformations économiques susceptibles d'avoir un impact global positif sur la croissance, l'emploi et le bien-être. Il faut veiller, toutefois, à un pilotage réaliste de la transition vers une croissance plus verte, de manière à atténuer certains inconvénients qui pourraient l'accompagner, en prenant en compte les phénomènes de distorsion de concurrence sur les marchés mondiaux ou la question de l'accompagnement économique et social du recul de l'activité et de l'emploi dans les secteurs utilisant beaucoup d'énergie fossile ou de matières premières.

A. UN EFFORT NÉCESSAIRE, MAIS PAS UN SACRIFICE

1. La nécessité de prendre sans tarder des mesures fortes

a) Une situation d'urgence écologique qui impose des objectifs ambitieux

Il est désormais admis que le réchauffement climatique est une réalité, qu'il a sa cause principale dans des émissions anthropiques de gaz à effet de serre (GES) et qu'il va se poursuivre dans les décennies à venir en exerçant des contraintes significatives sur l'activité humaine. Selon les troisième (2001) et quatrième (2007) rapports du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), l'augmentation des températures moyennes mondiales devrait ainsi se situer entre 1,1 et 6,4°C en 2100, avec une probabilité forte de dépasser le seuil des 2°C supplémentaires au-delà duquel l'impact sur les conditions de vie de l'humanité est considéré comme inquiétant. Pour éviter de franchir ce seuil « critique », il n'existe pas d'autre solution que d'infléchir sans tarder le flux des émissions de GES de manière à maintenir une teneur atmosphérique en CO2 inférieure à 550 parties par million (ppm).

Ces données climatologiques, qui forment le cadre de référence des politiques actuelles de lutte contre le réchauffement climatique, ont conduit plusieurs pays, principalement en Europe, à définir des objectifs environnementaux beaucoup plus ambitieux que ceux adoptés dans le cadre du protocole de Kyoto. Ainsi, avec l'adoption du « paquet » législatif climat-énergies renouvelables en décembre 2008, l'Union européenne s'est engagée, d'ici 2020, à augmenter de 8,5 % à 20 % la part des énergies renouvelables dans la consommation énergétique globale et à réduire ses émissions d'au moins 20 % par rapport à 1990, cet objectif pouvant être porté à 30 % dans le cas où un accord international serait conclu. L'accord prévoit aussi que 20 % d'économies d'énergie soient réalisées. Le « paquet » répond donc à l'objectif politique « 3 fois 20 en 2020 ».

Quant à la France, elle s'est fixée, dans le cadre du plan Climat, « l'objectif facteur 4 », c'est-à-dire une division par 4 de ses émissions de GES par rapport au niveau actuel, à l'horizon 2050, soit une diminution de 3 % par an en moyenne. La loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement reprend cet objectif dans son article 2 en précisant que la France devra ramener, à cette échéance, ses émissions annuelles de gaz à effet de serre à un niveau inférieur de 140 millions de tonnes équivalent de dioxyde de carbone à celui de 1990.

Au-delà du problème du réchauffement climatique, qui a eu le mérite de mobiliser les décideurs politiques, les acteurs économiques et l'opinion publique autour des enjeux environnementaux, se pose de façon plus générale la question de l'empreinte écologique d'un mode de développement économique qui apparaît de plus en plus comme insoutenable : épuisement progressif des ressources non-renouvelables (notamment des sources d'énergies fossiles dont la disponibilité à très bas prix a « nourri » la croissance depuis deux siècles), atteinte à la biocapacité du monde, c'est-à-dire à sa capacité à renouveler les ressources utilisées par l'activité humaine (ce qu'illustrent les menaces sur les ressources halieutiques, la déforestation ou encore les pressions sur les ressources en eau). C'est bien l'ensemble de ces enjeux environnementaux que le développement économique doit désormais prendre en compte, sans se focaliser uniquement sur le thème des émissions de GES.

QUELQUES EXEMPLES D'ATTEINTES À LA BIOCAPACITÉ

Selon les calculs du Global Footprint Network, les habitants de la planète consommeraient, chaque année, en ressources renouvelables, 20 % de plus que ce que peut produire de façon soutenable la planète. Nos sociétés vivent donc déjà à crédit par rapport à l'environnement et ce alors même que la plus grande partie de la population mondiale n'a pas encore accès au mode de vie occidental auquel elle aspire à parvenir.

 Une empreinte écologique excessive : comparaison nationale (en ha/personne)

Source : Global footprint network, rapport 2006.

Une pression très forte sur les stocks halieutiques

Source : IFREMER.

Une évaluation de l'état de 53 stocks de poissons exploités de façon commerciale dans le Golfe de Gascogne et dans l'ouest de la Manche a été réalisée par l'Ifremer en 2005, au regard de leur faible biomasse ou de leur taux d'exploitation élevé. Elle montre que, dans le Golfe de Gascogne, 22 % des captures proviennent de stocks en bon état (sardine du golfe de Gascogne, tourteau, bar, céphalopodes, etc.), 62 % de stocks en situation intermédiaire (anchois, merlu, langoustine, etc.) et 16 % de stocks en situation critique (dorade rose, anguille, sole, maquereau, etc.). En Manche Ouest, ces valeurs sont respectivement de 18 %, 79 % et 3 %.

Une croissance considérable des surfaces artificialisées en France

Source : IFEN.

Entre 1982 et 2001, les surfaces artificialisées en France ont augmenté de près de 40 % pour couvrir environ 48 000 km². Les routes et parkings représentent 39 % de ce total.

b) Une mobilisation qui a déjà commencé, mais qui doit s'amplifier

Depuis la fin des années 1980, la plupart des pays développés ont pris conscience de l'importance des enjeux environnementaux et des progrès non négligeables ont été accomplis pour mieux concilier développement économique et préservation de l'environnement. Ces progrès peuvent être mis en évidence à travers une multitude d'exemples particuliers, mais ils apparaissent aussi à travers des macro-indicateurs.

Parmi les exemples particuliers, on peut citer celui de l'automobile. Sous l'effet combiné des incitations fiscales et de la hausse du prix du pétrole, les constructeurs ont en effet réalisé des efforts importants pour réduire les rejets de leurs véhicules tandis que les consommateurs ont de plus en plus tendance à porter leur choix vers des catégories de véhicules moins émettrices. Il en résulte une baisse continue de la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs : sur le marché français, la quantité de CO2 moyenne émise par les véhicules produits dans l'année pour parcourir 1 km a baissé de 20 % depuis 1995.

ÉMISSIONS MOYENNES DE CO2 DES VÉHICULES NEUFS EN FRANCE

Source : ADEME, mars 2009.

Un autre exemple de ces progrès est la « révolution tranquille » que connaissent les emballages, puisqu'on assiste à un découplage progressif entre consommation de produits emballés et tonnage des emballages. En dix ans, le nombre d'emballage a augmenté de 7 %, tandis que le tonnage des emballages diminuait de 10 %.

ÉVOLUTION DU TONNAGE D'EMBALLAGES EN FRANCE

Les progrès réalisés dans de multiples domaines de la vie économique se retrouvent bien entendu dans les statistiques globales. Plusieurs indicateurs « macro » de développement durables sont en effet orientés dans la bonne direction.

C'est le cas en premier lieu du niveau global des émissions de GES, qui est à la en baisse en Europe de façon générale et en France en particulier. Les émissions dans notre pays se sont établies en 2006 à 541 millions de tonnes équivalent Co2, soit 4 % de moins que le niveau de 1990. La France fait donc d'ores et déjà mieux que les objectifs qu'elle s'était engagée à atteindre en 2012 dans le cadre du protocole de Kyoto, à savoir une stabilisation de ses émissions, et ce alors même qu'elle partait d'un niveau déjà très bas par rapport aux autres pays développés.

ÉVOLUTION DES ÉMISSIONS DE GES EN EUROPE

 

Emissions 2006
(en millions de t équivalent CO2)

1990-2006
(en %)

Objectifs Kyoto 2008-2012 (en %)

Allemagne

1005

-18,2

-21

Autriche

91

15,1

-13

Belgique

137

-5,2

-7,5

Bulgarie

71

-38,9

-8

Danemark

71

2,1

-21

Espagne

433

50,6

15

Estonie

19

-54,6

-8

Finlande

80

13,2

0

France

541

-3,9

0

Grèce

133

27,3

25

Hongrie

79

-20

-6

Irlande

70

25,6

13

Italie

568

9,9

-6,5

Lettonie

12

-56,1

-8

Lituanie

23

-53

-8

Pays-Bas

208

-2

-6

Pologne

401

-11,7

-6

Portugal

83

40,7

27

République tchèque

148

-23,7

-8

Roumanie

157

-36,7

-8

Royaume-Uni

652

-15,1

-12,5

Slovaquie

49

-33,6

-8

Slovénie

21

10,8

-8

Suède

66

-8,7

4

Union européenne à 15

4151

-2,2

-8

Union européenne à 27

5143

-7,7

 

Etats-Unis

7 017

14,4

 

Source : MEEDDAT.

L'intensité en carbone du PIB est également favorablement orientée. La croissance de la France est en effet nettement moins intensive en carbone que par le passé : pour produire un point de PIB, elle émet en effet aujourd'hui 25 % de moins de GES qu'en 1990, ce qui indique un début de découplage entre croissance économique et émissions de GES.

L'intensité énergétique de la croissance, qui mesure le rapport de la consommation d'énergie au PIB et représente donc la quantité d'énergie nécessaire pour constituer une unité de PIB, évolue elle-aussi dans le bon sens. L'intensité énergétique primaire de la France a en effet diminué de 25 % entre 1973 et 2001.

Source : INSEE.

Enfin, l'évolution de la productivité des ressources, qui rapporte le PIB à la consommation intérieure de matières et qui donne donc une mesure de l'efficacité matérielle d'une économie, indique aussi un découplage relatif entre utilisation des ressources naturelles et croissance économique. La productivité des ressources en France a augmenté de moitié en 30 ans (voir graphique ci-dessous), ce qui s'explique notamment par le développement des services et le remplacement partiel du pétrole et du charbon par des combustibles nucléaires. Sur la période récente, entre 2000 et 2004, la productivité des ressources de la France a même crû au rythme très élevé de 3,5 % par an, contre + 2,3 %par an en moyenne pour l'UE-15.

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTIVITÉ DES RESSOURCES EN FRANCE

Source : INSEE, IFEN.

Malgré ces résultats encourageants, il faut cependant être conscient que la France, ni aucun autre pays dans le monde d'ailleurs, n'est encore au niveau des objectifs qu'il faudrait atteindre pour faire face aux dangers du réchauffement climatique et aux autres défis environnementaux. Notre pays, en particulier, qui fait pourtant partie des « très bons élèves » en matière de rejets de GES, ne se situe pas encore sur le « sentier facteur 4 », c'est-à-dire sur la trajectoire d'une diminution annuelle de ses émissions de 3 % par an, comme l'illustre le graphique ci-dessous. C'est que, jusqu'à présent, la baisse de l'intensité en carbone de la croissance a toujours été compensée par un « effet rebond », à savoir que la hausse du volume de la production est plus rapide que la baisse de l'intensité en carbone du PIB.

LA FRANCE FACE À SES OBJECTIFS DE RÉDUCTION DES GAZ À EFFET DE SERRE

c) Prendre en compte le prix de la nature dans le calcul économique : la stratégie de la rectification du signal-prix

La dérive écologique de notre système économique s'explique par un biais structurel du système des prix de marché, qui ne prend pas en compte -ou très mal- le « prix » de la nature. Notre vie économique et sociale s'est en effet organisée, depuis deux siècles, sur le principe d'une exploitation gratuite, ou à un prix fortement sous-évalué, des biens et des services fournis par la planète. C'est vrai en particulier des ressources en énergies fossiles ou en matières premières : elles ont été prises en compte dans le calcul économique au coût de l'extraction, de la transformation et du transport, mais leur production proprement dite, qui résulte d'un processus naturel s'étendant sur des millions d'années, est restée extérieure au champ économique. Il en va de même des coûts externes résultant de leur utilisation, notamment les émissions de gaz à effet de serre à l'origine du réchauffement climatique et de ses dégâts.

Cette situation de gratuité ou de très faible coût des biens et des services naturels, sans rapport avec leur rareté véritable, a eu pour conséquence que le jeu du marché a conduit à une allocation des ressources productives sous-optimale, dont le caractère parfois aberrant apparaît pleinement aujourd'hui. L'un des exemples les plus frappants des errements résultants de l'illusion de l'abondance énergétique est celui des logiques de localisation spatiale des activités économiques. Les systèmes de transports (routiers, maritimes, ferroviaires, aériens) « dopés » par une énergie bon marché ont en effet permis d'abaisser considérablement le coût et les délais de déplacement, ce qui a conduit à une organisation urbaine caractérisée par l'étalement et la spécialisation fonctionnelle (on habite ici, on travaille là, on va se distraire ailleurs) ainsi qu'à une organisation productive caractérisée par l'éparpillement spatial de la chaîne de production et de consommation (les biens sont conçus ici, fabriqués ici et là en fonction des avantages comparatifs des territoires, puis acheminés ailleurs, en flux quasiment tendus, pour y être consommés). La division spatiale du travail est assurément un important facteur de gains de productivité en permettant d'exploiter les capacités de chaque territoire, mais il n'est pas certain que toutes les spécialisations géographico-économiques conserveraient leur sens si on intégrait dans le coût du transport l'ensemble des coûts externes.

Le coeur du problème écologique se trouvant dans l'imperfection du signal-prix, sa solution passe bien évidemment par la correction du signal : il s'agit de faire en sorte que le calcul économique intègre de manière plus satisfaisante le prix de la nature. Cet ajustement a déjà spontanément commencé, puisqu'on observe que l'épuisement de certaines ressources surexploitées commence à se traduire, quoique très tardivement, par l'augmentation de leur prix sous l'effet du jeu normal de l'offre et de la demande. Le cas du pétrole est exemplaire de ce mouvement de hausse. Le marché fonctionne donc comme une force de rappel, mais on doit bien reconnaître qu'il le fait d'une manière imparfaite. D'une part en effet, le coût des biens et des services naturels consiste en partie en externalités négatives que le marché ne prend pas spontanément en compte. Ainsi, la hausse du prix du pétrole incite à moins en consommer mais rend aussi possible l'exploitation d'hydrocarbures difficiles à extraire et particulièrement polluants. D'autre part, les marchés ont prouvé de façon répétée leur myopie environnementale, c'est-à-dire leur difficulté à intégrer les conséquences écologiques, et donc aussi économiques, de long terme, de sorte qu'ils réagissent quand il est trop tard pour exercer une action correctrice. L'exemple typique est celui des ressources halieutiques exploitées jusqu'à la disparition des espèces. Les pouvoirs publics ont donc un rôle de première importance à jouer dans la correction du système de prix.

Cette correction ne rendra certes pas les ressources naturelles moins rares, mais elle induira une réorientation des comportements de production et de consommation, la hausse du prix des biens et des services naturels constituant une incitation à les utiliser de façon plus rationnelle. On peut à cet égard s'attendre à un double effet vertueux.

En premier lieu, la modification du coût relatif des différentes options techniques ou organisationnelles existantes va conduire les acteurs à arbitrer différemment entre les unes et les autres. Par exemple, le coût relatif du transport par rail ou par route va évoluer dans un sens favorable au rail. De même, la hausse du coût du chauffage va faire baisser le coût relatif de l'application de normes énergétiques plus rigoureuses dans les bâtiments.

En second lieu, au-delà de ces simples changements d'arbitrage à structure technico-organisationnelle constante, l'évolution du système de prix relatifs devrait enclencher une dynamique d'innovations de produits et de procédés et même d'innovations sociétales permettant de minimiser la consommation de nature. Un contexte où la raréfaction et le renchérissement des ressources naturelles rend plus difficile (et même à terme impossible) la satisfaction des besoins au moyen des méthodes en vigueur ne peut en effet que stimuler l'imagination des acteurs économiques et les inciter à mettre en place de nouvelles méthodes.

Le gaspillage de ressources naturelles dans notre organisation socio-économique actuelle est tel qu'il existe sans doute des possibilités d'innovations et des gisements d'économies considérables à exploiter : concevoir des produits générant moins de déchets et plus aisément recyclables, développer de nouveaux procédés pour exploiter les énergies renouvelables, inventer une économie de la fonctionnalité où les besoins -par exemple se déplacer- seraient satisfaits par la consommation d'un service plutôt que d'un bien. Ainsi, sachant qu'une automobile passe 90 % de son temps à l'arrêt, ne vaut-il pas mieux créer les conditions du partage de l'utilisation des voitures plutôt que persévérer dans un système où chacun se déplace dans son automobile ? Il existe mille et une solutions possibles et sans doute encore non envisagées pour satisfaire nos besoins à un coût environnemental moindre. L'un des enjeux du Grenelle de l'environnement est de créer les conditions générales propices à leur réalisation.

d) Réussir à infléchir les logiques économiques : les leviers de l'action

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement mobilise une large gamme d'outils pour infléchir les logiques d'action des acteurs économiques, aussi bien des entreprises, des ménages que des administrations publiques. En outre, ces mesures, comme indiqué précédemment, s'articulent avec des dispositifs complémentaires adoptés dans d'autres textes tels que la loi de finances pour 2009 ou la loi de finances rectificative pour 2008. Il ne fait pas de doute non plus que d'autres textes nationaux sont à venir, notamment sur la question de la contribution climat-énergie. Enfin, il ne faut pas oublier que les politiques nationales pour l'environnement dépendent, pour une large part, des dispositions adoptées au niveau européen. C'est notamment le cas du marché des quotas d'émissions de GES qui va connaître des évolutions importantes dans la période à venir : les quotas alloués ont été revus à la baisse, les allocations diminueront de 2 % chaque année et la plus grande partie des permis sera à terme mise aux enchères. Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement constitue donc une brique dans l'arsenal de mesures incitatives ou règlementaires nécessaires à l'inflexion des logiques économiques nuisibles pour l'environnement.

RAPPEL DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES RÉCENTES VISANT À ADAPTER L'ÉCONOMIE AUX ENJEUX ENVIRONNEMENT

a) Dans la loi de finances pour 2009 :

- verdissement du prêt à taux zéro acquisition, du crédit d'impôt TEPA et de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- éco prêt à taux zéro pour la rénovation et amélioration du crédit d'impôt développement durable ;

- doublement du crédit d'impôt « agriculture biologique », exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des modes de production biologique, allègements fiscaux pour améliorer la mobilisation de la ressource forestière, relèvement de la taxation des pesticides et affectation du produit supplémentaire au financement du plan « Ecophyto » ;

- instauration de l'éco-redevance sur les poids lourds ;

- hausse de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ;

- dans le domaine de la recherche, augmentation de 79 millions d'euros des crédits relatifs au développement durable ;

- s'agissant de la relance des transports alternatifs à la route, augmentation de 16% en 2009 des crédits de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;

- augmentation de 11 % des moyens affectés en 2009 à la prévention des risques.

b) Dans la loi de finances rectificative pour 2008 :

- instauration d'un malus annuel applicable aux véhicules émettant plus de 250 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre ;

- abaissement de 60 à 50 % de la part minimale d'énergie renouvelable ou d'énergie de récupération pour l'application du taux réduit de TVA de 5,5 % à la fourniture de chaleur ;

- application d'un taux réduit de TIPP à l'aquagazole ;

- relèvement de la contribution hydro-nucléaire afin de financer les charges liées à la fourniture d'électricité au tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM) ;

- relèvement de la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base (taxe additionnelle dite « recherche ») : le produit de cette taxe additionnelle est affecté au financement des études et recherches menées par l'agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) sur l'entreposage et le stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs.

c) Au niveau européen :

- adoption du paquet énergie-climat en décembre 2008 ;

- révision de la directive ETS sur le système d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre, afin d'y inclure l'aviation ;

- accord sur la directive cadre sur les énergies renouvelables et sur la directive sur le stockage géologique du dioxyde de carbone ;

- adoption d'un règlement sur les émissions de particules des poids lourds (Euro VI).

Les leviers utilisés par ces différents textes pour opérer la mutation écologique du système économique peuvent se classer en quelques grandes familles : modification des normes auxquelles doivent répondre les produits mis sur le marché (par exemple en ce qui concerne les normes d'efficacité énergétique des bâtiments), modification des normes auxquelles sont soumis les processus de production (avec notamment les plans de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment ou des travaux publics), amélioration de l'information du consommateur (passant par exemple par l'obligation progressive de l'affichage du « prix carbone » des produits), incitations fiscales (telles que la taxation des poids-lourds, le malus sur les véhicules émettant le plus de CO2 ou l'éco prêt à taux zéro pour les travaux de rénovation dans le bâtiment).

Sur un plan financier, les diverses mesures de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement impliquent pour l'ensemble des acteurs économiques une dépense que l'étude d'impact jointe au projet de loi estime, sur la période 2009 et 2020, à 440 milliards d'euros, dont 170 milliards d'euros d'investissements publics. Contrairement aux discours angéliques que l'on entend parfois, le Grenelle constitue donc bien un coût, du moins dans l'immédiat, et il ne peut en aller autrement puisque la logique économique qui le sous-tend est précisément d'intégrer dans le calcul économique des coûts qui, jusqu'à présent, ne sont pas comptabilisés. Cela ne veut pas dire, nous y reviendrons, que le bilan économique sur le moyen terme ne sera pas positif, mais il serait irresponsable d'entretenir l'illusion de la gratuité pour tous du Grenelle sur le très court terme.

En allant davantage dans le détail des mesures, trois chantiers prioritaires concentreront l'essentiel des efforts du fait de leur poids dans le total des émissions de GES et des gisements d'économie qu'ils recèlent.

Source : Citepa, format CCNUCC, décembre.

Les transports. Leurs émissions de GES ont augmenté de près de 20 % depuis 1990 (principalement du fait de l'accroissement du trafic routier, qui représente à lui seul plus de 90 % des rejets de carbone de ce secteur) et ils sont désormais le principal émetteur de GES en France, avec plus du quart du total des rejets. Interviennent dans cette évolution des processus lourds qu'il sera difficile d'inverser, tels que la substitution du transport routier de marchandises au transport ferroviaire (plus de 80 % des marchandises sont aujourd'hui transportées par route contre moins de 50 % en 1980) ou encore l'allongement des déplacements de personnes liés à l'étalement urbain et à la trop forte spécialisation fonctionnelle des villes (en moins de 20 ans, la distance domicile/travail a ainsi augmenté de 2 km pour s'établir à 15 km). L'objectif est de réduire les émissions de ce secteur de 20 % d'ici à 2020. Les transports devraient pour cela bénéficier de 97 milliards d'euros d'investissements, dont 53 milliards d'euros pour les lignes à grande vitesse, 36 milliards d'euros pour les transports en commun en site propre et 8 milliards d'euros pour le fret.

Le bâtiment. Les rejets des habitations et des bureaux se sont accrus de près de 15 % depuis 1990, de sorte que ce secteur représente désormais près de 20 % du total des émissions de GES du pays. L'Etat se fixe comme objectif que toutes les constructions neuves faisant l'objet d'une demande de permis de construire déposée à compter de la fin 2012 présentent une consommation d'énergie primaire inférieure à un seuil de 50 kilowattheures par mètre carré et par an en moyenne. Il vise également une large rénovation du parc existant, avec notamment la rénovation, d'ici 2020, des 800 000 logements du parc social les moins efficaces en énergie. Au total, le bâtiment absorbera environ 205 milliards d'euros d'investissements cumulés d'ici 2020, dont 192 milliards d'euros pour la seule rénovation du parc résidentiel, institutionnel et tertiaire.

CONSOMMATION DES LOGEMENTS EN FRANCE EN KILOWATTHEURE
PAR M2 ET PAR AN

Source : DGEMP.

La production d'énergie. Afin de diversifier les sources d'énergie, de réduire le recours aux énergies fossiles émettrices de gaz à effet de serre et de porter la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale à 23 %, au moins, en 2020, l'effort d'investissement en faveur des filières d'énergies renouvelables se montera à 87 milliards d'euros.

PART DES ÉNERGIES RENOUVELABLES DANS LA CONSOMMATION BRUTE D'ÉLECTRICITÉ DES PAYS DE L'UE

Note : l'objectif 2010 est celui fixé par la directive européenne sur l'énergie renouvelable.

2. Les dividendes attendus de la vertu écologique

Comme cela vient d'être montré, l'effort demandé à l'économie française par le Grenelle de l'environnement est significatif. Il constitue cependant avant tout un investissement et il convient donc d'apprécier les dépenses engagées au regard des gains qu'elles vont générer. Ces estimations demandent certes une démarche complexe et forcément entourée d'incertitude dans la mesure où l'impact qu'on cherche à mesurer dépend des transformations structurelles qui découleront de la révision des arbitrages et de la capacité d'innovation des agents économiques face à la correction progressive et sectoriellement modulée du signal-prix. Malgré cette limite méthodologique, on dispose pourtant de quelques estimations dont les conclusions sont convergentes : les investissements écologiques sont économiquement rentables.

a) Dépenser aujourd'hui pour éviter de dépenser plus demain : un bilan comptable des coûts de l'inaction

Un premier type d'estimations de l'impact économique du Grenelle de l'environnement repose sur une sorte de bilan comptable entre le coût direct des mesures engagées et les gains financiers qu'elles génèrent, le mot « gains » devant être compris de manière large dans la mesure où il consiste à la fois en un flux de revenus futurs et en une série de coûts à venir évités. L'étude d'impact accompagnant le projet de loi portant engagement national pour l'environnement repose sur cette approche méthodologique.

Il est important de souligner que ce type d'approche ne permet pas de fournir une véritable estimation macro-économique de l'impact. Les différentes conséquences envisageables y sont en effet estimées de manière indépendante, le tableau global résultant d'une simple juxtaposition qui ne prend pas en compte les effets de rétroaction entre secteurs ou grands agrégats macro-économiques. Cette approche a cependant ses mérites :

- elle permet de brosser un large tableau des implications économiques du Grenelle en intégrant en particulier une évaluation monétaire des effets externes ;

- elle a une portée pédagogique forte. Elle permet en effet d'apporter, en première approximation, une réponse satisfaisante à des questions simples telles que : «  combien coûte la rénovation thermique des bâtiments, combien cela va-t-il rapporter ? » Elle permet également d'apporter un argument fort et mobilisateur pour une action en faveur de l'environnement en mettant l'accent sur la notion de coûts de l'inaction : voilà ce que cela coûte, voilà ce que coûterait de continuer selon le scénario « business as usual ». La parution du rapport Stern de 2006 a montré tout l'effet mobilisateur d'une telle mise en évidence des coûts de l'inaction. Pour mémoire, le rapport conclut que les conséquences du changement climatique pourraient représenter annuellement 5 % du PIB mondial, voire même dans certains scénarios, atteindre 20 %, alors qu'une réduction des émissions de GES ne coûterait que 1 % du PIB mondial. Il souligne par ailleurs que plus l'action sera tardive, plus les efforts à accomplir seront « brutaux », donc coûteux. Plus récemment, un autre rapport, réalisé par l'OCDE2(*), a lui aussi dressé un bilan détaillé par domaine d'activité des coûts de l'inaction, sans toutefois proposer une estimation « agrégée » de ces différentes analyses sectorielles.

Avant d'en présenter les résultats, et pour mieux en apprécier la portée, il est utile de rappeler brièvement quelles sont les difficultés méthodologiques que rencontre ce type d'approche fondée sur les coûts de l'inaction.

- La première est que les coûts évités par les investissements écologiques le sont en partie sur une période longue, ce qui pose le problème de leur taux d'actualisation (c'est-à-dire de la mesure de la préférence pour le présent).

- La deuxième est que les nuisances générées par la dégradation de l'environnement ont en partie le caractère d'effets externes dont l'impact, diffus, affecte tous les acteurs dans des aspects très divers de leur existence. Il est donc extrêmement difficile d'identifier, puis d'exprimer sous forme monétaire, l'ensemble de ces nuisances. C'est le cas par exemple des atteintes à la richesse de la biodiversité. On sait que des écosystèmes complexes contribuent à notre approvisionnement en eau, en air pur et en nourriture, qu'ils régulent le climat, nous fournissent des matières premières et sont à l'origine de nombreuses substances intervenant dans la fabrication de médicaments. Au-delà de cela, ils constituent une réserve génétique qui, d'une certaine manière, constitue « l'assurance-vie » de l'humanité. Mais quel est le prix de ce patrimoine ? De même, si les politiques en faveur du développement durable permettent d'éviter des souffrances, voire des pertes en vies humaines, causées par des maladies ou des catastrophes climatiques, quelle évaluation monétaire donner de ces « bénéfices » ?

- La troisième difficulté tient à l'existence probable d'effets de seuil dans la survenue des dégâts écologiques, de sorte qu'une fois franchis ces seuils, les problèmes changent d'échelle ou deviennent irréversibles. Ainsi, une inversion du Gulf Stream ou la fonte brutale des glaciers du Groenland modifierait radicalement les conditions météorologiques dans de vastes régions du globe et notamment en Europe occidentale.

En dépit de ces difficultés méthodologiques, l'étude d'impact associée au projet de loi portant engagement national pour l'environnement s'est efforcée de proposer une évaluation d'ensemble des retombées positives attendues du Grenelle de l'environnement, aussi bien de celles qui prennent la forme d'un gain ou d'une économie directement exprimable en monnaie que de celles qui sont externalisées sur l'ensemble de la société. Sur les 268 engagements du Grenelle, après avoir écarté ceux qui n'avaient pas d'incidences financières significatives (comme les mesures dans le domaine de l'urbanisme ou de la gouvernance) et ceux qu'il était techniquement impossible d'estimer, elle a finalement procédé à l'évaluation d'une quarantaine d'engagements.

S'agissant des mesures qui génèrent un gain direct, on distingue principalement deux postes.

- L'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments devrait s'accompagner d'une forte diminution de la facture énergétique, dont l'ampleur exacte dépendra de l'évolution du prix du pétrole. L'étude d'impact estime que, même dans l'hypothèse d'un prix du baril de pétrole relativement bas (de l'ordre de 55 euros), les économies d'énergie associées à ces mesures seraient d'environ 145 milliards d'euros, permettant ainsi d'autofinancer une partie importante des investissements. L'autofinancement serait total à partir d'un prix du baril de pétrole atteignant 100 euros.

- Le second poste est celui des énergies renouvelables dont la production est commercialisée ou qui se substituent à une dépense énergétique actuelle. L'importance des gains attendus dépendra des économies d'échelle liées au développement de la filière et aux progrès techniques réalisés dans ce domaine, mais l'étude d'impact les estime à environ 60 milliards d'euros. Au total, en tenant compte de ces seuls gains directs, le coût net des mesures du Grenelle est divisé par 2, au minimum.

S'agissant des externalités environnementales, l'étude d'impact s'est concentrée uniquement sur les « bénéfices » liés à une moindre émission de GES. Chaque tonne supplémentaire de CO2, émise aujourd'hui, en contribuant à modifier l'environnement, impose en effet, au cours des périodes de temps à venir, des coûts à l'ensemble des agents économiques (dépenses de santé supplémentaires, dépenses de remise en état après la survenue de catastrophes naturelles, dépenses de prévention publiques ou privés pour adapter le cadre de vie et l'appareil productif aux effets du changement climatique, etc). Pour déterminer ce « coût » du carbone, l'étude d'impact des mesures du Grenelle s'est appuyée sur les travaux de la commission Quinet3(*), qui a proposé en 2008 une « valeur tutélaire du carbone » de 32 euros la tonne (croissante dans le temps). Sur cette base, la seule rénovation thermique du parc de bâtiment, en permettant d'éviter annuellement 12 millions de tonnes d'émissions de CO2, génèrerait un gain externe annuel de l'ordre de 385 millions d'euros, soit un gain cumulé de 12 milliards d'euros sur les 30 prochaines années, gain qui s'ajoute au gain économique direct lié à la baisse de la facture énergétique. Au total, c'est près de 130 millions de tonnes de CO2 émises en moins chaque année qui devrait être émises à partir de 2020.

Ces résultats en eux-mêmes instructifs ne constituent pourtant qu'une estimation basse puisqu'ils ne tiennent compte que des effets externes liés à l'émission de CO2. Ils ignorent donc les gains liés à la décongestion du trafic routier de personnes et de marchandises ou encore les gains liés à la préservation de la biodiversité. Les progrès méthodologiques réalisés dans ce dernier domaine laissent pourtant espérer qu'il sera bientôt possible de disposer de « valeurs de référence » comparable à la « valeur tutélaire » de la tonne de CO2. Le récent rapport de la commission Chevassus-au-Louis4(*) consacré à « l'approche économique de la biodiversité et des services liés aux éco systèmes », s'efforce, par exemple, de quantifier la valeur économique de certains éco-systèmes comme les « forêts tempérées » ou les « prairies permanentes » et aboutit à une valeur, pour la France, de l'ordre de 970 euros/ha et par an pour l'ensemble des services forestiers pour lesquels des évaluations monétaires présentant une certaine robustesse pouvaient être réalisées.

Il faut noter pour finir que l'existence de ces fortes externalités positives liées aux politiques de prévention des dégâts environnementaux justifie que l'État soutienne financièrement les mutations nécessaires : ainsi, faire partiellement financer par la collectivité, via un prêt à taux zéro, les dépenses de rénovation thermique dans l'habitat résidentiel se justifie dans la mesure où c'est toute la collectivité qui va bénéficier de la maîtrise de l'effet de serre.

b) Les enseignements des modélisations macro-économiques : un impact positif sur la croissance dans les prochaines années

Contrairement à l'approche précédente, une véritable analyse macro-économique prend en compte la dynamique des interactions initiée par les politiques environnementales. Elle permet donc d'aboutir à un bilan consolidé en termes de croissance du PIB, d'emploi, de balance commerciale ou de prélèvements obligatoires.

Dans la détermination de cet impact macroéconomique interviennent quelques mécanismes simples.

- Les mesures prises pour économiser la consommation d'énergie exercent tout d'abord un impact négatif direct sur la production de la branche énergie (hors énergie nucléaire) : la valeur ajoutée créée par cette branche et l'emploi y connaissent donc un recul. Le secteur du transport routier et le segment du marché des automobiles fortement émettrices de CO2 sont également affectés par les mesures prises pour favoriser le transfert modal et les automobiles « propres ». Inversement, les branches du bâtiment, du transport ferroviaire, des énergies renouvelables et l'ensemble de leurs fournisseurs sont positivement impactées par les mesures du Grenelle de l'environnement puisque des investissements lourds y sont réalisés.

- Ce transfert intersectoriel a un effet positif direct sur l'emploi et la valeur ajoutée. En effet, le secteur de l'énergie est très intensif en consommations intermédiaires, peu intensif en main d'oeuvre et dégage donc peu de valeur ajoutée en proportion du chiffre d'affaire. Quant au secteur du transport, il est réalisé pour une large part des transporteurs étrangers. À l'inverse, les branches en croissance, et notamment le bâtiment, sont intensives en main d'oeuvre et en valeur ajoutée.

A ces impacts directs s'ajoutent des effets induits :

- la baisse de la consommation d'énergie fossile se traduit par l'amélioration de la balance commerciale, c'est-à-dire par un moindre prélèvement extérieur sur la richesse produite nationalement ; la diminution de la ponction énergétique permet donc un recyclage de la dépense des agents économiques résidents vers d'autres postes de consommation ou vers l'investissement, les trois-quarts de cette demande supplémentaire se tournant vers le marché domestique compte tenu du taux d'ouverture de l'économie française, d'où un effet multiplicateur sur la demande et l'emploi ;

- la baisse du chômage permise par le transfert d'activité de branches peu intensives en main-d'oeuvre vers des branches intensives en travail joue elle-aussi positivement sur le revenu et donc sur la consommation des ménages ;

- en sens inverse, les travaux d'efficacité énergétique entraînent une hausse de l'endettement des agents qui débouche sur une augmentation de la charge de leur dette, ce qui impacte négativement la consommation des ménages.

Au total, les simulations conduites par l'ADEME permettent de mesurer un effet global positif. La réalisation des objectifs du Grenelle de l'environnement (à taux de prélèvement obligatoire constant) devrait entraîner à horizon 2012 une augmentation globale de l'activité économique de près de 40 milliards d'euros, soit 1.6 point de PIB supplémentaires par rapport à la tendance.

IMPACT MACRO-ÉCONOMIQUE DES MESURES DU GRENELLE À L'HORIZON 2012

Source : ADEME.

Si le Grenelle de l'environnement est composé avant tout de mesures structurelles, qui visent à modifier en profondeur les comportements des acteurs économiques, on peut donc s'attendre à ce que sa mise en oeuvre contribue de manière opportune, à court terme, à soutenir l'activité dans un contexte économique de forte récession.

c) Développer une fiscalité plus favorable à l'activité : la contribution énergie-climat et la question du double dividende

Les conditions de financement des mesures du Grenelle et la nature des instruments fiscaux utilisés pour corriger le signal-prix contribuent également à déterminer l'impact macro-économique final.

A cet égard, on sait que la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a fixé comme objectif à son article 2 que l'État étudie la création d'une contribution dite climat-énergie. L'objectif premier de cette contribution est bien entendu la réduction des dommages de la pollution. Inscrite dans la logique de rectification du signal-prix, elle vise à intégrer les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d'énergies fossiles de manière à encourager les comportements sobres en carbone et en énergie. Selon une récente étude de l'ADEME, une contribution climat énergie additionnelle de 32 euros/tCO2 permettrait effectivement de réduire d'au moins 19 Mt de CO2 les émissions par rapport à la tendance actuelle, soit une baisse de 7,5 % des émissions nationales hors système européen de quotas d'émissions.

L'obtention d'une telle réduction de la consommation en énergies constituerait en quelque sorte le « premier » dividende de cette contribution : le dividende écologique.

LA TAXE CARBONE, UNE NÉCESSITÉ POUR COUVRIR L'ENSEMBLE
DES ÉMISSIONS DE GES

La France participe au système européen d'échange de quotas de CO2 (système ETS, pour « Emission trading scheme ») dans le cadre d'une directive prise en application des accords de Kyoto. Ce marché des quotas, qui constitue une forme originale de taxation du carbone, ne concerne cependant que les émissions de la branche énergie (raffinage, distribution de gaz et d'électricité) et celles des installations de combustion d'une capacité de plus de 20 MW (sidérurgie, ciment, verre,...). S'il couvre de façon presque totale les émissions du secteur industriel (93 %), il laisse en revanche « échapper » les émissions plus diffuses, celles des ménages et des unités de production de petite taille, notamment dans le secteur du transport, de l'agriculture ou des services. Or, ces émissions non prises en compte par le système ETS représentent aujourd'hui la majorité des émissions de GES.

Mettre en place un dispositif de taxation adapté aux émissions diffuses constitue donc un enjeu central des politiques environnementales, d'autant que, comme indiqué précédemment, les secteurs du transport et du résidentiel sont les seuls où la baisse des émissions n'a pas encore commencé. Au demeurant, dans le cadre du paquet « climat », la France s'est engagée à réduire ses émissions hors ETS de 14 % d'ici 2020. Il est donc indispensable de prévoir un dispositif de taxation du carbone pour compléter le système ETS,

Il existe certes déjà des taxes spécifiques sur l'énergie en France (TIPP sur le gazole, le super sans plomb et le fioul, TICGN sur le gaz naturel, TICC sur le charbon entre autres). Mais l'efficacité environnementale de ces taxes est limitée par deux facteurs :

- d'une part, il existe de très nombreuses exonérations qui rendent inopérantes la fonction de rectification du signal-prix qu'on attend d'une taxe carbone ;

- d'autre part, ces taxes sur les combustibles et carburants ne couvrent que partiellement le coût des dommages engendrés par la consommation de carbone.

Le taux de la contribution climat-énergie est généralement conçu en lien avec la valeur tutélaire du carbone retenue en France, soit 32 euros la tonne. Quant à l'assiette, il existe en théorie deux possibilités. La première consisterait à taxer tous les produits en fonction de leur contenu effectif en carbone. Cette solution bute néanmoins sur le fait que l'on ne sait pas mesurer de manière simple et fiable l'empreinte carbone des produits. C'est pourquoi la deuxième voie est systématiquement préférée dans la littérature sur la question. L'assiette retenue est alors les achats d'énergie fossile. La taxe correspond donc, techniquement, à une forme aménagée des taxes intérieures déjà existantes sur le pétrole (TIPP), le gaz (TICGN) et le charbon (TICC). Enfin, l'application du taux de 32 euros la tonne de carbone à cette assiette peut être conçue selon deux scénarios : un scénario « additionnel » consistant à appliquer uniformément le taux aux différents types de combustibles et un scénario « différentiel », qui modulerait le taux pour tenir compte du fait que certains combustibles sont aujourd'hui plus imposés que d'autres. Selon le scénario, la contribution climat-énergie pourrait représenter entre 4,8 et 8,3 milliards d'euros de recettes.

Source : ADEME.

L'analyse des pays qui, comme la Suède, ont déjà mis en oeuvre une telle taxe carbone, montre que, selon la manière dont elle est conçue et mise en oeuvre, elle peut engendrer un « second » dividende pour la collectivité, dividende macro-économique lié à l'atténuation des effets distorsifs de la fiscalité. En effet, si l'on maintient un taux global de prélèvements obligatoires identique, la création d'une taxe carbone permet de diminuer d'autres types de prélèvements. L'utilisation des recettes de la fiscalité environnementale peut ainsi être l'occasion de diminuer des prélèvements portant sur les facteurs de production, qu'il s'agisse du travail, via les prélèvements sociaux, ou du capital productif, comme dans le cas de la taxe professionnelle.

Selon une synthèse récente du Conseil économique pour le développement durable5(*), les travaux de modélisation conduits dans les années 1990 indiquent qu'en Europe l'utilisation des recettes d'une taxe carbone pour baisser les prélèvements sur le travail pourrait générer un double dividende fort. Des évaluations plus récentes sur le cas de la France réalisées par la direction générale du Trésor et de la politique économique à partir du modèle Mésange6(*), montrent que le gain macroéconomique agrégé d'une substitution complète aux prélèvements sur le travail du produit d'une taxe de 32 euros/tCO2 pourrait permettre un gain de 0,5 % de PIB.

Contribution climat-énergie de 9 milliards d'euros (soit 0,5 % du PIB) supportée à parité par les ménages et les entreprises

Impact sur le PIB

Intégralement compensée par une baisse de tous les impôts

+ 0,5 %

Intégralement compensée par une baisse de 4,5 milliards d'euros des cotisations sociales employeurs et 4,5 milliards d'euros des impôts sur les entreprises (TP, IS)

+0,6 %

Ces résultats sont importants : ils montrent que la contribution climat-énergie ne peut être assimilée à un coût macroéconomique, puisque sa mise en place s'accompagne d'un effet positif  sur le revenu global (ceci ne veut pas forcément dire, on y reviendra plus loin en détail, que tous les acteurs sont spontanément gagnants dans le processus).

d) Soutenir le développement des éco-activités : un secteur de poids encore restreint mais dynamique

Quelle que soit la méthodologie utilisée pour mesurer les impacts économiques du Grenelle, il apparaît que les éco-activités vont connaître dans les années à venir un développement important. Il est donc intéressant de faire un point particulier sur cet ensemble d'activités.

Les « éco-activités » sont les filières tournées soit vers la prévention, la réduction ou la suppression des dégradations de l'environnement, soit vers la production d'énergie renouvelable ou l'amélioration de l'efficacité énergétique.

Un rapide tour d'horizon permet de mesurer les enjeux de leur développement.

D'ores et déjà, la dépense de protection de l'environnement atteint en France 36,2 milliards d'euros, soit 2 % du produit intérieur brut. Cet agrégat, mesuré chaque année par l'INSEE, indique l'effort financier des ménages, des entreprises et des administrations publiques pour la prévention, la réduction ou la suppression des dégradations de l'environnement. On y inclut la gestion des eaux usées, la collecte et le traitement des déchets, le nettoyage des rues, la protection de la biodiversité et des paysages, la prévention de la pollution de l'air, y compris les achats de biens et services liés à des pratiques moins polluantes (par exemple, les carburants "propres"), la lutte contre le bruit et la recherche et développement en matière d'environnement.

Sans relever de la protection de l'environnement stricto sensu, les activités liées à la mobilisation de la ressource en eau, à sa récupération et à son recyclage, et à la gestion des espaces verts lui sont étroitement liées. On tenant compte de ces activités, la dépense nationale liée à l'environnement atteint 52,8 milliards d'euros et l'emploi, un peu moins de 400 000 personnes.

EMPLOI DANS LES ÉCO-FILIÈRES DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT
EN FRANCE EN 2007

Source : IFEN.

Les éco-filières de l'énergie occupent elles aussi un poids conséquent. Le marché de l'amélioration de l'efficacité énergétique, dans les bâtiments et dans les transports, représente, en 2007, 24 milliards d'euros. En dénombrant les seuls emplois directs, l'efficacité énergétique des bâtiments génère presque 100 000 emplois (87 000 pour la rénovation thermique et 12 000 pour les équipements de chauffage) et l'efficacité énergétique dans les transports, 70 000 emplois. Enfin, la production d'énergie renouvelable représente un chiffre d'affaires de 9,5 milliards d'euros et 50 000 emplois.

Pour l'avenir, toutes les estimations font ressortir de fortes perspectives de croissance.

Ainsi, au niveau national, d'après un rapport de décembre 2008 commandé par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire au Boston consulting group, les dépenses de protection de l'environnement devraient connaître un essor soutenu d'ici 2012, avec notamment un doublement du marché de traitement de l'air et du bruit (2 à 4 milliards d'euros), un triplement du marché de la préservation des milieux naturels et de la biodiversité (1 à 3 milliards d'euros), une augmentation de 30 % de celui de la gestion des déchets (de 10 à 13 milliards d'euros) et de celui de l'eau et de l'assainissement (de 16 à 21 milliards d'euros). Cela pourrait se traduire par la création d'environ 10 000 emplois équivalent temps plein.

Les filières de l'éco-énergie s'inscrivent dans une dynamique encore plus soutenue, avec par exemple une multiplication par 13 du marché national du photovoltaïque d'ici 2020, à la fois du fait du renchérissement du prix du pétrole et des incitations mises en place par les pouvoirs publics. L'emploi dans ces filières devrait donc doubler d'ici 2012 pour atteindre 440 000 emplois équivalent temps plein et il pourrait même tripler d'ici 2020.

ÉVOLUTION DE L'ACTIVITÉ ET DE L'EMPLOI DANS LES FILIÈRES DE L'ÉCO-ÉNERGIE

 

2007

2020

 

emploi

chiffre d'affaire (Md€)

emploi

chiffre d'affaire (Md€)

Energie renouvelables (ENR)

52.000

9,4

120.000

24

Systèmes de production d'ENR

34.000

5,9

87.000

15,8

Vente d'ENR

18.000

3,5

33.000

7,9

Efficacité énergétique

169.000

24

320.000

46

Bâtiment

98.000

9,1

216.000

22

Transports

71.000

15

105.000

24

Total

220.000

33

440.000

70

Source : Ademe, juillet 2008.

Au total, en agrégeant les données relatives à l'ensemble des éco-activités, les principaux chantiers du Grenelle de l'environnement pourraient, d'ici 2020, générer 600.000 emplois directs ou indirects, chiffre d'autant plus significatif qu'il s'agit d'emplois peu ou pas délocalisables. L'emploi dans ces filières s'établirait ainsi à près d'un million à cette date.

Au-delà du marché domestique, les entreprises françaises spécialisées dans la production de biens ou de services environnementaux ont également devant elles des perspectives considérables de croissance des marchés mondiaux, notamment dans les pays émergents. Ainsi, le marché mondial du solaire photovoltaïque pourrait représenter entre 90 et 140 milliards d'euros en 2020 et celui de l'eau et de l'assainissement atteindre 650 milliards d'euros

PROJECTIONS 2007-2020 DES MARCHÉS ET DES PRODUCTIONS CUMULÉES DE PHOTOPILES AU NIVEAU MONDIAL

 

 

Source : Ministère de l'industrie.

On peut rappeler que plusieurs entreprises françaises font déjà partie des leaders mondiaux en matière d'eau potable, d'énergie, d'assainissement des eaux ou de traitement des déchets et ces « champions nationaux » ont naturellement vocation à exporter encore plus largement leur savoir-faire pour répondre à une demande mondiale croissante, tirée par la demande des grands pays émergents.

Mais il faut également accompagner le développement des éco-filières récentes et encore peu structurées pour leur permettre de « grandir » et de s'affirmer elles-aussi sur le marché international. À cet égard, les mesures du Grenelle, bien que tournées principalement vers le marché domestique, sont susceptibles d'avoir un impact positif sur la compétitivité de ces filières nouvelles pour deux raisons :

- l'impulsion donnée à la demande nationale leur offre un débouché assez large et stable pour leur permettre d'exploiter les gains de productivité associés aux effets d'apprentissage et à une production sur une échelle plus importante ; de la sorte se construit un avantage comparatif exploitable ensuite sur le marché mondial. Il faut noter à ce sujet que la plupart des pays industriels mènent des politiques analogues et qu'un pays qui ne soutiendrait pas ses entreprises en favorisant l'apparition d'un marché domestique porteur les placerait dans une situation de handicap par rapport à leurs concurrentes situées dans des pays plus volontaristes dans ce domaine ;

- en favorisant la recherche et l'innovation dans les énergies renouvelables, on permet aux entreprises de rester à la pointe des évolutions techniques dans des filières situées à la frontière technologique où ces évolutions sont très rapides.

B. ACCOMPAGNER LE PASSAGE VERS LA CROISSANCE VERTE

Les arguments économiques plaidant en faveur d'un engagement fort pour l'environnement sont nombreux, de sorte que le véritable enjeu n'est pas tant de se demander s'il vaut la peine de faire le Grenelle de l'environnement, mais de concevoir les outils d'un pilotage fin de la transition vers une économie sobre en carbone. Autrement dit, il s'agit certes de réaliser tous les efforts d'adaptation nécessaires, mais surtout de les réaliser de façon ordonnée, méthodique et efficiente, de manière à parvenir au résultat souhaité au moindre coût, sans imposer de sacrifices inutiles et disproportionnés aux acteurs économiques.

A cet égard, votre commission souhaite attirer l'attention sur plusieurs sujets de préoccupation.

1. Un dilemme entre vertu écologique et compétitivité ?

À moyen terme, l'impact du Grenelle de l'environnement sur la compétitivité de l'économie française pourrait être très positif, et ce pour plusieurs raisons :

- les énergies fossiles (96 % de notre gaz et 98 % de notre pétrole) et une grande partie des matières premières consommées par l'économie française sont importées ; une utilisation plus efficiente de ces intrants devrait donc permettre, toutes choses égales par ailleurs, une réduction de la facture énergétique ;

- l'élévation tendancielle forte du coût des matières premières sur les marchés mondiaux devrait avoir pour effet de donner un avantage-prix aux modes de production les plus économes en ressources naturelles : favoriser dès maintenant la spécialisation des entreprises françaises sur ce créneau, c'est donc construire leur compétitivité future ;

- comme on l'a souligné précédemment, le marché mondial des éco-industries est extrêmement dynamique et les pays qui le peuvent ont tout intérêt à y prendre des positions fortes dès maintenant.

Malgré ces raisons structurelles d'optimisme il existe pourtant, à court terme, en l'absence d'un pilotage adéquat de la transition, des risques de dilemme entre compétitivité et efforts en faveur de l'environnement.

a) Des risques de distorsion de la concurrence

Les acteurs économiques qui engagent un effort pour l'environnement supportent des coûts supplémentaires (frais de mise aux normes, poids des taxes écologiques, etc.), alors que les fruits de cet effort profitent, eux, à l'ensemble de la communauté mondiale. On se trouve donc là dans une situation caractéristique d'externalités positives où l'action individuelle (des personnes ou des Etats) permet de produire un bien collectif et où les risques de comportement opportunistes (théorie du passager clandestin) sont donc considérables.

Votre commission souhaite attirer l'attention sur le double risque d'échec qui pourrait en résulter.

En premier lieu, l'asymétrie des charges supportées par les acteurs crée, c'est évident, une distorsion de la concurrence. À cet égard, il ne faudrait pas qu'étant déjà victime d'un dumping social et fiscal, la France soit de surcroît victime d'un dumping environnemental.

En second lieu, les comportements opportunistes hypothèquent également les chances de réussite des politiques de préservation de l'environnement.

- D'une part en effet, les acteurs qui craignent d'être victimes d'une distorsion de concurrence et ceux qui espèrent en tirer profit sont désincités à réaliser les efforts d'adaptation nécessaires, ce qui conduit à un niveau d'investissements environnementaux sous-optimal.

- D'autre part, l'application de normes environnementales plus sévères dans les pays développés risque de transformer les pays en développement en lieux d'accueil des activités polluantes, ces derniers devenant des « havres de pollution » (« pollution havens »). D'ores et déjà, le quart des émissions de GES de la Chine est incorporé dans ses exportations nettes, ce qui signifie que la réduction des émissions observée dans les pays développés s'explique en partie dans le déplacement géographique des centres de production polluants vers la Chine.

En l'absence de mesures correctrices, il existe donc un risque que le Grenelle de l'environnement ne soit ni bon pour l'économie française, ni bon pour l'environnement.

IMPOSER DES CONTRAINTES SUPPORTABLES AUX ENTREPRISES NATIONALES

Une étude de l'Ademe sur l'impact d'une taxe carbone à 32 euros sur le taux de marge des entreprises montre que le taux de profit brut (Excédent Brut d'Exploitation sur Valeur Ajoutée, EBE/VA) des branches de l'industrie non soumises au système d'échanges de quotas serait dans l'ensemble peu affecté dans l'agroalimentaire, la sidérurgie, la fabrication de produits minéraux non métalliques, la construction mécanique, automobile, navale, aéronautique, le textile, le papier et le carton. En revanche, dans la métallurgie et la première transformation des métaux non ferreux, ce taux pourrait passer de 23 à 18 %. Dans les autres industries de la chimie minérale et la fabrication de matière plastique, de caoutchouc synthétique et autres élastomères, il baisserait même de 10 points de pourcentage (de 18 à 8 % pour la chimie minérale et de 30 % à 20 % pour les plastiques). Les autres secteurs de la chimie organique de base perdraient 5 points de marge (de 28 à 23 %). Enfin, le taux de profit deviendrait même négatif pour la production de produits azotés et d'engrais, ainsi que pour la fabrication de fibres artificielles ou synthétiques.

IMPACT D'UNE TAXE DE 32 EUROS PAR TONNE DE CO2
SUR LE PROFIT DANS LA CHIMIE

Source : ADEME.

Ces résultats doivent conduire à appliquer une future contribution climat-énergie avec discernement, en la modulant selon les branches, voire même en exonérant au moins temporairement les branches produisant des biens qu'on ne sait pas produire sans consommer de fortes quantités d'énergie fossile et pour lesquels il n'existe pas de produits de substitution efficaces. À défaut, ces domaines d'activité se délocaliseront et leur production sera ensuite importée.

b) Les outils pour lutter contre le dumping environnemental

L'outil le plus efficace pour faire face aux effets pervers des comportements opportunistes est en théorie de mettre en place une régulation de la concurrence par la puissance publique, qui rend obligatoire la participation au processus collectivement profitable et qui contrôle et sanctionne les manquements. Cette solution n'est cependant pas réaliste en l'espèce car les biens publics environnementaux sont des biens publics mondiaux, de sorte qu'il faudrait pour réguler leur production une gouvernance mondiale. Or, non seulement celle-ci n'existe pas, mais il est même improbable qu'elle existe dans un avenir très proche. Les Etats-Unis, la Chine et l'Inde, acteurs-clé d'une régulation climatique internationale en raison de l'importance actuelle et à venir de leurs émissions de gaz à effet de serre, n'ont en effet, jusqu'à présent, pas pris d'engagement fermes en faveur de la mise en place d'instruments de régulation internationale contraignants.

Dans ces conditions, et même s'il ne s'agit que d'un pis-aller, de plus en plus de voix plaident en faveur de l'instauration d'un mécanisme d'inclusion des importations de carbone (MIIC) permettant un ajustement aux frontières. Deux notes de veille récentes du Centre d'analyse stratégique en étudient les contours. La Commission européenne a pour sa part récemment indiqué que, d'ici 2011, un dispositif efficace de péréquation des émissions de carbone visant à neutraliser tout effet de distorsion imputable aux importations pourrait être envisagé, à moins qu'un accord international imposant des charges comparables aux entreprises concurrentes implantées ailleurs dans le monde ne soit trouvé. A plusieurs reprises cette année, le président de la République française s'est également prononcé en faveur d'une telle forme de taxation du carbone « importé ».

Techniquement, ce mécanisme est susceptible de prendre deux formes : soit une taxe extérieure carbone sur les volumes de carbone émis et inclus dans les importations (une accise), soit une inclusion des importateurs dans le système européen d'échange de quotas d'émissions de CO2. L'une ou l'autre solution a ses avantages et ses inconvénients : il n'est pas question d'en discuter ici. L'important est de souligner que l'outil de régulation nécessaire en l'absence de tout progrès de la coopération internationale n'est pas encore en place, mais que les rapports de forces politiques au niveau international et la réflexion économique ont suffisamment évolué ces derniers temps pour qu'une réponse adaptée puisse être apportée dans des délais raisonnables.

Juridiquement, un tel mécanisme d'inclusion des importations de carbone a toutes les chances d'être compatible avec les règles de l'OMC, puisque, s'il est correctement paramétré et défendu, il entre dans le champ de l'article XX du GATT, qui autorise des mesures de sauvegarde qui « se rapportent à la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la consommation nationales » (paragraphe g).

Politiquement, sa mise en place comporte, il est vrai, le risque d'accusation de protectionnisme et de rétorsions. En outre, comme le soulignent la plupart des études qui abordent la question de la taxe carbone, taxer les importations intensives en CO2 des pays les plus pauvres ou émergents, alors même que la dégradation du climat est en grande partie l'effet des émissions passées réalisées par les pays développés, pose un problème d'équité.

On peut néanmoins souligner qu'il n'a jamais été envisagé d'exiger un effort uniforme de tous les pays pour réduire les émissions de GES. Selon les travaux du GIEC, maîtriser l'effet de serre à un niveau d'élévation maximale de 2 ° C de la température moyenne de la planète suppose de diviser par deux les émissions globales de GES d'ici 2050 au niveau mondial, mais, compte tenu des écarts dans les émissions par habitant (1,1 tonne équivalent gaz carbonique pour un Indien, 2,3 pour un Chinois, 6,6 pour un Français, 8,4 en moyenne pour un citoyen de l'Union européenne, 10 pour un Russe, 20 pour un Américain), certains pays devront fournir un effort plus important, avec une division des émissions par trois ou cinq pour les pays industrialisés.

LES ÉMISSIONS DE GES PAR HABITANT EN FONCTION DU PAYS :
DE FORTES DISPARITÉS

Un effort différencié se justifie donc à la fois pour des raisons d'efficacité économique (quand le niveau moyen d'émissions de départ est élevé, il est plus facile et moins coûteux d'obtenir une baisse forte des émissions) et pour des raisons éthiques (les pays développés sont en grande partie responsables de l'augmentation de la concentration en GES dans l'atmosphère et leur part du fardeau doit tenir compte de cette responsabilité). Cet effort différencié constitue donc un geste de solidarité avec les pays en voie de développement.

Par ailleurs, on peut envisager d'accompagner la mise en place de la taxe carbone aux frontières par l'instauration de mécanismes de redistribution conditionnelle du produit de cette taxe, ce qui offrirait aux pays en développement les moyens financiers et technologiques de se mettre aux normes. Cette redistribution, au moins partielle du produit de la taxe, pourrait se faire, par exemple, selon une note du Centre d'analyse stratégique, via le Fonds d'adaptation du protocole de Kyoto.

Votre commission souligne, pour finir, que ce mécanisme redistributif profiterait doublement à l'Europe, puisqu'en plus de bénéficier de l'effet compensatoire de la taxe aux frontières, celle-ci verrait se solvabiliser des marchés de débouchés pour ses technologies propres. On peut ajouter qu'il est de notre intérêt de tout faire pour que les pays du sud s'engagent eux-aussi fermement sur le chemin du développement durable, sans quoi nos propres efforts dans ce domaine n'auront servi à rien.

2. Des effets de déversement entre secteurs d'activité à anticiper et à accompagner

Comme on l'a montré, la croissance verte que le Grenelle de l'environnement cherche à promouvoir constitue un vaste processus de réallocation intersectorielle et internationale de l'activité et de l'emploi sous l'effet de la correction du signal-prix. Il s'agit de favoriser le développement de nouveaux produits et de nouveaux procédés de production au détriment de produits et de procédés dont l'impact environnemental est nuisible. Si, globalement, la collectivité bénéficiera de cette redistribution de l'activité productive entre les secteurs, il n'en reste pas moins que la croissance verte reste fondamentalement, selon l'expression de Schumpeter, un processus de destruction créatrice qui va affecter négativement les nombreux secteurs qui ne correspondent plus aux nouvelles exigences environnementales. Concrètement, cela signifie que les opportunités de profit dans certaines branches vont diminuer ou disparaître, que le facteur capital va s'en détourner et que des emplois vont y disparaître. Inversement, dans les secteurs portés par la croissance verte, les investissements et l'emploi vont être stimulés.

Or, si le capital est mobile, on sait bien, en revanche, que le travail l'est nettement moins, notamment parce que les qualifications des emplois détruits ne correspondent pas nécessairement à celles des emplois créés. Il est donc nécessaire d'envisager sans délai des mesures d'accompagnement social et économique permettant de minimiser les risques de chômage structurel inhérents à une inadéquation des qualifications offertes et demandées sur le marché du travail.

Même si cette question n'a pas encore inspiré des recherches à la hauteur de l'enjeu, on dispose malgré tout de quelques estimations qui montrent l'ampleur des problèmes sociaux et économiques de restructuration que l'Etat doit se préparer à accompagner. Ainsi, une étude commandée en 2007 par la Confédération européenne des syndicats conclut que les industries intensives en énergie (sidérurgie, ciment), les secteurs liées à l'industrie automobile (fret routier, production de voitures individuelles) ou encore les activités de production d'énergie à partir de sources fossiles pourraient perdre plusieurs millions d'emplois dans les prochaines années en Europe, tandis que le secteur de la construction et du bâtiment, ainsi que ceux liés aux transports collectifs et au fret ferroviaire devraient connaître un essor important. Dans tous les scénarios analysés, les créations d'emplois excèdent globalement les destructions, mais avec des évolutions sectorielles très contrastées.

Les pouvoirs publics doivent donc anticiper cette redistribution de l'activité économique pour faire en sorte que la main-d'oeuvre qui ne trouve plus à s'employer dans les secteurs en perte de vitesse puisse se « déverser », selon l'expression d'Alfred Sauvy, vers les secteurs en plein essor. Cela passe notamment par un soutien à la formation.

3. Transferts de charges entre ménages et équité du développement durable

Comme l'a demandé le Président de la République, le développement d'une fiscalité verte devrait se faire dans le respect du principe d'iso fiscalité, c'est-à-dire à niveau de prélèvements obligatoires inchangé. Néanmoins, même si le produit global de la fiscalité verte n'entraîne pas un alourdissement des prélèvements obligatoires, on sait que tout changement d'assiette est porteur de risque de transferts de charges importants entre contribuables. En particulier, sachant que le poids relatif des différents postes de consommation dans le budget des ménages varie en fonction de variables telles que le revenu disponible ou encore le lieu d'habitation, il existe un risque réel que l'élaboration d'une fiscalité verte soit porteuse d'injustices sociales. Le cas de la consommation d'énergie est à cet égard révélateur.

Une étude de l'ADEME sur le poids des dépenses énergétiques dans le budget des ménages en France montre qu'en 2006 la part des dépenses énergétiques des 20 % de ménages les plus pauvres était 2,5 fois plus élevée que celle des 20 % de ménages les plus riches. Les dépenses en combustibles fossiles du quintile de revenu supérieur représentent quant à elles moins de 4 % de leur revenu total, alors que les ménages les plus défavorisés consacrent presque 9 % de leur revenu total à l'achat de gaz et de produits pétroliers. Le lieu de résidence est aussi un facteur d'inégalité entre les ménages face aux dépenses énergétiques. Un habitant de Paris, du fait de la densité du réseau de transport en commun et de la part prépondérante de l'habitat collectif, a ainsi une facture énergétique inférieure de moitié à celle d'un habitant d'une commune rurale. Sachant par ailleurs que le niveau moyen de rémunération à Paris est supérieur à la moyenne nationale, il s'en suit que la part des dépenses énergétiques dans le revenu net d'un ménage parisien est deux fois moins importante que celle d'un habitant de zone rurale.

PART DES DÉPENSES ÉNERGÉTIQUES DES MÉNAGES SELON LE LIEU DE RÉSIDENCE

PART DES DÉPENSES ÉNERGÉTIQUES DES MÉNAGES SELON LE QUINTILE DE REVENU

Ces inégalités sont non seulement fortes, mais ont tendance à se creuser : entre 2001 et 2006, la part des dépenses d'énergie dans le revenu des ménages situés dans le quintile inférieur de revenu a augmenté de 50 %, tandis qu'elle a baissé pour les 20 % des ménages les plus aisés. Les premiers cumulent en effet les handicaps énergétiques. Ils occupent souvent les logements les moins performants sur le plan thermique. Compte tenu du prix du foncier, ils sont aussi plus fréquemment logés dans des zones très excentrées, ce qui induit une dépendance plus forte par rapport à l'automobile. Les seconds ont par ailleurs des revenus qui augmentent plus vite que le prix des énergies fossiles.

ÉVOLUTION DE LA PART DES DÉPENSES ÉNERGÉTIQUES
DANS LE BUDGET DES MÉNAGES SELON LEUR QUINTILE DE REVENU

Une attention particulière doit donc être apportée aux conséquences sociales de la rectification du signal-prix énergétique pour éviter que le développement durable ne devienne synonyme de fracture énergétique. Pour permettre cette nécessaire solidarité énergétique, les pouvoirs publics devront veiller à ce que les mesures fiscales envisagées conservent un intérêt pour les ménages non soumis à l'impôt sur le revenu ou à ce que les mesures reposant sur la fiscalité indirecte ou les droits d'accise, toujours socialement injustes, soient corrigées pour tenir compte du revenu disponible, par exemple par une redistribution du produit de la contribution climat-énergie.

II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement est composé de sept Titres nettement distincts consacrés respectivement au bâtiment et à l'urbanisme, aux transports, à l'énergie, à la biodiversité, aux risques, santé, déchets et à la gouvernance.

A. BÂTIMENTS ET URBANISME

Le Titre I est composé de deux chapitres.

Le chapitre 1 est consacré à l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments.

L'article 1 vise à améliorer l'évaluation de la performance énergétique des bâtiments. Il prévoit qu'une attestation soit exigée pour vérifier la prise en compte des normes thermiques lors du dépôt de la demande de permis de construire et à l'achèvement des travaux. Il propose aussi qu'un diagnostic de performance énergétique soit réalisé dans tous les bâtiments dotés d'une installation collective de chauffage dans un délai de 5 ans.

L'article 2 tend à instaurer une obligation d'engager des travaux d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments tertiaires existants. Les travaux devront être réalisés à compter de 2012 et dans un délai de 8 ans, un décret définissant les catégories de bâtiments concernés.

L'article 3 oblige toutes les copropriétés qui auront réalisé un diagnostic de performance énergétique, en application de l'article premier, à mettre à l'ordre du jour de leur assemblée générale la question d'un contrat de performance énergétique. D'autre part, il classe les travaux d'économie d'énergie ou de réduction des gaz à effet de serre dans la catégorie des travaux pouvant être adoptés à la majorité simple des copropriétaires.

Le chapitre II porte sur les modifications du code de l'urbanisme et comprend douze articles.

L'article 4 vise à rendre les règles d'urbanisme relatives à l'aspect extérieur des bâtiments inopposables aux demandes d'installation de matériaux renouvelables ou de systèmes individuels de production d'énergie renouvelable, en-dehors des secteurs protégés institués (type site classé ou ZPPAUP) et de zones délimitées de manière ad-hoc par les communes. L'enjeu est de concilier le souci de préserver l'harmonie du cadre architectural et paysager avec la levée des freins urbanistiques à l'installation de dispositifs de production d'énergie renouvelable.

L'article 5 réforme les directives territoriales d'aménagement pour simplifier et accélérer leur élaboration, notamment en supprimant leur opposabilité.

L'article 6 clarifie la rédaction de l'article L. 121-1 relatif aux principes généraux du droit de l'urbanisme et renforce la prise en compte des objectifs environnementaux dans les documents d'urbanisme.

L'article 7 modifie les dispositions relatives aux projets d'intérêt général, principalement pour permettre à l'Etat d'imposer la prise en compte des objectifs contenus dans les directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD).

L'article 8 étend l'obligation d'évaluation environnementale, au sens de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme, aux DTADD et aux plans locaux d'urbanisme intégrant un plan de déplacements urbains.

L'article 9 renforce les schémas de cohérence territoriale (SCOT) de plusieurs manières. Il leur assigne des objectifs environnementaux nouveaux, en particulier dans le domaine de la consommation d'espace et des continuités écologiques. Il renforce aussi leur caractère prescriptif, en les dotant d'outils grâce auxquels ils pourront conditionner l'ouverture à l'urbanisation ou imposer des normes minimales de densité urbaine en fonction, notamment, de la présence d'équipements de transport. Enfin, il étend le rôle du préfet, d'une part en lui permettant de contrôler plus activement la pertinence des périmètres des SCOT et, d'autre part, en élargissant l'éventail des motifs l'autorisant à s'opposer à leur entrée en vigueur.

L'article 10 assigne aux plans locaux d'urbanisme (PLU) des objectifs environnementaux renforcés et les dote de moyens adaptés pour les réaliser, par exemple en rendant possible l'imposition d'une densité minimale de construction dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés. De manière semblable à ce qui se passe pour les SCOT, le contrôle préfectoral des PLU est réformé pour intégrer la prise en compte du respect des continuités écologiques ou des projets d'intérêt général. L'article 10 aborde enfin la question des PLU intercommunaux. Il affirme le principe de l'élaboration intercommunale des PLU, ce qui revêt avant tout une portée symbolique, puisque la compétence « PLU » reste de plein droit aux communes, qui sont libres de la déléguer ou non. Il prévoit également qu'en cas d'élaboration intercommunale le PLU couvrira l'intégralité du territoire intercommunal et tiendra lieu de programme local de l'habitat et de plan de déplacements urbains.

L'article 11 autorise le dépassement des règles de densité pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.

L'article 12 réforme la procédure de révision du schéma directeur de la région d'Île-de-France.

L'article 13, potentiellement le plus important du Titre I, vise à autoriser le gouvernement à légiférer par ordonnances dans toute une série de domaines en matière d'urbanisme.

L'article 14 prévoit de supprimer l'avis conforme de l'Architecte des bâtiments de France pour les autorisations de travaux dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).

Enfin, l'article 15 précise la liste des articles du Titre I qui s'appliquent à Mayotte en tenant compte du principe de spécialité législative qui s'applique à cette collectivité en matière d'urbanisme.

B. TRANSPORTS

Le Titre II, consacré aux transports, comporte trois chapitres.

Le chapitre 1 porte sur des mesures en faveur du développement des transports collectifs urbains et périurbains et comprend six articles.

L'article 16 oblige le maire, sous certaines conditions, à réglementer la circulation des véhicules sur les voies qui supportent la circulation d'un transport en commun en site propre (TCSP). En outre, il reconnait quasiment automatiquement l'intérêt communautaire pour les voies publiques et les trottoirs adjacents liés à un TCSP.

L'article 17 étend la possibilité d'avoir recours à l'actuelle procédure d'expropriation pour extrême urgence pour construire des TCSP. Par ailleurs, il donne à titre exceptionnel la possibilité d'utiliser cette mesure pour les terrains bâtis qui gêneraient la réalisation du débranchement du tramway Aulnay-Bondy vers Clichy-Montfermeil.

L'article 18 permet aux syndicats mixtes classiques d'adhérer aux syndicats mixtes type SRU, palliant ainsi un oubli du législateur en 2000.

L'article 19 définit la notion d'auto-partage et crée un label spécifique.

Le chapitre II traite des péages autoroutiers.

L'article 20 transpose une directive européenne permettant de développer les péages sans barrière sur les autoroutes. Cet article permettra aux sociétés d'autoroutes de disposer d'agents spécialisés pour contrôler le bon paiement du péage, tout en respectant les droits des usagers.

L'article 21 prévoit, au plus tard au 1er janvier 2010, une modulation des péages en fonction des émissions de gaz à effet de serre des camions de transport de marchandises uniquement sur les autoroutes concédées.

Enfin, le chapitre 3 est relatif au développement des modes alternatifs à la route pour le transport de marchandises et comprend seulement l'article 22, qui aménage le transfert des infrastructures ferroviaires portuaires aux ports maritimes et l'institue pour les ports fluviaux. Il donne également compétence aux agents des ports autonomes fluviaux pour constater les infractions aux règlements de police.

C. ÉNERGIE ET CLIMAT

Le Titre III traite de l'énergie et du climat et comprend deux chapitres.

Le chapitre Ier est relatif à la réduction de la consommation énergétique et à la prévention des émissions de gaz à effet de serre.

L'article 23 détermine le contenu et la procédure d'élaboration des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie, tandis que l'article 24 prévoit que les plans de protection de l'atmosphère sont rendus compatibles avec ceux-ci.

L'article 25 prévoit que le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité élabore un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables.

L'article 26 fait obligation aux entreprises de plus de 500 salariés ainsi qu'à l'Etat et aux collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants d'établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre. Celles-ci doivent également adopter des plans climat-énergie territoriaux.

L'article 27 étend le champ du dispositif des certificats d'économies d'énergie aux entreprises qui mettent à la consommation des carburants automobiles et restreint la possibilité d'obtenir des certificats aux seules personnes soumises à obligation et aux collectivités publiques.

L'article 28 établit un cadre juridique pour les opérations pilotes de captage et de stockage du dioxyde de carbone.

L'article 29 ajoute l'utilisation rationnelle de l'énergie à la liste des intérêts protégés au titre des installations classées pour la protection de l'environnement.

Le chapitre II est relatif aux énergies renouvelables.

Les articles 30, 31 et 32 concernent les réseaux de distribution de chaleur, pour lesquels sont proposées les mesures suivantes :

- possibilité de prolonger la durée de concession d'un réseau de chaleur en raison d'investissements liés au développement des énergies renouvelables ;

- simplification de la procédure de classement des réseaux de chaleur utilisant majoritairement des énergies renouvelables ou de récupération ;

- installation systématique de compteurs d'énergie aux points de livraison des réseaux de chaleur ;

- possibilité pour les abonnés à un réseau de chaleur de demander un réajustement de la puissance souscrite après avoir réalisé des travaux de rénovation.

L'article 33 étend aux départements et aux régions l'obligation d'achat de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables dont bénéficient déjà les communes.

L'article 34 précise les critères pris en compte pour la définition des zones de développement de l'éolien et prépare le passage des éoliennes sous le régime des installations classées pour l'environnement.

L'article 35 aménage la redevance sur les concessions hydroélectriques perçue au profit de l'Etat et des départements.

D. BIODIVERSITÉ

Le Titre IV traite de la biodiversité et comprend cinq chapitres.

Le chapitre I a trait à l'agriculture et se compose de neuf articles.

Les articles 36 à 40 concernent les produits phytosanitaires. Ces mesures :

- renforcent l'encadrement des activités de mise en vente, vente, distribution à titre gratuit, application et conseil à l'utilisation de ces produits, à travers notamment de nouvelles obligations en matière de formation ;

- prévoient l'élimination de ceux ne bénéficiant pas d'une autorisation de mise sur le marché, qui proviennent en grande partie d'importations illégales ;

- interdisent la publicité sur ceux de ces produits à usage non professionnel.

A l'article 41, sont instaurées, sur les aires d'alimentation des captages d'eau potable, des mesures limitant ou interdisant l'usage d'intrants.

L'article 42 crée un système de certification des exploitations agricoles prenant en compte et valorisant leurs démarches en faveur d'une agriculture durable.

Les modalités permettant d'assurer le respect de l'interdiction d'usage de lubrifiants non biodégradables dans des zones naturelles sensibles sont prévues à l'article 43.

L'article 44 propose l'indemnisation d'exploitants en agriculture biologique ayant accepté un échange de leurs parcelles certifiées en agriculture biologique dans le cadre d'une opération d'aménagement foncier (article 44).

Le chapitre II crée une trame verte et une trame bleue (TVB).

Selon les articles 45 et 46, cette TVB sera composée d'espaces importants pour la préservation de la biodiversité et des continuités écologiques les reliant.

Le chapitre III contient des dispositions relatives à la protection des espèces et des habitats et comprend huit articles.

Les plans nationaux d'action pour la conservation ou le rétablissement d'espèces protégées sont renforcés par les articles 47 à 49.

A travers l'article 50, les collectivités territoriales, les syndicats mixtes et les agences de l'eau sont autorisés à mener des travaux de restauration de la continuité écologique des eaux sur les ouvrages privés en cas de carence du propriétaire ou de l'exploitant.

Les agences de l'eau sont habilitées à acquérir des zones humides particulièrement menacées par l'article 51.

A l'article 52, l'obligation d'implanter une bande enherbée de cinq mètres de large le long des cours, sections et plans d'eau est généralisée.

La procédure de révision des chartes des parcs naturels régionaux est simplifiée et prorogée à travers les articles 52 et 54.

Le chapitre IV porte sur l'assainissement et les ressources en eau.

Les chambres d'agriculture sont habilitées à bénéficier d'une autorisation de prélèvement collective comme prévu par l'article 55.

A l'article 56, la dimension intercommunale dans la gestion de l'eau se trouve renforcée.

L'article 57 prévoit que les communes sont habilitées à procéder au contrôle des installations d'assainissement collectif avant leur mise en place et à procéder d'office à des travaux de mise en conformité le cas échéant.

Il est prévu, à l'article 58, un inventaire des réseaux de distribution d'eau des collectivités et une incitation à la réduction des fuites en réseaux.

Une protection renforcée des captages d'eau potable est mise en place à l'article 59.

Le chapitre V est consacré à la mer.

L'article 60 élabore une stratégie nationale pour la mer compatible avec un développement durable de ses ressources.

Il est par ailleurs proposé, à l'article 63, de créer un écolabel pour les produits de la pêche faisant l'objet d'une gestion durable.

E. RISQUES, SANTÉ ET DÉCHETS

Le Titre V comprend trois chapitres.

Le chapitre I est consacré aux nuisances lumineuses ou sonores.

L'article 66 prévoit d'abord une série de mesures, qu'elles soient préventives ou assorties de sanctions, destinées à lutter contre la pollution lumineuse des installations, ouvrages ou équipements.

Il étend ensuite, à travers les articles 67 et 68, le champ de compétence de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (Acnusa) aux nuisances environnementales aéroportuaires dans leur ensemble.

Par ailleurs, l'article 69 prévoit que le plan d'exposition au bruit d'un aérodrome peut être établi dès la déclaration d'utilité publique d'un projet d'aérodrome qui a vocation à se substituer à un aérodrome civil classé dans les catégories A, B ou C du code de l'aviation civile.

Le chapitre II traite des autres expositions comportant un risque potentiel pour la santé. Il prévoit :

- aux articles 70 et 71, de renforcer la surveillance en matière de qualité de l'air intérieur dans les catégories de lieux recevant du public ou des populations sensibles ;

- de renforcer, à l'article 72, l'encadrement réglementaire et l'information du public ainsi que de développer la recherche en matière d'ondes électromagnétiques de manière à prévenir l'exposition des populations ;

- d'imposer, à l'article 73, une déclaration relative aux substances à l'état nanoparticulaire mises sur le marché et à leur usage, faisant de la France le premier pays en Europe à adopter des dispositions en ce sens. Il s'agit là encore d'encourager une meilleure maîtrise des risques éventuels pour la santé et l'environnement.

Le chapitre III propose plusieurs dispositions relatives aux déchets avec l'ambition de couvrir tous les types de déchets en renforçant la responsabilité des producteurs et en mettant l'accent sur la planification.

L'instauration d'une filière de responsabilité élargie des producteurs pour la gestion des déchets d'activités de soins risques infectieux (en particulier ceux présentant des risques du fait de leur caractère perforant) est consacrée par l'article 74.

L'article 75 améliore l'information des acquéreurs de terrain puisqu'il est proposé qu'elle porte désormais sur l'état de pollution des sols.

En ce qui concerne la réception des déchets d'exploitation des navires un dispositif plus contraignant à l'égard des collectivités territoriales est prévu pour celles qui n'auraient pas mise en place un plan de réception et de traitement de ces déchets (article 76).

Les articles 79 et 77 rendent obligatoires les plans de gestion des déchets issus de chantiers du bâtiment ou des travaux publics en prévoyant la réalisation d'un diagnostic pré-démolition relatif à la gestion de ces déchets.

L'article 78 introduit dans les outils de planification actuels la priorité à la prévention et au recyclage des déchets en visant un objectif général de limitation des capacités d'élimination.

L'article 80 prévoit également d'imposer progressivement et à partir de 2012 aux grands producteurs et détenteurs de déchets organiques, un tri à des fins de valorisation.

Enfin, il est prévu, à l'article 81, de limiter, sur une zone homogène, les capacités de traitement dans les installations thermiques et de stockages afin de ne pas handicaper les efforts en faveur de la prévention de la production de déchets et de la valorisation.

F. GOUVERNANCE

Le Titre VI aborde les questions de gouvernance en cinq chapitres.

Le chapitre I est consacré aux dispositions sur les entreprises et la consommation. Plusieurs mesures sont proposées afin, d'une part, de responsabiliser les entreprises vis-à-vis de leurs obligations en matière environnementale, et, d'autre part, de sensibiliser les consommateurs-citoyens sur l'impact de leurs comportements eu égard aux enjeux du développement durable.

L'article 82 prévoit ainsi d'obliger les gérants de portefeuilles à indiquer dans leur rapport annuel s'ils prennent ou non en compte les préoccupations du développement durable.

L'article 83 prévoit d'étendre l'obligation d'inclure dans le rapport de gestion des données sociales et environnementales introduite par la loi NRE à toutes les entreprises qui ne répondent pas aux définitions française et communautaire de la PME.

Il est ensuite prévu, à l'article 84, de reconnaître la responsabilité des sociétés-mères en cas de défaillance d'une société filiale, lorsque les maisons-mères souhaitent, même en l'absence de tout comportement fautif, prendre volontairement à leur charge des obligations incombant normalement à l'une de leurs filiales défaillantes ou bien lorsque les circonstances de la défaillance de la société filiale révèlent des agissements fautifs imputables à cette maison-mère.

L'article 85 rend par ailleurs obligatoire progressivement, par catégories de produits, l'affichage du « prix carbone », afin d'informer le consommateur sur les émissions de GES associées aux différentes phases de la vie du produit. Il propose enfin d'encadrer les allégations environnementales des publicités, et de rendre obligatoire l'affichage de la classe énergétique des produits soumis à l'étiquetage communautaire, sur toute publicité qui indique le prix de ces produits.

Le chapitre II réforme les études d'impact.

L'article 86 définit le champ d'application, les critères et le contenu des études d'impact ainsi que les modalités de décision pour l'autorité compétente.

L'article 87 fixe une entrée en vigueur différée de la réforme des études d'impact proposée par l'article 86 du projet de loi.

S'agissant de l'article 88, il soumet les plans, schémas, programmes et autres documents de planification à une « évaluation environnementale » dès lors qu'une « évaluation des incidences » est elle-même obligatoire.

L'article 89 prévoit que tout plan ou programme soumis à évaluation environnementale doit faire l'objet d'une procédure de consultation du public. À défaut d'enquête publique, cette consultation prend la forme d'une mise à disposition du public.

Le chapitre III rénove les procédures d'enquête publique.

L'article 90 définit le champ d'application et l'objet de l'enquête publique à finalité principalement environnementale (également appelée « enquête Bouchardeau »), ainsi que sa procédure et son déroulement.

L'article 91 oblige la déclaration de projet à prendre en considération l'étude d'impact, l'avis de l'autorité administrative de l'Etat compétente en matière d'environnement et le résultat de la consultation du public.

L'article 92 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de réformer le second grand type d'enquête publique, dont la finalité principale est la protection du droit de propriété.

L'article 93 fixe la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions inscrites au chapitre 3 du Titre II du livre Ier du code de l'environnement.

Enfin, l'article 94 modifie treize codes, cinq lois et une ordonnance pour assimiler plusieurs dizaines d'enquête publique à finalité environnementale à l'enquête publique type « Bouchardeau ».

Le chapitre IV présente différentes mesures relatives à l'information et la concertation et comprend six articles.

Il est tout d'abord prévu, à l'article 95, d'élargir la composition de la Commission nationale du débat public (CNDP), en y ajoutant des représentants des organisations syndicales de salariés et des représentants des acteurs économiques, et d'élargir les cas de saisine de celle-ci afin de permettre l'accroissement du nombre de débats publics organisés sur des sujets d'ordre général.

L'article 96 propose de donner toute latitude au préfet pour créer une commission locale d'information et de surveillance sur tout site d'installation classée, pour lequel une telle commission n'est pas déjà prévue. Dans cette perspective, il est prévu de renforcer la participation des représentants des salariés des installations aux travaux des commissions locales d'information et de surveillance existantes.

A travers l'article 97, les préfets se voient aussi accorder la faculté de créer des commissions locales destinées à suivre la mise en oeuvre des mesures destinées à éviter, réduire ou compenser les effets négatifs notables sur l'environnement des projets d'infrastructures linéaires soumis à étude d'impact.

L'article 98 propose d'encadrer la définition des critères de représentativité des acteurs environnementaux qui seront amenés à siéger dans les instances de concertation sur les politiques de développement durable.

Il est également prévu, à travers l'article 99, de modifier les dispositions du code de l'environnement relatives à la délimitation des zones de publicité, en ajoutant à la composition du groupe de travail préparant le projet de réglementation spéciale les associations de protection de l'environnement agréées.

Le chapitre V, composé de l'article 101, crée par ailleurs un rapport de développement durable que le responsable de l'exécutif d'une collectivité territoriale devra rendre dans le cadre de l'élaboration du budget.

Le titre VII traite de dispositions complémentaires.

L'article 103 définit ainsi le cadre juridique de l'évolution des contrats de travail des agents actuellement employés par la chambre de commerce et d'industrie de Nantes et affectés à l'exploitation de l'aéroport de Nantes-Atlantique, dans la perspective du remplacement de cet aéroport par le futur aéroport du Grand Ouest.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LES PRINCIPES QUI ONT GUIDÉ LE TRAVAIL DE VOTRE COMMISSION

Quelques principes simples ont guidé le travail de votre commission dans l'examen de ce texte complexe.

Le premier est bien entendu celui de la fidélité au Grenelle de l'environnement, à la fois sur la forme et sur le fond.

Sur la forme, comme cela a été souligné précédemment, votre commission a largement entendu tous les acteurs impliqués dans le processus du Grenelle depuis ses commencements, tandis que vos quatre rapporteurs ont réalisé un total de 154 auditions pour préparer l'examen de ce texte. S'est donc poursuivi, au sein du Parlement, le travail de dialogue et d'écoute qui a caractérisé, dès le début, cette « grande opération de radiographie collective et démocratique » que fut le Grenelle, selon les termes de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat. Ces nombreuses auditions expriment bien la volonté de votre commission de s'appuyer sur les avancées portées par les acteurs du processus, même si, il faut également le souligner, dans cette nouvelle étape législative, le Parlement retrouve le premier rôle, puisque c'est lui, et lui seul, qui détient la légitimité démocratique pour arbitrer et trancher en dernier ressort.

Sur le fond, l'enjeu était de traduire effectivement sur le plan législatif les engagements pris dans la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Cela appelle deux remarques.

- D'une part, le projet de loi portant engagement national pour l'environnement a été déposé au Sénat et examiné par votre commission avant même que la loi de programme n'ait été définitivement adoptée. Le texte du projet de loi a en effet été adopté par votre commission le 10 juillet, deux semaines avant l'adoption définitive de la loi de programmation. On pourra toujours souligner que ce calendrier n'a pas facilité la mise en cohérence des textes. D'un autre point de vue cependant, compte tenu du caractère relativement consensuel du Grenelle I, commencer très tôt l'étude du Grenelle II a permis à votre commission de réaliser sur la durée un travail en profondeur, ce qui n'aurait pas été possible si l'on avait attendu pour l'étudier que la loi de programmation soit complètement arrêtée.

- D'autre part, la traduction des objectifs du Grenelle I dans les dispositions du Grenelle II n'a pas été une opération purement formelle, comme si le contenu du Grenelle II se déduisait nécessairement du Grenelle I. La loi de programmation fixe en effet des objectifs généraux et des orientations stratégiques, parfois sur un horizon de temps très long : cela laisse donc l'espace du choix des voies et moyens encore largement ouvert au moment d'aborder ce nouveau texte. Cela peut expliquer pourquoi le large consensus qui avait prévalu lors de l'adoption du texte du Grenelle I n'a pas toujours pu être retrouvé lors de l'examen de ce projet de loi portant engagement national pour l'environnement : l'accord sur le but à atteindre n'implique en effet pas nécessairement un consensus sur la route à suivre pour l'atteindre.

Cette dernière remarque conduit à énoncer le deuxième principe qui a guidé votre commission dans son travail : celui du pragmatisme. Parmi les différentes options entre lesquelles elle pouvait choisir pour traduire dans le droit les orientations de la loi de programmation, votre commission a en effet toujours privilégié celles qui lui paraissaient les plus simples, les plus robustes et les moins coûteuses à mettre en oeuvre.

Cette notion de coût ne renvoie pas seulement à des questions financières, même si votre commission a été soucieuse de ne pas imposer aux Français et à leurs collectivités territoriales des charges non soutenables. Les positions précédemment adoptées par votre commission lors de l'examen de la loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement peuvent d'ailleurs être rappelées :

- votre commission est particulièrement attachée au respect du principe de neutralité fiscale et partage totalement le jugement du Président de la République : « Il n'est pas question d'augmenter le taux des prélèvements obligatoires » ;

- elle appelle à la plus grande vigilance quant aux conséquences des mesures envisagées sur les finances des collectivités territoriales et sur la pression fiscale locale.

Plus généralement, au-delà de la question de la pression fiscale, la vigilance de votre commission sur la question des coûts du Grenelle de l'environnement concerne toutes les conséquences indésirables que peuvent véhiculer les intentions environnementales les plus louables.

En particulier, votre commission a été attentive à ne pas inscrire dans le droit des objectifs formulés de manière trop vague afin de ne pas accroître de manière inconsidérée les risques de contentieux susceptibles de paralyser l'action des collectivités territoriales. Elle a également été soucieuse de ne pas imposer aux entreprises des contraintes règlementaires et des charges excessives au regard des objectifs à atteindre. A cet égard, votre commission souhaite rappeler encore une fois deux idées fortes qu'elle a mises en évidence dans la première partie de cet exposé général :

- d'une part, le développement durable repose sur un équilibre entre le pilier environnemental, économique et social ;

- d'autre part, la stabilité de cet équilibre repose sur un pilotage fin de la transition vers une croissance verte. Cela signifie qu'il faut améliorer l'impact environnemental de notre organisation socio-économique en priorité là où les progrès sont les moins coûteux à obtenir sur le plan social et économique.

B. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

? Dans le Titre I, qui aborde les questions de bâtiment et d'urbanisme, votre commission a adopté quatre vingt huit amendements.

A l'article 1er, votre commission :

- a précisé que la collecte centralisée des diagnostics de performance énergétique à des fins statistiques aura également pour but l'évaluation et l'amélioration méthodologique ;

- a rendu obligatoire la mention de la performance énergétique dans les annonces immobilières relatives à la vente ou la location.

A l'article 2, elle a étendu l'obligation de travaux d'amélioration de la performance énergétique aux bâtiments dans lesquels s'exerce une activité de service public.

Après l'article 2, votre commission a adopté un premier article additionnel qui étend aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale le bénéfice de l'éco-prêt à taux zéro, et un autre article additionnel qui permet au propriétaire de bénéficier d'une majoration de loyer à hauteur de 50 % de la réduction des charges locatives résultant de travaux d'amélioration.

A l'article 3, elle a étendu le dispositif prévu pour les contrats de performance énergétique aux plans de travaux d'économies d'énergie.

Après l'article 3, votre commission a adopté un article additionnel qui exclut les surfaces extérieures nécessaires à l'isolation thermique ou acoustique d'un bâtiment existant du calcul de la surface hors oeuvre.

Concernant la disposition prévue à l'article 4, votre commission a adopté un amendement pour préciser qu'elle concerne tous les dispositifs de production d'énergie renouvelable à usage domestique (maison individuelle ou d'immeuble collectif) et rien qu'eux (exclusion des fermes photovoltaïques). Elle a aussi modifié le rôle confié par cet article à l'architecte des bâtiments de France en instaurant un avis simple et non pas conforme.

A l'article 5, votre commission a notamment adopté un amendement qui précise que les collectivités seront associées dans l'élaboration des DTADD (au lieu d'une simple concertation).

A l'article 6, votre commission a précisé les objectifs généraux assignés aux documents d'urbanisme par l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme. Un amendement a été adopté pour intégrer l'objectif de « développement du monde rural » ; un autre a remplacé l'obligation de « restauration » des continuités écologiques par un objectif de « remise en bon état » de ces continuités ; un dernier a introduit un objectif de maîtrise de l'énergie et de production énergétique à partir de sources renouvelables.

L'article 9 a fait l'objet de nombreux amendements de fond.

Votre commission a tout d'abord souhaité favoriser la généralisation des SCOT sur le territoire. Un amendement renforce donc les incitations pour les communes à entrer dans un SCOT en étendant, à partir de 2013, la portée de la règle dite de l'urbanisation limitée, qui se trouve à l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, et en limitant les possibilités de dérogation à cette règle à partir de 2017.

Votre commission a également adopté plusieurs amendements visant à clarifier les relations entre les SCOT et les autres documents d'aménagement et de planification territoriale :

- association systématique de la personne publique en charge de la gestion des SCOT à l'élaboration des plans de déplacements urbains (PDU) et des programmes locaux de l'habitat (PLH) ;

- précisions sur les conditions de mise en compatibilité des PLH et des PDU avec un SCOT ;

- suppression des dispositions qui tendent à faire des SCOT des super PLU, notamment lorsqu'ils prétendent réglementer les formes urbaines.

Enfin, votre commission, constatant que le projet de loi était muet sur la question des liens entre planification territoriale et localisation des équipements commerciaux, a adopté un amendement rendant obligatoire le document d'aménagement commercial et lui donne la possibilité de subordonner l'implantation d'équipements commerciaux au respect de conditions qu'il fixe en matière d'aménagement du territoire.

Votre commission a également adopté, en matière d'urbanisme commercial, un article additionnel après l'article 9 qui oblige le préfet à vérifier, lorsqu'il accorde à une commune non couverte par un SCOT une dérogation pour l'implantation d'un équipement commercial, que cet équipement ne risque pas de perturber les équilibres d'un SCOT limitrophe.

En ce qui concerne l'article 10, votre commission a souhaité préciser la notion de PLU intercommunal. Elle a ainsi adopté un amendement qui prévoit que, lorsqu'une communauté compétente en la matière élabore un PLU, ce dernier est unique pour tout le territoire de la communauté mais peut se décliner en plans de secteurs correspondants, chacun, au territoire d'une ou plusieurs communes, tous les plans de secteur partageant par ailleurs le même projet communautaire d'aménagement et de développement durable.

Un second amendement prévoit que, si les communes consultées sur le projet de PLU rejettent ce projet, ce dernier ne puisse être adopté qu'à une majorité renforcée des membres de la communauté.

A l'article 11, votre commission a supprimé la majoration automatique de 30 % des règles de densité au profit d'une majoration décidée par délibération du conseil municipal.

Sur l'article 13, votre commission a jugé que le champ de l'habilitation demandée par le Gouvernement était défini de façon trop large et a supprimé la référence aux taxes d'urbanisme (4°), aux évaluations environnementales (5°) et aux procédures contentieuses en matière d'urbanisme (7°).

Votre commission a totalement réécrit l'article 14 de manière à maintenir l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France pour les travaux en ZPPAUP, mais en proposant une procédure d'appel plus rapide et plus souple, dans la quelle le préfet de département est chargé de décider en dernier recours.

Enfin, votre commission a adopté deux amendements qui forment un article additionnel après l'article 15 de manière à faciliter les travaux nécessaires aux activités agricoles dans les zones soumises à la loi littorale.

? S'agissant du Titre II consacré aux transports, votre commission a adopté treize amendements.

A l'article 16, votre commission a restreint l'obligation de réglementer la circulation aux seuls services de transport en commun en site propres (TCSP) assurant un service régulier. Elle a en outre jugé que cette obligation s'applique indifféremment aux transports urbains et interurbains. Surtout, elle a souhaité que l'organe délibérant de la communauté de communes (ou de la communauté d'agglomération) puisse, sur certaines portions de trottoirs adjacents, limiter l'intérêt communautaire aux seuls équipements affectés au service de transports collectifs. Enfin, elle a invité les départements, d'une part, et les communautés d'agglomération et les communautés urbaines, d'autre part, à conclure des conventions sur la gestion des voiries départementales structurantes qui sont liées à un TCSP.

Sur l'article 18, votre commission a donné la possibilité aux établissements publics de coopération intercommunale, qui ont transféré leur compétence transport, d'adhérer aux syndicats mixtes « SRU ».

Sur l'article 21, elle a demandé au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport annuel sur l'évolution des péages pour chaque exploitant autoroutier. En outre, elle a introduit la possibilité, sous conditions, d'instaurer une modulation des péages autoroutiers pour les voitures particulières.

Votre commission a également introduit un article additionnel après l'article 22 pour que les autorités organisatrices des transports urbains assurent la coordination des services de transport dès lors que plusieurs périmètres de transports urbains sont inclus dans une agglomération de plus de 100.000 habitants.

Enfin, dans un nouvel article additionnel après l'article 22, elle a introduit la faculté pour les collectivités territoriales et pour l'Etat d'instituer une taxe sur les plus-values immobilières liées à la réalisation d'une infrastructure de transport collectif.

? Dans le Titre III, qui traite des questions d'énergie et de climat, votre commission a adopté soixante deux amendements.

A l'article 25, votre commission a décidé de :

- soumettre le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables à l'approbation du préfet ;

- prévoir l'évaluation du coût prévisionnel d'établissement des capacités d'accueil nécessaires ;

- exclure la prise en charge par les communes et les établissements publics intercommunaux de la partie des coûts liés au renforcement des réseaux ;

- apporter une solution à la question de la mutualisation des coûts des postes de transformation nécessaires au raccordement.

Après l'article 25, elle a introduit un article additionnel qui tend à permettre la conclusion d'un contrat de performance énergétique sous la forme d'un marché global.

A l'article 26, votre commission a décidé que les auteurs des bilans des émissions de gaz à effet de serre seront tenus de joindre une synthèse des actions envisagées pour réduire celles-ci, et prévu que la méthode d'établissement de ce bilan sera mise gratuitement à la disposition des collectivités territoriales.

A l'article 27, elle a maintenu pour toute personne morale la possibilité d'obtenir des certificats d'économies d'énergie.

A l'article 30, votre commission a conditionné le classement du réseau de chaleur à la pérennité de la ressource en énergie renouvelable ou de récupération, a maintenu la procédure d'enquête publique, et a prévu que le délégataire du réseau puisse donner son avis sur les décisions de dérogation à l'obligation de raccordement.

A l'article 33, elle a permis à un établissement public de coopération intercommunale accueillant un parc éolien d'instaurer une dotation de solidarité afin de partager la ressource fiscale afférente avec des EPCI limitrophes.

A l'article 34, votre commission a restreint le nombre des critères pris en compte pour la définition des zones de développement de l'éolien, et permis aux EPCI limitrophes de donner leur avis. Elle a adopté un ensemble de dispositions destinées à accompagner le passage des éoliennes sous le régime des installations classées pour la protection de l'environnement.

A l'article 35, votre commission a maintenu le principe d'un taux plafond pour la redevance sur les concessions hydroélectriques, qui sera fixé par l'autorité concédante dans le cadre de la procédure de mise en concurrence.

Après l'article 35, elle a adopté un article additionnel qui relève de 25 % à 40 % le taux du crédit d'impôt pour le renouvellement des chaudières à bois et autres biomasses.

? S'agissant des questions de biodiversité, abordées dans le Titre IV, votre commission a adopté quatre vingt deux amendements.

A l'article 36, votre commission a souhaité responsabiliser l'activité de conseil en matière de pesticides par la mise en place d'une prescription écrite dont elle a précisé le contenu.

A l'article 39, votre commission a décidé de :

- substituer un délai d'un an pour la collecte et d'un an pour le traitement final des produits phytopharmaceutiques ne bénéficiant pas d'une autorisation de mise sur le marché au délai d'un an prévu pour l'ensemble de ces opérations ;

- donner à la puissance publique les moyens de faire exécuter l'obligation d'élimination des produits phytopharmaceutiques illégaux.

Après l'article 40, votre commission a inséré plusieurs articles additionnels visant à :

- encadrer les dérogations à l'interdiction d'épandage aérien de produits phytopharmaceutiques ;

- prévoir la remise au Parlement d'un rapport sur l'évolution de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques.

A l'article 43, votre commission a introduit des critères de non écotoxicité dans les lubrifiants biodégradables qu'il est permis d'utiliser dans les zones écologiquement sensibles.

Avant l'article 44, votre commission a créé un article additionnel prévoyant l'attribution prioritaire, aux exploitants en agriculture biologique dont certaines parcelles sont affectées par une opération d'aménagement foncier, de parcelles équivalentes également certifiées en agriculture biologique.

A l'article 44, elle a adopté un amendement précisant qu'il revenait au département, responsable de l'aménagement foncier, de régler les modalités de cette indemnisation, laquelle peut être supportée par une personne tierce, publique ou privée, dans le cas où ledit département n'est pas maître d'ouvrage de l'opération.

Après l'article 44, elle a inséré plusieurs articles additionnels tendant respectivement à :

- définir une politique génétique des semences et plants dans le code rural ;

- prévoir l'information de ses voisins par le propriétaire forestier vendant l'une de ses parcelles, ceux-ci ayant quinze jours pour s'en déclarer acquéreurs ;

- contraindre les vendeurs de fruits, légumes ou plantes horticoles à indiquer le nom de la variété particulière de ces produits ;

- prévoir la remise au Parlement d'un rapport public rendant compte des objectifs d'approvisionnement de la restauration collective en produits bio et d'évolution des surfaces agricoles bio.

S'agissant de la trame verte et bleue, instaurée à l'article 45, votre commission a adopté de nombreux amendements tendant notamment à :

- substituer à plusieurs reprises l'expression de « remise en bon état » à celle de « restauration » des continuités écologiques comme objectif fixé à la TVB ;

- indiquer que les zones humides d'importance écologique prioritaire ont vocation à faire partie de la trame bleue ;

- prévoir la prise en compte en milieu rural des activités humaines, et notamment agricoles, par la TVB ;

- préciser le lien reliant la TVB et les orientations nationales et les schémas régionaux, qui en sont la traduction opérationnelle ;

- créer un comité TVB associant l'ensemble des acteurs concernés pour l'élaboration des orientations nationales, ainsi que des comités régionaux qui en seront les déclinaisons au niveau local ;

- substituer la notion de « compatibilité » des documents d'urbanisme aux schémas nationaux d'orientation de la TVB à celle de simple « prise en compte » ;

- prévoir la non opposabilité des orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques aux réseaux existants ;

- supprimer la procédure de caducité des orientations nationales de la TVB et de ses déclinaisons régionales ;

- faire référence, lors de l'élaboration des schémas régionaux, non seulement à l'inventaire national du patrimoine naturel mais aussi aux inventaires locaux réalisés par les régions ;

- systématiser la prise de mesures contractuelles en faveur des continuités écologiques.

A l'article 46, votre commission a supprimé la disposition prévoyant un avis conforme des comités de bassin sur le tracé de la trame bleue.

Votre commission a souhaité, à l'article 48, créer, au sein du code de l'environnement, une section et un article consacrés aux conservatoires régionaux d'espaces naturels et précisant leurs missions, leur procédure d'agrément et leur représentation à travers une fédération.

A l'article 51, votre commission a cherché à mieux encadrer et préciser l'intervention des agences de l'eau pour l'acquisition de zones humides. Elle a par ailleurs prévu l'octroi, par les agences de l'eau, d'aides aux conservatoires régionaux d'espaces naturels en vue de l'acquisition de parcelles composant ces zones.

A l'article 52, elle a mis en cohérence les cours d'eau auxquels s'applique l'obligation généralisée d'implanter des bandes enherbées avec ceux pris en compte au titre de l'éco-conditionnalité pour l'octroi des aides PAC.

Après l'article 53, votre commission a créé un article additionnel tendant à donner la possibilité aux parcs naturels régionaux d'être des territoires d'expérimentation locale pour l'innovation au service du développement durable des territoires ruraux.

A l'article 55, votre commission a prévu :

- la possibilité, pour l'ensemble des chambres d'agriculture, départementales comme régionales, d'être désignées en tant qu'organisme unique en fonction du périmètre d'intervention proposé ;

- l'habilitation des organismes uniques de gestion de l'eau à prélever des frais auprès des préleveurs irrigants présents dans leur périmètre de gestion, afin de remplir leur mission d'intérêt général.

Votre commission a substantiellement remanié l'article 57 en vue d'imposer qu'un examen préalable de la conception des installations d'assainissement non collectif soit effectué avant tout dépôt de demande de permis de construire ou d'aménager.

A l'article 58, votre commission a prévu :

- la rationalisation des documents à produire par les collectivités pour un même service public d'assainissement non collectif ;

- l'extension aux délégataires des services d'eau de l'obligation de réaliser un inventaire des réseaux de distribution ;

- le renvoi à un décret la fixation d'un taux de perte en eau de référence au niveau national ;

- la substitution d'un délai préfixé à la possibilité, pour l'autorité administrative, de fixer un délai aux communes pour établir un projet de programme pluriannuel de travaux d'amélioration de leur réseau de distribution d'eau potable ;

- l'élargissement aux collectivités non affectées par le doublement de la redevance pour prélèvement du bénéfice du versement par les agences de l'eau d'incitations financières.

Enfin, à l'article 60, votre commission a adopté deux amendements :

- attribuant à la stratégie nationale pour la mer un objectif de bon état écologique des milieux marins ;

- faisant référence aux régions et sous régions marines, et non aux régions et sous régions administratives.

? Dans le Titre V, qui traite des questions de risques, santé et déchets, votre commission a adopté cinquante huit amendements.

A l'article 66, votre commission a souhaité intégrer les publicités et les enseignes lumineuses au dispositif législatif encadrant les « pollutions lumineuses ».

A l'article 72, votre commission a adopté plusieurs amendements :

- elle a tout d'abord prévu que le Conseil supérieur de l'audiovisuel pourra désormais intégrer des préoccupations relatives au lien entre la santé et l'environnement dans ses missions ;

- elle a ensuite relevé de 12 à 14 ans le seuil d'interdiction de la publicité en matière de téléphonie mobile à destination des enfants ;

- elle a par ailleurs prévu un meilleur suivi et une plus grande protection des travailleurs amenés à utiliser quotidiennement des téléphones portables ;

- en outre, votre commission a décidé d'interdire l'utilisation par un élève du téléphone portable dans les écoles maternelles et élémentaires ainsi que les dans les collègues ;

- elle a enfin prévu que les résultats des mesures sur les champs électromagnétiques soient transmis à l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) et que les résultats des expérimentations conduites par les collectivités territoriales soient transmis à l'AFSSET et à l'agence nationale des fréquences (ANFR).

A l'article 73, elle a précisé le contenu de la déclaration obligatoire des substances nanoparticulaires en incluant notamment les produits biocides dans le champ du dispositif.

A l'article 74, votre commission a souhaité préciser le dispositif de responsabilité élargie des producteurs (REP) en matière de déchets d'activités de soins à risques infectieux (DASRI) perforants.

A l'article 75, elle a précisé la portée du dispositif d'information de l'acquéreur d'un terrain sur l'état de pollution du sol, afin de lever tout risque d'interprétation et de mettre en cohérence ce dispositif avec les dispositions du code civil. Elle a également souhaité que l'acte de vente ou de location d'un terrain atteste désormais de l'accomplissement de cette obligation légale.

A l'article 77, l'obligation de réaliser un diagnostic sur la gestion des déchets issus de la démolition préalablement à la déconstruction a étendue aux déchets issus de la réhabilitation lourde.

Votre commission a également adopté un article additionnel après l'article 77, obligeant les distributeurs à confier à la filière agréée les équipements électriques et électroniques ménagers usagés collectés.

A l'article 78, votre commission a souhaité :

- que les dimensions tant qualitative que quantitative soient prises en compte dans la prévention à la source de la production des déchets ;

- que les collectivités puissent faire face aux situations potentielles d'indisponibilité des installations de traitement des déchets ;

- que soit rendue possible l'harmonisation de la gestion des déchets en fonction d'un bassin de vie ou économique ;

- que les évolutions démographiques et économiques soient prises en compte dans la définition des objectifs de prévention à la source des déchets ;

- que les collectivités responsables de la collecte et du traitement des déchets puissent définir un programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés.

Votre commission a également adopté plusieurs articles additionnels après l'article 78, prévoyant de :

- mettre en place une responsabilité élargie du producteur (REP) pour les déchets d'ameublement des ménages ;

- rendre plus signifiante pour le consommateur final de la signalétique « point vert » sur les emballages ;

- préciser davantage le dispositif de la REP pour l'ensemble des produits chimiques pouvant représenter un risque significatif pour la santé et l'environnement ;

A l'article 79, votre commission a prévu d'inciter les maîtres d'ouvrages publics à utiliser prioritairement les déchets recyclés de chantiers alentours plutôt que d'avoir recours à des granulats extraits de carrières plus éloignées. Elle a également autorisé l'harmonisation de la gestion des déchets du BTP en fonction d'un bassin économique ou d'un bassin de vie.

A l'article 80, votre commission a souhaité mentionner que l'Etat développera et sécurisera les débouchés de la valorisation organique des déchets et préciser que cette dernière vise tout à la fois la limitation des émissions de GES et le retour au sol. Elle a par ailleurs prévu la création, à partir du 1er janvier 2010, d'une conférence départementale de gestion des débouchés des composts.

? Votre commission a adopté quarante trois amendements sur les articles relatifs au Titre VI, consacré à la gouvernance.

A l'article 82, votre commission à rendu obligatoire et non pas facultatif, l'utilisation de critères environnementaux dans le choix des investissements proposés par les gestionnaires de portefeuilles. Elle s'est également prononcée en faveur du renforcement de la normalisation des informations fournies par les gestionnaires de portefeuilles en matière d'investissement socialement responsable.

A l'article 83, votre commission a prévu que l'information exigée par les entreprises filialisées en matière de reporting social et environnemental soit consolidée lorsque ces filiales ne sont pas installées sur le territoire national. Dans ce domaine, votre commission a également souhaité améliorer et standardiser la présentation des informations qui devront être fournies par les entreprises.

A l'article 84, votre commission a remplacé l'obligation, pour la société mère, d'exécution directe des obligations incombant à l'une de ses filiales défaillantes, par une obligation de prise en charge financière.

A l'article 85, votre commission a souhaité renforcer la normalisation et la standardisation des informations à destination du consommateur en matière d'affichage environnemental des produits.

A l'article 86, votre commission a précisé le contenu du cadrage préalable et a donné la possibilité au maître d'ouvrage d'organiser une réunion de concertation autour de ce document. En outre, elle a indiqué que l'étude d'impact doit seulement présenter les principales modalités de suivi des mesures envisagées pour éviter, réduire et, lorsque cela est possible, compenser les effets négatifs du projet sur l'environnement.

A l'article 90, elle a renvoyé à un décret le soin de déterminer, à titre expérimental, les projets qui doivent donner lieu à une diffusion sur internet des dossiers d'enquête publique « enrichis ». Par ailleurs, elle a interdit de modifier ou revoir les dispositions d'un plan local d'urbanisme faisant l'objet d'une mise en compatibilité une fois ouverte l'enquête publique et jusqu'à l'adoption de la déclaration d'utilité publique.

Elle a introduit un article additionnel après l'article 94 afin de regrouper dans un seul article toutes les enquêtes publiques assimilées à l'enquête publique type « code de l'expropriation pour cause d'utilité publique », réformée à l'article 92 du projet de loi.

A l'article 95, votre commission a souhaité élargir la composition de la Commission nationale du débat public (CNDP) aux chambres consulaires.

A l'article 97, votre commission a souhaité autoriser la participation des chambres d'agricultures et des associations de consommateurs et d'usagers aux instances de suivi des mesures destinées à compenser les effets négatifs des projets d'infrastructures linéaires sur l'environnement.

A l'article 98, votre commission s'est prononcée en faveur d'une réécriture complète du dispositif afin de rendre celui-ci plus lisible.

A l'article 99, votre commission a autorisé la validation législative des règlements locaux de publicité établis jusqu'à la promulgation de la loi.

? Enfin, votre commission a apporté deux amendements de suppression des deux articles du Titre VII, relatifs à des dispositions complémentaires. Le Titre VII est donc supprimé du texte de votre commission.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER - BÂTIMENTS ET URBANISME

CHAPITRE IER - AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DES BÂTIMENTS

Article 1er - (Articles L. 111-9, L. 111-9 [nouveau], L. 111-10, L. 111-10-2 [nouveau], L. 111-11, L. 134-1, L. 134-3, L. 134-3-1 [nouveau], L. 134-4-1 et L. 134-4-2 [nouveaux], L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation et article L. 125-5 du code de l'environnement) - Amélioration de l'évaluation, de la vérification et de l'information en matière de performance énergétique des bâtiments

Commentaire : cet article tend, d'une part, à élargir et renforcer le caractère obligatoire de la réglementation thermique des bâtiments neufs ou existants et, d'autre part, à systématiser les cas où un diagnostic de performance énergétique doit être réalisé.

I. Le droit en vigueur

A. Dispositions relatives à la réglementation thermique

Afin de favoriser la construction de bâtiments économes en énergie, le principe d'une réglementation thermique, applicable à toutes les constructions neuves, s'est imposé en 1974, dans un contexte de crise énergétique. Ces règles ont été ensuite révisées en 1978, 1982 et 1988, permettant de réduire de 50 % la consommation des logements neufs. A l'occasion de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2001, de la réglementation thermique 2000 (RT 2000), le principe a été posé d'une révision de ces normes tous les cinq ans jusqu'en 2020. En conséquence, les exigences de performance énergétique applicables à tous les permis de construire déposés depuis le 1er septembre 2006 résultent de la réglementation thermique 2005 (RT 2005).

En application de l'article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation, qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les règles de performance énergétique des constructions neuves, les normes de la RT 2005 sont fixées par le décret n° 2006-592 du 24 mai 2006 relatif aux caractéristiques thermique et à la performance énergétique des constructions et par l'arrêté du 24 mai 2006 relatif aux caractéristiques thermiques des bâtiments nouveaux et des parties nouvelles de bâtiments.

La RT 2005 représente, en termes de moindre consommation énergétique, une amélioration de la performance de 15 % par rapport à la RT 2000. Elle a également pour objet de limiter l'emploi de la climatisation et de favoriser le recours aux énergies renouvelables.

L'article 27 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, transposant la directive européenne 2002/91/CE relative à la performance énergétique des bâtiments et codifié sous l'article L. 111-9 du code de la construction et de l'urbanisme, prévoit le principe d'une étude de faisabilité technique et économique. Cette étude évalue ou envisage obligatoirement pour certaines catégories de bâtiments les diverses solutions d'approvisionnement en énergie de la nouvelle construction, dont celles qui font appel aux énergie renouvelables, aux productions combinées de chaleur et d'énergie, aux systèmes de chauffage ou de refroidissement urbain ou collectif s'ils existent, aux pompes à chaleur performantes en termes d'efficacité énergétique ou aux chaudières à condensation gaz. Le décret n° 2007-363 du 19 mars 2007 pris en application de cette disposition impose la réalisation de cette étude de faisabilité pour les bâtiments de plus de 1000 m2 de surface hors oeuvre nette.

L'article R. 111-20 du code de la construction et de l'habitation prévoit la possibilité d'attribuer à un bâtiment un label de « haute performance énergétique », déterminé par arrêté. En vertu de l'arrêté du 3 mai 2007 relatif au contenu et aux conditions d'attribution du label « haute performance énergétique » (HPE), cinq labels de performances peuvent aujourd'hui être délivrés par des organismes ayant passé une convention avec l'Etat :

- HPE (10 % de mieux que le niveau requis par la réglementation) ;

- THPE (20 % de mieux que la réglementation) ;

- HPE Energies Renouvelables (10 % de mieux que la réglementation et recours aux énergies renouvelables) ;

- THPE Energies Renouvelables (30 % de mieux que la réglementation et recours aux énergies renouvelables) ;

- BBC (Bâtiment Basse Consommation).

Par ailleurs, il existe aujourd'hui plusieurs certifications d'application volontaire portant sur la qualité environnementale du bâtiment, notamment celles fondées sur la démarche « haute qualité environnementale » (HQE), mais qui ne s'appuient sur aucune disposition réglementaire.

B. Dispositions relatives au diagnostic de performance énergétique

Le diagnostic de performance énergétique (DPE) a été introduit dans le droit français en transposition de la directive européenne 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments, par la loi n° 2004-1343 du décembre 2004 de simplification du droit et par l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction.

L'article L. 134-1 du code de la construction et de l'habitation définit le DPE comme un document qui comprend la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée pour une utilisation standardisée du bâtiment ou de la partie de bâtiment et une classification en fonction de valeurs de référence afin que les consommateurs puissent comparer et évaluer sa performance énergétique. Il est accompagné de recommandations destinées à améliorer cette performance.

L'article L. 134-2 du code précité prévoit que, lors de la construction d'un bâtiment ou d'une extension de bâtiment, le maître de l'ouvrage fait établir un DPE et le remet au propriétaire du bâtiment au plus tard à la réception de l'immeuble.

L'article L. 134-3 du code précité prévoit que le DPE est communiqué à l'acquéreur et au locataire, pour les baux d'habitation régis par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs. Cette même disposition prévoit que, lorsque l'immeuble est offert à la vente ou à la location, le propriétaire tient le DPE à la disposition de tout candidat ou locataire qui en fait la demande.

L'article L. 134-4 du code précité prévoit que, dans certaines catégories de bâtiments, le propriétaire ou, s'il y a lieu, le gestionnaire affiche le DPE à l'intention du public.

Comme les autres diagnostics techniques, en application de l'article L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation, le DPE ne peut être établi que par une personne présentant des garanties de compétence et disposant d'une organisation et de moyens appropriés. Cette personne est tenue de souscrire une assurance permettant de couvrir les conséquences d'un engagement de sa responsabilité en raison de ses interventions. Elle ne doit avoir aucun lien de nature à porter atteinte à son impartialité et à son indépendance ni avec le propriétaire ou son mandataire qui fait appel à elle, ni avec une entreprise pouvant réaliser des travaux sur les ouvrages, installations et équipements pour lesquels il lui est demandé d'établir le DPE.

II. Le dispositif du projet de loi

A. Dispositions relatives à la réglementation thermique

1. Elargissement du champ de la réglementation thermique

Le a) du 1° du paragraphe I. de l'article premier du projet de loi modifie l'article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation pour élargir le champ de la réglementation applicable aux constructions nouvelles des « caractéristiques thermiques » et à la « performance énergétique » aux « caractéristiques énergétiques et environnementales » et à « la performance énergétique et environnementale, notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d'eau ainsi que de la production de déchets liée à l'édification, l'entretien, la réhabilitation et la démolition du bâtiment » ;

Le 3° du paragraphe I. de l'article premier du projet de loi modifie le deuxième alinéa de l'article L. 111-10 du code précité pour élargir le champ de la réglementation thermique applicable aux bâtiments existants des « caractéristiques thermiques » et à la « performance énergétique » aux « caractéristiques énergétiques et environnementales, notamment au regard des émissions de gaz à effet de serre, de la consommation d'eau et de la production de déchets ».

2. Obligation d'attester de la réalisation de l'étude de faisabilité des approvisionnements en énergie lors de la demande de permis de construire

Le b) du 1° du paragraphe I. de l'article premier du projet de loi modifie l'article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation pour imposer au maître d'ouvrage de produire une attestation de la « réalisation de l'étude de faisabilité des approvisionnements en énergie ainsi que de la prise en compte de la réglementation thermique au moment du dépôt du dossier de demande de permis de construire ».

Actuellement, l'article L. 111-10-1 du code précité prévoit seulement que le préfet, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement, peut demander la fourniture de cette étude de faisabilité.

3. Obligation d'attester de la prise en compte de la réglementation thermique lors de la demande de permis de construire

Le 2° du paragraphe I. de l'article premier du projet de loi insère après l'article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation un article L. 111-9-1 qui prévoit que le maître d'ouvrage, à l'issue de l'achèvement des travaux de bâtiments neufs ou de parties nouvelles de bâtiments soumis à permis de construire, fournit à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document attestant qu'il a pris en compte la réglementation thermique.

Cette attestation doit être établie soit par un contrôleur technique mentionné à l'article L. 111-23, soit par un « diagnostiqueur » répondant aux conditions de l'article L. 276-6, ou soit par un architecte au sens de l'article 2 de la loi du 3 janvier 1997 sur l'architecture, qui ne peut être celui qui a conçu le projet, réalisé les plans ou signé la demande de permis de construire.

4. Obligation d'attester de la prise en compte de la réglementation thermique à l'achèvement des travaux de réhabilitation

Le 4° du paragraphe I. de l'article premier du projet de loi insère après l'article L. 111-10-1 du code de la construction et de l'habitation un article L. 111-10-2 qui prévoit que le maître d'ouvrage, à l'issue de l'achèvement des travaux de réhabilitation thermique de bâtiments existants et soumis à autorisation de construire, fournit à l'autorité qui a délivré le permis de construire un document attestant qu'il a pris en compte la réglementation thermique.

Cette attestation doit être établie par les mêmes catégories de personnes que dans le cas des travaux de bâtiments neufs.

5. Obligation d'attester de la prise en compte de la réglementation acoustique à l'achèvement des travaux dans les bâtiments neufs et rénovés

Le 5° du paragraphe I. de l'article premier du projet de loi complète l'article L. 111-11 du code de la construction et de l'habitation par un alinéa qui prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat définit les conditions dans lesquelles, à l'issue de l'achèvement des travaux de bâtiments neufs ou parties de bâtiment existants soumis à permis de construire, le maître d'ouvrage fournit à l'autorité qui à délivré l'autorisation de construire un document attestant qu'il a pris en compte la réglementation acoustique.

A la différence de l'attestation de prise en compte de la réglementation thermique, l'attestation de prise en compte de la réglementation acoustique n'est pas obligatoirement établie par une personne tierce, mais peut être fournie directement par le maître d'ouvrage.

B. Dispositions relatives au diagnostic de performance énergétique

1. Qualifications de la personne réalisant le diagnostic de performance énergétique

Le 6° du paragraphe I. de l'article premier du projet de loi complète l'article L. 134-1 du code de la construction et de l'habitation, qui définit le diagnostic de performance énergétique, par un premier alinéa qui précise que le DPE est établi par une personne répondant aux conditions de compétence et d'indépendance prévues à l'article L. 271-6 du même code. Cette rédaction élargit l'exigence du respect de ces conditions à tous les cas où un DPE doit être établi, alors que l'article L. 271-6 ne visait que les diagnostics établis en cas de vente.

Un deuxième alinéa proposé pour compléter l'article L. 134-1 du code précité précise que la durée du DPE est fixée par décret. Là aussi, cette rédaction s'applique à tous les cas où un DPE est établi. Actuellement, dans le cas des DPE fournis lors d'une vente, leur durée de validité réglementaire est de 10 ans.

2. Mise à disposition du diagnostic de performance énergétique auprès des candidats acquéreurs ou locataires

Les 7° et 8° du paragraphe I. de l'article premier du projet de loi modifient l'article L. 134-3 du code de la construction et de l'habitation afin d'encourager la réalisation du DPE dès la mise sur le marché du bien immobilier en vente ou en location, et non pas seulement lors de la signature du contrat de vente ou de location.

3. Extension du diagnostic de performance énergétique à tous les contrats de location

Le 9° du paragraphe I. de l'article premier du présent projet de loi insère dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 134-3-1 nouveau qui étend l'obligation de joindre un DPE à des fins d'information à tous les contrats de location, quel que soit l'usage du local ou du bâtiment, à l'exception des baux ruraux.

Par coordination, le paragraphe II. de cet article complète l'article L. 125-5 du code de l'environnement, relatif à l'état des risques naturels et technologiques qui est fourni à l'appui des contrats de location d'habitation, afin qu'il soit également joint aux baux commerciaux.

4. Obligation de réaliser un diagnostic de performance énergétique pour les bâtiments équipés d'un dispositif commun de chauffage

Le 10° du paragraphe I. de l'article premier du présent projet de loi insère dans le code de la construction et de l'habitation un article L. 134-4-1 nouveau qui instaure une obligation, pour les bâtiments équipés d'un dispositif commun de chauffage, de réaliser un DPE dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi.

5. Obligation de transmission des diagnostics de performance énergétique à un organisme chargé de leur exploitation statistique

Le 10° du paragraphe I. de l'article premier du présent projet de loi insère dans le code de la construction et de l'habitation un nouvel article L. 134-4-2 qui fait obligation aux personnes établissant des DPE de les transmettre à des fins d'études statistiques à un organisme désigné par l'Etat, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat.

Cet organisme devrait être l'ADEME, qui est en train d'élaborer une base de données des DPE. En effet, la collecte des informations contenues dans les DPE permettra d'avoir une meilleure connaissance du parc de bâtiments et d'établir des corrélations entre les typologies de bâtiments et leur performance énergétique.

Grâce à cette base de données, les diagnostiqueurs qui l'alimenteront pourront stocker tous leurs DPE et obtenir des statistiques sur leurs propres diagnostics uniquement. Quant au public, il pourra y trouver un diagnostiqueur par recherche au niveau local, retrouver son propre DPE par numéro de dossier, ou encore obtenir quelques résultats statistiques choisis par les administrateurs de la base de données.

6. Dérogation au principe d'indépendance des diagnostiqueurs pour certains diagnostics de performance énergétique

Le 12° du paragraphe I. de l'article premier du présent projet de loi réécrit le dernier alinéa de l'article L. 271-6 du code de la construction et de l'habitation, relatif aux qualifications des diagnostiqueurs, afin d'admettre une dérogation au principe d'indépendance de ces dernier.

Il s'agit d'autoriser une collectivité publique à faire réaliser le diagnostic par l'un de ses salariés, dans le seul cas où le DPE doit être affiché à l'intention du public. Bien sûr, le salarié doit présenter les garanties de compétence exigées par le premier alinéa de l'article L. 271-6 du code précité. Cette dérogation ne sera pas valable pour les DPE réalisés lors de la vente ou la location d'un bien immobilier.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve globalement l'ensemble des mesures contenues dans cet article, qui traduisent concrètement certains des engagements pris dans le chapitre Ier du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, relatif à la réduction des consommations d'énergie des bâtiments, dont l'article 3 rappelle que le secteur du bâtiment, qui consomme plus de 40 % de l'énergie finale et contribue pour près du quart aux émissions nationales de gaz à effet de serre représente le principal gisement d'économies d'énergie exploitable immédiatement.

L'article 4 du même projet de loi de programmation indique que la réglementation thermique applicable aux constructions neuves sera renforcée afin de réduire les consommations d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre. Il ajoute que l'Etat se fixe comme objectifs que :

- toutes les constructions neuves faisant l'objet d'une demande de permis de construire déposée à compter de la fin 2012 et, par anticipation de la fin 2010, s'il s'agit de bâtiments publics et de bâtiments affectés au secteur tertiaire, présentent une consommation d'énergie primaire inférieure à un seuil de 50 kilowattheures par mètre carré et par an en moyenne (les logements neufs construits dans le cadre du programme national de rénovation urbaine respectent par anticipation cette exigence) ;

- toutes les constructions neuves faisant l'objet d'une demande de permis de construire déposée à compter de la fin 2020 présentent, sauf exception, une consommation d'énergie primaire inférieure à la quantité d'énergie renouvelable produite dans ces constructions et notamment le bois-énergie.

Toutefois, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a apporté à l'article 1er du présent projet de loi les trois améliorations suivantes :

- elle a souhaité que l'exigence que la personne établissant l'attestation de prise en compte de la réglementation thermique n'ait pas participé au projet ne s'impose pas qu'aux seuls architectes, mais aussi aux contrôleurs techniques et aux diagnostiqueurs ;

- elle a précisé que la collecte des diagnostics de performance énergétique par un « organisme désigné par l'Etat », qui sera l'ADEME, n'a pas pour but seulement de réaliser des études statistiques, mais aussi d'évaluer et d'améliorer méthodologiquement le diagnostic de performance énergétique ;

- elle a prévu qu'à compter du 1er janvier 2011, en cas de vente ou de location d'un bien immobilier, le classement du bien au regard de sa performance énergétique soit mentionné dans les annonces relatives à la vente ou la location, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat.

Sur ce dernier point, les professionnels de l'immobilier se sont engagés par une convention signée le 19 mai 2008 avec le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, à afficher la performance énergétique des biens dans les annonces immobilières. Votre commission propose d'étendre cette obligation d'affichage à toutes les annonces, y compris celles passées par les particuliers. Toutes les formes d'annonce sont également visées : annonces en vitrine d'agences immobilières, annonces dans les journaux, annonces sur Internet.

Votre commission a par ailleurs apporté certains perfectionnements rédactionnels à l'article 1er du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié

Article 2 (Article L. 111-10-3 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Travaux d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments

Commentaire : cet article tend à instaurer l'obligation de réaliser des travaux d'amélioration de la performance énergétique dans tous les bâtiments tertiaire existants, dans un délai de huit ans à compter du 1er janvier 2012.

I. Le droit en vigueur

Pour transposer la directive européenne 2002/91/CE sur la performance énergétique des bâtiments, la France a adapté sa réglementation thermique pour le parc existant, par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, puis par un décret du 19 mars 2007.

Actuellement, les articles R. 131-26 à R. 131-28 du code de la construction et de l'habitation fixent les exigences de la réglementation thermique applicable en cas de travaux dans les bâtiments existants, qui se décomposent en deux volets :

- en cas de rénovations importantes de bâtiments de surface supérieure à 1000 m2, une performance énergétique globale du bâtiment est requise. Un arrêté du 13 juin 2008 définit le niveau de performance à atteindre, tandis qu'un arrêté du 8 août 2008 approuve la méthode THCE qui permet d'évaluer la consommation d'énergie du bâtiment.

- dans les autres cas, l'arrêté du 3 mai 2007 relatif aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique des bâtiments existants, définit des critères de performance minimale pour les équipements et ouvrages mis en place ou remplacés.

Cette réglementation n'impose donc pas la réalisation de travaux de rénovation, mais garantit seulement que lorsque de tels travaux sont décidés, une performance énergétique minimale est assurée.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 2 du projet de loi insère dans le code de la construction et de l'habitation des dispositions qui posent l'obligation de réaliser des travaux d'amélioration de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire. Ces travaux obligatoires devront être réalisés dans un délai de huit ans à compter du 1er janvier 2012.

Les modalités d'application de cette obligation sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat. L'étude d'impact annexée au projet de loi précise que, compte tenu de la diversité du parc des bâtiments tertiaires existants ainsi que des fortes contraintes financières et techniques, il ne s'agit pas d'imposer une performance énergétique identique pour tous les bâtiments concernés, mais d'encourager une progression équivalente optimisant le rapport entre le coût des travaux entrepris et le gain de consommation obtenu.

S'agissant de bâtiments existants, les modalités d'application précisées par le décret en Conseil d'Etat tiendront compte de l'état initial et de la destination du bâtiment, des contraintes techniques exceptionnelles, de règles d'accessibilité pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite, des nécessités liées à la conservation du patrimoine historique.

Enfin, le décret en Conseil d'Etat précisera les conditions et modalités selon lesquelles le constat du respect de l'obligation de travaux est établi et publié en annexe aux contrats de vente et de location.

III. La position de votre commission

Cet article participe concrètement à la réalisation de l'engagement pris dans l'article 5 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, selon lequel l'Etat se fixe comme objectif de réduire les consommations d'énergie du parc des bâtiments existants d'au moins 38 % d'ici à 2020. Cette même disposition fixe des objectifs volontaristes pour les bâtiments de l'Etat et de ses établissements publics, ainsi que pour le parc de logements sociaux, mais se fonde seulement sur un ensemble d'incitations financières pour le parc résidentiel et tertiaire.

L'article 2 du présent projet de loi va donc plus loin que le projet de loi de programmation, en posant l'obligation de réaliser des travaux de réalisation de la performance énergétique dans les bâtiments existants à usage tertiaire d'ici à 2020. Votre commission approuve le principe de cette obligation de travaux et propose, sur un amendement de M. Philippe Leroy, de l'étendre aux bâtiments dans lesquels s'exerce une activité de service public.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié

Article 2 bis (nouveau) (Article 244 quater U du code général des impôts) - Extension aux communes du bénéfice de l'éco-prêt à taux zéro

Commentaire : cet article ajouté par votre commission vise à étendre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale le bénéfice de « l'éco-prêt à taux zéro ».

I. Le droit en vigueur

L'article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a instauré, sur le modèle du prêt à taux zéro existant déjà pour l'acquisition de la résidence principale, un prêt à taux zéro destiné à financer des travaux d'amélioration de la performance thermique des logements anciens à usage de résidence principale.

Le nouvel article 244 quater U du code général des impôts, créé par la loi de finances précitée, définit les conditions d'attribution, les bénéficiaires et le montant de cet « éco-prêt à taux zéro », qui est limité à 30 000 euros par logement. Son application est limitée dans le temps jusqu'au 31 décembre 2013.

Le dispositif bénéficie d'un financement public sous la forme d'un crédit d'impôt accordé aux établissements financiers qui distribuent l'« éco-prêt à taux zéro », à hauteur du manque à gagner résultant pour eux de la gratuité des prêts accordés.

L'« éco-prêt à taux zéro » peut être consenti aux personnes suivantes :

- les personnes physiques à raison de travaux réalisés dans leur habitation principale lorsqu'elles en sont propriétaires ou dans des logements qu'elles donnent en location ou qu'elles s'engagent à donner en location ;

- aux sociétés civiles non soumises à l'impôt sur les sociétés dont au moins un des associés est une personne physique, lorsqu'elles mettent l'immeuble faisant l'objet des travaux gratuitement à la disposition de l'un de leurs associés personne physique, qu'elles le donnent en location ou s'engagent à le donner en location ;

- aux personnes physiques membres d'un syndicat de copropriétaires, à raison du prorata qui leur revient des travaux entrepris sur les parties et équipements communs ou sur les parties privatives à usage commun de la copropriété dans laquelle elles possèdent leur habitation principale ou des logements qu'elle donnent ou s'engagent à donner en location ;

- aux sociétés civiles non soumises à l'impôt sur les sociétés dont au moins un des associés est une personne physique, membres d'un syndicat de copropriétaires, à raison du prorata qui leur revient des travaux entrepris sur les parties et équipements communs ou sur les parties privatives à usage commun de la copropriété dans laquelle elles possèdent un logement qu'elles mettent gratuitement à la disposition de l'un de leurs associés personne physique, donnent en location ou s'engagent à donner en location.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre commission a adopté un amendement présenté par M. Hervé Maurey et les membres du groupe Union Centriste, tendant à ajouter aux bénéficiaires de l'« éco-prêt à taux zéro » les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

La perte de recettes en résultant pour l'Etat est gagée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Votre rapporteur comprend bien ce souci d'apporter une source de financement complémentaire aux communes pour leur permettre de mener à bien les travaux de rénovation thermique des bâtiments dont elles ont la charge. Toutefois, il souligne que les implications budgétaires de cette extension du dispositif de l'« éco-prêt à taux zéro » n'ont pas fait l'objet d'une évaluation préalable.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé

Article 2 ter (nouveau) - Majoration de loyer consécutive à des travaux d'amélioration

Commentaire : cet article ajouté par votre commission prévoit que, lorsque les travaux d'amélioration engendrent une réduction des charges locatives, le propriétaire peut bénéficier d'une majoration de loyer à hauteur de 50 % de cette réduction des charges mensuelles.

I. Le droit en vigueur

L'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs prévoit que le loyer des logements neufs ou ayant fait l'objet de travaux de mise en conformité est fixé librement entre les parties, mais que le loyer des logements vacants est fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables.

Le même article prévoit que, lors du renouvellement du contrat de location, le loyer ne donne lieu à réévaluation que s'il est manifestement sous-évalué. Lorsque le contrat de location prévoit la révision annuelle du loyer, celle-ci ne peut excéder la variation de l'indice de référence des loyers calculé par l'INSEE.

Toutefois, le e) du même article dispose que « lorsque les parties sont convenues, par une clause expresse, de travaux d'amélioration du logement que le bailleur fera exécuter, le contrat de location ou un avenant à ce contrat fixe la majoration du loyer consécutive à la réalisation de ces travaux ».

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre rapporteur a adopté un amendement de MM. Thierry Repentin, Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste et apparentés qui complète le e) de l'article 17 de la loi précitée par l'alinéa suivant : « lorsque les travaux d'amélioration engendrent une réduction des charges locatives, le propriétaire peut bénéficier d'une majoration de loyer à hauteur de 50 % de cette réduction des charges mensuelles. L'estimation de la réduction des charges locatives consécutive aux travaux sera effectuée un an après la mise en oeuvre des travaux par un expert ».

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé

Article 2 quater (nouveau) - Rapport d'évaluation du Gouvernement sur l'éco-prêt à taux zéro

Commentaire : cet article ajouté par votre commission tend à demander au Gouvernement de présenter au Parlement, dans les trois ans suivant la publication de la présente loi, un rapport d'évaluation sur l'« éco-prêt à taux zéro ».

I. Le droit en vigueur

L'article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a instauré, sur le modèle du prêt à taux zéro existant déjà pour l'acquisition de la résidence principale, un prêt à taux zéro destiné à financer des travaux d'amélioration de la performance thermique des logements anciens à usage de résidence principale.

Le nouvel article 244 quater U du code général des impôts, créé par la loi de finances précitée, définit les conditions d'attribution, les bénéficiaires et le montant de cet « éco-prêt à taux zéro », qui est limité à 30 000 euros par logement. Son application est limitée dans le temps jusqu'au 31 décembre 2013.

Le dispositif bénéficie d'un financement public sous la forme d'un crédit d'impôt accordé aux établissements financiers qui distribuent l'« éco-prêt à taux zéro », à hauteur du manque à gagner résultant pour eux de la gratuité des prêts accordés.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre rapporteur considère qu'il convient, en général, de faire un usage mesuré des demandes de rapports du Gouvernement au Parlement, qui ne sont pas toujours suivies d'effets et peuvent être autrement satisfaites dans le cadre des procédures ordinaires du contrôle parlementaire.

Toutefois, en l'occurrence, votre commission a décidé d'adopter un amendement de MM. Thierry Repentin, Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste et apparenté qui demande au Gouvernement de présenter, dans les trois ans suivants la publication de la présente loi, un rapport d'évaluation sur l'application de l'article 244 quater U du code général des impôts. En effet, la complexité du dispositif de l'« éco-prêt à taux zéro » et l'ampleur de la dépense fiscale afférente justifient la remise d'un rapport spécial.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé

Article 3 (Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) - Contrats de performance énergétique et travaux d'économie d'énergie dans les copropriétés

Commentaire : cet article tend, d'une part, à instaurer l'obligation pour certaines copropriétés d'inscrire à l'ordre du jour de leur assemblée générale la question d'un contrat de performance énergétique et, d'autre part, à alléger les règles de majorité dans toutes les copropriétés pour les décisions portant sur les travaux d'économies d'énergie ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

I. Le droit en vigueur

A. Le contrat de performance énergétique

Le contrat de performance énergétique est défini par l'article 3 de la directive 2006/32/CE du 5 avril 2006, et abrogeant la directive 96/76/CEE, comme « un accord contractuel entre le bénéficiaire et le fournisseur d'une mesure visant à améliorer l'efficacité énergétique, selon lequel des investissements dans cette mesure sont consentis afin de parvenir à un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique qui est contractuellement défini ».

Le contrat de performance énergétique a vocation à devenir un outil privilégié, parce que particulièrement efficace, de l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments. En effet, l'entreprise partenaire s'engage dans le long terme sur des objectifs chiffrés, les investissements qu'elle réalise étant partiellement ou intégralement financés par les économies obtenues sur la consommation d'énergie, qui lui reviennent.

B. Les règles de décision dans les copropriétés pour les travaux d'économie d'énergie

L'article 24 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis pose comme principe général que les décisions de l'assemblée générale sont prises à la majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés, s'il n'en est pas autrement ordonné par la loi.

L'article 26 de la loi précitée énumère les cas où les décisions sont prises la majorité des membres du syndicat représentant au moins les deux tiers des voix. Il s'agit des décisions les plus lourdes de conséquences, et notamment de tous les travaux comportant transformation, addition ou amélioration, à l'exception de certains travaux visés à l'article 25 de la même loi.

L'article 25 de la loi précitée énumère les cas où les décisions ne sont prises qu'à la majorité des voix de tous les copropriétaires. L'alinéa g) de cet article cite « à moins qu'ils ne relèvent de la majorité prévue par l'article 24, les travaux d'économie d'énergie portant sur l'isolation thermique du bâtiment, le renouvellement de l'air, le système de chauffage et la production d'eau chaude ». Seuls sont concernés par cette disposition les travaux amortissables sur une période inférieure à dix ans

II. Le dispositif du projet de loi

A. Obligation pour certaines copropriétés de mettre à l'ordre du jour la conclusion d'un contrat de performance énergétique

Le 1° de l'article 3 du projet de loi insère dans la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis un article 24-3 qui prévoit que, pour tout immeuble équipé d'une installation collective de chauffage, le syndic inscrit la question d'un contrat de performance énergétique à l'ordre du jour de l'assemblée générale des copropriétaires qui suit l'établissement d'un diagnostic de performance, en application du nouvel article L. 134-4-1 introduit dans le code de la construction et de l'habitation par l'article premier du projet de loi.

Avant de soumettre au vote de l'assemblée générale un projet de conclusion d'un tel contrat, le syndic doit procéder à la mise en concurrence de plusieurs prestataires et recueillir l'avis du conseil syndical. Cette précision est nécessaire dans la mesure où un contrat de performance énergétique peut être d'un coût nul, si les investissements sont équilibrés par les économies d'énergie réalisées, et demeurerait alors en dessous du seuil prévu par l'article 21 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965, à partir duquel une mise en concurrence est obligatoire.

Enfin, le texte proposé prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de l'article 24-3 inséré dans la loi précitée. L'intention du Gouvernement, telle qu'elle est exprimée dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, est de limiter cette mesure aux copropriétés dotée d'une installation collective de chauffage qui ont une taille et un budget suffisants pour que les économies d'énergie réalisées couvrent à terme les dépenses d'investissement des copropriétaires et les frais engagés par le prestataire (immeubles de grande hauteur, grandes copropriétés...).

B. Simplification des décisions dans les copropriétés pour les travaux d'économies d'énergie ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre

Le 2° de l'article 3 du projet de loi réécrit complètement le g) de l'article 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.

D'une part, il propose de viser globalement les travaux d'économie d'énergie et ceux de réduction des émissions de gaz à effet de serre. D'autre part, il propose d'instituer la notion de « travaux d'intérêt commun », qui pourront être réalisés sur les parties privatives et aux frais du copropriétaire du lot en cause.

Un décret en Conseil d'Etat est prévu, qui déterminera la nature des travaux et les modalités de leur amortissement, « notamment la possibilité de garantir contractuellement les aménagements, équipements ou installations résultants de ces travaux ». Il ne paraît plus pertinent de fixer une durée limite d'amortissement car, aujourd'hui, beaucoup de techniques courantes ont des durées d'amortissement supérieures à dix ans sans être pour autant très coûteuses, et ne justifient donc pas de la majorité renforcée des deux tiers des voix des copropriétaires, prévue à l'article 26 de la loi précitée.

III. La position de votre commission

L'article 3 du projet de loi est complémentaire du 9° de son article 1er, qui fait obligation de réaliser un diagnostic de performance énergétique dans les bâtiments équipés d'une installation collective de chauffage dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi.

Votre commission estime que le degré de contrainte imposé aux copropriétés n'est pas excessif, puisque, une fois le diagnostic établi, il leur est simplement fait obligation de s'interroger sur l'intérêt d'un contrat de performance énergétique, mais pas forcément d'en conclure un. On reste donc dans une logique incitative.

Toutefois, considérant que de nombreuses copropriétés ne voudront vraisemblablement pas s'engager dans un contrat de performance énergétique et que, symétriquement, de nombreuses entreprises ne seront pas en situation de proposer un tel contrat, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui étend le dispositif à un simple plan de travaux d'économie d'énergie. Les copropriétaires auront ainsi le choix entre un contrat de performance énergétique ou un plan de travaux, l'essentiel étant qu'ils se posent la question de la consommation énergétique de leur immeuble.

Votre commission a également adopté un amendement de votre rapporteur qui précise, dans le dernier alinéa de cet article, que c'est bien la durée de l'amortissement des travaux qui peut être garantie contractuellement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié

Article 3 bis (nouveau) (Article L. 112-1 du code de l'urbanisme) - Exclusion des surfaces nécessaires à l'isolation par l'extérieur du calcul de la surface hors oeuvre

Commentaire : cet article ajouté par votre commission tend à exclure les surfaces extérieures nécessaires à l'isolation thermique ou acoustique d'un bâtiment existant du calcul de la surface hors oeuvre.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 112-1 du code de l'urbanisme dispose que des décrets en Conseil d'Etat définissent la surface de plancher développée hors oeuvre d'une construction et les conditions dans lesquelles sont exclus de cette surface les combles et sous-sols non aménageables pour l'habitation ou pour d'autres activités, les balcons, loggias ou terrasses, les aires de stationnement, les surfaces nécessaires aux aménagements en vue de l'amélioration de l'hygiène des locaux et à l'isolation thermique et acoustique, ainsi que les surfaces des bâtiments d'exploitation agricole.

La surface hors oeuvre brute (SHOB) est calculée y compris l'épaisseur des murs et cloisons. De ce fait, une isolation thermique ou acoustique par l'intérieur ne modifie pas la SHOB, mais une même isolation par l'extérieur vient l'augmenter.

Or, la surface hors oeuvre ainsi définie constitue l'assiette de la taxe locale d'équipement perçue par les communes pour la construction, la reconstruction ou l'agrandissement des bâtiments de toute nature. Il en résulte une majoration de la taxe, qui a un effet dissuasif pour les travaux d'amélioration thermique ou acoustique des bâtiments existants.

II. Le texte adopté par votre commission

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a adopté un article additionnel qui complète le deuxième alinéa de l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme afin de préciser expressément que « les surfaces extérieures nécessaires aux aménagements en vue de l'amélioration de l'isolation thermique ou acoustique d'un bâtiment existant sont exclues du calcul de la surface hors oeuvre ».

De cette manière, les personnes réalisant des travaux d'isolation par l'extérieur d'un bâtiment existant ne seront plus pénalisées par une majoration de la taxe locale d'équipement afférente.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE II - MODIFICATIONS DU CODE DE L'URBANISME

Article 4 (Article L. 111-6-2 [nouveau] du code de l'urbanisme) Inopposabilité des règles d'urbanisme relatives à l'aspect extérieur des bâtiments lorsque la construction utilise des énergies renouvelables

Commentaire : cet article vise à rendre les règles d'urbanisme relatives à l'aspect extérieur des bâtiments inopposables aux demandes d'installation de matériaux renouvelables ou de systèmes individuels de production d'énergie renouvelable, en-dehors des secteurs protégés.

I. Le droit en vigueur

Les permis de construire ou d'aménager, ainsi que les décisions prises sur une déclaration préalable, sont tenues de prendre en compte l'aspect extérieur des bâtiments.

L'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose ainsi que le règlement d'un plan local d'urbanisme (PLU) « peut déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la qualité architecturale et à l'insertion harmonieuse des constructions dans le milieu environnant » (4° de l'article L. 123-1) et ces normes, comme les autres dispositions contenues dans le règlement d'un PLU, sont opposables à toute personne publique ou privée, pour l'exécution de tous travaux ou constructions (article L. 123-5).

En l'absence de PLU ou de document en tenant lieu, s'applique l'article R. 111-21 du règlement national d'urbanisme, aux termes duquel : « le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ».

En l'état du droit, la prise en compte d'un objectif d'harmonie architecturale dans les décisions d'urbanisme peut donc motiver le refus d'autoriser l'installation de systèmes de production d'énergie renouvelables et de matériaux renouvelables (toitures végétalisées, façades en bois) et constituer un frein au développement des techniques de construction durables.

II. Le dispositif du projet de loi

Le premier alinéa de l'article 4 dispose qu'une décision d'urbanisme ne peut s'opposer à l'installation de systèmes solaires thermiques ou photovoltaïques ou de tout dispositif individuel de production d'énergie renouvelable, à l'utilisation en façade du bois ou de tout autre matériau renouvelable permettant d'éviter des émissions de gaz à effet de serre ni à la pose de toitures végétalisées ou retenant les eaux pluviales. La décision d'urbanisme peut toutefois comporter des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant.

Le deuxième alinéa exclut du champ d'application de la disposition précédente l'ensemble des zones de protection du patrimoine bâti ou non bâti, à savoir :

- les secteurs sauvegardés (régis par les dispositions des articles L. 313-1 et suivants du code de l'urbanisme) ;

- les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (soumises aux articles L. 642-1 et suivants du code du patrimoine) ;

- les périmètres de protection des immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques (L. 621-30-1 du code du patrimoine), et, a fortiori, les immeubles classés ou inscrits eux-mêmes, ainsi que les immeubles adossés aux immeubles classés ;

- les sites classés ou inscrits (en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement) ;

- le coeur des parcs nationaux (délimités en application de l'article L. 331-2 du même code) ;

- les immeubles protégés en vertu des dispositions du règlement d'un PLU prévues par le 7° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme (autrement dit, les immeubles situés dans des secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique).

Le troisième alinéa offre aux communes la faculté d'étendre le champ d'exclusion de la mesure au-delà des zones de protection précédentes, sur délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de PLU, après avis conforme de l'architecte des bâtiments de France. Cette délibération doit être motivée par la protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines. Par ailleurs, ce projet de périmètre est mis à la disposition du public en vue de recueillir ses observations pendant une durée d'un mois avant la réunion du conseil municipal ou de l'organe délibérant.

Le quatrième alinéa prévoit qu'à compter de la publication de la loi, toute règle nouvelle interdisant ou limitant l'installation des dispositifs énumérés au premier alinéa à l'intérieur d'un des périmètres visés aux alinéas trois ou quatre, fait l'objet d'une justification particulière.

Le dernier alinéa renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des modalités selon lesquelles l'architecte des bâtiments de France rend son avis.

III. La position de votre commission

Votre commission s'associe pleinement à la démarche visant à concilier, d'un côté, la levée des freins urbanistiques à l'installation de dispositifs de production d'énergie renouvelable et, de l'autre, la préservation de l'harmonie du cadre architectural et paysager.

Elle a cependant jugé souhaitable d'apporter, sur proposition de votre rapporteur, deux amendements au dispositif prévu par l'article 4 du projet de loi.

En premier lieu, la nature des dispositifs de production d'énergie concernés a été précisée de manière à inclure tous les dispositifs de production d'énergie renouvelable à usage domestique, que ces dispositifs soient installés sur des maisons individuelles ou des immeubles collectifs, tout en s'assurant, a contrario, qu'étaient bien écartés les dispositifs (de type ferme photovoltaïque) n'ayant pas pour finalité directe une autoconsommation par des particuliers.

Par ailleurs, votre commission a assoupli la procédure permettant aux communes de délimiter des zones où les règles d'urbanisme relatives à l'aspect extérieur des bâtiments demeurent opposables : l'architecte des bâtiments de France n'intervient plus que par un avis simple devant être rendu dans un délai de deux mois. Votre commission a estimé qu'une procédure d'avis conforme ne se justifiait pas, puisque le rôle de l'architecte des bâtiments de France n'est pas, en l'espèce, de contrôler les communes, mais uniquement de les conseiller. Par mesure de coordination, la suppression de l'avis conforme entraîne la suppression du décret en conseil d'Etat prévu au dernier alinéa de l'article 4.

Enfin, votre commission a introduit un délai de six mois avant l'entrée en application de la règle d'inopposabilité des prescriptions relatives à l'aspect extérieur des bâtiments, de manière à laisser le temps aux communes qui le souhaitent d'élaborer des zones de protection supplémentaires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (Chapitre III du titre Ier du livre Ier du code de l'urbanisme) - Simplification des directives territoriales d'aménagement

Commentaire : cet article réforme les directives territoriales d'aménagement pour simplifier et accélérer leur élaboration, notamment en supprimant leur opposabilité.

I. Le droit en vigueur

1- Les DTA : un outil de planification stratégique pour l'Etat

La loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué les directives territoriales d'aménagement (DTA) afin de doter l'Etat d'un outil prospectif d'aménagement du territoire adapté à la prise en compte des enjeux « supra locaux » que, par nature, les documents communaux ou intercommunaux ne prennent pas spontanément en compte.

Le premier alinéa de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme dispose ainsi que les DAT :

- peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires ;

- fixent les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu'en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages ;

- peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral figurant aux chapitres V et VI du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme.

Soumises au respect des principes énoncés à l'article L. 110 du code de l'urbanisme, selon lequel chaque collectivité publique est, dans le cadre de ses compétences, le gestionnaire et le garant du patrimoine commun de la nation que constitue le territoire national, les DTA doivent concilier le respect des compétences détenues par les collectivités territoriales en matière d'urbanisme avec la recherche de l'effectivité de la démarche planificatrice de l'Etat.

2- Un document élaboré par l'Etat en liaison avec les collectivités

La conciliation du niveau local et supra local de planification est recherchée en premier lieu par une procédure d'élaboration qui associe l'Etat et les collectivités.

Le rôle principal est tenu par l'Etat. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme, « les directives territoriales d'aménagement sont élaborées sous la responsabilité de l'Etat, à son initiative ou, le cas échéant, sur la demande d'une région, après consultation du conseil économique et social régional ». Concrètement, le Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire (CIADT) lance la procédure d'élaboration, définit le périmètre territorial concerné et fixe les objectifs. À un niveau déconcentré, sous la supervision du CIADT, un comité de pilotage comprenant les services déconcentrés de l'État et placé sous l'autorité du Préfet élabore le document. Celui-ci est ensuite validé par un comité interministériel avant d'être approuvé par décret en Conseil d'Etat.

Toutefois, les collectivités territoriales sont impliquées dans le processus. Le troisième alinéa de l'article L. 111-1-1 précise en effet que : « Les projets de directives sont élaborés en association avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d'arrondissement ainsi que les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme intéressés et les comités de massifs. Leur avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine ». Enfin, en aval de la procédure d'élaboration, une enquête publique permet aux collectivités concernées de faire connaître leur position sur le projet avant approbation de la DTA par décret en Conseil d'Etat.

3- Un document prospectif doté de certains effets juridiques

Dans le souci d'harmoniser les différents niveaux de la planification territoriale, le législateur a également souhaité que les DTA soient opposables aux documents locaux d'urbanisme de niveau immédiatement inférieur, à savoir les schémas de cohérence territoriale (SCOT) ou, en l'absence de ces derniers, les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales (alinéa 4 de l'article L. 111-1-1). La hiérarchie des normes a cependant été conçue sur le principe de la compatibilité, et non de la conformité, ce qui signifie que les documents locaux doivent simplement ne pas contenir d'orientations en contradiction avec les orientations fondamentales des DTA. Cela est cohérent avec le fait que les DTA ont vocation à encadrer ces documents, et non pas à se substituer à eux, et qu'elles en restent donc à un degré de détail, notamment sur le plan de la délimitation cartographique des espaces, moins poussé que les documents d'urbanisme locaux (excepté lorsqu'elles comportent un volet destiné à préciser les modalités d'application des lois montagnes et littoral).

4- Une procédure trop longue et trop complexe

On peut reprocher aux DTA la lenteur excessive de leur élaboration. Huit ans après la création du dispositif, une seule DTA avait vu le jour (celle des Alpes maritimes, approuvée par décret en décembre 2003). À la fin de l'année 2007, six autres avaient été approuvées et une huitième était en attente de l'être. En moyenne, on constate ainsi qu'il faut une dizaine d'années pour élaborer une DTA, avec pour conséquence que, lorsqu'elle entre en vigueur, ses dispositions sont opposables mais parfois obsolètes. Par ailleurs, aucune procédure de modification ou de révision n'a été prévue. Le dispositif est donc trop rigide. Cela semble s'expliquer par l'opposabilité des DTA, qui conduit les collectivités territoriales à négocier âprement leur contenu de crainte qu'elles ne contiennent des dispositions risquant de contrarier leur propre planification territoriale.

II. Le dispositif du projet de loi

1- La réforme des DTA

Le I de l'article 5 du projet de loi supprime les dispositions existantes relatives aux DTA et institue les Directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD).

A - Un dispositif plus souple

La modification la plus importante est que les DTADD cessent d'être opposables aux documents d'urbanisme locaux.

Pour avoir la garantie que ses projets seront pris en compte par les collectivités, l'État se dote néanmoins d'un outil juridique prévu par l'article L. 113.4 du code de l'urbanisme dans sa nouvelle rédaction : la possibilité de qualifier de projet d'intérêt général (PIG) les mesures de protection des espaces, les travaux et autres aménagements nécessaires à la mise en oeuvre des DTADD et ce pendant douze ans à compter de la publication de la directive7(*).

Concernant la procédure d'élaboration des directives, plusieurs modifications sont proposées par le projet de loi :

- le périmètre du dialogue avec les collectivités territoriales est élargi, puisque désormais, outre les départements et les régions, toutes les communes sont impliquées, soit indirectement au travers de leurs groupements compétents en matière de schémas de cohérence territoriale, soit directement quand elles ne sont pas membres d'un tel établissement public ;

- une procédure de « concertation » de l'État avec les collectivités locales se substitue à la procédure d'« association », ce qui correspond juridiquement à une moindre implication des collectivités dans l'élaboration ;

- l'enquête publique disparaît, les DTADD restant cependant soumises à une obligation d'évaluation environnementale.

Enfin, la flexibilité du nouveau dispositif est accrue par l'institution, aux articles L. 113-5 et L. 113-6 du code de l'urbanisme, de procédures de révision (en cas de changement portant atteinte à l'économie générale du projet) et de modification (changement ne portant pas atteinte à l'économie générale).

B - Des objectifs de développement durables renforcés

L'ajout de la mention « développement durable » au nom des directives territoriales d'aménagement ne revêt pas qu'une dimension symbolique, puisque les DTADD peuvent fixer des objectifs tels que la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, la cohérence des continuités écologiques, l'amélioration des performances énergétiques ou la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

C - Un régime transitoire pour les DTA déjà entrées en vigueur

Le V de l'article 5 du projet de loi prévoit que les DTA approuvées avant la publication de la loi portant engagement national pour l'environnement conservent les effets prévus par l'article L. 111-1-1 dans sa rédaction antérieure. Elles pourront être modifiées (en cas de changement n'affectant pas l'économie d'ensemble de la directive) par arrêté du préfet de région ou supprimées par décret en Conseil d'État, dans les deux cas après enquête publique et avis des personnes ayant été associées à leur élaboration. Aucun terme n'est prévu à ce régime transitoire.

2- Les mises en cohérence rendues nécessaires par la réforme des DTA

La réforme des DTA implique une série de modifications de cohérence du code de l'urbanisme et du code général des collectivités territoriales.

L'inopposabilité des DTA implique en premier lieu de reformuler la hiérarchie des normes d'urbanisme. Les SCOT et les schémas de secteur doivent désormais être directement compatibles avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral des articles L. 145-1 et suivants et L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme, tandis que les PLU, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations des SCOT et des schémas de secteur (et, en l'absence de ces derniers, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral ).

Dans la région Ile-de-France, couverte par le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF), et dans les régions d'Outre-mer, couvertes par un schéma d'aménagement régional (SAR) tel que prévu par l'article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales, les SCOT doivent être compatibles avec, respectivement, le SDRIF et le SAR. En l'absence de SCOT, les PLU, les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec ces documents et avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral. En Corse, les SCOT, les schémas de secteur, les PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec le plan d'aménagement et de développement durable de l'île.

En outre, le VIII de l'article 5 du projet de loi modifie également la procédure d'élaboration des SAR des régions d'Outre-Mer en remplaçant la mise à disposition du public prévue à l'article L. 4433-8 du code général des collectivités territoriales par une enquête publique. Cela permet d'harmoniser la procédure valable dans les régions d'Outre-Mer avec celle existant dans les régions dotées d'un schéma régional (Ile-de-France et Corse). En même temps, le IX de l'article 5 prévoit que les SAR mis à la disposition du public avant la publication de la loi portant engagement national pour l'environnement peuvent être approuvés sans passer par la nouvelle procédure d'enquête publique.

III. La position de votre commission

Votre commission fait sienne l'objectif d'assouplir et d'accélérer l'élaboration des directives territoriales d'aménagement. À cet égard, leur retirer toute portée juridique directe sur les documents d'urbanisme inférieurs constitue une mesure indispensable. De même, introduire dans le nouveau régime des directives une possibilité d'évolution (sous la forme d'une révision ou d'une modification) est une disposition de nature à prévenir leur obsolescence.

Votre commission a cependant jugé que la simplification de la procédure d'élaboration des directives territoriales d'aménagement ne devait pas se traduire par une moindre implication des collectivités territoriales. De ce point de vue, le régime de la « concertation », prévu par le projet de loi, n'est pas suffisant et, sur une proposition de votre rapporteur, votre commission a donc rétabli le principe de l'association entre l'État et les collectivités. Dans la mesure où les SCOT et les PLU sont susceptibles d'être impactés par les directives territoriales d'aménagement, il faut en effet veiller à créer les conditions, le plus en amont possible, d'un dialogue et d'une conciliation entre les projets d'aménagement de l'État et ceux des collectivités. Seule une véritable co-élaboration des directives offre à cet égard une garantie procédurale suffisante.

Il faut noter que votre commission s'est également interrogée sur la portée juridique du lien établi par le projet de loi entre les DTADD et les projets d'intérêt général (PIG). Le nouvel article L. 113-4 du code de l'urbanisme donne en effet le pouvoir à l'autorité administrative d'adopter les PIG nécessaires à la mise en oeuvre des DTADD. Ainsi, même si l'opposabilité des DTA disparaît, on peut se demander si une opposabilité « indirecte » n'est pas en réalité réintroduite via les PIG, puisque ces derniers s'imposent aux documents d'urbanisme (SCOT, PLU,...). Si cette interprétation était correcte, on pourrait craindre qu'il soit désormais possible pour le préfet de prendre des PIG plus aisément que par le passé. Dans ce cas, on pourrait imaginer qu'un préfet très entreprenant ou un Etat très interventionniste multiplie les PIG, ce qui se traduirait, de facto, par une limitation de la compétence des collectivités en matière d'aménagement et d'urbanisme.

Votre rapporteur a cependant fait valoir que fonder une déclaration de projet d'intérêt général sur le contenu d'une DTADD permettait seulement de satisfaire à une condition de forme, et non de fond, indispensable à la validité de ce projet. Sur le fond, le juge pourra toujours vérifier, le cas échéant, le bien-fondé de l'arrêté pris par l'autorité administrative et se prononcer sur le caractère d'utilité publique du projet déclaré d'intérêt général, ce qui correspond au régime juridique actuellement en vigueur.

En tout état de cause, il convient de souligner que la volonté de votre commission n'est pas de substituer au régime de l'opposabilité de plein droit des directives territoriales d'aménagement, tel qu'il existe actuellement, un régime d'opposabilité « indirecte » via les projets d'intérêt général : du point de vue de votre commission, les DTADD sont essentiellement un document prospectif et les PIG n'ont pas vocation à devenir un outil banalisé servant à transcrire les projets de l'état dans les documents locaux d'urbanisme.

Soucieuse de souligner que l'aménagement de l'espace est une compétence partagée entre l'État et les collectivités, votre commission a également modifié l'article L. 113-4 du code de l'urbanisme sur proposition de M. Hervé Maurey et les membres du Groupe UC : cet amendement prévoit que les collectivités territoriales concernées ou leurs groupements donnent leur avis avant que l'autorité administrative ne déclare un PIG sur le fondement d'une DTADD.

Enfin, sur proposition de MM Thierry Repentin, Daniel Raoul et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, votre commission a introduit dans le texte une disposition visant à permettre aux parties prenantes dans les DTA actuellement en cours, mais pour lesquelles les négociations ont pris du retard, de poursuivre l'élaboration dans le cadre des procédures existantes, de sorte que ces territoires ne soient pas pénalisés, et que les études n'aient pas été réalisées en pure perte.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (Article L. 121-1 du code de l'urbanisme) - Objectifs renforcés en matière de développement durable des documents d'urbanisme

Commentaire : cet article clarifie la rédaction de l'article L. 121-1 relatifs aux principes généraux du droit de l'urbanisme et renforce la prise en compte des objectifs de développement durable.

I. Le droit en vigueur

Issu de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, l'article 121-1 du code de l'urbanisme pose des principes généraux du droit de l'urbanisme avec lesquels doivent être compatibles les schémas de cohérence territoriales (SCOT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les documents en tenant lieu, les cartes communales et les directives territoriales d'aménagement (DTA).

Le premier de ces principes est celui d'un aménagement équilibré de l'espace. Ce dernier est une ressource rare qui doit se partager entre plusieurs usages et plusieurs acteurs, d'où la nécessité de parvenir à concilier extension de l'espace urbain et préservation des espaces non urbains, extension des espaces ruraux et préservation des espaces naturels, renouvellement urbain et sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti.

Le deuxième principe est celui de la diversité fonctionnelle et sociale de l'organisation spatiale. Une spécialisation fonctionnelle trop poussée des espaces urbains et une homogénéité sociale trop forte de l'habitat sont porteurs d'effets indésirables tant sur le plan social que du point de vue du développement durable.

Le dernier est celui de la soutenabilité des choix urbanistiques. L'idée est d'intégrer les objectifs du développement durable dans les choix d'aménagement, en prenant en compte par exemple la préservation de la qualité de l'eau, de l'air, du sol et du sous-sol, ou bien encore les risques naturels et technologiques.

Malgré leur formulation générale, ces principes sont opposables aux documents qui entrent dans leur champ. Néanmoins, cette opposabilité doit se comprendre en un sens précis : dans la mesure où l'article L. 121-1 précité assigne simultanément aux documents d'urbanisme plusieurs objectifs ayant tous la même valeur juridique mais qui, de toute évidence, ne sont pas spontanément convergents, il s'ensuit que les documents d'urbanisme ne sont pas soumis à une obligation de conformité à chacun de ces objectifs considérés individuellement, mais à une obligation globale de conciliation, de sorte que c'est seulement le non respect manifeste d'un des principes figurant à l'article L. 121-1 qui est sanctionnable.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 6 du projet de loi prévoit de renforcer les objectifs environnementaux assignés aux documents d'urbanisme en citant expressément la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la biodiversité, la préservation et la restauration des continuités écologiques, l'amélioration des performances énergétiques et la diminution des obligations de déplacement.

Il précise également la notion de diversité fonctionnelle et sociale de l'habitat en indiquant que la satisfaction des besoins présent et futurs de la population passe non seulement par un ajustement adéquat du volume de l'offre d'habitat, de services économiques, sportifs ou culturels et d'équipements publics, mais aussi par une répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerce et services.

Sur un plan plus formel, l'article 6 du projet de loi apporte quelques améliorations rédactionnelles à l'article L. 121-1 en classant les objectifs énoncés de manière plus logique et en supprimant le dernier alinéa de l'article, qui dispose que les trois principes généraux s'appliquent aux DTA, ce qui est cohérent avec la transformation des DTA en DTAD.

III. La position de votre commission

Votre commission a jugé utile de modifier les objectifs généraux formulés à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme sur plusieurs points.

Sur proposition de MM. Daniel Soulage, Claude Biwer et des membres du groupe UC, un objectif de « développement rural » a été introduit dans les principes généraux du droit de l'urbanisme, en remplacement du texte en vigueur, qui parle seulement d'un objectif de « développement de l'espace rural ». Cette modification traduit un souci de considérer le monde rural non pas seulement comme un espace à préserver (ce qui correspond au regard réifiant que porte souvent l'urbain sur le rural), mais comme une réalité sociale, économique et démographique vivante, animée d'une dynamique propre.

En coordination avec un amendement adopté à l'article 45 du projet de loi et introduit à l'initiative de M. Bruno Sido, rapporteur du Titre IV sur la biodiversité, et après de longs débats, votre commission a également remplacé la référence à l'objectif de « restauration » des continuités écologiques par celui de « remise en bon état » de ces continuités. La portée exacte de cette obligation apparaît en effet relativement vague : restauration par rapport à quand et jusqu'où ? Cette indétermination a fait craindre à votre commission que le principe de restauration des continuités écologiques ne se traduise à la fois par une dépense disproportionnée au regard de l'impact en termes de biodiversité et par un contentieux abondant, certains acteurs risquant de contester la portée à leurs yeux trop limitée des efforts de restauration mis en oeuvre par les collectivités.

Enfin, sur proposition de MM. Jacques Muller et Jean Desessard et de Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery et Dominique Voynet, votre commission a introduit dans les objectifs généraux assignés aux documents locaux d'urbanisme un objectif de maîtrise de l'énergie et de production énergétique à partir de sources renouvelables.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (Articles L. 121-9 et L. 121-9-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Qualification de projet d'intérêt général de certaines mesures de mise en oeuvre des DTA

Commentaire : cet article modifie les dispositions relatives aux projets d'intérêt général pour permettre d'imposer la prise en compte des objectifs contenus dans les directives territoriales d'aménagement et de développement durable et de faire respecter les continuités écologiques.

I. Le droit en vigueur

1. Les projets d'intérêt général

Les projets d'intérêt général (PIG) sont une procédure créée par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 pour donner à l'Etat le moyen d'obliger, le cas échéant, les communes ou leur groupement à intégrer dans leurs documents d'urbanisme les projets d'utilité publique de l'Etat ou des autres collectivités territoriales.

Les dispositions législatives sur lesquelles reposent les PIG figurent à l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme, article qui se contente toutefois d'indiquer que des décrets « précisent notamment la nature des projets d'intérêt général, qui doivent présenter un caractère d'utilité publique (...) ». L'essentiel des dispositions relatives aux PIG est ainsi, en réalité, renvoyé au niveau réglementaire, en l'occurrence aux articles R. 121-3 et R. 121-4 du code de l'urbanisme.

Brièvement rappelée, la qualification de PIG s'applique :

- à un projet d'ouvrage, de travaux ou de protection ;

- doté d'un minimum de consistance, c'est-à-dire qui sans être entièrement finalisé dans sa conception est cependant suffisamment défini ;

- destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l'aménagement agricole et rural ;

- qui présente un caractère d'utilité publique, ce caractère d'utilité publique étant le cas échéant contrôlé par le juge selon la jurisprudence du bilan ;

- qui a fait l'objet : soit d'une délibération ou d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ; soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvé par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication.

2. La prise en compte des PIG dans les documents d'urbanisme

L'article R. 121-4 du code l'urbanisme dispose qu'un projet est qualifié de projet d'intérêt général par arrêté préfectoral « en vue de sa prise en compte dans un document d'urbanisme ».

Cet article, à travers la procédure du porter à connaissance préfectoral prévu à l'article R. 121-1, précise que les projets d'intérêt général font partie des informations portées à la connaissance d'une commune, d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte qui s'engage dans l'élaboration ou la révision d un schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU). Pourtant, la procédure de contrôle préfectoral intervenant à l'issue de l'élaboration de ces documents et avant leur entrée en vigueur ne prévoit pas expressément que l'incompatibilité d'un SCOT ou d'un PLU avec un projet d'intérêt général constitue un motif autorisant le préfet à empêcher l'entrée en vigueur du document (articles L. 122-11 et L. 123-12 du code de l'urbanisme).

S'agissant des documents déjà en vigueur avant la déclaration de projet d'intérêt général, l'article L. 123-14 prévoit une procédure de mise en compatibilité des PLU. Lorsqu'un PLU doit être révisé ou modifié pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, le préfet en informe la commune, qui dispose d'un délai d'un mois pour faire savoir si elle entend opérer le changement nécessaire. Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, le changement du plan. Il en est de même si l'intention exprimée de la commune de procéder au changement n'est pas suivie, dans un délai de six mois, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

Il n'existe pas de procédure équivalente pour mettre les SCOT en compatibilité avec un projet d'intérêt général. Il en résulte que les seules procédures possibles pour imposer à l'établissement public du SCOT de modifier son document sont la déclaration d'utilité publique et la déclaration de projet (articles L. 122-15 et R. 122-11 à R. 122-11-3 du code de l'urbanisme). Ces procédures ont cependant deux limites : elles ne peuvent être utilisées que pour un projet précis de construction ou d'aménagement (alors que le PIG peut être utilisé pour prendre en compte une politique plus générale, par exemple un projet de protection de la trame verte ou bleue) ; elles interviennent à la phase finale de l'approbation d'un projet alors que, dans le cas du SCOT, il est souvent souhaitable de faire procéder à la modification du document stratégique avant d'avoir arrêté le détail de l'opération.

II. Le dispositif du projet de loi

Comme cela a été précédemment indiqué, l'article 5 du projet de loi prévoit d'autoriser l'Etat à qualifier de PIG les projets nécessaires à la mise en oeuvre d'une DTADD (article L. 113-4). Cette caractéristique nouvelle attribuée aux directives territoriales oblige à modifier les dispositions législatives relatives aux PIG. C'est pourquoi l'article 7 insère à l'article L. 121-9 du code de l'urbanisme la disposition suivante : « L'autorité administrative peut qualifier de projet d'intérêt général les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des directives territoriales d'aménagement et de développement durables dans les conditions fixées à l'article L. 113-4 ».

Dans un souci de cohérence formelle, le I de l'article 7 du projet de loi fait remonter du niveau réglementaire au niveau législatif les dispositions actuelles relatives aux PIG, de manière que toutes les dispositions relatives à la qualification de PIG aient un fondement de niveau législatif. Le texte de l'actuel article R. 121-3 est donc repris quasiment mot pour mot pour compléter la rédaction de l'article L. 121-9.

On note toutefois que, parmi les objectifs susceptibles de justifier la déclaration de PIG est introduit un nouveau motif : la préservation des continuités écologiques.

Pour bien appréhender l'importance de cet ajout, il faut établir un lien avec les articles 45 et 46 du projet de loi relatifs à la définition de la trame verte et bleue. On sait en effet que le projet de préserver et si besoin, de restaurer les continuités écologiques au moyen d'une trame composée d'espaces importants pour la préservation de la biodiversité et de continuités écologiques les reliant est un objectif majeur des conclusions du Grenelle de l'environnement et une des mesures « phare » du projet de loi portant engagement national pour l'environnement. Or, pour que cette trame existe, il ne suffit pas de définir des orientations nationales en la matière ou des schémas régionaux de cohérence écologique : il faut encore que les continuités écologiques recherchées soient effectivement inscrites dans les documents d'urbanisme qui déterminent le droit des sols.

La possibilité ouverte par l'article 7 du projet de loi de déclarer un projet d'intérêt général pour un motif de préservation des continuités écologiques est l'un des moyens d'assurer cette articulation entre droit de l'environnement et droit de l'urbanisme, la réforme du dispositif des SCOT de l'article 9 et celle des PLU à l'article 10 complétant le dispositif.

III. La position de votre commission

Votre commission, en cohérence avec la position adoptée sur l'article 5, a considéré que la possibilité de déclarer un projet d'intérêt général sur le fondement d'une directive territoriale d'aménagement et de développement durable ne bouleversait pas sur le fond le régime juridique des projets d'intérêt général et ne conduisait pas non plus à donner une portée juridique excessive aux dispositions contenues dans ces directives. En conséquence, votre commission n'a introduit dans cet article qu'une modification de caractère rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (Article L. 121-10 du code de l'urbanisme) - Modification de l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme

Commentaire : cet article vise à étendre l'obligation d'évaluation environnementale aux directives territoriales d'aménagement et de développement durable et aux plans locaux d'urbanisme intégrant un plan de déplacements urbains.

I. Le droit en vigueur

Les règles d'évaluation environnementale des documents d'urbanisme sont complexes car leur régime n'est que partiellement unifié.

Il existe une procédure d'évaluation environnementale définie à la section II, du chapitre Ier, du Titre II, du Livre I du code de l'urbanisme. Cette procédure, issue de l'ordonnance du 3 juin 2004 prise pour transposer la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, dite directive « plans et programmes », concerne les documents d'urbanisme énumérés à l'article L. 121-10, à savoir : les directives territoriales d'aménagement (DTA), le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF), les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et certains plans locaux d'urbanisme (PLU), en l'occurrence ceux qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement compte tenu de la superficie du territoire auxquels ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés. Le II de l'article R. 121-14 du code de l'urbanisme définit précisément quels sont les PLU concernés. Le contenu de cette évaluation environnementale est par ailleurs précisé à l'article R. 123-2-1.

Les PLU qui n'entrent pas dans le champ de l'article L. 121-10 sont soumis à une évaluation environnementale dont le régime est fixé par l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme. Cette évaluation est moins rigoureuse que la précédente, puisque, en particulier, elle ne prévoit pas que le projet de document et son rapport de présentation soient soumis pour avis à l'autorité administrative de l'État compétente en matière d'environnement (à savoir le préfet de département pour les PLU) ; elle n'est pas non plus tenue de décrire l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés à l'article L. 122-4 du code de l'environnement.

Par ailleurs, certains documents de planification ou d'aménagement, qui entretiennent des liens étroits avec les documents d'urbanisme, sont soumis à une évaluation environnementale régie par les dispositions figurant aux articles L. 122-4 et suivants du code de l'environnement, précisées par les articles R. 122-17 et suivants du même code. C'est le cas, par exemple, des plans de déplacements urbains (PDU). La procédure d'évaluation est alors très proche de celle prévue à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme et applicable aux DTA, aux SCOT et aux PLU les plus importants.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 8 du projet de loi vise à étendre le champ de l'évaluation environnementale définie dans le code de l'urbanisme à deux catégories de documents :

- les DTADD, qui, de ce point de vue, seront donc soumises à la même contrainte que les actuelles DTA ;

- les PLU qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains.

Sur ce dernier point, l'article 8 du projet de loi tire les conséquences d'une disposition introduite par l'article 10, à savoir que les PLU intercommunaux pourront tenir lieu désormais de plan de déplacements urbains. Or, comme ces PDU sont soumis actuellement à une évaluation plus rigoureuse que celle applicable, en règle générale, aux autres PLU, il fallait « mettre à niveau » l'évaluation environnementale des PLU tenant lieu de PDU, de telle sorte que l'intégration des PDU dans les PLU ne se traduise pas par une détérioration du niveau d'exigence attendue.

III. La position de votre commission

Votre commission considère que les dispositions de l'article 8 opèrent des ajustements en cohérence avec certaines dispositions de l'article 5 et 10, sans modifier le régime des évaluations des documents d'urbanisme. En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 (Chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme) - Verdissement et renforcement des schémas de cohérence territoriale

Commentaire : cet article réforme les schémas de cohérence territoriale en leur assignant des objectifs environnementaux plus exigeants, en leur donnant la possibilité d'être plus prescriptifs et en étendant le contrôle exercé par le préfet.

I. Le droit en vigueur

1 - Les schémas de cohérence territoriale : des documents d'orientation

L'institution des schémas de cohérence territoriale (SCOT) par la loi du 13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains correspond à la recherche d'un outil de planification stratégique capable de coordonner et de mettre en cohérence dans un projet les différentes politiques publiques contribuant au développement d'un territoire local.

Conformément à cette vocation stratégique et transversale, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) d'un SCOT fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacement des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile (article L. 122-1 du code de l'urbanisme).

Un document d'orientations générales (DOG), régi par l'article R. 122-2, formule ensuite les conditions de mise en oeuvre du PADD :

- il précise les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés, ainsi que les grands équilibres entre espaces urbanisés ou à urbaniser et espaces naturels, agricoles et forestiers ;

- il définit, notamment, les objectifs relatifs à l'équilibre social de l'habitat et à la construction de logements sociaux, à la cohérence entre l'urbanisation et la création de dessertes en transports collectifs, à l'équipement commercial et artisanal, aux localisations des commerces et des autres activités économiques ;

- il peut définir les grands projets d'équipement et de services, en particulier de transport, impliqués par ces objectifs.

Conçus en rupture avec les schémas directeurs, qui avaient eu tendance à devenir des « super POS », les SCOT sont des documents qui ne comportent pas, sauf dans des cas étroitement circonscrits, de normes règlementant l'usage des sols et opposables directement aux personnes.

2 - Les SCOT, des documents prenant en compte les objectifs du développement durable

Les objectifs de développement durable sont présents dans le dispositif des SCOT.

- Parmi les missions que leur assigne l'article L. 122-1, les SCOT déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers ; apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l'environnement et définissent les objectifs relatifs à la protection des paysages, à la mise en valeur des entrées de ville et à la prévention des risques. C'est d'ailleurs dans ce domaine de la protection des espaces que les prescriptions des SCOT peuvent se faire les plus contraignantes. Ils peuvent en effet déterminer les espaces et sites naturels, agricoles ou urbains à protéger et en définir la localisation ou la délimitation (alinéa 5 de l'article L. 122-1). Dans les zones de montagne, ils peuvent aussi définir la localisation, la consistance et la capacité globale d'accueil et d'équipement des unités touristiques nouvelles (alinéa 10 du même article).

- Les SCOT sont soumis à l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme.

- Enfin, les SCOT disposent d'un outil destiné à favoriser une utilisation économe de l'espace : les règles d'urbanisation conditionnelle. Ils peuvent en effet subordonner l'ouverture à l'urbanisation de zones naturelles ou agricoles et les extensions urbaines, à la création de dessertes en transports collectifs et à l'utilisation préalable de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les équipements (alinéa 6 de l'article L. 122-1).

3 - La question de la pertinence des périmètres

Le périmètre des SCOT doit se rapprocher le plus possible du périmètre des aires urbaines pour inclure non seulement les agglomérations mais aussi, en périphérie, les zones sous influence urbaine. C'est en effet à l'échelle de ces larges territoires que se déterminent les logiques socioéconomiques de déplacement et d'implantation résidentielle ou commerciale et c'est donc à ce niveau qu'il faut mettre en oeuvre la régulation de la consommation d'espace et des flux de déplacements. Une définition trop restreinte du périmètre, en rendant possible l'installation d'activités (notamment commerciales) ou de zones résidentielles à la lisière du SCOT, crée les conditions d'un développement urbain non contrôlé.

Une des difficultés d'élaboration des SCOT est cependant de faire coïncider leur périmètre avec la totalité du territoire sous influence urbaine. Aux termes de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme, les SCOT sont en effet élaborés à l'initiative d'un ensemble de communes ou de leurs groupements compétents. Cet engagement étant volontaire, l'étendue du périmètre du SCOT dépend donc de la capacité du projet à fédérer les communes, singulièrement celles qui se trouvent sur les marges du périmètre préfiguré.

Pour faciliter la constitution d'un périmètre pertinent, le législateur a prévu plusieurs dispositions :

- L'article L. 122-2 du code de l'urbanisme institue un principe d'urbanisation limitée en vertu duquel, dans les communes non couvertes par un SCOT situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants ou à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle. Il ne peut pas non plus, dans ces communes, être délivrée d'autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 752-1 du code de commerce ni de celle prévue à l'article 30-2 du code de l'industrie cinématographique. Le caractère incitatif de ce principe est cependant atténué par une définition restrictive de son champ d'application, puisque la référence est celle de la proximité d'une agglomération de plus de 50 000 habitants.

- Un autre mécanisme incitatif est que, pour leur exécution, les SCOT peuvent être complétés en certaines de leurs parties par des schémas de secteur qui en détaillent et en précisent le contenu (dernier alinéa de l'article L. 122-1,). Ainsi se dessine en quelque sorte un mécanisme de subsidiarité, puisque chaque schéma de secteur transpose le schéma commun pour l'adapter aux spécificités de son territoire particulier.

- La pertinence des périmètres est également recherchée à travers des règles relatives à la continuité territoriale. L'article L. 122-3 du code de l'urbanisme dispose que le périmètre d'un SCOT constitue un territoire d'un seul tenant et sans enclave, hormis dans quelques cas particuliers prévus par les textes. Les communes ou groupements de communes qui entreprennent l'élaboration d'un SCOT sont par ailleurs tenues de prendre en compte les périmètres administratifs déjà existants (ceux des groupements de communes non compétents en matière de SCOT, des agglomérations nouvelles, des pays, des parcs naturels, des autres SCOT, schémas de développement commercial (SDC), programmes locaux de l'habitat (PLH) et plans de déplacements urbains (PDU). Ils doivent enfin prendre en compte les déplacements urbains, c'est-à-dire la réalité du fonctionnement des agglomérations. Si ces dispositions dénotent un souci de délimiter un territoire pertinent, elles n'ont cependant qu'un caractère relativement vague, puisqu'il ne s'agit que d'une obligation de prise en compte, notion au contour relativement flou.

- Le contrôle préfectoral constitue un ultime mécanisme permettant de favoriser la définition d'un territoire pertinent. Le périmètre arrêté est en effet soumis au préfet, qui recueille l'avis du ou des conseils généraux concernés et « publie » le périmètre après avoir vérifié qu'il permettait bien une mise en cohérence des questions d'habitat, d'urbanisme, de développement économique, de déplacements et d'environnement (IV de l'article L. 122-3). Le préfet ne dispose certes pas d'un pouvoir de substitution, comme, par exemple, modifier d'autorité le périmètre, mais il peut ne pas publier ce périmètre, ce qui bloque la procédure d'élaboration du SCOT. En pratique cependant, les préfets font un usage rare de ce pouvoir.

4 - Les SCOT comme outils de mise en cohérence des politiques publiques : portée et limites

En théorie, les SCOT sont les documents « maîtres », ceux qui fixent les orientations s'imposant aux documents de planification sectoriels ou communaux (plans locaux d'urbanisme, plans de déplacements urbains, programmes locaux de l'habitat). L'article L. 122-1 du code de l'urbanisme dispose en effet que tous ces documents doivent être compatibles avec les SCOT.

Régi par les articles 28 et suivants de la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982, le plan de déplacements urbains (PDU) a pour objectif d'assurer un équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilité d'accès, d'une part, et la protection de l'environnement et de la santé, d'autre part. Pour cela, il définit les principes de l'organisation des différents modes de transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement à l'intérieur d'un périmètre dit de transports urbains. Il précise également les moyens à mettre en oeuvre dans le cadre de cette politique (aménagement et exploitation de la voirie, gestion du transport et de la livraison des marchandises, organisation du stationnement, etc.).

Régi par les articles L. 302-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, les programmes locaux de l'habitat (PLH) sont établis par les établissement publics de coopération intercommunale pour l'ensemble des communes membres (obligatoirement dans les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants). Ils définissent, pour une durée au moins égale à six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. Les PLH indiquent également les moyens, notamment fonciers qui seront mis en oeuvre par les communes ou les EPCI compétents en matière d'urbanisme pour satisfaire les besoins en logements et en places d'hébergement, en précisant les objectifs d'offre nouvelle, les actions à mener en vue de l'amélioration et de la réhabilitation du parc existant, qu'il soit public ou privé, les actions et opérations de renouvellement urbain ou bien encore les réponses apportées aux besoins particuliers des personnes mal logées, défavorisées ou présentant des difficultés particulières.

Dans les faits cependant, l'articulation des PLH, des PDU et des SCOT rencontre parfois certaines difficultés.

La première tient à la portée même de la notion juridique de compatibilité s'agissant d'un document d'orientation. Les SCOT déterminent en effet en termes généraux des objectifs dont il est parfois difficile d'appréhender ce qu'ils autorisent ou interdisent concrètement à un niveau de territoire et de gouvernance inférieur. Cette notion de compatibilité aurait sans doute une portée plus significative si les SCOT étaient plus prescriptifs (c'est-à-dire s'ils traduisaient de manière plus concrète leurs objectifs et leurs priorités stratégiques, par exemple en les quantifiant, en précisant leur contenu, leur localisation géographique ou encore leur calendrier de réalisation). La vérification du lien de compatibilité pourrait alors porter sur des points définis.

La seconde difficulté tient à la grande diversité des acteurs et des procédures que les SCOT sont censés mettre en cohérence. Les autorités chargées de l'élaboration des SCOT, des PLH, des PDU et des PLU ne sont en effet généralement pas les mêmes ; les périmètres couverts par ces divers documents ne coïncident pas forcément, non plus que leur durée de vie. Or, s'il existe bien des mécanismes de concertation chargés de prévenir l'apparition d'incohérences, ces mécanismes sont incomplets. Ainsi, lors de l'élaboration d'un PDU, l'article 28-2 de la LOTI prévoit d'associer plusieurs acteurs (services de l'Etat, régions et départements au titre de leur qualité d'autorités organisatrices de transport et de gestionnaires d'un réseau routier, représentants des professions et des usagers des transports, associations représentant des personnes handicapées ou à mobilité réduite, chambres de commerce et d'industrie et associations agréées de protection de l'environnement), mais, bizarrement, pas l'établissement public en charge de SCOT. De même, lors de l'élaboration d'un PLH, l'article L. 302-2 du code de l'habitat et de la construction ne prévoit pas expressément l'association des SCOT. Enfin, aucune disposition n'existe pour préciser ce qui se passe lorsqu'un SCOT est approuvé après l'approbation d'un PLH ou d'un PDU et qu'il en résulte une incompatibilité : quelle sont les modalités de mise en compatibilité du document inférieur, notamment en termes de délais ? La loi est silencieuse sur cette question.

Au total, on peut reprendre sur ce point une des conclusions formulées dans le rapport du comité opérationnel « urbanisme » : en l'état du droit, « en dépit de leur compatibilité obligatoire en termes de contenu, les documents de planification urbaine (SCOT, PLH, PDU) n'ont pas une portée harmonisée.

II. Le dispositif du projet de loi

1 - Une ébauche de codification

Sans s'attarder sur cet aspect, on doit signaler, à titre préliminaire, que l'article 9 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement apporte de nombreuses améliorations rédactionnelles au chapitre consacré aux SCOT dans le code de l'urbanisme. Le Gouvernement s'est manifestement livré à un début de travail de codification, une bonne partie des dispositions figurant dans les articles nouveaux, numérotés de L. 122-1-1 à L. 122-1-14, ne faisant que reprendre le contenu actuel du long article L. 122-1. Cette « codification » ne s'est néanmoins pas faite à droit constant et de nombreuses dispositions nouvelles se mêlent aux dispositions anciennes, ce qui rend la distinction des unes et des autres difficile.

2 - Des SCOT confortés en tant qu'outil d'aménagement durable du territoire

L'ensemble des dispositions nouvelles concernant les SCOT s'organise autour d'une idée directrice : renforcer leur rôle en tant qu'outil de planification au service de l'aménagement durable des territoires. Ce renforcement passe par :

- la définition d'objectifs environnementaux plus exigeants ;

- une accentuation de leur caractère prescriptif ;

- un renforcement du contrôle du préfet dans l'élaboration et le suivi des schémas ;

- une adaptabilité améliorée grâce à l'introduction d'une nouvelle procédure de modification.

A - Des objectifs environnementaux plus exigeants

Ces objectifs, qui figurent dans le projet d'aménagement et de développement durable des SCOT (alinéa 1 du nouvel article L. 122-1-3), incluent désormais la protection des ressources naturelles et la préservation et la restauration des continuités écologiques.

L'accent est mis tout particulièrement sur la consommation d'espace, puisque les SCOT, à travers leur document d'orientation et de programmation, doivent désormais fixer des objectifs chiffrés de limitation de cette consommation, éventuellement ventilés par secteurs géographiques (alinéa 4 du nouvel article L. 122-1-5).

Le 7° du I de l'article 9 du projet de loi, relatif à l'évaluation des résultats des SCOT, prévoit par ailleurs que l'établissement public chargé de la gestion du SCOT procède à une analyse des résultats de l'application du schéma, notamment du point de vue de l'environnement et de la maîtrise de la consommation d'espace, au plus tard dans un délai de 12 ans après l'entrée en vigueur du schéma. Cette analyse devra être communiquée au public et à l'autorité administrative compétente en matière d'environnement.

Enfin, le nouvel article L. 122-1-12, qui précise comment les SCOT s'insèrent dans la hiérarchie des normes d'urbanisme, dispose que ceux-ci doivent prendre en compte les schémas de cohérence écologique et les plans climat territoriaux.

B - Des SCOT plus prescriptifs pour mieux encadrer les documents inférieurs

Cette transformation des SCOT, qui avait été envisagée au cours du processus du Grenelle (le rapport du COMOP « urbanisme » préconisait de donner aux SCOT une dimension « pré-opérationnelle ») se manifeste symboliquement par la transformation du « document d'orientations générales » en un « document d'orientation et de programmation ».

Plus concrètement, l'article 9 du projet de loi prévoit désormais que les SCOT :

définissent des grands projets d'équipements et de services, alors que le 6ème alinéa de l'actuel article L. 122-1 parle seulement de possibilité de définir ces grands projets (IV du nouvel article L. 122-1-5) ;

- définissent des projets d'équipements et de dessertes de transports collectifs (1er alinéa du nouvel article L. 122-1-8) ;

- déterminent les offres de logements nouveaux répartis par secteurs et les objectifs en matière de réhabilitation (nouvel article L. 122-1-7, a)

- déterminent des objectifs chiffrés de consommation de l'espace.

Par ailleurs, la possibilité pour les SCOT d'imposer aux PLU des règles d'urbanisation conditionnelle est renforcée. Aujourd'hui, les SCOT peuvent seulement déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à leur desserte par les transports collectifs. L'article 9 complète cette disposition par toute une série de nouvelles règles d'urbanisation conditionnelle qui autorisent les SCOT à :

- imposer, préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau, l'utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par des réseaux d'électricité, d'eau ou d'assainissement, ou la réalisation d'une étude d'impact (III du nouvel article L. 122-1-5) ;

- déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées (IV du même article) ;

- déterminer des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions de respecter des critères de qualité renforcés en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques (IV du même article).

Le renforcement du caractère prescriptif des SCOT se manifeste également par la possibilité de définir des normes parfois très précises relatives à la densité d'occupation de l'espace. L'article 9 prévoit ainsi que les SCOT puissent :

- fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol et d'occupation des sols dans certains secteurs délimités en prenant en compte la desserte par les transports collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des protections environnementales et agricoles ; dans les secteurs ainsi délimités, les règles des plans locaux d'urbanisme qui seraient contraires aux normes minimales fixées par le SCOT deviendraient inopposables dans un délai de vingt-quatre mois (VI de l'article L. 122-1-5) ;

- sous réserve d'une justification particulière, définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent imposer une densité minimale de construction (VII de l'article L. 1221-1-5) ;

- préciser, en fonction de la desserte en transports publics réguliers et, le cas échéant, en tenant compte de la destination des bâtiments, les obligations minimales ou maximales de réalisation d'aires de stationnement pour les véhicules motorisés que les plans locaux d'urbanisme et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent imposer, ainsi que les obligations minimales de réalisation d'aires de stationnement pour les véhicules non motorisés que les plans locaux d'urbanisme et les documents d'urbanisme en tenant lieu doivent imposer (ces dispositions n'étant pas applicables dans les territoires couverts par un plan local d'urbanisme comprenant un plan de déplacements urbains) ;

- définir, par secteur, des normes de qualité urbaine, architecturale et paysagère applicables en l'absence de plan local d'urbanisme ou de document d'urbanisme en tenant lieu (nouvel article L. 122-1-6).

Comme on peut le constater, certaines de ces dispositions ne se contentent pas d'encadrer les conditions dans lesquelles les PLU peuvent déterminer l'affectation des sols : elles permettent aux SCOT de réglementer directement eux-mêmes les formes urbaines et de définir des normes opposables aux tiers. Le SCOT entre alors dans le domaine du droit du sol.

Il faut bien préciser toutefois que le caractère plus directif conféré aux SCOT est optionnel : les établissements publics ou les syndicats mixtes en charge des schémas peuvent faire le choix de définir des normes plus contraignantes que devront respecter les PLU, voire qui deviendront opposables aux personnes, mais n'y sont pas contraints.

C - Un renforcement des pouvoirs du préfet dans l'élaboration et le suivi des SCOT

Le préfet intervient dans l'élaboration d'un SCOT à deux niveaux : en phase initiale pour valider le projet de périmètre ; en phase finale pour valider le contenu du schéma au regard des obligations légales qu'il doit respecter. C'est à ces deux niveaux que l'article 9 du projet de loi prévoit de renforcer les pouvoirs préfectoraux.

Ainsi, en amont, le 3° du I de l'article 9 prévoit de créer dans le code de l'urbanisme un article nouveau (L. 122-5-1) qui autorise le préfet à demander aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents d'élaborer un périmètre quand il estime, au vu des demandes de dérogations à la règle de l'urbanisation limitée, que l'absence d'un SCOT est de nature à nuire gravement à la cohérence des politiques d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de transport et de déplacement et de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers. Ce même article autorise le préfet, pour des motifs analogues, à demander aux communes couvertes par un SCOT de délibérer sur l'extension de son périmètre.

Les communes ou groupements de communes concernés ont alors six mois, à compter de la demande du préfet, pour proposer la délimitation ou l'extension du périmètre, faute de quoi le préfet se substitue à elles pour arrêter lui-même un projet de délimitation après consultation de la commission départementale de coopération intercommunale. Les communes ou EPCI concernés ont alors un nouveau délai de trois mois pour se prononcer sur ce projet selon la règle de la majorité qualifiée requise par le III de l'article L. 122-3. Ces nouvelles dispositions constituent ainsi un outil puissant pour créer des SCOT là où il n'en n'existe pas ou pour étendre leur périmètre là où celui-ci n'est manifestement pas pertinent.

En aval de la procédure d'élaboration, le 5° de l'article 9 modifie l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme pour introduire de nouveaux motifs susceptibles de justifier l'opposition du préfet à l'entrée en vigueur d'un SCOT, à savoir :

- la contradiction du SCOT avec un projet d'intérêt général (PIG) déclaré ; de manière étonnante en effet, jusqu'à présent, le porter à connaissance du préfet signalait l'existence des PIG pendant l'élaboration du SCOT mais la contradiction de ce dernier avec un PIG ne faisait pas expressément partie des possibles motifs de refus d'entrée en vigueur ;

- la consommation excessive d'espace, notamment parce que le SCOT n'aurait pas prévu la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs ;

- la non garantie de la préservation ou de la restauration des continuités écologiques.

Enfin, l'article 9 du projet de loi insère un nouvel article L. 122-15-1 dans le code de l'urbanisme afin que le préfet procède, le cas échéant, à la mise en compatibilité d'un SCOT avec des normes d'urbanisme supérieures. Selon cette nouvelle procédure, lorsque le schéma de cohérence territoriale doit être révisé ou modifié pour être rendu compatible avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, ou pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, le préfet en informe l'établissement public chargé de la gestion du SCOT, qui dispose alors de trois mois pour faire savoir s'il entend opérer la modification rendue nécessaire. Dans la négative, ou en l'absence de réponse, le préfet peut engager et approuver la modification, après avis de l'établissement public et enquête publique. Il en est de même si l'établissement public, dans un délai de vingt-quatre mois après la notification initiale du préfet, n'a toujours pas approuvé un projet modifié malgré son intention exprimée de le faire. Ces dispositions nouvelles viennent combler un vide juridique, puisque, jusqu'à présent la loi inscrivait les SCOT dans une hiérarchie normative mais sans prévoir expressément ce que devenaient leurs prescriptions en cas de contradiction avec les normes supérieures.

D - Une procédure de modification simplifiée

Depuis la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, la modification d'un SCOT (c'est-à-dire un changement qui n'affecte pas son économie générale) est possible selon une procédure simplifiée : l'établissement public en charge du SCOT adopte cette modification par délibération après enquête publique. Le 6° du I de l'article 9 du projet de loi prévoit de simplifier encore cette procédure de modification, puisque, dans le cas où la modification ne concerne qu'une ou plusieurs communes (ou EPCI) parties prenantes au SCOT, la procédure d'enquête publique peut être n'être organisée que sur le(s) territoire(s) concerné(s).

III. La position de votre commission

Votre commission estime que les SCOT sont des outils pertinents pour définir les conditions d'occupation de l'espace dans les zones urbaines, péri-urbaines et même rurales. À cet égard, les interrogations et les critiques qui ont pu accompagner leur mise en place au début des années 2000 ne sont plus d'actualité : avec une dizaine d'années de recul, les retours d'expérience dont on dispose attestent que les communes ou les EPCI qui se sont lancés dans l'élaboration d'un SCOT en ont retiré d'importants bénéfices en termes de rationalisation de leur projet de développement et d'amélioration des relations intercommunales.

Ce constat suffirait à lui seul à justifier la volonté de consolider la place des SCOT au sein de la hiérarchie des documents d'urbanisme. Mais le renforcement des SCOT est également une nécessité du point de vue écologique : la réussite du Grenelle implique en effet qu'on renforce les objectifs environnementaux des documents d'urbanisme et qu'on dote ces derniers d'outils nouveaux pour les réaliser. Or, cette invention d'un « urbanisme durable » repose en grande partie sur une adaptation de l'outil « SCOT » aux nouveaux enjeux.

Votre commission approuve donc nombre des dispositions nouvelles qui figurent dans l'article 9 du projet de loi, qu'il s'agisse de l'assignation d'objectifs environnementaux nouveaux aux SCOT, du développement des règles qui mettent en cohérence urbanisation, transports et équipements ou encore du renforcement du contrôle préfectoral sur la pertinence des périmètres. Dans ces conditions, les vingt-cinq amendements adoptés par votre commission au texte de l'article 9 n'expriment pas une méfiance ou une opposition à la réforme proposée mais au contraire le souhait d'aller plus loin et plus vite dans la direction tracée par le texte du Gouvernement.

Faisant le constat que le SCOT est un outil d'aménagement, aujourd'hui, utile et, demain, indispensable, votre commission a ainsi voulu :

- faciliter leur généralisation sur tout le territoire ;

- conforter leur fonction de document maître autour duquel s'organise la cohérence des autres documents d'urbanisme ;

- étoffer les objectifs qui leur sont assignés.

Sur le premier point, celui de la généralisation des SCOT, votre commission est partie du constat qu'en dépit de leur impact positif sur la cohérence des politiques locales d'aménagement, les SCOT ne couvraient même pas 10 % du territoire. On comptait ainsi, au 1er janvier 2009, seulement 82 SCOT approuvés, sur 3 563 communes, 48.000 km² et comptant 10,5 millions d'habitants.

Sur proposition de votre rapporteur, mais également de MM Thierry Repentin, Daniel Raoul et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, et de MM. Jacques Muller et Jean Desessard et Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery et Dominique Voynet, votre commission a donc décidé de renforcer l'incitation pour les communes à entrer dans un SCOT en modifiant la portée de la règle dite de l'urbanisation limitée définie à l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme. Cette règle concernera les communes situées à moins de 15 kilomètres d'une agglomération de 15 000 habitants (contre 50 000 habitants auparavant). Pour éviter que cette nouvelle règle n'entraîne un « gel » des territoires concernés, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a décidé que son entrée en vigueur serait repoussée au 1er janvier 2017 : cela laissera aux communes le temps d'élaborer un schéma de cohérence territoriale. Toujours sur proposition de votre rapporteur, pour donner plus de poids à l'incitation à élaborer un SCOT, votre commission a limité les possibilités de dérogation à la règle de l'urbanisation limitée en prévoyant que les dérogations accordées par un SCOT en cours d'élaboration ne seront plus possibles après le 31 décembre 2016. Les communes engagées dans l'élaboration d'un SCOT ont donc désormais intérêt à se presser d'achever cette élaboration.

Sachant que l'élaboration d'un SCOT représente un coût non négligeable, surtout pour les petites communes ; selon une étude réalisée en 2007, les SCOT ruraux ont un coût de 3,30 euros par habitant pour les SCOT très ruraux et de 3,70 euros par habitant pour les SCOT ruraux structurés et il apparaît souhaitable d'accompagner la généralisation des SCOT par des mesures de soutien financier à l'élaboration de ces documents. C'est pourquoi votre commission, par la voix de votre rapporteur, a rappelé au ministre, au cours de la réunion d'examen du titre I du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, que le Gouvernement, lors de la séance publique du 27 novembre 2008 consacrée à l'examen du projet de loi de finances, par la voix de M. Dominique Bussereau, en réponse à un amendement déposé par M. Jean Bizet, s'était engagé, à mettre en place un dispositif d'aide financière pour la mise en place des SCOT : « Nous sommes tous attachés aux SCOT, qui jouent un rôle très important, surtout depuis le Grenelle de l'environnement. Il est certain que leur élaboration représente un investissement de temps et d'argent. Je vous indique, monsieur Bizet, que l'Etat accompagnera financièrement leur mise en place. Nous n'avons pas encore déterminé les modalités de ce soutien. Nous pensons, à ce stade, que le critère de la population doit être bien sûr pris en compte, mais que d'autres critères de développement durable sont également à considérer : la modération de la consommation de l'espace, la sobriété énergétique, etc. En tout état de cause, nous trouverons une solution, et cette discussion prendra place dans l'examen du projet de loi « Grenelle II ».

La loi « Urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003 a créé un dispositif de soutien financier à la réalisation des SCOT. Ce dispositif est entré en application le 1er janvier 2004 et a duré jusqu'au 31 décembre 2007.

La circulaire n° 2004-5 UHC/PS2/4 du 28 janvier 2004 en a fixé les modalités d'octroi et de calcul. La dépense subventionnable comprend l'ensemble des études nécessaires à l'établissement d'un SCOT, y compris les dépenses annexes : confection de fonds de plan, reproduction des documents... Elle ne comprend pas les dépenses effectuées en régie.

Pour chaque SCOT, la subvention allouée ne peut dépasser un plafond calculé comme suit :

- 1 € par habitant pour la tranche de population éligible inférieure à 100 000 habitants,

- à 0,85 € par habitant pour la tranche de population éligible supérieure ou égale à 100 000 habitants.

Conformément aux dispositions du décret n° 99-1060 du 16.12.1999 (et notamment son article 10), modifié par le décret du 18.04.2003, le montant de la subvention de l'Etat ne peut avoir pour effet de porter le montant des aides publiques directes à plus de 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable.

Le tableau suivant indique les montants de la participation de l'Etat pour les quatre années de mise en place de ce dispositif d'aide à hauteur d'1 € par habitant :

Crédits inscrits (millions d'euros)

2004 : 3,220

2005 : 3,595

2006 : 3,000

2007 : 2,001

Constatant que le texte du Grenelle II ne comporte aucune disposition en ce sens, votre commission indique qu'elle introduira elle-même les dispositions nécessaires lors de l'examen en séance publique si les mesures promises ne sont pas proposées par le Gouvernement.

S'agissant du deuxième point, qui a trait à la fonction de document maître des SCOT, votre commission a adopté plusieurs amendements visant à améliorer la cohérence d'ensemble des documents d'urbanisme en renforçant les capacités d'orientation des SCOT.

Ainsi, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements qui visent à associer systématiquement la personne publique en charge de la gestion des SCOT à l'élaboration des plans de déplacements urbains (PDU) et des programmes locaux de l'habitat (PLH). Deux autres amendements ont permis de combler certains vides juridiques, soit en ce qui concerne la procédure de mise en compatibilité des PLH et des PDU avec un SCOT, soit en ce qui concerne le lien entre les SCOT et les directives paysagères.

Sur proposition de MM Thierry Repentin, Daniel Raoul et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, votre commission a aussi adopté :

- un porter-à-connaissance systématique du document d'orientation et de programmation du SCOT à toutes les communes, en vue de l'amélioration de la compatibilité avec les PLU ;

- une disposition permettant à l'établissement public en charge d'un SCOT, lorsque le périmètre de ce dernier regroupe plusieurs autorités organisatrices de transports urbains, d'exercer la compétence prévue à l'article 30-1 de la LOTI « de coordination des services, de mise en place d'un système d'information à l'intention des usagers et de recherche de la création d'une tarification coordonnée et des titres de transport uniques ou unifiés ». Elle a enfin émis un vote favorable sur la proposition d'amendement déposée par les mêmes auteurs autorisant l'établissement en charge d'un SCOT à saisir le Préfet pour qu'il engage la procédure d'extension du périmètre prévue à l'article L. 122-5-1.

Toujours dans le souci de clarifier les liens entre les SCOT et les autres documents d'urbanisme, votre commission s'est attachée à ce que les SCOT demeurent des documents d'orientation sans empiéter sur le domaine propre des plans locaux d'urbanisme (PLU). En effet, s'il est bon que les SCOT puissent préciser suffisamment les orientations et les objectifs du territoire pour que ceux-ci soient transcrits dans les PLU, ils doivent néanmoins laisser aux PLU le soin de déterminer le meilleur moyen de réaliser ces fins.

Dans cet esprit, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a modifié le nom du document orientation et de programmation des SCOT pour en faire un document d'orientation et d'objectifs. L'utilisation du mot « programmation » dans le texte du projet de loi prêtait en effet à confusion, puisqu'elle servait à qualifier un document du SCOT (le document d'orientation et de programmation) et un document du PLU (le document d'aménagement et de programmation). Or, dans le cas du PLU, les éléments de programmation sont opposables aux tiers, tandis que, dans celui du SCOT, ils sont opposables uniquement aux documents de niveau inférieur.

Egalement sur proposition de votre rapporteur, votre commission a modifié les dispositions qui, faisant des SCOT un outil réglementant les formes urbaines, risquaient de les transformer en super PLU. Ce sont les dispositions du paragraphe VI de l'article L. 122-1-5 qui étaient visées. Votre commission a conservé l'esprit des dispositions de ce paragraphe, dont l'objectif est de permettre aux SCOT d'interdire aux PLU certaines pratiques malthusiennes (en l'espèce, celles consistant à fixer des plafonds de densité de construction trop bas, ce qui se traduit par un gaspillage d'espace), tout en adoptant une rédaction qui évite de faire des SCOT des documents réglementant les formes urbaines.

Enfin, une troisième série d'amendements adoptés par votre commission tend à préciser les objectifs assignés aux SCOT. Ces amendements concernent les questions d'urbanisme commercial, la prise en compte de la thématique de la ruralité et celle du développement durable dans les documents d'urbanisme.

S'agissant de l'urbanisme commercial, votre commission a adopté un amendement sur proposition de votre rapporteur qui modifie la rédaction proposée pour l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme et qui prévoit que le SCOT fixe des objectifs relatifs à l'équipement commercial en prenant en compte les exigences d'aménagement du territoire, notamment la revitalisation des centres-villes, la desserte par les transports collectifs, la maîtrise des flux de marchandises ou la consommation d'espace. Il rend également obligatoire le document d'aménagement commercial défini à l'article L. 752-1 du code de commerce. Ce document peut désormais délimiter des zones d'aménagement commercial dans lesquelles le SCOT peut subordonner l'implantation d'équipements commerciaux au respect de conditions qu'il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transport collectifs, sur les conditions de livraison des marchandises et sur le respect de normes environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d'avoir un impact significatif sur l'organisation du territoire. Sur proposition de Mme Mireille Schurch et afin de prendre en compte une proposition d'amendement déposée par M. Thierry Repentin et les membres du groupe socialiste, la proposition d'amendement de votre rapporteur a été rectifiée pour préciser que les conditions fixées par le document d'aménagement commercial pouvait porter aussi sur les conditions de stationnement.

S'agissant de la ruralité, sur proposition de MM. Daniel Soulage, Claude Biwer, Jean-Paul Merceron et des membres du groupe UC, votre commission a adopté quatre amendements (deux à l'article L. 122-1-4, un à l'article L. 122-1-5 et un à l'article L. 122-5-1 du code de l'urbanisme) visant à prendre en compte aussi bien les besoins du développement rural que ceux du développement urbain, de manière que le monde rural ne soit pas considéré comme un espace sanctuarisé.

S'agissant de la thématique du développement durable, sur proposition de votre rapporteur, un objectif de lutte contre l'étalement urbain a été introduit au sein du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) des SCOT (article L. 122-1-3). La fréquence des évaluations des résultats de l'application des schémas, notamment sur l'environnement et la consommation d'espace, a été également ramenée de 12 à   ans (article L. 122-14).

Sur proposition de MM Thierry Repentin, Daniel Raoul et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, votre commission a adopté un amendement à l'article L. 122-1-5 autorisant le SCOT à subordonner l'ouverture d'une zone à l'urbanisation, à la réalisation d'une étude globale de densification des zones urbanisées.

Sur les propositions de MM. Raymond Vall, Robert Tropeano, de Mmes Evelyne Didier, Mireille Schurch, Odette Terrade, MM. Jean-Claude Danglot, Gérard Le Cam et des sénateurs du groupe CRC-SPG, ainsi que de MM. Jacques Muller et JeanDesessard et Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery et Dominique Voynet, votre commission a inclus dans le champ de l'évaluation des résultats de l'application des SCOT une évaluation des résultats en matière de transports et de déplacements (article L. 122-14).

Enfin, en coordination avec un amendement adopté à l'article 45 du projet de loi et introduit à l'initiative de M. Bruno Sido, rapporteur sur la partie « biodiversité » du projet de loi, votre commission a remplacé l'expression de « restauration » des continuités écologiques par celle de « remise en bon état » de ces continuités, conformément à la modification précédemment effectuée à l'article 6 du projet de loi, pour les mêmes motifs, à savoir que la portée exacte de l'obligation de restauration, définie de manière trop vague, risque d'entraîner des dépenses de restauration disproportionnées et un contentieux excessif.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau) (Article L. 122-2 du code de l'urbanisme) - Dérogations à la règle de l'urbanisation limitée

Commentaire : cet article vise à imposer au préfet, avant d'accorder une dérogation à l'installation de certains équipements commerciaux dans une commune non couverte par un schéma de cohérence territoriale, de vérifier que cet équipement ne perturbe pas les équilibres d'un schéma de cohérence territoriale limitrophe.

I. Le droit en vigueur

Dans les communes soumises à la règle dite de « l'urbanisation limitée », définie à l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme (voir commentaire de l'article 9) et à l'intérieur des zones à urbaniser ouvertes à l'urbanisation après l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, il ne peut, notamment, pas être délivrée d'autorisation d'exploitation commerciale en application de l'article L. 752-1 du code de commerce ou d'autorisation prévue à l'article 30-2 du code de l'industrie cinématographique (deuxième alinéa de l'article L. 122-2).

Il n'est évidemment pas envisageable de « geler » le développement commercial des communes non couvertes par un SCOT et la loi prévoit donc de manière opportune que des dérogations à l'installation d'équipements commerciaux d'importance significative puissent, le cas échéant, être autorisées par le préfet après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d'agriculture, soit, lorsque le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale incluant la commune a été arrêté, avec l'accord de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4.

Pour autant, on constate trop souvent que les communes situées à l'extérieur d'un SCOT accueillent des équipements commerciaux « lourds » dont la zone de chalandise s'étend à un SCOT limitrophe, ce qui a pour effet, notamment du fait des flux de personnes et de marchandises générés, de perturber les équilibres définis dans ce SCOT.

II. La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement qui modifie l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme pour obliger le préfet, avant d'accorder une dérogation rendant possible l'installation ou l'extension d'équipements commerciaux dans une commune qui n'est pas couverte par un SCOT, à vérifier que ce projet n'est pas incompatible avec la planification d'un SCOT voisin. Il vérifie en particulier que le projet d'équipement commercial envisagé ne risque pas de porter atteinte aux équilibres d'un schéma de cohérence territoriale limitrophe de la commune d'implantation, du fait, notamment, des flux de déplacements de personnes et de marchandises qu'il génère.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 (Chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme) - Renforcement des plans locaux d'urbanisme

Commentaire : cet article pose le principe d'une élaboration préférentielle des plans locaux d'urbanisme au niveau intercommunal, renforce l'intégration des politiques publiques d'urbanisme, d'habitat et de transport et dote les préfets de moyens de contrôle étendus.

I. Le droit en vigueur

1 - Le PLU : un document hybride, à la fois prospectif et règlementaire

Par opposition au plan d'occupation des sols (POS), qui était essentiellement un outil règlementaire de l'usage foncier, le plan local d'urbanisme (PLU) est un document hybride, qui comprend à la fois des éléments d'orientation articulés dans un projet d'aménagement et de développement urbain et des éléments règlementaires et de programmation qui fixent le droit des sols.

A - Le PLU : un projet urbain

Ce projet urbain est éclairé et justifié par un rapport de présentation qui expose, notamment, un diagnostic de l'état initial de l'environnement et une analyse des besoins prévisibles du territoire communal ou intercommunal en termes de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de commerce, de transports, d'équipements et de services. Ce rapport explique donc les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable (PADD).

Ce dernier est, selon une expression consacrée, la « clef de voûte » du PLU. Il définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune (alinéa 2 de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme). Formellement, il se présente sous la forme d'un document non technique, qui ne doit comporter que quelques pages et permettre un débat clair au conseil municipal.

Depuis la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, le PADD n'est plus opposable aux personnes privées ou publiques pour l'exécution de travaux et aménagements. Malgré tout, il n'est pas dénué de portée juridique puisque les orientations d'aménagement du PLU, ainsi que son règlement, doivent être définis en cohérence avec lui (alinéas 3 et 6 de l'article L. 123-1). En outre, l'évolution d'un PLU se fait selon des procédures différentes (modification ou révision) selon que les changements envisagés modifient ou non l'économie générale du PADD (article L. 123-13).

B - Le PLU : un programme d'aménagement

Les orientations d'aménagement d'un PLU sont relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Elles peuvent prévoir des actions et opérations d'aménagement, notamment pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent aussi prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics (alinéa 3 de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme).

Ces orientations sont opposables aux tiers puisque l'alinéa 2 de l'article L. 123-5 dispose que les travaux ou opérations menés sur le territoire couvert par un PLU doivent être compatibles avec elles (et avec leurs documents graphiques).

C - Le PLU : un zonage et un règlement

Le règlement du PLU, dont le contenu et la portée juridique sont indissociables des documents cartographiques qui l'accompagnent, définit le zonage du territoire communal ou intercommunal (selon 4 catégories : zones urbaines, à urbaniser, agricoles et zones naturelles ou forestières).

Il fixe également les règles applicables dans chacune de ces zones. Jusqu'à la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme distinguait ainsi 14 domaines dans lesquels les règlements de zones pouvaient édicter des règles. Depuis l'entrée en vigueur de la loi, ces règlements peuvent comporter deux nouvelles rubriques, l'une relative à la possibilité de fixer une proportion de logements d'une taille minimale, l'autre relative à la délimitation de secteurs où, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories définies de logements.

L'alinéa 1 de l'article L. 123-5 précise que le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan.

2 - Un document en principe communal, qui peut être intercommunal

Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune (article L. 123-6).

S'agissant du périmètre du plan, l'alinéa 6 de l'article L. 123-1 précise qu'il couvre l'intégralité du territoire de la commune. Une couverture partielle du territoire communal est cependant possible, par exception :

- lorsqu'une partie du territoire communal est couverte par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ;

- lorsqu'un schéma de cohérence territoriale a identifié un secteur d'aménagement et de développement touristique d'intérêt intercommunal qui recouvre une partie du territoire communal : dans ce cas, le territoire communal est couvert par deux PLU différents, l'un élaboré par un établissement public de coopération intercommunale pour couvrir la zone d'intérêt touristique, l'autre élaboré par la commune pour couvrir le reste de son territoire (sixième alinéa de l'article L. 123-1).

Si le PLU communal est le cas de loin le plus fréquent, l'article L. 123-18 précise qu'un établissement public de coopération intercommunale peut être compétent en matière de plan local d'urbanisme, auquel cas il exerce cette compétence en concertation avec chacune des communes concernées. Selon l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, les communautés urbaines sont dotées de plein droit de cette compétence « PLU ». Pour les communautés de communes ou d'agglomération, l'élaboration intercommunale d'un PLU est en revanche conditionnée par un transfert volontaire et explicite à l'EPCI de la compétence « PLU ». Dans les faits, selon les chiffres fournis par le ministère, outre les communautés urbaines compétentes de plein droit en la matière, 56 communautés d'agglomération (sur 174) et 305 communautés de communes (sur 2406) se sont dotées de la compétence « PLU » au 1er janvier 2009. Au passage, il n'est pas inutile de préciser que le transfert de la compétence PLU à une communauté n'entraîne pas le transfert de l'application du droit des sols, les communes gardant la maîtrise des décisions d'urbanisme.

En l'état du droit, la notion de PLU intercommunal est difficile à appréhender. Il faut en effet comprendre que le transfert de la compétence « PLU » par les communes n'entraîne pas nécessairement l'élaboration d'un projet urbain commun, mais implique seulement le transfert de la maîtrise d'ouvrage des PLU. Autrement dit, il y a unicité de la maîtrise d'ouvrage sans forcément que le territoire intercommunal soit couvert par un PLU unique correspondant à un projet intercommunal cohérent.

L'article L. 123-1 dispose en effet que le PLU couvre, « en cas d'élaboration par un établissement public de coopération intercommunale compétent, l'intégralité du territoire de tout ou partie des communes membres de cet établissement ou l'intégralité du territoire de ce dernier ». Concrètement cette disposition complexe signifie que plusieurs options sont ouvertes en cas d'élaboration intercommunale :

- un PLU unique couvrant l'intégralité ou seulement une partie du territoire de la communauté ;

- plusieurs PLU couvrant chacun l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes et dont la réunion couvre l'intégralité ou seulement une partie du territoire communautaire.

Dans les faits, les cas de communautés couvertes intégralement par un seul PLU sont très minoritaires, puisqu'on en compte 86 au 1er janvier 2009.

S'agissant de la concertation entre les communes et l'EPCI compétent en matière de PLU, l'article L. 123-18 prévoit que celui-ci exerce cette compétence en concertation avec chacune des communes concernées. En particulier, un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement est organisé au sein des conseils municipaux des communes couvertes par le projet de plan local d'urbanisme ou concernées par le projet de révision au plus tard deux mois avant l'examen de ce projet. Le projet arrêté leur est ensuite soumis pour avis. Les maires de ces communes sont également invités à participer à « l'examen conjoint » prévu en cas de révision simplifiée du plan local d'urbanisme (alinéa 9 de l'article L. 123-13) ou en cas de mise en compatibilité avec une déclaration d'utilité publique ou une déclaration de projet (alinéa 3 de l'article L. 123-16). En cas de modification, le projet leur est notifié dans les conditions prévues à l'alinéa 6 de l'article L. 123-13.

3 - Un document d'urbanisme qui doit s'articuler avec d'autres plans et schémas

A - Le PLU dans la hiérarchie des normes d'urbanisme

Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale qui élaborent les PLU sont soumis au respect des principes généraux du droit définis à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme.

L'article L. 147-1 dispose par ailleurs que les PLU doivent être compatibles avec les dispositions relatives aux conditions d'utilisation des sols exposés aux nuisances dues au bruit des aéronefs.

Les deux derniers alinéas de l'article L. 123-1 précisent également qu'un PLU doit être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme local de l'habitat. Il doit également être compatible avec les orientations fondamentales et les objectifs définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi qu'avec les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux.

Enfin, en l'absence de schémas de cohérence territoriale, l'article L. 111-1-1 dispose que les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu, doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement ou, en l'absence de ces documents, avec les dispositions législatives particulières aux zones de montagne et au littoral.

B - Un contrôle du préfet avant l'entrée en vigueur

Dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, le PLU ne devient exécutoire qu'un mois après sa transmission au préfet (article L. 123-12). Durant ce délai, le préfet peut notifier, par lettre motivée à la commune, les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan. Les motifs invocables concernent :

- la non compatibilité avec les directives territoriales d'aménagement ou les prescriptions particulières aux zones de montagne figurant à l'article L. 145-7 et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L. 111-1-1 ;

- le fait de compromettre gravement les principes généraux énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 ;

- l'existence d'incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines ;

- la présence dans le PLU de dispositions de nature à compromettre la réalisation d'une directive territoriale d'aménagement, d'un programme local de l'habitat, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement.

Le plan local d'urbanisme n'est exécutoire qu'après publication et transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées.

C - Des procédures de mise en compatibilité

L'article L. 123-14 prévoit une procédure de mise en compatibilité d'un PLU dans diverses circonstances :

- soit lorsque PLU n'est pas compatible avec une directive territoriale d'aménagement ou avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral ou avec la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général ;

- soit lorsqu'il n'a pas été rendu compatible avec les orientations d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur, d'un schéma de mise en valeur de la mer, d'une charte de parc naturel régional ou de parc national, d'un plan de déplacements urbains ou d'un programme local de l'habitat dans le délai de trois ans fixé par l'article L. 123-1  (délai ramené à un an par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion pour permettre la réalisation de programmes de logements prévus dans un secteur de la commune par le programme local de l'habitat).

Le préfet informe alors la commune qui, dans un délai d'un mois, fait savoir si elle entend opérer la révision ou la modification nécessaire. Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan. Il en est de même si l'intention exprimée de la commune de procéder à la révision ou à la modification n'est pas suivie, dans un délai de six mois à compter de la notification initiale du préfet, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

D - Des procédures de concertation destinées à prévenir l'apparition d'incohérences

Lors de l'élaboration d'un PLU, le code de l'urbanisme prévoit des mécanismes d'association et de concertation entre l'autorité chargée de la maîtrise d'ouvrage et les personnes en charge des autres documents d'urbanisme afin de prévenir l'apparition d'incohérences graves.

Ainsi, il résulte des articles L. 121-4, L. 123-8 et L. 123-9 que sont consultées, à leur demande, toutes les personnes publiques ayant un rôle dans la planification et l'aménagement de l'espace, à savoir : l'Etat (à l'initiative du maire ou à la demande du préfet) ; les régions ; les départements ; les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains ; les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat ; les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux ; l'établissement public en charge du SCOT auquel (le cas échéant) participe la commune ; l'établissement public chargé d'un SCOT dont la commune, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma, est limitrophe ; les établissements publics de coopération intercommunale voisins compétents ; les maires des communes voisines.

Quand le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, celui-ci est soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables.

II. Le dispositif du projet de loi

1 - Une ébauche de codification

Comme l'article 9 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement le fait pour les SCOT, l'article 10 apporte de nombreuses améliorations rédactionnelles au chapitre consacré aux PLU dans le code de l'urbanisme. Le Gouvernement s'est livré, là encore, à un début de travail de codification. L'essentiel de ce travail a porté sur le très long et confus article L. 123-1 qui ne compte pas moins de 32 alinéas. Les dispositions figurant dans cet article ont été « ventilées » dans neuf articles, numérotés de L. 123-1 à L. 122-1-8, construits, chacun, autour d'un concept bien identifié :

- l'article L. 123-1, dans la nouvelle rédaction proposée, définit l'objet et le périmètre géographique des PLU ;

- l'article L. 123-1-1 précise qu'un PLU se compose de quatre documents, éventuellement complétés de documents graphiques, qui sont le rapport de présentation, le projet d'aménagement et de développement durable, les orientations d'aménagement et de programmation et enfin le règlement ;

- l'article L. 123-1-2 indique que le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le PADD et le règlement ;

- l'article L. 123-1-3 indique que le PADD définit les orientations générales suivies par le projet, orientations qui s'inscrivent, on y reviendra plus loin, dans une perspective résolument transversale et écologique ;

- l'article L. 123-1-4 précise le contenu des orientations d'aménagement et de programmation et fait de ce document le lieu d'intégration des politiques d'aménagement, d'habitat et de transport au niveau intercommunal ;

- l'article L. 123-1-5, reprenant l'essentiel des alinéas 7 à 27 de l'actuel L. 123-1, indique sur quoi porte le règlement d'un PLU tout en étendant sur quelques points le champ de ce dernier ;

- les articles L. 123-1-6 et L. 123-1-7 reprennent, respectivement, les alinéas 28 et 29 de l'article L. 123-1 ;

- l'article L. 123-1-8 reprend les alinéas 30, 31 et 32 de l'article L. 123-1 et porte sur les normes que doit respecter un PLU (compatibilité avec les SCOT, PLH, PDU, etc.).

Comme pour les SCOT, cette « codification » ne s'est cependant pas faite à droit constant et de nombreuses dispositions nouvelles se glissent parmi les dispositions anciennes, ce qui rend la distinction des unes et des autres difficile. Par ailleurs, une accumulation d'erreurs de numérotation des alinéas dans le texte du projet de loi, erreurs imputables, pour une part, au fait que le projet se réfère à la rédaction de l'article L. 123-1 valable avant l'entrée en vigueur de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion, vient encore compliquer la lecture du texte.

2 - Un renforcement des capacités des PLU à élaborer et mettre en oeuvre un projet d'aménagement durable du territoire

L'ensemble des dispositions nouvelles figurant à l'article 10 s'organisent autour de trois idées-force :

- une meilleure prise en compte des objectifs du développement durable dans les PLU ;

- la promotion des PLU intercommunaux ;

- un renforcement du contrôle du préfet dans l'élaboration et le suivi des plans.

A - Une meilleure prise en compte des objectifs environnementaux

Sur ce point, les PLU connaissent une évolution semblable à celle des SCOT. Les mesures nouvelles concernent :

- l'inscription d'objectifs généraux de protection des espaces des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages et de préservation ou de restauration des continuités écologiques (articles L. 123-1 et L. 123-1-3 du code de l'urbanisme) ;

- la définition d'objectifs de modération de la consommation d'espace au sein du document d'orientations d'aménagement et de programmation (3ème alinéa du nouvel article L. 123-1-3) ;

- la prise en compte, lors de l'élaboration du PLU, des schémas régionaux de cohérence écologique et des plans climat territoriaux institués aux articles 26 et 45 du projet de loi (article L. 123-1-8 ) ;

- l'implication des associations agréées de protection de la nature dans la concertation prescrite par la délibération engageant l'élaboration d'un PLU (article L. 123-6).

L'inscription d'objectifs environnementaux plus exigeants dans les PLU s'accompagne de la création de nouveaux outils pour favoriser la maîtrise de la consommation d'espace.

Ainsi, il est prévu que le règlement d'un PLU, à son 13° bis, puisse, dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, imposer dans des secteurs qu'il délimite une densité minimale de construction (disposition introduite par le 4° du I de l'article 10) ; ou bien encore qu'il puisse fixer un nombre maximum d'aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments destinés à un usage autre que d'habitation, lorsque les conditions de desserte par les transports publics réguliers le permettent (dispositions introduite par le 9° du I à l'article L. 123-1-2, renuméroté L. 123-1-10).

Dans le même sens, le 4° du I de l'article 10 prévoit la possibilité pour le règlement d'imposer aux constructions, travaux, installations, et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées ou des critères de qualité renforcés en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques.

B - Une volonté de promouvoir le niveau intercommunal

L'article 10 affirme le principe selon lequel le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsque ce dernier est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes membres (11° du I de l'article 10 du projet de loi, qui modifie l'article L. 123-6). Ce n'est que par défaut, lorsqu'une commune n'appartient pas à une intercommunalité ou qu'elle est membre d'un EPCI non doté de cette compétence, que le plan local d'urbanisme se fait au niveau communal.

Sans s'y attarder, on peut signaler que l'introduction du principe de l'élaboration préférentielle des PLU au niveau intercommunal implique toute une série de modifications rédactionnelles : il s'agit, dans les articles du code qui évoquent le rôle du maire, du conseil municipal ou de la commune dans l'élaboration ou la gestion d'un PLU, de faire mention en premier lieu, respectivement, du président, de l'organe délibérant ou du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale et, seulement en second, en l'absence d'un tel EPCI, du maire, du conseil municipal ou de la commune. Les 2°, 13°, 15°, 16°, 18°, 19°, 21°, 22°, 23°, et 24° du I de l'article 10 réalisent cette mise en cohérence rédactionnelle.

Le dispositif proposé, tout en traçant la voie des PLU intercommunaux, n'impose cependant pas leur élaboration à ce niveau. Le projet de loi n'opère en effet aucun transfert de compétence en la matière, de sorte que la délégation de la compétence PLU reste optionnelle.

Par ailleurs, la nouvelle rédaction de l'article L. 123-6 précise bien que le PLU intercommunal est élaboré en concertation avec les communes membres.

L'article 10 aborde également la question du territoire couvert par les PLU intercommunaux. La nouvelle rédaction de l'article L. 123-1, introduite par le 2° du I de l'article 10 du projet, prévoit en effet que les plans locaux d'urbanisme couvrent l'intégralité du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale. Par conséquent, toutes les communes membres de l'EPCI seraient désormais couvertes par un seul et même PLU intercommunal. C'est là une évolution significative de la législation sur les PLU.

Enfin, l'article 10 renforce sensiblement le caractère transversal des PLU intercommunaux. C'est là l'expression d'un choix stratégique en matière de gouvernance, puisque l'intercommunalité est désormais considérée comme le niveau de gouvernance pertinent (en termes d'étendue des compétences et d'extension géographique) pour articuler, et même fusionner, des politiques d'aménagement actuellement dispersées.

Cette transversalité renforcée des PLU intercommunaux se traduit dans des orientations d'aménagement et de programmation qui comportent désormais trois volets : un volet aménagement, un volet habitat et un volet transport (nouvel article L. 123-1-4 institué par le 3° du I de l'article 10).

En matière d'aménagement, les orientations d'aménagement et de programmation peuvent :

- prévoir les actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ;

- comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ;

- porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics (nouvel article L. 123-1-4-a).

En matière d'habitat, les orientations d'aménagement et de programmation définissent les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements (b du même article).

Le texte précise que ces orientations d'aménagement et de programmation en matière d'habitat tiennent lieu de programme local de l'habitat si le PLU est intercommunal (b de l'article). Il convient de noter cependant que cette fusion du PLU et du PLH dans le cas des PLU intercommunaux a été en quelque sorte anticipée par la loi portant engagement pour le logement et qu'elle figure d'ores et déjà au cinquième alinéa de l'article L. 123-1 actuellement en vigueur.

En matière de transport, les orientations d'aménagement et de programmation définissent l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement (c de l'article L. 123-1-4). Ces orientations tiennent lieu de plan de déplacement urbain si le PLU est établi et approuvé par un établissement public de coopération intercommunale qui est également autorité compétente pour l'organisation des transports urbains.

Les nouveaux PLU intercommunaux encouragent donc potentiellement l'intégration des politiques publiques jusqu'à la fusion complète des trois documents actuellement existants (PLU, PLH et PDU).

C - Le renforcement du contrôle préfectoral

De nouveaux motifs autorisant le préfet à empêcher la mise en oeuvre d'un PLU dans les communes non couvertes par un SCOT sont introduits par le 20° du I de l'article 10 du projet de loi modifiant l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme. Ces nouveaux motifs sont :

- le fait d'autoriser une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs ;

- le fait de ne pas assurer la préservation et la restauration des continuités écologiques ;

- le fait de faire apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec l'organisation des transports prévue par l'autorité organisatrice des transports territorialement compétente ;

- le fait de faire apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec le programme local de l'habitat.

Ces motifs s'ajoutent à ceux déjà inscrits dans l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme. Lorsque, dans le délai d'un mois suivant la transmission du document, le préfet notifie, par lettre motivée, à l'établissement public de coopération intercommunale ou à la commune les modifications qu'il estime nécessaires d'apporter au PLU, ce dernier ne devient exécutoire qu'après l'intervention des modifications demandées.

III. La position de votre commission

Sur la forme, en raison d'une accumulation d'erreurs de références dans le texte présenté par le Gouvernement, votre commission a dû procéder à un important travail de rectification rédactionnelle. À cet égard, votre commission se permet de souligner que les services du ministère, avant de présenter un texte au parlement, ont pour devoir d'en vérifier le contenu.

Sur le fond, le renforcement des objectifs environnementaux des PLU et l'extension du champ du contrôle préfectoral ont été confirmés par votre commission. On doit simplement noter qu'en cohérence avec des amendements adoptés précédemment sur les articles 6 et 9, votre commission, en cohérence avec un amendement adopté à l'article 45 du projet sur proposition de M. Bruno Sido, rapporteur de la partie du projet de loi consacrée à la biodiversité, a remplacé la notion de restauration des continuités écologiques par celle de remise en bon état de ces continuités. Par ailleurs, sur une proposition d'amendement de M. Jean Bizet, votre commission a précisé que l'analyse des résultats de l'application d'un PLU doit porter, en particulier, sur la maîtrise de la consommation des espaces.

Sur la question des PLU intercommunaux en revanche, votre commission a modifié de manière plus sensible le texte du Gouvernement. La disposition la plus discutée est celle qui prévoit qu'une communauté disposant de la compétence « PLU » devra élaborer un plan unique pour tout son territoire.

Plusieurs membres de votre commission ont souligné que toutes les communes ne sont pas encore prêtes à s'engager dans cette voie. Votre rapporteur lui-même, bien qu'il partage l'objectif du Gouvernement de développer les PLU intercommunaux, a défendu une position pragmatique sur cette question, en soulignant que vouloir aller trop vite vers des PLU intercommunaux pourrait être contre-productif. Il a indiqué que la meilleure voie possible pour inciter à l'élaboration de ces plans intercommunaux était de créer les conditions d'un dialogue étroit et d'une confiance solide entre les communes et la communauté chargée de la maîtrise d'ouvrage des PLU.

Pour consolider cette confiance, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements importants.

Le premier modifie la disposition selon laquelle tout le territoire d'un EPCI devrait être couvert par un PLU et un seul. Votre commission préfère une solution plus souple : la possibilité d'élaborer un PLU certes unique pour tout le territoire de la communauté, mais pouvant néanmoins se décliner en plusieurs plans de secteurs correspondants, chacun, au territoire d'une ou plusieurs communes. Chaque plan de secteur serait ainsi élaboré en liaison étroite entre la communauté responsable de la maîtrise d'ouvrage et les communes des divers secteurs. Les communes pourraient donc garder, en quelque sorte, un oeil attentif sur la définition d'un droit des sols auquel elles sont si attachées. Tous les plans de secteur partageraient par ailleurs le même plan d'aménagement et de développement durable, qui définirait le projet urbain de la communauté et que devraient respecter les dispositions particulières de chaque plan de secteur.

Le deuxième amendement adopté par votre commission sur proposition de votre rapporteur prévoit que, si les communes consultées sur le projet de PLU rejettent ce projet, ce dernier ne puisse être adopté qu'à une majorité renforcée des membres de la communauté.

Ces deux amendements dessinent un compromis raisonnable entre le maintient du statu quo et une avancée trop rapide vers la communautarisation du droit du sol. Par rapport au droit en vigueur, ces amendements permettent en effet de donner plus de substance à la notion de PLU intercommunal :

- les PLU de secteurs partagent le même PADD et donc participent tous d'un même projet d'aménagement ;

- l'unité des différents plans de secteur est garantie par l'unité d'une maîtrise d'ouvrage unique : c'est l'EPCI qui initie, conçoit et approuve le PLU intercommunal, éventuellement décliné en plans de secteurs.

- les procédures d'élaboration des plans de secteur sont forcément synchronisées, puisque, selon l'article L. 123-6, la communauté décide d'initier un PLU global, sans plus de précision : cette synchronisation est un gage que l'ensemble des problèmes d'aménagement du territoire intercommunal seront pensés en lien les uns avec les autres.

Ces éléments donnent aux partisans d'une avancée vers les PLU intercommunaux la garantie que le territoire intercommunal ne soit pas couvert par une juxtaposition de PLU sans cohérence d'ensemble.

En même temps, les communes et les maires, qui, on le sait, sont très attachés à la maîtrise du droit du sol, ne sont pas dépouillés de facto de cette compétence :

- la déclinaison en plans de secteurs garantit que le découpage des zones du PLU et les règles qui s'y appliqueront seront définis au plus près des préoccupations et des réalités de la vie communale ;

- les communes pourront s'opposer à des dispositions du PLU qui les concernent directement et qu'elles jugent inacceptables.

Enfin, la position adoptée par votre commission présente également un avantage en termes de sécurité juridique, puisqu'en cas d'annulation, cette dernière pourra porter sur un secteur sans affecter l'existence de l'ensemble du document.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11 (Articles L. 128-1, L. 128-2 et L. 128-3 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Autorisation de dépassement des règles densité de construction pour les bâtiments particulièrement performants en matière énergétique

Commentaire : cet article vise à rendre possible le dépassement des règles de densité dans la limite de 30 % pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.

I. Le droit en vigueur

Les plans locaux d'urbanisme (9°, 10° et 14° de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme) peuvent fixer des règles contribuant à déterminer la densité de construction (hauteur, emprise au sol, coefficient d'occupation des sols, ...).

Les PLU peuvent par ailleurs prévoir des possibilités de dépassement des règles relatives à la densité maximum de construction admise.

Ainsi, dans le but de favoriser la diversité sociale de l'habitat, l'article L. 127-1 autorise le dépassement du coefficient d'occupation des sols dans la limite de 50 %, dans le respect des autres règles du plan d'occupation des sols, lorsque la partie de la construction en dépassement est destinée à des logements à usage locatif aidé (au sens du 3° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation) ou, dans les départements d'outre-mer, est destinée à des logements locatifs sociaux bénéficiant pour leur construction d'un concours financier de l'Etat (à condition que le coût foncier imputé à ces logements locatifs sociaux n'excède pas un montant fixé par décret en Conseil d'Etat selon les zones géographiques). Les dispositions de l'article L. 127-1 sont rendues applicables dans la commune par décision de son conseil municipal (article L. 127-2).

Afin de favoriser la performance énergétique de l'habitat et l'utilisation des énergies renouvelables, l'article L. 128-1 autorise également le dépassement du coefficient d'occupation des sols, dans la limite de 20 % et dans le respect des autres règles du plan local d'urbanisme, pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable (un décret en Conseil d'Etat détermine les critères de performance et les équipements pris en compte ; ces critères figurent à l'article R. 111-21 du code de la construction et de l'habitation). Les dispositions de l'article L. 128-1 sont elles aussi rendues applicables dans la commune par décision de son conseil municipal (article L. 128-2).

II. Le dispositif du projet de loi

Le I de l'article 11 du projet de loi modifie l'article L. 128-1 du code de l'urbanisme pour renforcer l'incitation à équiper les constructions de dispositifs de production d'énergie renouvelable et à améliorer leurs performances énergétiques.

Le premier alinéa de l'article L. 128-1 dans la nouvelle rédaction proposée prévoit que, dans les zones urbaines ou à urbaniser, un dépassement de 30 % des règles relatives au gabarit et la densité d'occupation des sols peut être autorisé par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, dans le respect des autres règles du PLU, pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements performants de production d'énergie renouvelable.

Le deuxième alinéa exclut du champ d'application de la mesure les zones bénéficiant d'un régime de protection et de mise en valeur du patrimoine architectural, urbain et paysager, à savoir :

- les secteurs sauvegardés (régis par les dispositions des articles L. 313-1 et suivants du code de l'urbanisme) ;

- les ZPPAUP (soumises aux articles L. 642-1 et suivants du code du patrimoine) ;

- les périmètres de protection des immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques (L. 621-30-1 du code du patrimoine) et, a fortiori, les immeubles classés ou inscrits eux-mêmes, ainsi que les immeubles adossés aux immeubles classés ;

- les sites classés ou inscrits (en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement) ;

- le coeur des parcs nationaux (délimité en application de l'article L. 331-2 du même code) ;

- les immeubles protégés en vertu des dispositions du règlement d'un PLU prévues par le 7° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme (autrement dit, les immeubles situés dans des secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique).

Le deuxième alinéa de l'article L. 128-1 précise également que ces possibilités de dépassement ne permettent pas de déroger aux servitudes d'utilité publique visées à l'article L. 126-1.

Le II de l'article 11 introduit une nouvelle rédaction de l'article L. 128-2.

Le premier alinéa donne au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale la possibilité de faire varier le dépassement des règles de densité sur le territoire couvert par le PLU dans le respect du plafond de 30 %. Le dépassement peut même être supprimé dans des secteurs limités, sous réserve d'une justification spéciale motivée par la protection du patrimoine bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines.

Le deuxième alinéa de l'article L. 128-2 dans sa nouvelle rédaction prévoit que le projet de la délibération visant à moduler le dépassement est mis à disposition du public afin de recueillir ses observations, pendant une durée d'un mois.

Le troisième alinéa empêche de modifier la décision de moduler le dépassement avant l'expiration d'un délai de deux ans.

Le dernier alinéa impose une majoration de 30 % des règles de densité sur l'ensemble du territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale en l'absence d'une décision du conseil municipal de moduler le dépassement. Cette majoration de 30 % « d'office » n'est cependant applicable de plein droit qu'à compter du premier jour du sixième mois suivant la publication de la loi (IV de l'article 11).

Le III de l'article 11 du projet de loi met en place un plafond qui limite à 50 % le dépassement des règles de densité résultant de l'application combinée des articles L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2 du code de l'urbanisme.

III. La position de votre commission

Sur proposition de votre rapporteur et sur proposition de M. Jean Bizet, votre commission a supprimé l'entrée en vigueur automatique, après un délai de six mois et en l'absence de délibération contraire du conseil municipal, de la majoration de 30 % des règles de densité pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements performants de production d'énergie renouvelable.

Votre commission estime en effet cette majoration d'office soulève plusieurs problèmes :

- un problème d'information et de délai d'action, singulièrement pour les petites communes, qui risquent de se retrouver devant le fait accompli d'une majoration de leurs règles de densité de construction ;

- un problème de principe : le développement d'un règlement d'urbanisme est en effet une opération longue et complexe, mobilisant démocratiquement tous les acteurs du territoire ; il est donc inacceptable qu'une règle automatique bouleverse d'un seul coup les délicats arbitrages élaborés sans que la commune ait voix au chapitre ;

- un problème de cohérence : une majoration automatique de 30 %, combinée aux autres dépassements des règles de densité permises par le code de l'urbanisme, risque de se traduire par un dépassement du plafond de 50 % fixé par l'article L. 128-3.

Par ailleurs, sur proposition de M. Jean-Claude Merceron et des membres du groupe UC, votre commission a adopté un amendement visant à étendre l'autorisation de dépassement des règles de densité prévue à l'article L. 128-2 au raccordement à un réseau de chaleur utilisant majoritairement des sources d'énergie renouvelable ou de récupération.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (Articles L. 141-1 et L. 141-1-3 [nouveau] du code de l'urbanisme) - Procédure de révision du schéma directeur de la région d'Ile-de-France

Commentaire : cet article réforme la procédure de révision du schéma directeur de la région d'Ile-de-France.

I. Le droit en vigueur

La procédure de révision du schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF) est déterminée par les alinéas 9 et 10 de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme.

Le neuvième alinéa de cet article dispose que la procédure de révision est ouverte par un décret en Conseil d'État qui en détermine l'objet. La révision, elle-même, est élaborée par la région, en association avec l'État. Pour plus de détail sur le déroulement de cette procédure, le texte de l'alinéa 9 renvoie ensuite aux alinéas 4 et 5 du même article. Il s'agit cependant là d'une erreur manifeste de référence, puisque ces deux alinéas portent sur l'objet du SDRIF et non sur son élaboration. C'est donc probablement les alinéas 6 et 7 (relatifs aux règles d'élaboration du SDRIF) que le rédacteur souhaitait viser. Selon le texte de ces deux alinéas, la procédure d'élaboration prévoit que le conseil régional recueille les propositions des conseils généraux des départements intéressés, du conseil économique et social régional et des chambres consulaires. A l'issue de cette élaboration, le projet leur est soumis pour avis. Avant son adoption par le conseil régional, le projet de schéma directeur, assorti de l'avis des conseils généraux intéressés, du conseil économique et social régional et des chambres consulaires, est soumis à enquête publique.

Le dixième alinéa de l'article L. 141-1 porte sur un cas particulier de révision : celle qui vise à mettre en conformité le SDRIF avec les règles prévues au deuxième alinéa. On retrouve ici une nouvelle erreur de référence, puisque le deuxième alinéa de l'article L. 141-1 ne fait pas mention de règles s'imposant au SDRIF. On suppose qu'en réalité, c'est le quatrième et non le deuxième alinéa qui aurait dû être visé. Sous cette hypothèse, la procédure de révision du SDRIF prévue du dixième alinéa de l'article L. 141-1 s'applique lorsque le SDRIF est en contradiction avec les règles générales d'aménagement et d'urbanisme à caractère obligatoire prévues par le livre I du code de l'urbanisme, avec les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols ou avec les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de projets d'intérêt général relevant de l'Etat et d'opérations d'intérêt national.

La procédure de mise en compatibilité prévue par l'alinéa 10 de l'article L. 141-1 prévoit enfin la substitution de l'État à la région si la procédure de révision du SDRIF n'a pas abouti dans un délai d'un an à compter de la demande adressée au président du conseil régional par le représentant de l'Etat. En cas d'urgence constatée par décret en conseil des ministres, il y est même procédé sans délai par décret en Conseil d'Etat.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 12 corrige les erreurs manifestes de référence existant dans la rédaction actuelle de l'article L. 141-1.

Par ailleurs, il propose une nouvelle rédaction de la procédure de révision du SDRIF prévue à l'alinéa 10 de cet article, à savoir la procédure ayant pour objet de mettre le SDRIF en compatibilité avec certaines normes supérieures (nouvel article L. 141-1-3). Cette nouvelle procédure est calquée sur la procédure de mise en compatibilité des schémas de cohérence territoriale (SCOT) introduite par l'article 9 du projet de loi (nouvel article L. 122-15-1).

Procédure nouvelle de mise en compatibilité du SDRIF (L. 141-1-3)

Procédure nouvelle de mise en compatibilité des SCOT (L. 122-15-1)

Le préfet de région en informe le président du conseil régional.

Dans un délai de trois mois, la région fait connaître au préfet de région si elle entend opérer la révision ou la modification nécessaire.

Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet de région peut engager et arrêter la révision ou la modification du schéma après avis du conseil régional, des départements et communautés d'agglomération concernés de la région.

Il en est de même si l'intention exprimée de la région de procéder à la révision ou à la modification n'est pas suivie, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la notification initiale du préfet de région, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

La révision ou la modification sont approuvées par décret en Conseil d'Etat, après enquête publique.

Le préfet en informe l'établissement public prévu aux articles L. 122-4 ou L. 122-4-1.

Dans un délai de trois mois, l'établissement public fait connaître au préfet s'il entend opérer la révision ou la modification nécessaire.

Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis de l'organe délibérant de l'établissement public et enquête publique, la révision ou la modification du schéma.

Il en est de même si l'intention exprimée de l'établissement public de procéder à la révision ou à la modification n'est pas suivie, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la notification initiale du préfet, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

Enfin, l'article 12 adapte les dispositions relatives à la portée juridique du SDRIF pour tenir compte de la suppression du dispositif des directives territoriales d'aménagement : le SDRIF s'impose désormais aux schémas de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, aux plans locaux d'urbanisme, aux cartes communales ou aux documents en tenant lieu.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit à la réécriture de la procédure de révision du schéma directeur de la région d'Ile-de-France, non seulement pour corriger les erreurs manifestes existantes dans la rédaction actuelle de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme, mais aussi, sur le fond, parce que la procédure en vigueur apparaît peu opératoire.

Cette procédure donne en effet à la région d'Ile-de-France un an, à compter de la demande de révision par le préfet de région, pour mener à bien la révision, faut de quoi l'État se substitue à la région. Cette substitution est même immédiate en cas d'urgence constatée par décret en conseil des ministres. Or, ce délai d'un an est peu réaliste s'agissant d'un document aussi complexe que le SDRIF. De surcroît, la procédure d'urgence soulève un problème évident de gouvernance, dans la mesure où, d'une part, elle ne laisse à une collectivité régionale démocratiquement élue aucun espace pour faire entendre son point de vue et où, d'autre part, elle supprime l'enquête publique. Au demeurant, on peut se demander en quoi il est utile de prévoir une procédure de révision d'urgence pour un document d'urbanisme qui est, essentiellement, un document de planification sur le moyen et le long termes et dont la temporalité n'est justement pas celle de l'urgence.

À cet égard, la nouvelle rédaction de la procédure de mise en compatibilité du SDRIF prévue par l'article 12 paraît bien plus réaliste :

- la procédure de révision d'urgence disparaît ;

- la région dispose de vingt-quatre mois pour réviser le SDRIF ;

- la substitution du préfet à la région, en cas de défaillance de cette dernière, n'entraîne pas la disparition de toute concertation avec les collectivités territoriales, puisque le préfet élabore le nouveau SDRIF après avis du conseil régional, des départements et communautés d'agglomération concernés de la région et que le décret de mise en oeuvre est pris après réalisation d'une enquête publique.

Dans ces conditions, votre commission n'apporte au texte de l'article 12 qu'une correction purement formelle à travers l'adoption d'un amendement de coordination avec l'article 94 du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 - Habilitation du Gouvernement à simplifier le code de l'urbanisme

Commentaire : cet article vise à donner au Gouvernement le droit, de modifier le code de l'urbanisme par ordonnances.

I. Le dispositif du projet de loi

Cet article tend, en premier lieu, à simplifier par ordonnance la rédaction du code de l'urbanisme.

À ce projet de codification à droit constant s'ajoute une volonté de réformer plusieurs dispositions du code, à savoir :

1° Clarifier et simplifier les procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme ;

2° Redéfinir les compétences des établissements publics d'aménagement et des établissements publics fonciers ;

3° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ;

4° Redéfinir le champ d'application des évaluations environnementales ;

5° À produit équivalent, regrouper et simplifier les régimes des taxes et participations d'urbanisme pour doter les établissements publics de coopération intercommunale compétents et les communes non membres d'un tel établissement d'une taxe locale d'équipement efficace et équitable, incitant notamment à éviter la dispersion des constructions ;

6° Apporter au régime des permis de construire et des autorisations d'urbanisme issu de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 et de l'ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 les corrections dont la mise en oeuvre de la réforme pourrait faire apparaître la nécessité ;

7° Réformer les dispositions contentieuses du code de l'urbanisme, notamment en permettant plus largement à l'Etat, aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents d'engager une action civile destinée à mettre les travaux et constructions en conformité avec les règles d'urbanisme ;

8° Abroger ou mettre en concordance les dispositions législatives auxquelles les nouvelles procédures se substitueront ;

9° Préciser les dispositions applicables à Mayotte et, le cas échéant, procéder aux adaptations nécessaires.

II. La position de votre commission

Lors de son audition par votre commission, le ministre d'État avait pris devant elle un engagement explicite : éclairer la commission, avant le vote en commission du titre I du projet de loi, sur la portée exacte de l'habilitation demandée et définir une méthode permettant d'associer le Parlement à l'élaboration des ordonnances.

Votre commission a pris connaissance des précisions apportées par le ministère quant à la méthode. Un groupe de travail « permanent » regroupant l'ensemble des professionnels concernés sera installé. Des réunions de travail techniques, sujet par sujet, rassemblant l'administration et les professionnels en seront l'émanation. Un groupe miroir, constitué à parité d'un certain nombre de sénateurs et de députés sera régulièrement tenu informé de l'avancement des travaux et pourra veiller à la prise en compte des souhaits du Parlement et orienter dans la limite de l'habilitation législative les travaux de rédaction des ordonnances.

À cet égard, votre commission veillera à ce que le ministre s'engage, plus précisément, à ce que les documents de travail examinés par le groupe de suivi parlementaire lui soient transmis dans un délai raisonnable avant la tenue des réunions de travail (6 semaines).

Sur le fond, les précisions apportées par le ministre confirment néanmoins votre commission dans son sentiment que le champ de l'habilitation demandée par le Gouvernement est trop large. C'est pourquoi votre commission a décidé de supprimer les 4°, 5° et 7° du champ de l'habilitation.

Le 4° de l'article 13 porte en effet sur la redéfinition du champ d'application des évaluations environnementales. Ce thème a des implications concrètes fortes sur le déroulement des procédures d'élaboration des documents d'urbanisme et en conséquence sur la vie des collectivités locales. C'est donc un sujet sensible. On peut rappeler par ailleurs que les ordonnances du 3 juin 2004 prises pour transposer la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001, dite directive « plans et programmes », ont profondément modifié ces procédures d'évaluation, ce qui interroge sur l'opportunité de les modifier de nouveau.

Le 5° concerne la réforme des taxes d'urbanisme. Le sujet n'est pas sans lien avec le Grenelle de l'environnement, puisqu'il semble que la fiscalité actuelle exerce un effet désincitatif sur la densification urbaine. On peut contester cependant que ce thème ait vocation à être traité par ordonnances. La fiscalité est en effet une compétence fondamentale du Parlement, qui doit pleinement l'exercer. Sauf situation d'urgence, ce type de questions doit donc être examiné selon la procédure législative de droit commun. Les occasions de le faire ne manqueront pas prochainement.

S'agissant du 7°, qui porte sur la réforme des procédures contentieuses, il ne s'agit pas non plus d'un domaine essentiellement « technique » mais d'une matière au coeur de la compétence législative du Parlement. En outre, la mesure n'entretient pas un lien fort avec le Grenelle de l'environnement et ne présente pas non plus un caractère d'urgence.

En cohérence avec la restriction de champ d'habilitation qu'elle a décidée, votre commission a également revu à la baisse le délai demandé par le Gouvernement pour rédiger les ordonnances, en le faisant passer de trente à dix-huit mois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (Article L. 642-3 du code du patrimoine) - Avis simple de l'architecte des bâtiments de France sur les permis de construire situés dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)

Commentaire : cet article transforme l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France en avis simple pour l'autorisation des travaux intervenant dans le périmètre des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

I. Le droit en vigueur

Le code du patrimoine autorise la création, sur proposition du conseil municipal des communes intéressées ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d'urbanisme, de zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel (article L. 642-1 du code du patrimoine).

L'article L. 642-2 du même code prévoit que des règles particulières en matière d'architecture et de paysages sont instituées à l'intérieur de ces ZPPAUP pour les travaux de construction, de démolition, de déboisement, de transformation et de modification de l'aspect des immeubles.

Enfin, le premier alinéa de l'article L. 642-3 prévoit que ces travaux sont soumis à autorisation spéciale, accordée par l'autorité administrative compétente en matière de permis de construire, après avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France, tandis que le deuxième alinéa prévoit un recours non juridictionnel en cas de désaccord émanant soit du maire ou de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire, soit du pétitionnaire. Le préfet de région peut alors émettre, après avis de la section de la commission régionale du patrimoine et des sites, un avis qui se substitue à celui de l'architecte des Bâtiments de France. Enfin, ce même article du code du patrimoine (troisième alinéa) réserve au ministre compétent le droit d'évoquer tout dossier dont l'architecte des Bâtiments de France ou le préfet de région est saisi.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 14 du projet de loi propose de modifier l'article L. 642-3 du code du patrimoine :

- le 1° transforme l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France en avis simple ;

- le 2° supprime la procédure de recours devant le Préfet, qui n'a plus lieu d'être puisqu'il sera désormais possible de passer outre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France ;

- le 3° est une disposition de coordination avec la précédente ;

- le 4° prévoit qu'en cas d'évocation par le ministre du dossier dont est saisi l'architecte des Bâtiments de France, l'autorisation ne peut intervenir qu'avec son accord.

III. La position de votre commission

La question des autorisations de travaux en ZPPAUP a déjà connu plusieurs rebondissements dans la période récente.

Les dispositions contenues dans l'article 14 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement avaient été intégrées sous forme d'amendement lors de l'examen du projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés (article 22 de ce projet de loi) et adoptées par le Parlement. Cet article 22 a cependant été censuré par le Conseil constitutionnel qui a considéré qu'il constituait un cavalier législatif (décision n° 2009-575 DC du 12 février 2009).

On peut également rappeler qu'en première lecture du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement l'Assemblée nationale avait adopté un amendement, déposé par M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, et tendant à substituer l'avis du préfet de département à celui du préfet de région en cas de contestation de l'avis rendu par l'ABF. Le Sénat était ensuite supprimé cet amendement pour tenir compte du fait qu'un amendement de suppression de l'avis conforme de l'ABF pour les travaux réalisés en ZPPAUP devait être examiné dans projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.

Votre commission souligne par ailleurs que la question de la suppression de l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France lors des demandes de travaux en ZPPAUP a été un thème abordé souvent et avec une certaine passion lors des auditions préparatoires à l'examen de ce texte.

Pour en venir au fond, votre commission a conscience du caractère contestable de certaines décisions d'espèce prises par l'ABF dans la procédure relevant de l'article L. 642-3 du code du patrimoine. L'arbitraire de certaines de ces décisions a été maintes fois souligné lors des débats de la commission.

Votre commission estime cependant que, si ce problème est réel, il ne faut pas non plus en exagérer l'importance. Les 600 ZPPAUP existantes génèrent en effet de l'ordre de 10 % des avis des ABF, soit 30 000 avis sur 300 000 émis annuellement et le pourcentage d'avis négatifs est en moyenne assez faible. De l'ordre de 5 % pour l'ensemble des avis, il est sans doute encore plus faible en ZPPAUP, car l'expertise patrimoniale de l'ABF est, dans ce cas, encadrée par une étude et un règlement spécifiques qui facilitent le dialogue avec les candidats constructeurs. Même si l'absence de statistiques disponibles sur ce point précis ne permet pas, malheureusement, de mesurer exactement ce taux.

Au total, les avis négatifs de l'ABF pour les travaux effectués en ZPPAUP atteignent ainsi, au plus, le nombre de 1 500 par an, et sans doute beaucoup moins. Or, sur ces 1 500 avis négatifs, tous ne sont probablement pas « infondés ». Même en faisant des hypothèses très pessimistes sur les risques d'erreur des ABF, on se situe au plus à un avis négatif problématique par an et par ZPPAUP en moyenne. Ces données objectives permettent de recadrer le débat. Il est certain qu'un avis négatif inopportun est de nature à irriter profondément ceux qui en sont les victimes, mais condamner la procédure d'avis conforme en raison de ces erreurs somme toute minoritaires paraît excessif.

L'un dans l'autre, votre commission estime en effet que les bénéfices de la procédure d'avis conforme l'emportent sur ses inconvénients. L'avis conforme donné par l'ABF à l'occasion des travaux dans les ZPPAUP est en effet un outil précieux pour aider les communes à mieux garantir la préservation de leur patrimoine protégé. L'ABF n'est pas là pour dire non aux maires, mais pour les conseiller et, le cas échéant, les aider à dire « non » face aux demandes de travaux qui peuvent leur être adressées dans un contexte de forte pression foncière. Le fait que les ZPPAUP disposent d'un règlement servant de fondement aux décisions d'autorisation de travaux ne rend pas inutile l'intervention personnelle de l'expert car, aussi précis soit-il, ce règlement reste général. Il est donc important qu'un spécialiste de ces questions complexes puisse juger dans chaque cas d'espèce des conditions de son application. De plus, il convient de ne pas oublier que les maires changent au gré des élections tandis que la gestion du patrimoine préservé doit, elle, préserver une certaine continuité.

En définitive, votre commission estime que le véritable problème n'est pas tant l'avis conforme de l'ABF que celui de la gouvernance des architectes des bâtiments de France. Plusieurs membres de votre commission ont ainsi répété qu'il fallait donner un « chef aux ABF ». Votre commission a pris acte de cette demande en reprenant l'amendement qui avait été adopté par l'Assemblée nationale lors de la discussion sur le Grenelle I et qui prévoit que ce « chef » soit le préfet de département et, qu'en cas de recours contre l'avis de l'ABF, ce soit lui qui ait le dernier mot.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 (Livre VII du code de l'urbanisme) - Application à Mayotte

Commentaire : cet article précise la liste des articles du titre Ier qui s'appliquent à Mayotte en tenant compte du principe de spécialité législative qui s'applique à cette collectivité en matière d'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Les règles d'urbanisme nationales font l'objet d'une transposition pour tenir compte des spécificités de l'île. Les dispositions applicables à Mayotte font l'objet du livre VII de la partie législative du code de l'urbanisme.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 15 précise que sont applicables à Mayotte :

- l'article 4 relatif à l'inopposabilité des règles d'urbanisme aux demandes d'installation de matériaux renouvelables ou de systèmes individuels de production d'énergie renouvelable ;

- l'article 6 relatif aux principes généraux de l'urbanisme définis à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme ;

- l'article 7 relatif aux projets d'intérêt général ;

- l'article 8 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme ;

- l'article 10 relatif aux PLU ;

- l'article 11 relatif au dépassement des règles de densité d'occupation des sols pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.

III. La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 bis (nouveau) (Article L. 146-4 du code de l'urbanisme) - Travaux nécessaires aux activités agricoles dans les zones soumises à la loi littorale

Commentaire : Cet article tend à rendre possible les travaux nécessaires aux activités agricoles dans les zones soumises à la loi littoral.

I. Le droit en vigueur

Le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, relatif aux règles d'urbanisme dans les zones littorales, dispose que l'extension de l'urbanisation doit s'y réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement.

Deux dispositions limitent la portée de cette contrainte de continuité pour tenir compte de la présence d'activités agricoles dans les zones littorales.

La première est que les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, avec l'accord du préfet après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. L'absurdité de cette dérogation est qu'elle n'est applicable ni aux activités agricoles ou forestières compatibles avec le voisinage des zones habitées ni à celles qui se trouvent dans les espaces proches du rivage. De ce fait, certaines activités agricoles se heurtent à un véritable blocage de développement.

La deuxième limitation à la règle de continuité des constructions est que cette règle ne s'applique pas à la réalisation de travaux de mise aux normes des exploitations agricoles, à condition que les effluents d'origine animale ne soient pas accrus.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté, à l'unanimité des suffrages exprimés, deux amendements de M. Jean Bizet, visant à assouplir les contraintes qu'impose la loi littoral aux travaux agricoles. Ces deux amendements, dont le texte constitue un article additionnel après l'article 15, prévoient que :

- par dérogation aux dispositions du premier alinéa de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, peuvent être autorisées les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles et forestières, à la pêche et aux cultures marines, avec l'accord du représentant de l'Etat dans le département après avis de la Commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites ;

- les installations, constructions et aménagements liés à la mise aux normes des exploitations agricoles ne sont pas soumises aux dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral.

Votre commission a été sensible à l'argument selon lequel la législation actuelle ne permettait pas aux éleveurs de moutons de « pré-salé » de construire les bâtiments et installations nécessaires à leur activité. Cela est apparu d'autant plus dommageable à votre commission que les éleveurs de moutons de « pré-salé » sont engagés depuis longtemps dans une démarche d'appellation d'origine contrôlée (AOC) et qu'ils peinent aujourd'hui à poursuivre leur activité.

Votre commission a également été sensible à l'argument selon lequel l'entretien des zones de pré-salé, qui constituent un biotope et un paysage remarquable, était impossible sans la présence de l'élevage ovin et que la disparition de cette activité agricole se soldait toujours, dans un bref délai, par la dégradation de cet environnement remarquable. De ce point de vue, les dispositions de cet article additionnel entretiennent un lien étroit avec les visées environnementales poursuivies dans le projet de loi.

Votre commission fait par ailleurs remarquer que la dérogation qu'elle introduit dans les dispositions relatives à la loi littoral est très encadrée puisque l'autorisation de travaux est donnée avec l'accord du représentant de l'Etat dans le département, après avis de la Commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et que cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages.

Enfin, votre commission estime que les dispositions de cet article additionnel sont en cohérence avec les amendements votés précédemment dans les articles 6 et 9, tendant à souligner l'importance du développement rural dans les documents d'urbanisme. Les « prés-salés » sont des territoires vivants qu'il ne faut pas « mettre sous cloche » et le législateur doit donc concilier l'objectif de préservation de l'environnement et celui de développement rural.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE II - TRANSPORTS

Ce titre comprend trois chapitres : le premier, relatif aux mesures en faveur du développement des transports collectifs urbains et périurbains, comprend quatre articles ; le second aborde les mesures relatives aux péages autoroutiers et regroupe deux articles ; le dernier concerne le développement des modes alternatifs à la route et comprend un article unique.

CHAPITRE IER - MESURES EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES TRANSPORTS COLLECTIFS URBAINS ET PÉRIURBAINS

Article 16 (Articles L. 2213-3-1 [nouveau], L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Coordination des compétences transports urbains, voirie et stationnement sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale dotés de plans de déplacements urbains

Commentaire : cet article oblige le maire à réglementer le stationnement sur les voies publiques empruntées par un transport en commun en site propre (TCSP). Pour les communautés de communes et les communautés urbaines, il rend quasiment automatique la déclaration d'intérêt communautaire pour ces voies. Enfin, il inscrit parmi les compétences optionnelles le service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée pour ces mêmes structures intercommunales.

Cet article est structuré en trois parties :

- la première traite du stationnement sur les voies publiques affectées à un service de transport public urbain (article L. 2213-3-1 du code général des collectivités territoriales) ;

- la deuxième aborde le droit des communautés de communes en matière de déclaration d'intérêt communautaire pour ces mêmes voies et de service vélos pour une durée limitée (article L. 5214-16 du même code) ;

- la dernière décline ces mêmes sujets pour les communautés d'agglomérations (article L. 5216-5 du même code).

Article L. 2213-3-1 du code général des collectivités territoriales

I. Le droit en vigueur

Il n'existe actuellement aucune disposition qui oblige le maire à réglementer la circulation d'un transport en commun en site propre :

- sur les voies supportant directement cette circulation ;

- sur les trottoirs adjacents à ces voies.

II. Le dispositif du projet de loi

Cet article vise à imposer aux maires des obligations nouvelles en matière de réglementation du stationnement sur les voies publiques affectées à un service de transport public urbain (bus, tramways, métropolitain, funiculaire). L'objectif est de faciliter la circulation de ces transports collectifs, soumis bien souvent aux contraintes des voitures particulières qui circulent en ville, en responsabilisant les maires. Ces obligations ne s'imposent que dans deux cas de figure :

- soit la commune est membre d'une communauté urbaine, qui a une compétence de droit en matière de voirie ;

- soit elle est membre d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes, à condition que cet établissement public de coopération intercommunale (EPCI) exerce la compétence en matière de voirie.

LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE (EPCI)

On compte depuis 19998(*) trois grands types d'EPCI :

La communauté urbaine rassemble plusieurs communes formant un seul tenant, sans enclave, et comptant plus de 500.000 habitants.

La communauté d'agglomération regroupe plusieurs communes formant un ensemble de plus de 50.000 habitants d'un seul tenant, ne présentant aucune enclave autour d'une ou plusieurs communes centrales de plus de 15.000 habitants.

La communauté de communes comprend plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave, sauf exception9(*), et n'impose pas de seuil de population.

Dans tous les cas, le territoire de la commune doit être couvert par un plan de déplacements urbains.

LE PLAN DE DÉPLACEMENTS URBAINS

Le plan de déplacements urbains (PDU) est un document essentiel créé par la LOTI10(*).

Il s'agit d'une démarche de planification sur 10 ans, qui impose une coordination entre tous les acteurs concernés, pour élaborer un projet global en matière d'aménagement du territoire et des déplacements.

Il définit les principes de l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports urbains (PTU).

En règle générale, toute autorité organisatrice de transports urbains doit établir un PTU et donc un PDU.

L'élaboration d'un plan de déplacements urbains est obligatoire depuis 1998 dans les périmètres de transports urbains inclus dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants.

La loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000 a imposé une meilleure coordination entre les PDU et les documents d'urbanisme.

Des règles spécifiques sont applicables en région francilienne.

Le maire est alors soumis à l'obligation d'exercer ses pouvoirs de police sur les voies en question, ainsi que sur les trottoirs adjacents. Il peut alors :

- soit interdire le stationnement des véhicules à moteur ;

- soit le limiter dans le temps ;

- soit le conditionner au paiement d'une redevance (concrètement, il s'agit de payer le temps de stationnement à un parcmètre) ;

- soit, enfin, réserver le stationnement à des catégories particulières de véhicules.

Quelles que soient la ou les formules retenues par le maire, ces nouvelles mesures de police de stationnement doivent être « nécessaires pour faciliter la circulation de ces véhicules ou l'accès des usagers au service ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur soutient cette mesure car elle permettra d'améliorer la circulation des TCSP.

Votre commission a suivi son rapporteur qui lui proposait un amendement pour restreindre la portée du nouvel article L. 2213-3 du CGCT aux seuls services de TCSP assurant un service « régulier ».

En effet, la notion de « voies supportant la circulation de véhicules assurant un service de transport public urbain » est trop large, puisqu'elle s'applique à une très grande partie du territoire communal -voire la totalité de celui-ci- et pourrait entraîner des difficultés d'applications, notamment dans le cas d'une modification du parcours d'un autobus ou pour les transports à la demande.

En outre, suite aux observations de M. Philippe Leroy, la commission a adopté un amendement de suppression de la référence au transport « urbain » afin que l'obligation de réglementer le stationnement des TCSP s'applique indifféremment aux transports urbains et interurbains.

Article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales

I. Le droit en vigueur

Les communautés de communes doivent exercer deux compétences obligatoires11(*), une compétence optionnelle et, si elles le souhaitent, une ou plusieurs compétences facultatives, comme l'organisation d'un service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée.

LES SERVICES DE BICYCLETTES EN LIBRE SERVICE

Le succès du Velib à Paris ne doit pas occulter les expériences pionnières de Lyon en la matière (le Velo-v a été institué dès 1995) et plus encore de Rennes, qui a été la première ville en France à lancer cette activité.

Selon les informations fournies par le Groupement des autorités responsables de transport (GART), 18 villes ont déjà mis en place ce service, représentant plus de 30.000 vélos12(*). D'autres villes se sont lancées dans cette entreprise, comme Nice et Cannes.

Ce service est onéreux car, compte tenu des nombreuses bornes installées, on estime qu'un vélo coûte entre 1.000 et 3.000 euros.

Ce coût élevé s'explique également par un abonnement annuel très modique, de l'ordre de 15 à 30 euros en moyenne, et par la gratuité des trente premières minutes d'utilisation.

Les choix techniques retenus sont soit l'utilisation de cartes ad hoc, soit le recours au téléphone portable.

L'exploitation en régie directe comme à la Rochelle est rarissime : les collectivités recourent majoritairement à des prestataires extérieurs. Le plus souvent, ces prestataires adossent l'activité de location de vélos à une activité publicitaire.

Plus précisément, les communautés de communes doivent exercer au moins une des six compétences suivantes :

1° Protection et mise en valeur de l'environnement ;

2° Politique du logement et du cadre de vie ;

3° Création, aménagement et entretien de la voirie ;

4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

5° Action sociale d'intérêt communautaire ;

6° Tout ou partie de l'assainissement.

II. Le dispositif du projet de loi

Le II de l'article 16 du projet de loi apporte deux modifications aux compétences des communautés de communes: la première est relative au service de location de bicyclettes pour une durée limitée, la seconde a trait à la reconnaissance, sous conditions, de l'intérêt communautaire pour les voies supportant la circulation d'un transport en commun en site propre (TCSP).

En premier lieu, « l'organisation d'un service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée » est intégrée au groupe de compétences « politique du logement et du cadre de vie » pour les communautés de communes.

En second lieu, la circulation d'un TCSP entraîne quasiment automatiquement « l'intérêt communautaire » non seulement des voies publiques supportant cette circulation mais également des trottoirs adjacents à ces voies.

Il convient, en effet, de parler d'une quasi-automaticité de déclaration d'intérêt communautaire car cette déclaration est doublement conditionnée :

- d'une part, la communauté de communes doit exercer la compétence « création, aménagement et entretien de la voirie » ;

- d'autre part, le territoire de la commune doit être couvert par un plan de déplacements urbains.

L'INTÉRÊT COMMUNAUTAIRE

Cette notion est apparue dans la loi du 6 février 1992 dite loi ATR13(*), et a connu son véritable essor avec la loi du 12 juillet 1999 dite loi « Chevènement »14(*).

L'exercice de certaines compétences par les EPCI à fiscalité propre est conditionné à une déclaration d'intérêt communautaire.

Cette déclaration permet de déterminer clairement les axes d'intervention de l'EPCI. Cette notion s'inspire du principe de subsidiarité, en vigueur au sein de l'Union européenne. En effet, elle confère des compétences à l'échelon le plus pertinent : au niveau communal, sont réservées les compétences de proximité ; aux EPCI, sont transférées les missions qui permettent de mutualiser les moyens et les coûts, et de rationaliser les politiques publiques tout en augmentant leur transparence.

III. La position de votre commission

En premier lieu, votre rapporteur est favorable à la déclaration d'intérêt communautaire pour les voies publiques liées à la circulation d'un TCSP. En effet, ce n'est qu'en donnant la compétence de gérer ces voies aux EPCI que l'on gagnera en cohérence et en efficacité.

Toutefois, votre rapporteur n'a pas été insensible aux craintes exprimées par les élus locaux de se voir déposséder de leur pouvoir de police sur l'ensemble de ces voies, sans prendre en compte leur affectation réelle au bon fonctionnement du service de transport. Il faut concilier l'optimisation du fonctionnement des transports publics urbains, notamment en matière de réglementation du stationnement, avec les compétences traditionnelles du maire en ce domaine. Les compétences transférées aux EPCI en matière de règlementation de stationnement doivent être strictement justifiées, proportionnées et réversibles car l'on ne saurait limiter sans précaution cette prérogative essentielle des maires.

C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement précisant que l'organe délibérant de la communauté de communes peut, sur certaines portions de trottoirs adjacents, limiter l'intérêt communautaire aux seuls équipements affectés au service de transports collectifs.

Ainsi, il existe une présomption non irréfragable d'intérêt communautaire pour les chaussées affectées à la circulation d'un TCSP et les trottoirs adjacents. Si l'organe délibérant de l'EPCI s'y oppose, l'établissement public ne peut restreindre cette déclaration qu'aux trottoirs adjacents qui sont indispensables au bon fonctionnement du service de transport, sans pouvoir revenir sur l'intérêt communautaire des chaussées qui supportent la circulation du TCSP, qui sont pour ainsi dire « sanctuarisés ».

Par ailleurs, cet amendement du rapporteur a précisé que les communautés de communes devaient exercer la compétence « création ou aménagement et entretien de voirie communautaire » afin de respecter le parallélisme des formes avec le a) du 3° de l'article 16 du projet de loi, qui imposait cette condition aux communautés d'agglomération.

En second lieu, votre commission a adopté, sous réserve de modifications seulement rédactionnelles, un amendement de M. Roland Ries et du groupe socialiste, tendant notamment à :

- privilégier l'expression de « mise à disposition de bicyclette en libre-service » plutôt que « mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée ». De fait, la seconde notion est plus large que la première et englobe à la fois les services de location de vélos avec des bornes automatiques et les entreprises traditionnelles de location ;

- permettre aux communautés de communes qui le souhaitent d'exercer cette compétence « vélos » à la condition qu'elles assument une des trois compétences optionnelles proches (politique de l'environnement, politique du logement, politique culturelle et sportive) ou si elles sont autorités organisatrices de transports urbains (AOTU).

Cet amendement a deux mérites : d'une part, il incite à la communautarisation de la compétence « vélo », qui ne doit plus être une compétence facultative ; d'autre part, il est plus cohérent que la rédaction proposée dans le projet de loi, qui ne rattachait cette compétence qu'à un seul bloc de compétences optionnelles.

Article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales

I. Le droit en vigueur

Une communauté d'agglomération exerce, en lieu et place des communes, quatre grandes compétences obligatoires : politique de développement économique, politique de l'aménagement de l'espace communautaire, politique de l'habitat, politique de la ville.

En outre, elle doit exercer au moins trois compétences optionnelles parmi les six suivantes :

1° Création ou aménagement et entretien de voirie (ou parcs) d'intérêt communautaire ;

2° Assainissement ;

3° Eau ;

4° Protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie ;

5° Construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ;

6° Action sociale d'intérêt communautaire.

Enfin, il est loisible à la communauté d'agglomération d'exercer une ou plusieurs compétences facultatives, à l'instar de la mise à disposition de vélos.

II. Le dispositif du projet de loi

Dans un souci de cohérence avec les dispositions évoquées plus haut pour les communautés de communes, le 3° de l'article 16 opère deux modifications dans le droit des communautés d'agglomérations: d'une part, en déclarant sous condition l'intérêt communautaire des voies supportant le trafic d'un TCSP, d'autre part en intégrant l'« organisation d'un service de mise à disposition de bicyclettes pour une durée limitée » au 4ème groupe de compétences optionnelles (« protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie »).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur a décliné pour les communautés d'agglomérations les mêmes amendements que ceux déjà présentés pour les communautés de communes, en leur apportant toutefois les adaptations nécessaires.

Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement pour que l'organe délibérant de l'EPCI puisse, sur certaines portions de trottoirs adjacents, limiter l'intérêt communautaire aux seuls équipements affectés au service de transports collectifs.

En outre, l'amendement de M. Roland Ries précité a abouti à ce que les communautés d'agglomération puissent exercer, si elles le souhaitent, la compétence « vélo », dans le cadre de leurs compétences en matière d'aménagement de l'espace communautaire.

Enfin, votre commission a suivi son rapporteur qui lui a proposé un amendement invitant les départements et les communautés d'agglomération à conclure des conventions sur la gestion des voiries départementales structurantes qui sont liées à un TCSP.

En effet, il est indispensable d'assurer une gestion plus intégrée des TCSP, car le tracé de ces modes suit le plus souvent des axes radiaux sous maîtrise d'ouvrage départementale. Certains projets de TCSP empruntent des tracés concernant parfois des domanialités départementales jusqu'aux deux-tiers du linéaire total (cf. la communauté d'agglomération du Grand Dijon). Le choix d'une convention permettra de résoudre les difficultés au cas par cas. Le refus du conseil général de déléguer tout ou partie de ses compétences en matière de voirie devra être motivé par délibération. Enfin, cette convention devra, entre autres, préciser les conditions financières de délégation de compétence.

Il convient à cet égard de noter que votre commission a adopté un symétrique de cet amendement pour l'appliquer aux communautés urbaines, et complétant ainsi l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 (Article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) - Recours à une procédure d'urgence pour la réalisation d'infrastructures de transport collectif

Commentaire : cet article permet d'appliquer la procédure d'expropriation pour extrême urgence aux projets de TCSP et il autorise, à titre exceptionnel, son utilisation pour la prise de possession des terrains bâtis dans le cadre du projet de débranchement vers Clichy-Montfermeil du tramway Aulnay-Bondy.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique a institué une procédure exceptionnelle, rarement utilisée tant ses effets sur les droits essentiels des citoyens (droit de propriété) sont exorbitants du droit commun15(*).

Cette disposition ne concerne que trois types d'infrastructures :

- celles routières (« construction d'autoroutes, de routes express, de routes nationales ou de sections nouvelles de routes nationales ») ;

- celles ferroviaires ;

- celles énergétiques enfin (les « oléoducs »).

Quelle que soit l'infrastructure en question, le projet doit avoir été déclaré en bonne et due forme d'utilité publique.

Si l'administration observe que le projet risque d'être retardé en raison de difficultés liées à la prise de possession d'un ou plusieurs terrains non bâtis, situés dans les emprises de l'ouvrage, un décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat pourra, à titre exceptionnel, autoriser la prise de possession de ces terrains.

Il convient d'insister sur deux spécificités majeures de cette procédure :

- d'une part, elle ne concerne que les terrains non bâtis, le foncier bâti en étant exclu ;

- d'autre part, il s'agit d'un des très rares cas où le Législateur a imposé que le décret dit d'expropriation pour extrême urgence soit pris après un avis conforme du Conseil d'Etat.

II. Le dispositif du projet de loi

Il est ajouté, au I de cet article, un nouveau type d'infrastructures susceptibles de faire l'objet d'une procédure d'expropriation pour extrême urgence : les voies de tramways ou de transport en commun en site propre.

Le premier alinéa du II de l'article 17 étend le dispositif d'expropriation pour extrême urgence, prévu à l'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à un projet nommément désigné : le débranchement vers Clichy-Montfermeil du tramway Aulnay-Bondy.

Cette extension du champ d'application de la procédure d'expropriation nécessitait une disposition législative particulière pour deux raisons.

D'une part, la réalisation du projet de débranchement du tramway Aulnay-Bondy nécessitera vraisemblablement la prise de possession immédiate de terrains bâtis, alors que la procédure d'expropriation pour cause d'extrême urgence ne concerne que les terrains non bâtis.

D'autre part, le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat ont exigé que la possibilité de recourir à ce type de procédure soit expressément autorisée par le législateur.

Enfin, le dernier alinéa du II de cet article indique que les décrets nécessaires à l'application de l'article L. 15-9 du code précité seront pris sur avis conforme du Conseil d'Etat et devront intervenir au plus tard le 31 décembre 2012.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'introduction du tramway et des TCSP dans le champ d'application de procédure d'expropriation pour extrême urgence car la simple éventualité de son utilisation pourra dissuader certains propriétaires peu enclins à la négociation et permettra de régler certains dossiers épineux et bloqués depuis de nombreux mois, voire de nombreuses années.

Il regrette toutefois l'absence de définition univoque des transports en commun en site propre. Pour de nombreux observateurs, cette notion regroupe en effet aussi bien le métro que le tramway, le bus à haut niveau de service ou encore le funiculaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 (Article 30-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs) - Assouplissement des règles d'adhésion au syndicat mixte instauré par la loi de solidarité et de renouvellement urbains

Commentaire : cet article autorise l'adhésion d'un syndicat mixte classique (ouvert ou fermé) à un syndicat mixte SRU.

I. Le droit en vigueur

La loi dite SRU16(*) a introduit dans notre droit les syndicats mixtes SRU, qui sont une nouvelle forme d'autorité organisatrice de transport. Pour rappel, on distingue, au sein des AOT, les AOT non urbaines (Etat, région, département) des AOT urbaines (AOTU).

LES DIFFÉRENTES AUTORITÉS ORGANISATRICES DE TRANSPORTS URBAINS

L'article 27 de la LOTI définit les périmètres de transport urbains (PTU), à l'intérieur desquels le réseau de transport prend la qualification de réseau urbain et relève de l'AOTU (le département se trouvant dessaisi de sa compétence).

On distingue aujourd'hui trois grandes catégories d'AOTU :

1° Les communes (à condition toutefois qu'elles décident de prendre la compétence transport, ce qui suppose qu'elles délimitent un périmètre de transports urbains (PTU) et que celui-ci soit constaté par le préfet) ;

2° Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), dotés d'une fiscalité propre (on parle aussi de structures communautaires) :

- les communautés d'agglomération et communautés urbaines (les structures créées après 1999 exercent obligatoirement la compétence transport17(*)) ;

- les communautés de communes (structures intercommunales qui n'ont pas la compétence transport obligatoire et qui doivent délibérer pour la prendre et pour créer leur PTU).

3° Les EPCI non dotés de fiscalité propre :

- syndicats de communes (SIVOM et SIVU) ;

- syndicats mixtes18(*) (ouverts ou fermés19(*)) : ils doivent également prendre une délibération pour exercer la compétence transport et pour créer un PTU.

En pratique, on comptait 264 AOTU en 2008, répartis ainsi20(*) :

- 43,6 % sont des communautés d'agglomération ;

- 21,2 % des communes ;

- 11,7 % des communautés de communes ;

- 10,2 % des syndicats mixtes de droit commun ;

- 7,2 % des syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) ;

- 4,6 % des communautés urbaines ;

- 1,1 % des syndicats intercommunaux à vocations multiples (SIVOM) ;

- 0,4 % des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN).

Sur un périmètre défini d'un commun accord, deux ou plusieurs autorités organisatrices de transport peuvent s'associer au sein d'un syndicat mixte de transport dit « SRU », pour exercer des missions obligatoires et d'autres facultatives.

On dénombre trois missions obligatoires :

- coordonner les services qu'elles organisent chacune dans leurs sphères de compétences ;

- mettre en place un système d'information à l'intention des usagers ;

- et rechercher la création d'une tarification coordonnée et des titres de transport uniques ou unifiés.

Quant aux missions facultatives, on en compte également trois, le syndicat se substituant à ses membres pour :

- l'organisation des services publics réguliers ;

- l'organisation des services à la demande ;

- la réalisation et la gestion d'équipements et d'infrastructures de transport.

Le syndicat mixte de transport « SRU » est régi par les articles L. 5721-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, qui déterminent les règles applicables aux syndicats mixtes.

LES SYNDICATS MIXTES SRU AUJOURD'HUI

Il existe actuellement huit syndicats mixtes loi SRU :


· Le Syndicat Mixte des Transports des Alpes Maritimes (SYMITAM) ;


· Le Syndicat Mixte de la Communauté Tarifaire en Charente-Maritime (SMCTCM) ;


· Le Syndicat Mixte des Transports de l'Est de l'Etang-de-Berre (SMITEEB) ;


· Le Syndicat Mixte des Transports en Commun de l'Hérault (SMTCH) ;


· Le Syndicat Mixte pour l'Intercommunalité des Transports de l'Agglomération Mancelle (SMITAM) ;


· Le syndicat Mixte des Transports Suburbains de Nancy ;


· Le syndicat Mixte des Transports Collectifs de l'Oise (SMTCO) ;


· Le Syndicat Mixte de Transports collectifs routiers de la Presqu'île de Guérande-Atlantique.

En outre, on compte cinq projets de création de syndicats mixtes SRU en Nord-Pas-de-Calais et en Rhône-Alpes, dans les Bouches du Rhône et dans les aires urbaines de Toulouse et de Tarbes.

II. Le dispositif du projet de loi

Un oubli législatif en 2000 a empêché les syndicats mixtes classiques d'adhérer à un syndicat mixte SRU.

C'est pourquoi l'article 18 du projet de loi autorise explicitement les syndicats mixtes prévus aux articles L. 5711-121(*) et L. 5721-222(*) du code général des collectivités territoriales, à condition d'être compétents en matière d'organisation des transports urbains, à adhérer aux syndicats mixtes de transport SRU.

LES DIFFÉRENTES FORMES DE SYNDICATS MIXTES

Dénomination

Syndicat mixte de transport
de droit commun

Syndicat mixte de transport SRU

Nature juridique

AOTU

Regroupement d'AOT

Régime juridique

Articles L. 5711-1 et L. 5721-2 et suivants du CGCT

Articles L. 5721-2 et suivants du CGCT (auxquels renvoie l'article 111 de la loi SRU)

Particularités

Peut être ouvert (associant tout type de collectivité, groupements de collectivité et autres personnes publiques) ou fermé (associant exclusivement des communes et des EPCI)

A pour objet de favoriser la coopération entre autorités organisatrices (AO) urbaines ou non

Périmètre

Périmètre de transports urbains (PTU)

Peut regrouper plusieurs PTU et peut recouvrir le périmètre départemental ou régional

Compétences

Organiser le transport public urbain en lieu et place de ses membres

Compétences obligatoires : coordonner les services organisés par les AO membres, mettre en place un système d'information à l'intention des usagers, rechercher la création d'une tarification coordonnée

Compétences facultatives : organiser des services publics réguliers et des services à la demande, assurer la réalisation et la gestion d'équipements et d'infrastructures

Ressources financières

Peut percevoir le versement transport (VT) sur son périmètre dans les conditions des articles L. 2333-64 et suivants du CGCT

Peut percevoir un VT additionnel de 0,5 % sur un espace à dominante urbaine d'au moins 50.000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15.000 habitants à la condition qu'il associe la principale AOTU

Nombre

En 2007, les syndicats mixtes représentent 10 % des AOTU

8 syndicats mixtes SRU existent déjà, 5 autres sont en projet

(Source : GART, novembre 2007).

III. La position de votre commission

Votre rapporteur ne peut qu'être favorable à la philosophie de cet article, d'autant qu'il a été voté en première lecture à l'occasion de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports23(*).

Elle souhaite même promouvoir davantage les syndicats mixtes de transport SRU.

En effet, elle a adopté, après des modifications proposées par le rapporteur, l'amendement de M. Gérard Collomb et des membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, qui donne la possibilité aux établissements publics de coopération intercommunale, qui ont transféré leur compétence transport, d'adhérer à ces syndicats. De fait, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération qui ont créé des syndicats mixtes classiques pour les transports ont, par là-même, perdu leur qualité d'AOT et ne peuvent plus adhérer à des syndicats mixtes SRU. Cette situation est paradoxale dans la mesure où les EPCI concernés sont les principaux contributeurs financiers pour les transports urbains et qu'ils jouent un rôle essentiel en matière de réglementation de la voirie. La disposition votée par votre commission est censée permettre, à terme, la constitution d'organismes puissants et semblables au syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) pour les grandes agglomérations françaises.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 - Définition de l'autopartage et création d'un label spécifique

Commentaire : cet article définit l'activité d'autopartage et crée un label spécifique.

I. Le droit en vigueur

Il n'existe pas aujourd'hui de définition juridique de l'autopartage.

S'agissant des pouvoirs de police du maire, l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales donne la possibilité au maire, par arrêté motivé, et à condition de s'appuyer sur des nécessités de la circulation et de la protection de l'environnement :

- soit d'interdire ou restreindre l'accès de certaines voies sous conditions ;

- soit de réglementer l'arrêt, le stationnement et la desserte d'immeubles riverains ;

- soit encore de réserver, sur la voie publique ou dans tout autre lieu de stationnement ouvert au public, des emplacements de stationnement aménagés aux véhicules utilisés par les personnes titulaires d'une carte de stationnement pour personnes handicapées24(*).

Concernant enfin les plans de déplacement urbains, dont le contenu est fixé par l'article 28-1 de la LOTI, il doit comprendre, entre autres, des règles sur le stationnement des véhicules25(*) (4°).

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 19 du projet de loi reprend pour l'essentiel le contenu de la proposition de loi de M. Roland Ries tendant à promouvoir l'autopartage, voté en première lecture par le Sénat mais qui n'avait pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale26(*)

En premier lieu, l'article 19 définit l'activité d'autopartage comme la mise en commun, au profit d'utilisateurs abonnés, d'une flotte de véhicules de transports terrestres à moteur. Il est précisé que chaque abonné peut accéder à un véhicule sans conducteur pour le trajet de son choix et pour une durée limitée. En outre, le label « autopartage » est attribué et utilisé dans des conditions définies par décret.

En second lieu, l'article 19 modifie l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales pour permettre au maire de réserver sur la voie publique ou dans tout autre lieu de stationnement ouvert au public des emplacements de stationnement pour les véhicules bénéficiant du label « autopartage ».

En dernier lieu, cet article complète le 4° de l'article 28-1 de la LOTI, en permettant au PDU de prendre des mesures spécifiques de stationnement pour les véhicules bénéficiant du label « autopartage », tel que défini par décret.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur se félicite de la reprise, dans le projet de loi initial, de la proposition de loi de son collègue M. Roland Ries.

Selon les informations transmises par le Gouvernement au rapporteur, le contenu du label sera défini au niveau national ; il exclura de son champs d'application les véhicules très polluants et il sera décerné au niveau local par les collectivités territoriales.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II - MESURES RELATIVES AUX PÉAGES AUTOROUTIERS

Article 20 (Articles L. 130-4 et L. 330-2 du code de la route) - Transposition d'une directive européenne pour développer les péages sans barrière sur les autoroutes

Commentaire : cet article encadre les pouvoirs des agents des exploitants autoroutiers qui contrôleront les poids lourds utilisant les péages sans barrières.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 130-4 du code de la route confère à des autorités nommément désignées la compétence pour constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du même code ou par d'autres dispositions réglementaires, dans la mesure où ces infractions se rattachent à la sécurité et à la circulation routières. Cette compétence d'attribution cède devant la compétence générale des officiers et des agents de police judiciaire. Parmi les douze catégories d'autorités concernées (on trouve aussi bien le personnel de l'Office national des forêts que les gardes champêtres des communes ou encore les contrôleurs des transports terrestres), une attention particulière doit être portée aux « agents des concessionnaires d'une autoroute ou d'un ouvrage routier ouvert à la circulation publique et soumis à péage », étant indiqué que ces agents sont « agréés par le préfet ».

En outre, l'article L. 330-1 du même code indique que les services de l'Etat, sous l'autorité et le contrôle du ministre de l'Intérieur, procèdent à l'enregistrement de toutes les informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant leur disponibilité. L'article L. 330-2 dudit code encadre très strictement la liste des personnes autorisées à prendre connaissance de ces informations27(*). Treize catégories d'individus sont ainsi distinguées, qui vont des officiers ou agents de police judiciaire aux entreprises d'assurances, en passant par la police nationale et la gendarmerie.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 20 apporte trois modifications au code de la route.

En premier lieu, il donne le droit aux « agents des exploitants d'une autoroute », et non simplement aux « agents des concessionnaires d'une autoroute », de relever par procès-verbal les infractions en lien avec la sécurité et la circulation routière. En effet, compte tenu de la possibilité depuis 2004 de concevoir, financer, construire, entretenir et gérer une autoroute sous le régime du contrat de partenariat, il est apparu que la notion de société concessionnaire était trop réductrice, lui faisant préférer celle plus générique d'exploitant d'autoroute28(*).

En deuxième lieu, il permet à ces mêmes agents, employés par les exploitants d'une société d'autoroute, d'obtenir les informations concernant les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant leur disponibilité. Il s'agit donc d'une nouvelle catégorie de personnes autorisées à prendre connaissance de ces informations, et qui vient s'ajouter aux treize déjà recensées par l'article L. 330-2 du même code.

En dernier lieu, cet article complète la rédaction de l'article L. 330-2 du code précité en obligeant les exploitants d'une autoroute ou d'un ouvrage routier ouvert à la circulation publique, dès lors qu'ils ont mis en place un péage, à produire, à l'appui de leur demande, tous les éléments utiles permettant de vérifier la réalité de la contravention pour non-paiement du péage.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur se déclare satisfait par le contenu de cet article, qui transpose deux directives communautaires29(*).

En outre, il constate que cet article s'inscrit dans la continuité des engagements du Grenelle de l'environnement. L'engagement n° 44, qui a trait à l'amélioration des performances environnementales du fret routier, a été fidèlement transcrit au VI de l'article 10 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement30(*).

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21 (Chapitre X du titre Ier du code de la voirie routière) - Modulation des péages en fonction des émissions de gaz à effets de serre des camions mise en place au plus tard le 1er janvier 2010

Commentaire : cet article oblige les exploitants d'autoroutes, au plus tard le 1er janvier 2010, ou lors du renouvellement des délégations de service public en cours, à moduler les péages acquittés par les poids lourds mais sans porter préjudice au montant total des recettes des exploitants concernés.

I. Le droit en vigueur

Il n'existe actuellement aucune norme législative en matière de modulation de péages autoroutiers.

II. Le dispositif du projet de loi

Cet article 21 a pour objectif de transcrire la directive 2006/38/CE précitée, également appelée « Eurovignette II ».

LA DIRECTIVE EUROVIGNETTE II
ET LA MODULATION DES PÉAGES AUTOROUTIERS ACQUITTÉS PAR LES POIDS LOURDS

Cette directive a, entre autres, modifié l'article 7 de la directive dite Eurovignette I, en insérant une nouvelle rédaction pour les paragraphes 9 et 10 de cet article.

« 9. Les péages se fondent uniquement sur le principe de recouvrement des coûts d'infrastructure. Plus précisément, les péages moyens pondérés sont liés aux coûts de construction et aux coûts d'exploitation, d'entretien et de développement du réseau d'infrastructure concerné. Les péages moyens pondérés peuvent aussi comprendre une rémunération du capital ou une marge bénéficiaire conforme aux conditions du marché.

10. a) Sans préjudice des péages moyens pondérés visés au paragraphe 9, les Etats membres peuvent faire varier les taux des péages à des fins telles que la lutte contre les dommages causés à l'environnement, la résorption de la congestion, la réduction au minimum des dommages aux infrastructures, l'optimisation de l'utilisation des infrastructures concernées ou la promotion de la sécurité routière, pour autant qu'une telle variation :

- soit proportionnelle à l'objectif poursuivi ;

- soit transparente et non discriminatoire, notamment en ce qui concerne la nationalité du transporteur, le pays ou le lieu d'établissement du transporteur ou d'immatriculation du véhicule et l'origine ou la destination du transport ;

- ne soit pas destinée à générer des recettes de péage supplémentaires, toute augmentation imprévue des recettes (conduisant à des péages moyens pondérés non conformes au paragraphe 9) étant compensée par une modification de la structure de la variation qui doit être effectuée dans les deux ans suivant la fin de l'exercice au cours duquel les recettes supplémentaires ont été générées ;

- respecte les plafonds de flexibilité définis au point b).

b) Sous réserve des conditions prévues au point a), les taux de péage peuvent varier en fonction :

- de la classe d'émissions EURO telle qu'établie à l'annexe 0, y compris les niveaux de particules PM et d'oxyde d'azote, pour autant que le péage à acquitter ne soit pas supérieur de plus de 100 % au péage imposé aux véhicules équivalents qui respectent les normes d'émission les plus strictes, et/ou

- du moment de la journée, du type de jour ou de la saison, pour autant que :

i) le péage à acquitter ne soit pas supérieur de plus de 100 % au péage correspondant au moment de la journée, au type de jour ou à la saison les moins chers ;

ou

ii) lorsque la période la moins chère est exonérée, la pénalité prévue pour le moment de la journée, le type de jour ou la saison les plus chers n'excède pas 50 % du niveau de péage qui serait normalement applicable au véhicule concerné.

Les Etats membres sont tenus de faire varier les taux de péage conformément aux dispositions du premier tiret pour 2010 au plus tard ou, en cas de contrat de concession, lors du renouvellement de ce contrat de concession.

Un Etat membre peut néanmoins déroger à cette obligation dans les cas où :

i) la cohérence des systèmes de péage sur son territoire s'en trouverait gravement compromise ;

ii) l'introduction d'une telle différenciation ne serait pas techniquement applicable aux systèmes de péage concernés ;

iii) ces dispositions conduiraient à détourner les véhicules les plus polluants du réseau routier transeuropéen, ce qui engendrerait des conséquences néfastes en termes de sécurité routière et de santé publique.

De telles dérogations en la matière doivent être notifiées à la Commission.

c) Sous réserve des conditions prévues au point a), les taux des péages peuvent, à titre exceptionnel, dans le cas de projets spécifiques d'un intérêt européen élevé, être soumis à d'autres formes de variations en vue de garantir la viabilité commerciale de ces projets, lorsque ceux-ci doivent faire face à la concurrence directe d'autres modes de transport de véhicules. La structure tarifaire qui en résulte est linéaire et proportionnée, elle est rendue publique et accessible à tous les usagers aux mêmes conditions et elle ne doit pas entraîner la répercussion de surcoûts sur d'autres usagers sous forme d'une augmentation du péage. Avant la mise en oeuvre de la structure tarifaire en question, la Commission vérifie que les conditions énoncées dans le présent point sont remplies.»

Cet article poursuit deux objectifs.

D'une part, son I crée à la fois un nouveau chapitre (X), consacré aux péages, au sein du titre Ier du code de la voirie routière, et il institue dans ce chapitre une nouvelle section, consacrée aux péages applicables aux véhicules de transport de marchandises par route.

D'autre part, le II de cet article supprime les articles L. 122-4-1 et L. 153-4-1 du même code, qui sont non seulement strictement identiques, mais énoncent seulement les principes généraux des péages autoroutiers pour les poids lourds de plus de 12 tonnes31(*).

Quatre nouveaux articles sont ensuite insérés par le I de l'article 21.

L'article L. 119-4 énonce les principes généraux, issus du droit communautaire, qui interdisent toute discrimination injustifiée lors de la perception des péages. Surtout, il précise que les dispositions de la nouvelle section 2 du chapitre X ne s'appliquent qu'aux véhicules de marchandises de plus de 3,5 tonnes, conformément à la directive communautaire de 2006. Il est enfin indiqué que les contrats de délégation de service public et leurs cahiers des charges intègrent les modalités de ces modulations.

L'article L. 119-5 indique pour sa part les objectifs de la modulation des péages : lutte contre les dommages causés à l'environnement, résorption de la congestion du trafic, réduction au minimum des dommages causés aux infrastructures, incitation à l'utilisation optimale des infrastructures ou encore amélioration de la sécurité routière.

L'article L. 119-6 du même code est fondamental car il énonce, en son I, le principe selon lequel les modulations de péages se font à « enveloppe constante » : elles ne peuvent entraîner ni surplus, ni manque à gagner pour les exploitants d'autoroute. Il est précisé que la structure de modulation est mise à jour tous les deux ans pour tenir compte des évolutions de la circulation des poids lourds. Quant au II de cet article, il fixe la date d'entrée en vigueur de l'obligation de moduler les péages pour les poids lourds : à compter du 1er janvier 2010 pour les nouveaux contrats ou dès le renouvellement des contrats de délégation de service public. Il est précisé que le critère essentiel pour moduler ces péages est la classe d'émission EURO du véhicule32(*). Par ailleurs, le péage modulé le plus onéreux ne saurait être supérieur au double de celui le plus bas. Le III de l'article L. 119-6 indique que les véhicules non munis d'un équipement électronique embarqué prévu à l'article L. 119-2 du même code33(*) sont soumis au tarif maximum du péage modulé. Enfin, le IV de cet article explicite le deuxième critère retenu pour faire varier les péages : le « moment de la journée, de la date et du jour de la semaine ». Si l'on considère seulement le critère de la date de circulation, le péage maximum ne saurait être supérieur au double du péage le moins élevé. En outre, si la période « creuse » bénéficie d'une exonération tarifaire, la modulation prévue pour la période au tarif le plus élevé ne peut dépasser 50 % du montant du péage normalement applicable au véhicule en cause.

Enfin, l'article L. 119-7 dispose qu'un décret en Conseil d'Etat détermine si besoin les conditions d'application de la présente section.

III. La position de votre commission

Votre commission se félicite de constater que l'article 21 opère une transposition fidèle de la directive communautaire de 2006 dite « Eurovignette », même si cette transposition est tardive34(*).

A l'initiative de votre rapporteur, elle a adopté un amendement de suppression du III du nouvel article L. 119-6 du code de la voirie routière, considérant qu'il ne revenait pas au législateur, mais au pouvoir réglementaire, de fixer le montant du péage pour les poids lourds ne bénéficiant pas d'un équipement électronique embarqué, afin de gagner en souplesse pour faire ensuite évoluer ces tarifs.

En outre, toujours à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a voté un amendement pour que le Gouvernement remette au Parlement un rapport annuel sur l'évolution des péages pour chaque exploitant autoroutier. Cet amendement s'inscrit dans la continuité des contrôles de la Cour des comptes sur l'opacité du montant des péages autoroutiers. Il reprend d'ailleurs un engagement formel de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat35(*). Ce rapport permettra à la fois de faire le point sur les divergences entre le ministère et la Cour des comptes, et d'éclairer l'opinion publique et le Parlement sur le suivi de la modulation des péages.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de M. Didier Guillaume et les membres du groupe socialiste, rattachés et apparentés, qui institue la modulation des péages pour les véhicules particuliers.

Le rapporteur a donné un avis favorable à l'adoption de cet amendement, sous réserve de quelques précisions rédactionnelles, et des rectifications suivantes :

- suppression de la date d'entrée en vigueur du 1er janvier 2010, au profit de la référence aux « appels d'offres lancés postérieurement à la promulgation de la présente loi »36(*) ;

- la modulation demeure une possibilité pour l'Etat et les sociétés d'autoroutes ;

- suppression du critère du « taux de remplissage » des véhicules car les péages sont de plus en plus automatisés ;

- précision selon laquelle cette modulation des péages pour les véhicules particuliers se fait à « enveloppe constante ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - MESURES RELATIVES AU DÉVELOPPEMENT DES MODES ALTERNATIFS À LA ROUTE POUR LE TRANSPORT DE MARCHANDISES

Article 22 (Ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005) - Ratification de l'ordonnance relative aux voies ferrées

Commentaire : cet article reprend, en le modifiant, le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005 relative aux voies ferrées, tout en promouvant la réforme des ports autonomes fluviaux.

L'article 22 apporte des modifications à l'ordonnance de 2005 précité, au code des ports maritimes et au code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure.

Article 4 de l'ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005 relative aux voies ferrées

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de cet article transfère aux ports autonomes, qui sont devenus des grands ports maritimes depuis les décrets d'application de la loi portant réforme portuaire du 4 juillet 2008, mais également aux autres ports, la propriété des voies ferrées comprises dans leurs circonscriptions ou limites administratives, ainsi que leurs équipements et accessoires37(*).

Le second alinéa de cet article indique que la répartition des voies et des installations entre le réseau ferré national et les voies ferrées portuaires vise à faciliter l'organisation de la desserte ferroviaire du port. Il précise, en outre, qu'une convention de répartition entre l'autorité portuaire, Réseau ferré de France et la SNCF doit être signée avant le 31 mars 2006 pour les ports autonomes et avant le 1er juillet 2007 pour les autres ports.

Quant au troisième alinéa, il dispose que la convention de répartition précise la description des voies et des points d'échange, les limites foncières et les limites de gestion et d'entretien.

Enfin, le dernier alinéa indique que les charges d'entretien et de gestion imputées à l'autorité portuaire du fait de cette répartition font l'objet d'une compensation. Celle-ci est déterminée forfaitairement en tenant compte du type des voies transférées, de leur longueur, des catégories d'équipements et accessoires qui s'y rattachent et des coûts correspondant à l'entretien et à la gestion de ces biens.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi complète le quatrième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance par un alinéa qui indique que cette compensation financière, due par RFF aux ports, ne donne lieu à aucune perception d'impôts, de droits ou de taxes de quelque nature que ce soit.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur n'a pas d'observations particulières à formuler.

Article 5 de l'ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005 relative aux voies ferrées

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de cet article indique que les terrains d'assiette des voies ferrées portuaires sont intégrés dans le domaine public maritime ou fluvial affecté au port.

En outre, il précise dans son second alinéa que les décrets pris en application de la loi du 13 février 1997 susvisée prononcent l'incorporation dans le réseau ferré national ou le retranchement de voies, conformément à la convention ou à l'arrêté de répartition.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi propose une nouvelle rédaction du second alinéa de l'article 5 de l'ordonnance, selon laquelle l'incorporation de voies ferrées portuaires dans le réseau ferré national ou le retranchement de telles voies, à la suite de la convention ou de l'arrêté de répartition, sont prononcés par décret.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur juge bienvenue cette disposition, qui prend acte de la simplification en cours des procédures de retranchement et d'incorporation dans le réseau ferré national, en supprimant la référence aux décrets pris en application de la loi du 13 février 1997.

Article 6 de l'ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005 relative aux voies ferrées

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de cet article indique que la SNCF continue d'exercer, au plus tard jusqu'au 31 décembre 2008, l'entretien et la gestion des voies ferrées portuaires jusqu'à ce que cette mission soit exercée par l'autorité portuaire elle-même ou soit assurée, en tout ou partie, par un tiers dans le cadre d'un marché public ou d'une délégation de service public.

Le second alinéa de cet article dispose que pendant cette période, l'autorité portuaire et la SNCF sont soumises mutuellement à un préavis de six mois avant tout changement dans l'organisation de ces prestations.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi apporte deux modifications à l'article 6 de l'ordonnance.

D'une part, il prend acte du vote par le Parlement de la loi sur les contrats de partenariat de 200838(*), en permettant à l'autorité portuaire de confier l'entretien et la gestion de ses voies ferrées à un tiers grâce à ce nouvel outil de la commande publique.

D'autre part, il autorise ces mêmes autorités à confier ces missions à la SNCF jusqu'au 31 décembre 2010, soit deux ans supplémentaires à ce qu'avait prévu initialement l'ordonnance.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur estime que le délai supplémentaire accordé aux ports pour savoir s'ils veulent assumer eux-mêmes ou non la gestion et l'entretien des voies ferrées portuaires est nécessaire compte tenu des retards pris sur ce dossier.

Article L. 411-6 du code des ports maritimes

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de cet article indique que le ministre chargé des transports, dès lors qu'il délivre à une entreprise ferroviaire un « certificat de sécurité » permettant l'accès à un port, peut étendre la validité de ce certificat à l'utilisation des voies ferrées portuaires de ce port.

Le deuxième alinéa précise que les entreprises non titulaires d'un certificat de sécurité doivent, pour l'utilisation des voies ferrées portuaires, être agréées par le ministre chargé des transports dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Le dernier alinéa dispose que ce décret précise notamment dans quels cas cet agrément vaut « certificat de sécurité », soit pour les services empruntant le réseau ferré national entre des voies ferrées relevant d'une même autorité portuaire, soit dans les points d'échange entre le réseau ferré national et les voies ferrées portuaires.

II. Le dispositif du projet de loi

Le 4° de l'article 22 du projet de loi propose une nouvelle rédaction des premier et deuxième alinéas de l'article L. 411-6 du code des ports maritimes.

D'une part, il précise que le certificat de sécurité permettant l'accès à un port vaut également pour l'utilisation des voies ferrées portuaires de ce port.

D'autre part, il dispose que les entreprises non titulaires d'un certificat de sécurité doivent, pour l'utilisation des voies ferrées portuaires, être agréées par le ministre chargé des transports dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, après avis de l'Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF).

III. La position de votre commission

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement exigeant un avis conforme de l'EPSF pour les entreprises non titulaires d'un certificat de sécurité qui souhaitent utiliser les voies ferrées portuaires.

Il convient en effet de préciser le rôle central de cet établissement, créé par la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006, pour vérifier le respect des conditions de sécurité sur le réseau ferré national (RFN) et les réseaux ayant des caractéristiques d'exploitation comparables telles que les voies ferrées portuaires.

Certes, il est nécessaire que le ministre vérifie les conditions d'honorabilité, de capacité financière et d'assurance des entreprises ferroviaires souhaitant opérer sur le réseau national (ces exigences étant identiques à celles requises pour la délivrance de la licence d'entreprise ferroviaire). Mais le respect des exigences de sécurité par les opérateurs relève du ressort de l'EPSF.

Article L. 411-7 du code des ports maritimes

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de cet article dispose que la police des voies ferrées portuaires est exercée par l'autorité portuaire.

Le second alinéa indique que le règlement général de police des voies ferrées portuaires est fixé par l'autorité administrative. En outre, des règlements locaux d'application sont, en tant que de besoin, arrêtés pour chaque port par le préfet sur proposition de l'autorité portuaire.

Enfin, le dernier alinéa précise que les agents mentionnés à l'article L. 345-1 du même code sont habilités à constater les infractions aux règlements de police des voies ferrées portuaires.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 22 du projet de loi propose une nouvelle rédaction du troisième alinéa de l'article L. 411-7 du code des ports maritimes. Désormais, les atteintes aux voies ferrées portuaires et les infractions aux règlements de police qui leur sont applicables seront régies par les dispositions du chapitre Ier du titre III et du chapitre V du titre IV du livre III.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur considère que l'extension aux voies ferrées portuaires des dispositions en matière de police de grande voirie et pénale, définies dans le code des ports maritimes, est justifiée.

Titre II du livre V du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure

I. Le droit en vigueur

Le titre actuel s'intitule « Voies ferrées des quais ».

II. Le dispositif du projet de loi

Il est proposé de se référer désormais aux « Voies ferrées portuaires ».

III. La position de votre commission

Votre rapporteur n'a pas d'observation à formuler sur ce changement d'intitulé de titre.

Article 182 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure

I. Le droit en vigueur

L'article 182 indique que le régime des voies ferrées des quais des ports de navigation intérieure est fixé par les articles 42 à 44 du code des ports maritimes, qui n'existent plus aujourd'hui.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 182, dans la nouvelle rédaction proposée, indique que le régime des voies ferrées portuaires dans les ports autonomes fluviaux est défini par les dispositions du livre IV du code des ports maritimes.

En outre, sans préjudice de la compétence générale des officiers et agents de police judiciaire, cet article confère aux agents de la navigation intérieure et aux agents des ports autonomes fluviaux, à condition d'avoir la qualité de fonctionnaire et d'être commissionnés et assermentés à cet effet, la compétence pour constater par procès verbal les atteintes aux voies ferrées portuaires et les infractions aux règlements de police qui leur sont applicables.

III. La position de votre commission

Votre commission n'a pas adopté d'amendement sur cette disposition.

Dispositions transitoires applicables aux ports autonomes fluviaux

I. Le dispositif du projet de loi

Le III de l'article 22 transpose aux ports autonomes fluviaux les dispositions prévues par les articles 4, 5 et 6 de l'ordonnance n° 2005-898 du 2 août 2005 relative aux voies ferrées.

Les autorités de ces ports auront donc la propriété des voies ferrées comprises dans leurs circonscriptions ou limites administratives, ainsi que leurs équipements et accessoires39(*).

Toutes les dispositions applicables aux ports maritimes dans ces trois articles s'appliquent aux ports autonomes fluviaux. Toutefois, il est précisé qu'une convention de répartition devra être conclue entre chaque port autonome fluvial, Réseau ferré de France et la SNCF, dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi.

II. La position de votre commission

Votre commission se félicite de constater que la dynamique de réforme, qui a initialement concerné les grands ports maritimes, s'étend désormais aux ports autonomes fluviaux, comme celui de Paris ou Strasbourg, ce qui permettra à terme à la France de reconquérir les parts de marché de transport maritime international qu'elle a perdues depuis de nombreuses années et de promouvoir les modes de transports alternatifs à la route.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 22 bis (nouveau) (loi n° 82-1153 d'orientation des transports intérieurs) - Transport de voyageurs

Commentaire : cet article additionnel ajouté par la commission clarifie le contenu du schéma régional des infrastructures et des transports, améliore la coordination des plans de transports urbains dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants et impose l'évaluation des émissions évitées de CO2 attendues de la mise en oeuvre d'un plan de déplacements urbains.

En pratique, il propose de modifier la LOTI dans ses articles 14-1 (schéma régional des infrastructures et des transports), 27 (coordination des plans de transports urbains dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants) et 28 (évaluation environnementale des plans de déplacements urbains).

Article 14-1 de la loi d'orientation des transports intérieurs

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de cet article indique que le schéma régional des infrastructures et des transports constitue le volet « Infrastructures et transports » du schéma régional d'aménagement et de développement du territoire.

En vertu du deuxième alinéa de cet article, la région, en association avec l'Etat, dans le respect des compétences des départements, et en concertation avec les communes et leurs groupements, est chargée de son élaboration.

Enfin, le troisième alinéa dispose que ce schéma assure la cohérence régionale et interrégionale des itinéraires à grande circulation et de leurs fonctionnalités dans une approche multimodale. Il définit les priorités d'actions à moyen et long termes sur son territoire pour ce qui concerne les infrastructures routières.

II. La position de votre commission

Afin de corriger un oubli du législateur, votre commission a adopté un amendement prévoyant que le schéma régional des infrastructures et des transports prend également en compte les services ferroviaires régionaux de voyageurs.

Article 27 de la loi d'orientation des transports intérieurs

I. Le droit en vigueur

Cet article définit très précisément le périmètre de transports urbains. Celui-ci comprend le territoire d'une commune ou le ressort territorial d'un établissement public ayant reçu mission d'organiser les transports publics de personnes. Sur demande du maire ou du président de l'établissement public, le représentant de l'Etat constate la création du périmètre, après avis du conseil général dans le cas où le plan départemental est concerné. Cet avis devra intervenir dans un délai maximum fixé par décret.

En particulier, le troisième alinéa dispose que le périmètre de transports urbains peut également comprendre le territoire de plusieurs communes adjacentes ayant décidé d'organiser en commun un service de transports publics de personnes. La création et la délimitation de ce périmètre sont fixées par le représentant de l'Etat, sur demande des maires des communes concernées après avis du conseil général.

II. La position de votre commission

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement afin que les autorités organisatrices des transports urbains et interurbains assurent la coordination des services de transport qu'elles organisent sur le territoire d'une agglomération, dès lors que plusieurs périmètres de transports urbains sont inclus dans une agglomération de plus de 100.000 habitants, définie à l'article L. 221-2 du code de l'environnement40(*).

Article 28 de la loi d'orientation des transports intérieurs

I. Le droit en vigueur

Le plan de déplacements urbains définit les principes de l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le périmètre de transports urbains. Un tableau résumant les principales caractéristiques de ce plan est d'ailleurs présenté dans le commentaire de l'article 16 du projet de loi.

II. La position de votre commission

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a adopté un amendement tendant à ce qu'il soit procédé, à l'occasion de l'élaboration ou de la révision d'un plan de déplacements urbains, à l'évaluation des émissions évitées de CO2 attendues de la mise en oeuvre du plan. Au cours de la cinquième année suivant l'approbation du plan, il sera procédé au calcul des émissions de CO2 engendrées par les déplacements dans le territoire couvert par le plan. A compter de 2015, les évaluations et calcul précités portent sur l'ensemble des émissions de gaz à effet de serre.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 22 ter (nouveau) (article 1531[nouveau] du code général des impôts) - Taxe sur les plus-values immobilières liées à la réalisation d'une infrastructure de transport collectif

Commentaire : instauration, par un article additionnel, d'une taxe sur les plus-values immobilières liées à la réalisation d'une infrastructure de transport collectif.

 La réalisation d'une infrastructure de transport collectif s'accompagne très souvent d'une forte hausse du prix du foncier à sa proximité.

Comme l'a souligné l'an passé la mission d'information sur les infrastructures de transport terrestre présidée par M. Francis Grignon, un promoteur immobilier a calculé que l'extension de la ligne de métro Jubilee à Londres avait permis une hausse du prix des terrains, dans un rayon de 900 mètres autour de chacune des onze nouvelles stations, estimée à 13 milliards de livres sterling, alors que le coût de la construction de cette ligne ne s'élevait qu'à 3,5 milliards de livres.

Or, dans le même temps, l'étude d'impact de la loi Grenelle 1, qui évalue le montant des dépenses liées au Grenelle de l'environnement pour la période 2009-2020, estime que les projets de transports coûteront au minimum 97 milliards d'euros, dont plus de la moitié pour les Lignes Grande Vitesse (53 milliards d'euros) et 36 milliards pour les TCSP (la moitié hors Ile de France, l'autre moitié en Ile-de-France).

Par conséquent, il est apparu légitime à votre rapporteur de réfléchir à l'instauration d'une taxe sur les plus-values immobilières effectives (et non latentes) liées à la réalisation d'une infrastructure de transports collectifs41(*).

D'emblée, le dispositif que vous présente votre rapporteur exclut la région francilienne de son champ d'application, compte tenu du prochain projet de loi sur le Grand Paris et des spécificités de la région capitale.

Le fait générateur de la taxe est la réalisation d'un transport en commun en site propre (métro, tramways, bus à haute qualité de service, funiculaire) ou d'une gare ferroviaire.

Dans le premier cas, la taxe serait levée par les autorités organisatrices de transports urbains42(*) ; dans le second cas, par l'Etat ou les régions, qui sont des autorités organisatrices des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs43(*).

Seront concernées par la taxe à la fois les cessions à titre onéreux des terrains nus et des immeubles bâtis, mais également les cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière.

L'Etat ou l'autorité organisatrice de transport définira le périmètre géographique dans lequel la taxe est exigible. Cette zone ne pourra s'éloigner de plus de 800 mètres d'une station de transports collectifs urbains ou de 1.500 mètres d'une entrée de gare ferroviaire.

Quant à l'assiette de la taxe, il est proposé de l'asseoir sur un montant égal à 80 % de la différence entre, d'une part, le prix de vente stipulé dans l'acte de cession et, d'autre part, le prix d'achat stipulé dans l'acte d'acquisition augmenté des coûts, supportés par le vendeur, des travaux de construction autorisés, ainsi que des travaux ayant pour objet l'amélioration de la performance thermique de l'immeuble. Le prix d'acquisition, ainsi que le montant des travaux de construction autorisés ou ayant eu pour objet l'amélioration de la performance thermique de l'immeuble, sont actualisés en fonction du dernier indice du coût de la construction publié par l'INSEE.

 Votre commission considère que cette taxe n'est pas antisociale.

En effet, sous réserve d'une justification particulière tenant à des motifs d'ordre social, l'établissement public qui institue la taxe peut décider d'exonérer certaines cessions d'immeubles ou certaines zones44(*).

Elle estime par ailleurs que la taxe instituée n'est pas confiscatoire.

De fait, le taux de la taxe ne peut excéder 15 % pour les autorités organisatrices de transports urbains, 5 % pour la région et 5 % pour l'Etat. Il est précisé que le total de ces montants ne peut être supérieur à 5 % du prix de cession. Par ailleurs, la taxe est exigible uniquement lors de la première cession intervenue après la date d'entrée en vigueur du dispositif.

Elle a enfin pris toutes les précautions pour que cette taxe ne s'apparente pas à une double peine.

D'une part, un vendeur ne peut être à la fois redevable de cette taxe et de la taxe dite ENL (Engagement National pour le logement) sur les terrains rendus constructibles, taxe que votre commission, sous l'impulsion des sénateurs Dominique Braye et Thierry Repentin, a largement contribué à faire adopter par le Parlement45(*).

D'autre part, il est proposé de déduire de la base de la taxe actuelle sur les plus-values immobilières la base de la future taxe. Ainsi, la taxe sur les plus-values immobilières liées à la réalisation d'une infrastructure de transport ne porterait que sur la base non encore assujettie à la taxation actuelle sur les plus-values immobilières46(*). En vérité, ce n'est que dans les très rares situations où la plus-value est extrêmement importante (cas 4 dans le tableau ci-dessous) que l'on observera une juxtaposition entre ces deux taxes, mais le montant de la nouvelle taxe sera alors quasi négligeable.

LA TAXE ACTUELLE SUR LES PLUS-VALUES IMMOBILIÈRES

Les plus-values immobilières réalisées par les particuliers à l'occasion de la cession de biens immobiliers sont soumises à l'impôt sur le revenu au taux de 16 % auquel s'ajoutent les prélèvements sociaux, soit un total de 27 %.

La plus-value immobilière est déclarée et l'impôt est payé lors de la mutation, la plupart du temps par l'intermédiaire du notaire.

Il faut souligner que de nombreux immeubles font l'objet d'une exonération de plus-value immobilière : résidence principale, bien détenu depuis plus de 15 ans, expropriation, remembrement, vente n'excédant pas 15.000 euros.

SIMULATION THÉORIQUE DES CUMULS POSSIBLES ENTRE LA TAXE ACTUELLE ET LA FUTURE TAXE SUR LES PLUS-VALUES IMMOBILIÈRES

Simulations théoriques

 

Cas 1

Cas 2

Cas 3

Cas 4

Données de base

Prix d'acquisition

250.000

300.000

340.000

180.000

Prix de vente

400.000

500.000

400.000

400.000

Travaux

40.000

20.000

   

Délai acquisition - vente

10

12

3

10

Calcul de la

taxe actuelle sur les plus values immobilières

Plus value

110.000

180.000

60.000

220.000

Abattement

50 %

70 %

0 %

50 %

Base après abattement

55.000

54.000

60.000

110.000

Taux

27 %

27 %

27 %

27 %

Taxe à payer

14.850

14.580

16.200

29.700

Calcul de la taxe future (avant prise en compte de la règle de cumul)

Ordre de grandeur actualisation ICC
prix achat

140 %

145 %

110 %

140 %

Valorisation

50.000

65.000

26.000

148.000

Base après abattement 20 %

40.000

52.000

20.800

118.400

Taux (à choisir)

10 %

10 %

10 %

10 %

Taxe à payer

4.000

5.200

2. 080

11.840

Calcul de la taxe future avec la règle de non cumul

Base de la taxe actuelle - base de la future taxe

-15.000

-2.000

-39.200

8.400

Taux (à choisir)

     

10 %

Taxe à payer

0

0

0

840

Plus globalement, votre rapporteur s'est engagé, devant la commission des affaires économiques, à poursuivre sa réflexion sur le financement des projets d'infrastructures de transport jusqu'à septembre prochain pour présenter un paquet global de mesures.

LES PISTES DE FINANCEMENT DES PROJETS D'INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS

Outre la taxe sur les plus values immobilières, trois grandes pistes de financement sont à explorer :

- tout d'abord, la hausse du versement transport, qui a fait l'unanimité lors des tables rondes du Grenelle, et qui concernerait d'une part les communes touristiques de moins de 10.000 habitants sous conditions et, d'autre part, les AOTU de moins de 100.000 habitants qui réalisent une infrastructure de transport en site propre.

- ensuite, la décentralisation des amendes de stationnement. La décentralisation des amendes de stationnement, largement diffusée en Europe, n'est pas techniquement très difficile à mettre en place et elle repose sur la règle des « 3 D » : dépénalisation, décentralisation « à la carte » et délégation éventuelle du service public du stationnement à un tiers.

- enfin, l'instauration des péages urbains pour les grosses agglomérations qui le souhaitent, à leurs risques et périls, au cas par cas, après étude d'impact et avis du ministère. Par souci de pragmatisme, M. Jean-Paul Emorine, président de la commission, a accepté, lors de la réunion de commission du 10 juin dernier, qu'une mission d'information sur les péages urbains soit organisée fin juillet afin d'avoir une idée objective des atouts et faiblesses des péages en place aujourd'hui en Europe.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE III - ENERGIE ET CLIMAT

Ce titre comprend deux chapitres : le premier, consacré à la réduction de la consommation énergétique et à la prévention des émissions de gaz à effet de serre, comprend sept articles et le second, qui traite des énergies renouvelables, comprend six articles.

CHAPITRE IER- RÉDUCTION DE LA CONSOMMATION ÉNERGÉTIQUE ET PRÉVENTION
DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE

Article 23 (Section 1 du chapitre II du titre II du livre II du code de l'environnement) - Instauration des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie

Commentaire : cet article détermine le contenu et la procédure d'élaboration des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie.

I. Le droit en vigueur

Au niveau national, l'article 2 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique énonce que la lutte contre le changement climatique est une priorité de la politique énergétique qui vise à diminuer de 3 % par an en moyenne les émissions de gaz à effet de serre de la France. En conséquence, l'Etat est tenu d'élaborer un plan climat national, actualisé tous les deux ans, présentant l'ensemble des actions nationales mises en oeuvre pour lutter contre le changement climatique. Ce plan climat a été actualisé pour la dernière fois par le comité interministériel pour le développement durable du 13 novembre 2006, à l'horizon 2012. Les priorités d'actions ont alors été données aux secteurs des bâtiments et des transports.

A l'échelon régional, l'article L. 221-1 du code de l'environnement institue un plan régional pour la qualité de l'air, élaboré par chaque président de conseil régional en association avec les services de l'Etat, qui fixe des orientations permettant de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets. Le projet de plan est mis à la disposition du public. Il est transmis pour avis aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes compétents pour l'élaboration d'un schéma de cohérence territoriale, aux communes où existe un plan de déplacements urbains ou un plan de protection de l'atmosphère, ainsi qu'aux autorités compétentes pour l'organisation des transports urbains et aux conseils généraux. Après modifications éventuelles, le plan est arrêté par délibération du conseil régional.

Ces plans régionaux pour la qualité de l'air visent à respecter les normes de qualité de l'air définies par décret en Conseil d'Etat, en application de l'article L. 222-1 du code de l'environnement, qui sont fixées, après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l'Union européenne et l'Organisation mondiale de la santé.

II. Le dispositif du projet de loi

Le paragraphe I de l'article 23 du projet de loi substitue aux dispositions du code de l'environnement relatives aux plans régionaux pour la qualité de l'air, contenues dans la section 1 du chapitre II du livre II de ce code (articles L. 222-1 à L. 222-3), de nouvelles dispositions relatives aux schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie.

L'article L. 222-1 du code précité, dans la nouvelle rédaction proposée, prévoit que le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie est élaboré conjointement par le préfet de région et le président du conseil régional.

Les objectifs du schéma sont triples :

- définir les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l'énergie, afin d'atténuer les effets du changement climatique, conformément à l'engagement pris par la France de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 ;

- fixer les orientations permettant de prévenir ou de réduire la pollution atmosphérique ou d'en atténuer les effets ;

- fixer par zones géographiques les objectifs qualitatifs et quantitatifs à atteindre en matière de valorisation du potentiel énergétique terrestre, renouvelable et de récupération.

Le schéma s'appuie sur un inventaire des émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre, un bilan énergétique, une évaluation du potentiel énergétique, renouvelable et de récupération, ainsi que sur une évaluation de la qualité de l'air, menés à l'échelon de la région.

L'article L. 222-2 du code précité, dans la nouvelle rédaction proposée, prévoit que le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie est mis à la disposition du public pendant une durée minimale de quinze jours, avant d'être soumis à l'approbation de l'organe délibérant du conseil régional, puis arrêté par le préfet de région.

Les régions ont la faculté d'intégrer au schéma régional du climat de l'air et de l'énergie le plan territorial pour le climat institué par l'article 26 du présent projet de loi. Le schéma fait l'objet d'une évaluation au terme d'une période de cinq ans, et peut être révisé à l'initiative conjointe du préfet de région et du président du conseil régional.

L'article L. 222-3 du code précité, dans la nouvelle rédaction proposée, fixe à chaque région un délai d'un an, à compter de l'entrée en vigueur du présent projet de loi, pour se doter d'un schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application des dispositions ci-dessus, qui détermine notamment les collectivités territoriales, les instances et les organismes qui seront consultés soit lors de l'élaboration du schéma, soit préalablement à son adoption.

Le paragraphe II de l'article 23 du projet de loi prévoit que les dispositions actuelles des articles L. 222-1 à L. 222-3 du code de l'environnement continuent de s'appliquer aux projets de plans régionaux pour la qualité de l'air en cours d'élaboration qui ont déjà été mis à la disposition du public.

III. La position de votre commission

Cet article renforce à juste titre le rôle donné aux régions dans la lutte contre le changement climatique. En effet, c'est au niveau régional que peut être décliné concrètement le plan climat national et fédérées toutes les compétences existantes au niveau local. Votre commission vous propose d'ailleurs, sur un amendement présenté par M. Daniel Soulage et les membres du groupe Union centriste, de préciser dans le premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 222-1 du code de l'environnement que le projet de schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie est élaboré après consultation des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Votre commission vous propose également, sur un amendement de votre rapporteur, d'ajouter les améliorations possibles en matière d'efficacité énergétique parmi les éléments pris en compte pour l'élaboration des schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie.

Enfin, sur un amendement de votre rapporteur, votre commission a remplacé au troisième alinéa du texte proposé pour l'article L. 222-2 du code de l'environnement l'expression de « plan climat territorial pour le climat » par celle de « plan climat-énergie territorial », par cohérence avec les termes retenus par l'article 7 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 (Section 2 du chapitre II du titre II du livre II du code de l'environnement) - Mise en compatibilité des plans de protection de l'atmosphère avec les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie

Commentaire : cet article prévoit que les plans de protection de l'atmosphère sont rendus compatibles avec les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 222-4 du code de l'environnement dispose que, dans toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'Etat, les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 applicables aux plans de protection de l'atmosphère ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l'être, le préfet élabore un plan de protection de l'atmosphère, compatible avec les orientations du plan régional pour la qualité de l'air s'il existe.

Ce projet de plan est, après avis des commissions départementales compétentes en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques concernés, soumis pour avis aux conseils municipaux et, lorsqu'ils existent, aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale intéressées. Il est ensuite soumis à enquête publique, puis arrêté par le préfet.

L'article L. 222-5 du code de l'environnement dispose que le plan de protection de l'atmosphère a pour objet de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau conforme aux normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 du même code.

II. Le dispositif du projet de loi

Le 1° du paragraphe I de l'article 24 du présent projet de loi prévoit que le plan de protection de l'atmosphère institué par l'article L. 222-4 du code de l'environnement devra être compatible non seulement avec les orientations du plan régional pour la qualité de l'air, s'il existe, mais aussi avec celles du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie institué par l'article 23 du projet de loi.

Le 2° du paragraphe I prévoit que le plan de protection de l'atmosphère devra se référer non seulement aux normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 du code de l'environnement, mais aussi aux normes spécifiques qui, le cas échéant, peuvent être définies pour certaines zones par le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie.

Le paragraphe II effectue la même coordination pour l'article L. 222-5 du code de l'environnement.

III. La position de votre commission

Dès lors que les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie sont créés, il est bien logique qu'ils soient pris en compte par les plans de protection de l'atmosphère déjà existants.

Votre commission a adopté cet article sans autre modification qu'un amendement rédactionnel tendant à en restructurer les dispositions.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 (Articles 14, 23-1 et 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) - Elaboration d'un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables

Commentaire : cet article prévoit que le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité élabore un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables

I. Le droit en vigueur

L'article 14 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité fixe les modalités de raccordement aux réseaux publics des installations de production d'électricité.

En vertu de cet article, le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité est responsable de son développement afin de permettre le raccordement des producteurs, des réseaux publics de distribution et des consommateurs, ainsi que l'interconnexion avec les autres réseaux. Il élabore chaque année un programme d'investissements, soumis à l'approbation de la Commission de régulation de l'énergie qui veille à la réalisation des investissements nécessaires au bon développement des réseaux et à leur accès transparent et non discriminatoire.

L'article 23-1 de la loi précitée détermine les modalités du raccordement d'un utilisateur aux réseaux publics de transport et de distribution d'électricité, en distinguant au sein d'une même opération de raccordement :

-  la création d'ouvrages d'extension ;

- la création d'ouvrages de branchement en basse tension ;

- le cas échéant, le renforcement des réseaux existants.

Ce même article précise que, lorsque le raccordement est destiné à desservir des installations de production, le producteur peut exécuter les travaux de raccordement à ses frais exclusifs, sous réserve de l'accord du maître d'ouvrage et selon un cahier des charges établis par celui-ci.

L'article 4 de la loi précitée précise les principes de tarification d'électricité. Les tarifs d'utilisation du réseau public de transport et des réseaux publics de distribution applicables aux utilisateurs sont calculés de manière non discriminatoire, afin de couvrir l'ensemble des coûts supportés par les gestionnaires de ces réseaux, y compris les coûts résultant de l'exécution des missions et des contrats de service public.

Ces tarifs d'utilisation des réseaux couvrent notamment une partie des coûts de raccordement à ces réseaux et une partie des coûts des prestations annexes réalisées sous le monopole des gestionnaires de ces réseaux. Par ailleurs, la part des coûts de branchement et d'extension de ces réseaux non couverts par les tarifs d'utilisation des réseaux publics peut faire l'objet d'une contribution versée au maître d'ouvrage de ces travaux.

II. Le dispositif du projet de loi

Le 1° du paragraphe I de l'article 25 du présent projet de loi insère après le deuxième alinéa de l'article 14 de la loi précitée trois alinéas visant à instituer un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables, selon les modalités suivantes :

- le gestionnaire du réseau public de transport d'électricité élabore, après consultation des gestionnaires des réseaux publics de distribution, un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables, qui se limite aux ouvrages du réseau public de transport ainsi qu'aux postes de transformation entre celui-ci et les réseaux publics de distribution ;

- le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables tient compte des objectifs définis par le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, après lequel il est établi ou révisé ;

- les capacités d'accueil de la production prévues dans le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables sont réservées pendant une période de dix ans au bénéfice des installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable.

Les 2° et 3° du paragraphe I sont des dispositions de coordination.

Le paragraphe II complète l'article 23-1 de la loi précitée pour prévoir que, lorsque le raccordement est destiné à desservir une installation de production à partir de source d'énergie renouvelable et s'inscrit dans le schéma de raccordement au réseau des énergies renouvelables, le raccordement comprend les ouvrages propres à l'installation ainsi qu'une quote-part des ouvrages créés en application de ce schéma.

Le paragraphe III modifie l'article 4 de la loi précitée pour prévoir que les coûts de raccordement, et non plus seulement les coûts de branchement et d'extension, peuvent faire l'objet d'une contribution versée au maître d'ouvrage, pour leur part qui n'est pas couverte par les tarifs d'utilisation des réseaux publics.

III. La position de votre commission

Afin de renforcer la légitimité du schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables et de le rendre opposable aux tiers, votre commission a précisé, par deux amendements identiques de votre rapporteur et de M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste et apparentés, qu'il est soumis à l'approbation du préfet de région.

Votre commission a également prévu, par deux amendements de M. Ladislas Poniatowski et de M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste et apparentés, que ce schéma est élaboré par le gestionnaire du réseau public de transport en accord avec les gestionnaires des réseaux publics de distribution concernés, alors que le texte initial prévoyait leur simple consultation.

Sur un amendement de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste, votre commission a prévu que le schéma de raccordement au réseau des énergies renouvelables évalue le coût prévisionnel d'établissement des capacités d'accueil nouvelles nécessaires à l'atteinte des objectifs quantitatifs du schéma régional du climat de l'air et de l' énergie. Le but de cette précision est de donner une meilleure visibilité aux investisseurs.

Sur un autre amendement de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste, votre commission a prévu que le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables est établi simultanément à l'élaboration du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, alors que le texte initial prévoyait que le premier soit établi ou révisé après la validation ou la révision du second.

Votre commission, en adoptant quatre amendements identiques de M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste et apparentés, de M. Jean Bizet, de MM. Raymond Vall et François Fortassin, et de M. Pierre Jarlier, s'est opposée à ce que les communes et les établissements publics intercommunaux compétents soient tenus de prendre en charge une partie des coûts liés au renforcement des réseaux. Elle a ainsi supprimé le paragraphe III de l'article 25 du présent projet de loi, qui visait à élargir leur contribution au-delà des seuls coûts de branchement et d'extension.

Votre commission, en adoptant trois amendements identiques de M. Xavier Pintat et plusieurs de ses collègues, de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste, et de MM. Michel Sergent et Jean Besson, a prévu que l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte compétents peuvent non seulement être directement destinataires de la participation pour voierie et réseaux, mais également percevoir auprès de la commune les compléments de financement que celle-ci affecte aux travaux de réseaux.

Enfin, en adoptant deux amendements de M. Ladislas Poniatowski et un amendement de M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste et apparentés, votre commission a proposé une réponse à la question de la mutualisation des coûts des postes de transformation nécessaires au raccordement :

- à l'article 14 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, il est indiqué que le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables définit un périmètre de mutualisation des postes de transformation entre les réseaux publics de distribution et le réseau public de transport ainsi que des liaisons de raccordement au réseau public de transport ;

- à l'article 23-1 de loi précitée, il est indiqué qu'un décret précise le mode de détermination de ce périmètre de mutualisation des postes de transformation ;

- à l'article 4 de la loi précitée, il est indiqué que, lorsqu'un raccordement est destiné à desservir une installation de production à partir de sources d'énergie renouvelable et s'inscrit dans un schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables, le producteur prend en charge le raccordement propre à l'installation ainsi qu'une quote-part définie dans le périmètre de mutualisation. Cette quote-part est calculée en proportion de la capacité de puissance utilisée sur la puissance totale disponible garantie sur le périmètre de mutualisation.

Votre rapporteur observe que cette dernière disposition gagnerait en pertinence si elle était insérée dans l'article 23-1 plutôt que l'article 4 de la loi n° 2000-18 du 10 février 2000.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 25 bis (nouveau) (Article 1 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée) - Exclusion des contrats de performance énergétique du champ de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique

Commentaire : cet article, adopté par la commission, tend à exclure les contrats de performance énergétique du champ de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'ouvrage privée, afin qu'ils puissent être conclus sous la forme d'un marché global.

I. Le droit en vigueur

Le contrat de performance énergétique est défini par l'article 3 de la directive 2006/32/CE du 5 avril 2006, et abrogeant la directive 96/76/CEE, comme « un accord contractuel entre le bénéficiaire et le fournisseur d'une mesure visant à améliorer l'efficacité énergétique, selon lequel des investissements dans cette mesure sont consentis afin de parvenir à un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique qui est contractuellement défini ».

Le contrat de performance énergétique a vocation à devenir un outil privilégié, parce que particulièrement efficace, de l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments. En effet, l'entreprise partenaire s'engage dans le long terme sur des objectifs chiffrés, les investissements qu'elle réalise étant partiellement ou intégralement financés par les économies obtenues sur la consommation d'énergie, qui lui reviennent. Mais, tel qu'il est conçu, le contrat de performance énergétique s'inscrit mal dans le droit de la commande publique.

En effet, l'article 10 du code des marchés publics exige, afin de susciter la plus large concurrence, et sauf si l'objet du marché ne permet pas l'identification de prestations distinctes, que le pouvoir adjudicateur passe le marché en lots séparés. A cette fin, il choisit librement le nombre de lots, en tenant notamment compte des caractéristiques techniques des prestations demandées, de la structure du secteur économique en cause et, le cas échéant, des règles applicables à certaines professions.

Toutefois, le même article prévoit que le pouvoir adjudicateur peut passer un marché global s'il estime que la dévolution en lots séparés est de nature, dans le cas particulier, à restreindre la concurrence, ou qu'elle risque de rendre techniquement difficile ou financièrement coûteuse l'exécution des prestations, ou encore qu'il n'est pas en mesure d'assurer par lui-même les missions d'organisation, de pilotage et de coordination.

De même, l'article 18 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée dispose que le maître de l'ouvrage peut confier par contrat à un groupement de personnes de droit privé ou, pour les seuls ouvrages d'infrastructure, à une personne de droit privé, une mission portant à la fois sur l'établissement des études et l'exécution des travaux, lorsque des motifs d'ordre technique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage.

Or, le contrat de performance énergétique ne relève pas des exceptions prévues par l'article 10 du code des marchés publics et par l'article 18 de la loi précitée, qui permettent de passer un marché global.

II. Le texte adopté par votre commission

Dans la logique du contrat de performance énergétique, afin de garantir les économies d'énergie et éviter que le recours à une succession d'intervenants ne dilue la responsabilité, l'opérateur doit avoir le contrôle de l'ensemble de la chaîne des prestations, depuis le diagnostic jusqu'à l'exploitation des installations. C'est pourquoi, lorsque le contrat de performance énergétique est passé sous forme de marché public, il est nécessaire de permettre au pouvoir adjudicateur de recourir à un marché global, comprenant la conception, la réalisation, l'exploitation et la maintenance.

Votre commission a donc adopté un amendement présenté par M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste qui, dès lors que les améliorations de l'efficacité énergétique sont garanties contractuellement dans la durée, exclut les contrats de performances énergétique du champ de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 26 (Section 4 [nouvelle] du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement) - Bilans des émissions de gaz à effet de serre et plans climat-énergie territoriaux

Commentaire : cet article, d'une part, fait obligation aux entreprises employant plus de 500 personnes ainsi qu'à l'Etat et aux collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants d'établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre et, d'autre part, fait obligation aux collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants d'adopter des plans climat-énergie territoriaux.

I. Le droit en vigueur

L'article 2 de la loi n° 2008-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique fixe pour objectif à la France une diminution par quatre de ses émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2050. Le « paquet énergie-climat » adopté par le Conseil européen le 12 décembre 2008 fixe pour objectif aux Etats membres de l'Union européenne de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l'horizon 2020.

L'article 2 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement confirme l'engagement pris par la France de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 en réduisant de 3 % par an, en moyenne, les rejets de ces gaz dans l'atmosphère, afin de ramener à cette échéance ses émissions annuelles à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent de CO2.

Le titre II intitulé « Air et atmosphère » du livre II du code de l'environnement comporte un chapitre IX « Effet de serre » réunissant les dispositions relatives à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, qui se compose des trois sections suivantes :

- la section 1 instaure un Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique ;

- la section 2 soumet à un système de quotas d'émission de gaz à effet de serre les installations classées rejetant de tels gaz dans l'atmosphère ;

- la section 3 organise l'attribution d'unités de réduction des émissions en contrepartie des activités de projet prévues par le protocole de Kyoto.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 26 du projet de loi insère, dans le chapitre IX du code de l'environnement, une section 4 entièrement nouvelle intitulée « Bilan des émissions de gaz à effet de serre et plan climat territorial ». Cette section se compose de deux articles.

L'article L. 229-25 fait obligation d'établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre aux catégories de personnes suivantes :

- les personnes morales de droit privé employant plus de 500 personnes exerçant leur activité dans un secteur fortement émetteur, dont la liste sera fixée par voie réglementaire ;

- l'Etat, les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants, ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de 250 personnes.

Les personnes mentionnées ci-dessus peuvent également joindre à ce bilan une synthèse des actions envisagées pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Elles ont jusqu'au 1er janvier 2011 pour établir le bilan, qui est rendu public et mis à jour au moins tous les cinq ans.

L'article L. 229-26 fait obligation d'établir un plan territorial pour le climat pour les régions, les départements, les communautés urbaines les communautés d'agglomération, ainsi que les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants. Ce plan, qui doit avoir été adopté avant le 31 décembre 2012, est rendu public et mis à jour au moins tous les cinq ans. Les régions peuvent l'intégrer au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie institué par l'article 23 du projet de loi.

Le plan territorial pour le climat définit, en tenant compte des bilans des émissions de gaz à effet de serre établis en application de l'article L. 229-5, dans le champ de compétences respectif de chacune des collectivités concernées :

- les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité afin d'atténuer le réchauffement climatique et de s'y adapter ;

- le programme des actions à réaliser afin, notamment, d'améliorer l'efficacité énergétique et de réduire l'impact des activités en termes d'émissions de gaz à effet de serre ;

- un dispositif de suivi et d'évaluation des résultats.

Le plan territorial pour le climat doit être compatible avec le schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie.

Les collectivités concernées intègrent ce plan au rapport sur la situation en matière de développement durable institué par l'article 101 du présent projet de loi.

Les modalités d'application de cette nouvelle section du code de l'environnement sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat.

III. La position de votre commission

L'article 26 du présent projet de loi est la traduction opérationnelle du premier paragraphe de l'article 7 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, qui dispose que le rôle des collectivités publiques dans la conception et la mise en oeuvre de programmes d'aménagement durable doit être renforcé et que, à cet effet, l'Etat incitera les régions, les départements et les communes ou leurs groupements de plus de 50 000 habitants à établir en cohérence avec les documents d'urbanisme et après concertation avec les autres autorités compétentes en matière d'énergie, de transport et de déchets, des « plans climat-énergie territoriaux » avant 2012.

Votre commission a apporté à cet article les modifications suivantes :

- en adoptant trois amendements identiques de Mme Evelyne Didier et les membres du groupe CRC-SPG, de M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste et apparentés, de M. Jacques Muller et plusieurs de ses collègues, elle a transformé en obligation ce qui n'était dans le texte initial qu'une simple faculté de joindre au bilan des émissions de gaz à effet de serre une synthèse des actions envisagées pour réduire celles-ci ;

- sur un amendement de M. Daniel Soulage et les membres du groupe Union centriste, elle a prévu que la méthode d'établissement de ce bilan sera mise gratuitement à la disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements. Pour être recevable financièrement, cette précision a été gagée par une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs mais, en pratique, l'ADEME qui sera chargée d'établir la méthodologie pourra aisément la diffuser sur son site Internet ;

- elle a substitué, en adoptant deux amendements identiques de votre rapporteur et de M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste et apparentés, les termes « plan climat-énergie territorial » aux termes « plan territorial pour le climat », conformément à la terminologie retenue par l'article 7 du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ;

- elle a précisé, sur un amendement de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste, d'une part, que le programme des actions défini par le plan climat-énergie territorial a notamment pour but d'augmenter la production d'énergie renouvelable, d'autre part, que ce programme d'actions se conforme aux objectifs issus de la réglementation communautaire relative à l'énergie et au climat ;

- elle a corrigé, sur un amendement de votre rapporteur, une erreur de références dans le code général des collectivités territoriales, par coordination avec l'article 101 du présent projet de loi ;

- elle a précisé, sur un amendement de votre rapporteur, que le décret d'application en Conseil d'Etat peut déterminer notamment des méthodes de référence pour la réalisation des bilans des émissions de gaz à effet de serre.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 (Articles 14 et 15 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique) - Extension du dispositif des certificats d'économies d'énergie

Commentaire : cet article étend le champ du dispositif des certificats d'économies d'énergie aux entreprises qui mettent à la consommation des carburants automobiles et limite la possibilité d'obtenir des certificats aux seuls obligés et aux collectivités publiques.

I. Le droit en vigueur

 Répartition des obligations d'économies d'énergie

Le dispositif des certificats des économies d'énergie a été instauré par les articles 14 et 15 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique. Il repose sur une obligation de réalisation d'économies d'énergie imposée aux vendeurs d'électricité, de gaz, de fioul domestique, de gaz de pétrole liquéfié et de chaleur ou de froid par réseaux.

Un objectif national de 54 TWh (soit 54 milliards de kWh) a été fixé par voie réglementaire pour une première période de trois ans, allant du 1er juillet 2006 au 30 juin 2009. Cet objectif national est réparti dans un premier temps entre les différentes énergies en fonction de leur poids dans la consommation nationale puis, pour chaque énergie, entre les vendeurs au prorata de leur part respective sur le marché résidentiel tertiaire (si leurs ventes dépassent un seuil défini par décret pour toutes les énergies mises à part le fioul domestique).

Les obligés s'acquittent de leur obligation individuelle en présentant des certificats d'économies d'énergie d'un volume équivalent, sous peine de devoir verser une pénalité libératoire de 2 centimes d'euro par kWh manquant.

 Délivrance des certificats d'économies d'énergie

Des certificats peuvent être délivrés pour des actions additionnelles d'économies d'énergie sous certaines conditions d'éligibilité. Des demandes de certificats peuvent être déposées par des obligés ou d'autres personnes morales et sont instruites par les services régionaux chargés de l'énergie par délégation du préfet. Une fois délivrés, les certificats peuvent être échangés sans restriction.

Un obligé peut donc se libérer de son obligation soit en réalisant directement ou indirectement des actions d'économies d'énergie, soit en faisant l'acquisition de certificats auprès de tiers. Pour sa part, un consommateur d'énergie peut tirer avantage du dispositif soit en bénéficiant d'une action d'économies d'énergie réalisée par un obligé soit, s'il est une personne morale, en réalisant directement une opération d'économies d'énergie, en demandant les certificats correspondants et en les vendant à un obligé.

Des fiches d'opérations standardisées ont été élaborées pour faciliter le montage d'actions d'économies d'énergie. Elles définissent, pour les opérations les plus fréquentes, les conditions d'éligibilité et des montants forfaitaires d'économies.

 Registre national des certificats d'économies d'énergie et transactions

Les certificats délivrés sont exclusivement matérialisés par leur inscription sur un compte individuel ouvert dans le registre national des certificats d'économies d'énergie, dont la tenue peut être déléguée à une personne morale. Le registre doit également enregistrer l'ensemble des transactions de certificats et fournir une information régulière sur le prix moyen d'échange des certificats.

 Premier bilan du dispositif

La répartition des obligations apparaît extrêmement concentrée, puisque deux entreprises, EDF et GDF-Suez, en concentrent à elles seules 80 %.

Energie

Nombre d'obligés

Obligation (en TWh)

Electricité

20

31

Gaz naturel

12

13,9

Fioul domestique

2452

6,8

Gaz de pétrole liquéfié

7

1,5

Chaleur et froid

11

0,7

Source : Direction générale de l'énergie et du climat.

Au 1er mai 2009, des certificats avaient été délivrés pour un montant global supérieur à 60 TWh. L'objectif national de 54 TWh a donc été dépassé avant même l'achèvement de la première période de trois ans.

Au 1er janvier 2009, 40 transactions de certificats d'économies d'énergie avaient été effectuées. Elles portaient sur 1,4 TWh, soit un peu moins de 4 % du volume d'économies d'énergie certifiées à la même date. Le prix moyen d'échange depuis le début des transactions s'établit à 0,32 centime d'euro par kWh.

II. Le dispositif du projet de loi

Le 1° du paragraphe I de l'article 27 du projet de loi modifie l'article 14 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique sur les deux points suivants :

- d'une part, il étend le dispositif aux personnes morales qui mettent à la consommation des carburants automobiles et dont les ventes sont supérieures à un seuil défini par décret en Conseil d'Etat ;

- d'autre part, il exclut les vendeurs de fioul domestique dont les ventes annuelles sont inférieures à un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat.

Les 2°, 3° et 4° du paragraphe I simplifient la vérification de l'accomplissement des obligations.

Le 5° du paragraphe I précise le contenu du décret en Conseil d'Etat prévu pour l'application de l'article 14 de la loi précitée.

Les 1° et 2° du paragraphe II limitent la possibilité d'obtenir des certificats d'économies d'énergie aux seules personnes soumises à obligation et aux collectivités publiques, à l'exclusion des autres personnes morales.

Le 3° du paragraphe II restreint l'éligibilité, pour les collectivités publiques, aux seules actions réalisées sur leur propre patrimoine.

Le 4° du paragraphe II étend le champ des actions éligibles aux programmes d'information, de formation et d'innovation en faveur de la demande de la maîtrise énergétique.

Le 5° du paragraphe II précise que les certificats attribués au titre de l'installation d'équipements de production de chaleur alimentés par une source d'énergie renouvelable ne peuvent être délivrés que pour les seuls locaux à usage d'habitation ou d'activités tertiaire.

Le 6° du paragraphe II étend le périmètre des actions éligibles aux services d'efficacité énergétique.

Le 7° du paragraphe II donne la possibilité au pouvoir réglementaire d'attribuer des bonifications à certaines actions, qui pourraient être par exemple les actions en faveur des ménages en situation de précarité énergétique.

Les 8° et 10° du paragraphe II donnent plus de visibilité aux porteurs de programmes d'efficacité énergétique, en figeant sur une période longue les modalités de calcul des économies d'énergie.

Le 9° du paragraphe II instaure des sanctions administratives en cas d'irrégularités, pouvant prendre une forme pécuniaire dans la limite de deux fois le montant de la pénalité libératoire prévue lorsque les obligations ne sont pas satisfaites. Jusqu'à présent, seules des sanctions pénales étaient prévues.

III. La position de votre commission

Le dispositif des certificats d'économies d'énergie, qui avait un caractère expérimental lors de sa mise en place en 2006, est indéniablement un succès. Le montant de 60 TWh qu'il a permis d'économiser est équivalent à 15 % de la consommation annuelle d'énergie des logements en France, ou encore l'équivalent de 18 années de consommation d'électricité des habitants de Paris.

Le Gouvernement a donc annoncé, le 26 mai dernier, que l'objectif annuel d'économies d'énergie sera relevé à compter de 2009 à 100 TWh, alors qu'il n'était que de 18 TWh pour chacune des trois années de la première période d'application.

Cet objectif ambitieux implique un changement d'échelle du dispositif, qui sera élargi au secteur des transports. Ainsi, il est proposé d'y inclure les entreprises mettant à la consommation des carburants automobiles, ce qui doublera quasiment l'assiette de l'obligation d'économies d'énergie. L'étude d'impact annexée au présent projet de loi indique que l'extension de l'assiette d'obligation aux carburants automobiles et la multiplication par cinq de l'objectif national conduiraient à un coût du dispositif équivalent à 1,1 % des ventes d'énergie sous obligation. Elle ajoute que ce coût est susceptible d'être transféré aux consommateurs à travers une hausse du prix des énergies concernées.

Si elle approuve l'élargissement de l'assiette du dispositif, votre commission a jugé qu'il n'y avait pas lieu de restreindre la possibilité d'obtenir des certificats d'économie d'énergie aux seuls obligés et aux collectivités publiques. Elle a donc maintenu, à travers l'adoption de quatre amendements identiques de M. Rémy Pointereau, de M. Roland Courteau et les membres du groupe socialiste et apparentés, de M. Jean Bizet, et de M. Gérard César, cette possibilité pour toute personne morale.

De même, votre commission a jugé qu'il n'y avait pas lieu de restreindre la possibilité d'obtenir des certificats au titre de l'installation d'équipements de production de chaleur alimentés par une source d'énergie renouvelable aux seuls locaux à usage d'habitation ou d'activités tertiaire. Certes, cette restriction a déjà été apportée par l'article 4 du décret n° 2006-603 du 23 mai 2006 relatif aux certificats d'économies d'énergie. Mais, considérant inopportun de confirmer une restriction qui était jusqu'à présent dépourvue de base légale, votre commission a maintenu, sur un amendement de votre rapporteur, le texte actuel de l'article 15 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, qui vise tous les bâtiments, sans distinguer selon leur destination.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 (Section 5 [nouvelle] du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement) - Cadre juridique pour l'expérimentation du captage et du stockage de CO2

Commentaire : cet article établit un cadre juridique pour les opérations pilotes de captage et de stockage de CO2.

I. Le droit en vigueur

A. La technologie de captage et de stockage du CO2

Pour obtenir une réduction de 50 % des émissions de CO2 dans le monde d'ici 2050, les émissions des pays développés devront être réduites de 30 % d'ici 2020. Cet objectif ne peut être atteint sur le seul fondement d'une amélioration de l'efficacité énergétique ou d'un recours accru aux énergies renouvelables. La mise en oeuvre des technologies de captage et de stockage du CO2 constitue la troisième voie pour parvenir à la réalisation des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Il existe actuellement trois technologies, encore expérimentales, de captage du CO2 émis lors de la combustion d'une énergie fossile :

- le procédé précombustion traite le combustible en le gazéifiant et en le séparant essentiellement en CO2 et hydrogène ;

- le procédé postcombustion permet de séparer le CO2 des autres gaz grâce à un filtre chimique, placé dans la fumée issue de la combustion ;

- l'oxycombustion utilise l'hydrogène à la place de l'air lors de la combustion de la matière première afin de produire un gaz composé essentiellement de vapeur d'eau et de CO2.

Après son captage, le CO2 peut ensuite être transporté par gazoduc ou par bateau vers un site de stockage en couche géologique profonde. Trois formations géologiques sont propices à cette fin : les gisements de pétrole et de gaz naturel, les formations salines profondes, les veines de charbon inexploitables. L'ordre de grandeur de la durée de stockage est celui du millénaire.

B. Le cadre juridique européen

L'un des quatre textes constituant le « paquet climat-énergie » qui a été approuvé par le Conseil européen le 12 décembre 2008 était une proposition de directive relative au stockage géologique du CO2. Cette directive, publiée dans sa version définitive le 26 mars 2009, tend à établir un cadre législatif pour les activités de stockage géologique du CO2, afin de gérer les risques environnementaux liés à cette technologie, tout en supprimant les barrières réglementaires à son développement.

 La sélection et l'exploration des sites de stockage

Le stockage géologique, qui a pour objectif le confinement permanent du CO2, est autorisé dans les zones économiques exclusives et sur les plateaux continentaux des Etats membres, le stockage dans la colonne d'eau, c'est-à-dire la masse d'eau comprise verticalement entre la surface et les sédiments du fond, étant interdit. Pour être sélectionné comme zone de stockage, un site ne doit pas présenter de risque de fuite ni d'incidence notable sur l'environnement et la santé.

Les Etats sont compétents pour déterminer les zones de stockage, ainsi que les conditions d'utilisation des sites et les dispositions régissant l'exploitation. Les permis d'exploitation sont délivrés pour un volume limité de CO2 et pour une durée maximale de deux ans, renouvelable une fois, le titulaire du permis étant seul habilité à exploiter le site.

 Les autorisations de stockage

L'exploitation d'un site est soumise à autorisation de l'Etat membre. Les demandes doivent être adressées à l'autorité compétente de l'Etat concerné et doivent contenir certaines informations : identité de l'exploitant, preuve de sa compétence technique, caractérisation du site de stockage, plan de surveillance, mesures correctives et conditions de fermeture. Une garantie financière doit également être apportée par l'exploitant, afin d'assurer que les obligations liées à l'exploitation et à la fermeture du site seront bien respectées.

Après vérification, l'autorité compétente transmet à la Commission européenne les projets de permis de stockage. La Commission dispose de quatre mois pour émettre un avis que l'autorité devra prendre en compte dans sa décision finale.

Toute modification dans l'exploitation susceptible d'avoir des effets sensibles sur l'environnement est soumise à l'obtention d'une nouvelle autorisation. L'Etat peut toujours retirer le permis en cas de survenance ou de risque d'irrégularités notables ou de fuites, ou en cas de non respect des conditions liées au permis.

 Les obligations liées à l'exploitation et à la fermeture des sites de stockage

L'exploitant est tenu de surveiller les installations d'injection, le complexe de stockage et, éventuellement, le milieu environnant, conformément au plan de surveillance approuvé par l'autorité compétente. La surveillance a notamment pour but de comparer le comportement réel du CO2 à sa modélisation préalable, et de détecter les fuites et les effets sur l'environnement et la population. Le plan de surveillance est mis à jour au moins tous les cinq ans.

Au moins une fois par an, l'exploitant communique à l'autorité compétente certaines informations parmi lesquelles les résultats de la surveillance du site de stockage, les quantités et les caractéristiques des flux de CO2, et la preuve du maintien de la garantie financière. De son côté, l'autorité compétente doit faire procéder à des inspections régulières, au moins une fois par an, ou ponctuelles, par exemple en cas de fuite constatée, des sites de stockage. Le rapport résultant de chaque inspection est transmis à l'exploitant et rendu public.

En cas d'irrégularité notable ou de fuite importante, l'exploitant doit immédiatement en informer l'autorité compétente et prendre les mesures correctrices nécessaires. Cette dernière peut imposer des mesures supplémentaires et, en cas d'inaction de l'exploitant, procéder elle-même aux mesures correctrices aux frais de celui-ci.

La fermeture du site a lieu si l'exploitant le demande ou en cas de retrait de permis par l'autorité compétente. Après la fermeture, la responsabilité du site reste du ressort de l'exploitant, y compris en ce qui concerne le scellement du site et le démontage des installations d'injection. Une fois qu'il est démontré que le CO2 stocké restera parfaitement et indéfiniment confiné, la responsabilité est transférée à l'Etat.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 28 du projet de loi introduit dans le chapitre IX, intitulé « Effet de serre », du titre II du livre II du code de l'environnement, une section 5 intitulée « Opérations pilotes de stockage du dioxyde de carbone ».

 Régime d'autorisation

Les articles L. 229-27 à L. 229-29 définissent le régime d'autorisation applicable aux « opérations pilotes de recherche et de développement de formations géologiques apte au stockage de flux composés majoritairement de dioxyde de carbone, notamment issus du captage des émissions d'installations classées pour la protection de l'environnement, ainsi que les essais d'injection et de stockage de ces flux » .

Ces opérations pilotes doivent respecter les mêmes intérêts que les mines et les installations classées. Elles font l'objet d'une autorisation délivrée par arrêté des autorités administratives compétentes selon des modalités prévues par décret en Conseil d'Etat, après réalisation de l'étude de dangers prévue par l'article L. 512-1 du code de l'environnement, ainsi que de l'enquête publique prévue par l'article L. 123-1 du même code.

Tout transfert ou cession de l'autorisation doit être préalablement autorisé par les autorités qui l'ont accordée.

 Garanties financières

L'article L. 229-30 prévoit que l'exploitant doit constituer des garanties financières destinées à assurer la surveillance du site et le maintien en sécurité des installations, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après la fermeture, et la remise en état après fermeture.

Un décret en Conseil d'Etat détermine la nature des garanties, les règles de fixation et d'actualisation de leur montant en tenant compte du coût des opérations de stockage. Ces garanties ne couvrent pas les indemnisations dues par l'exploitant aux tiers qui pourraient subir un préjudice du fait d'une pollution ou d'un accident causés par les opérations de stockage.

 Contenu de l'autorisation

Les articles L. 229-32 et L. 229-33 précisent le contenu de l'autorisation. L'acte d'autorisation détermine le périmètre du stockage et les formations géologiques concernées. Il fixe la durée des essais d'injection et la masse maximum du CO2 injecté, dans la limite de cinq ans et de 500 000 tonnes.

L'autorisation confère à son titulaire le droit d'effectuer les travaux nécessaires aux recherches de formation géologiques aptes à recevoir des flux de CO2 et de procéder aux essais d'injection et de stockage.

Les travaux de forage des puits d'injection et de constructions des installations superficielles nécessaires ne peuvent être entrepris par l'exploitant que s'il est propriétaire du sol, ou avec le consentement de celui-ci. A défaut de ce consentement, le titulaire de l'exploitation peut bénéficier, sous réserve de déclaration d'utilité publique, des servitudes prévues aux articles 71 et 71-2 du code minier, qui ouvrent au profit du propriétaire du sol un droit à être indemnisé.

 Surveillance de l'installation

Les articles L. 229-34 et L. 229-35 déterminent le régime de surveillance de l'installation de stockage de CO2. Celle-ci est soumise à la surveillance du préfet, sous l'autorité des ministres chargés des installations classées et des mines. Le titulaire de l'autorisation doit fournir chaque année un bilan d'exploitation aux ministres, qui peuvent prescrire, à ses frais, toute étude complémentaire et toute mesure destinées à assurer la protection des intérêts que doivent respecter les installations classées et les mines.

Le préfet du département concerné à titre principal par l'opération de stockage institue un comité local d'information et de concertation, en application de l'article L. 125-2 du code de l'environnement.

 Arrêt de l'exploitation

L'article L. 229-36 prévoit qu'à la fin des opérations, le titulaire de l'autorisation adresse aux ministres chargés des installations classées et des mines une déclaration d'arrêt des essais d'injection et de stockage. Ces derniers peuvent prescrire toutes études et travaux complémentaires, ainsi que des mesures de surveillance pendant une période déterminée. Ils donnent acte de la réalisation des mesures prescrites au titulaire de l'autorisation.

A compter du donné acte, la responsabilité de la surveillance des installations de stockage et de prévention des risques peut être transférée à l'Etat dans les conditions prévues par l'article 93 du code minier.

 Infractions

Les articles L. 229-38 à L. 229-40 du code de l'environnement déterminent le régime des pénalités applicables aux infractions aux dispositions précédentes, qui sont recherchées et constatées par les agents habilités dans les conditions prévues par l'article 140 du code minier.

Selon leur gravité, ces infractions pénales sont punies d'une peine d'emprisonnement de deux ans et d'une amende de 30 000 euros, ou d'une peine d'emprisonnement d'un an et d'une amende de 15 000 euros. Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables pénalement de ces infractions dans les conditions prévues par l'article L. 121-2 du code pénal.

III. La position de votre commission

Votre commission se félicite de la mise en place d'un cadre légal pour les opérations pilotes de captage, transport et stockage de CO2. Cette technologie d'avenir pourrait apporter une contribution appréciable à la lutte contre le réchauffement climatique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 29 - (Article L. 511-1 du code de l'environnement) - Liste des intérêts protégés dans le régime des installations classées

Commentaire : cet article ajoute l'utilisation rationnelle de l'énergie à la liste des intérêts protégés au titre des installations classées pour la protection de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

Le régime des installations classées est déterminé par la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement, qui a été codifiée dans le code de l'environnement.

Historiquement, les installations classées industrielles et agricoles susceptibles de provoquer des nuisances relevaient de deux régimes en fonction de leur impact réel (pollution) ou potentiel (risques) :

- le régime le plus contraignant impose une autorisation préalable au fonctionnement de l'installation (articles L. 512-1 à L. 512-7 du code de l'environnement) et concerne les 54 000 établissements présentant les impacts les plus forts ;

- le régime le plus souple prévoit une simple déclaration (articles L. 512-8 à L. 512-13 du code de l'environnement) et concerne 450 000 établissements plus modestes.

L'article 27 de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de quatre mois à compter de la publication de la loi, toutes mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour créer un régime d'autorisation simplifiée applicable aux installations classées pour la protection de l'environnement.

L'ordonnance n° 2009-663 du 11 juin 2009 relative à l'enregistrement de certaines installations classées pour la protection de l'environnement, prise en vertu de cette habilitation, définit ce nouveau régime intermédiaire entre les deux régimes existant jusqu'à présent (articles L. 512-7 et L. 512-7-1 à L. 512-7-7 du code de l'environnement).

Ce régime d'autorisation simplifié, dénommé enregistrement, prévoit une mise à disposition du public via Internet et une consultation du Conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST). L'autorisation est accordée par le préfet dès lors que l'installation est conforme à des prescriptions générales définies au niveau national par le ministre compétent. Toutefois, si l'instruction du dossier fait apparaître des risques particuliers ou cumulés, le préfet a la possibilité de soumettre l'installation concernée au régime normal d'autorisation.

L'article L. 511-1 du code de l'environnement définit comme suit, pour les trois régimes existants, le champ des installations classées : il s'agit des « usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ».

La mention des paysages parmi les critères des installations classées est un ajout récent, qui résulte de l'article 28 de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 29 du présent projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 511-1 du code de l'environnement qui se distingue sur deux points :

- d'une part, elle ne fait pas mention des paysages parmi les critères d'appréciation des installations classées, car le présent projet de loi a été adopté en conseil des ministres antérieurement à la publication de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 précitée ;

- d'autre part, elle ajoute « l'utilisation rationnelle de l'énergie » parmi les intérêts protégés par le régime des installations classées.

III. La position de votre commission

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a adopté un amendement qui rétablit la mention des paysages parmi les intérêts protégés que doivent prendre en compte les installations classées pour l'environnement et confirme l'adjonction du critère de l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Actuellement, sur la base d'un simple arrêté ministériel, le préfet ne peut que constater l'utilisation incorrecte de l'énergie par une installation classée et demander à ce que ceci soit corrigé. En incorporant l'utilisation rationnelle de l'énergie dans la liste des intérêts protégés, le présent projet de loi permettra au préfet d'imposer des prescriptions en ce sens, dès le stade préalable du classement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - ÉNERGIES RENOUVELABLES

Article 30 (Article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales et loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur) - Dispositions relatives aux réseaux de chaleur

Commentaire : cet article tend, d'une part, à permettre la prolongation de la durée de concession d'un réseau de chaleur en raison d'investissements liés au développement des énergies renouvelables, d'autre part, à simplifier la procédure de classement des réseaux de chaleur utilisant majoritairement des énergies renouvelables ou fatales.

I. Le droit en vigueur

Un réseau de distribution de chaleur, ou réseau de chauffage urbain, est une installation qui comprend une ou plusieurs sources de chaleur, un réseau primaire de canalisations empruntant la voirie publique ou privée et aboutissant à des postes de livraison de la chaleur aux utilisateurs, les sous-stations.

En 2002, le Syndicat national du chauffage urbain a recensé 394 réseaux de chaleur, qui ont vendu au total 23,2 TWh et consommé 26 TWh47(*). Les deux tiers de la chaleur produite vont à l'habitat, un peu plus d'un million de logements étant desservis, dont les trois quarts de logements sociaux. Les hôpitaux et les établissements scolaires consomment la moitié de la chaleur non absorbées par l'habitat. Les réseaux de distribution de chaleur représentent environ 5 % de la chaleur consommée par le secteur résidentiel et tertiaire en France, alors que cette proportion est de 12 % en Allemagne, 17 % en Autriche et autour de 50 % au Danemark.

A. La prolongation des concessions de service public

La plupart des réseaux de chaleur sont juridiquement organisés sous la forme de délégations de service public. L'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales pose comme principe que les conventions de délégation de service public doivent être limitées dans leur durée et précise que, lorsque les installations sont à la charge du délégataire, la convention de délégation tient compte, pour la détermination de sa durée, de la nature et du montant de l'investissement à réaliser et ne peut dépasser la durée normale d'amortissement des installations mises en oeuvre.

Cette même disposition prévoit que la délégation de service public ne peut être prolongée que dans deux cas :

- pour des motifs d'intérêt général, la durée de la prolongation ne pouvant alors excéder un an ;

- lorsque le délégataire est contraint, pour la bonne exécution du service public ou l'extension de son champ géographique et à la demande du délégant, de réaliser des investissements matériels non prévus au contrat initial, de nature à modifier l'économie générale de la délégation et qui ne pourraient être amortis pendant la durée de la convention restant à courir que par une augmentation de prix manifestement excessive.

Dans les deux cas, la prolongation ne peut intervenir qu'après un vote de l'assemblée délibérante de la collectivité délégante.

Ce cadre juridique se prête mal à la prolongation d'une concession de réseau de chaleur motivée par la volonté de développer les énergies renouvelables, qui implique des investissements souvent importants et nécessitant une longue durée d'amortissement.

B. Le classement des réseaux de chaleur

La loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur, ainsi que son décret d'application n° 81-542 du 13 mai 1981, ont instauré un dispositif de classement des réseaux de chaleur qui poursuivait, dans un contexte de crise énergétique, deux objectifs principaux : l'utilisation de la chaleur fatale (issue de procédés industriels, d'usines d'incinération d'ordures ménagères) et l'utilisation de combustibles nationaux. Ce dispositif a été modifié par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie et son décret d'application n° 99-360 du 5 mai 1999, qui l'ont réorienté vers la prévention des pollutions atmosphériques locales et vers la promotion des énergies renouvelables et de la cogénération.

Le classement d'un réseau de distribution de chaleur, par arrêté préfectoral et après enquête publique, a pour conséquence la définition, dans les limites de la zone de desserte de ce réseau, d'un ou plusieurs périmètres de développement prioritaire à l'intérieur desquels le raccordement au réseau peut être imposé à toute installation nouvelle.

Toutefois, en raison de sa lourdeur, cette procédure de classement n'a été utilisée qu'une seule fois depuis sa création en 1980.

II. Le dispositif du projet de loi

A. La prolongation des concessions de réseaux de chaleur

Le paragraphe I de l'article 30 du projet de loi modifie la rédaction de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales de manière à ajouter explicitement les investissements pour le développement des énergies renouvelables parmi les causes qui peuvent justifier la prolongation d'une concession de service public. Toutefois, afin d'éviter les effets d'aubaine, la prolongation n'est possible que si la durée restant à courir de la concession est d'au moins trois ans.

La modification proposée de l'article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales couvre également le cas d'une prolongation de concession motivée par la réalisation d'une opération pilote d'injection et de stockage de CO2, prévue à l'article 28 du présent projet de loi, à la condition que la prolongation n'excède pas la durée restant à courir de l'autorisation d'injection et de stockage.

B. La simplification de la procédure de classement

Le paragraphe II modifie la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie, de manière à simplifier la procédure de classement d'un réseau de chaleur.

Le propose une nouvelle rédaction de l'article 5 de la loi précitée qui réserve la possibilité de classement aux réseaux de distribution de chaleur ou de froid alimentés à plus de 50 % par une énergie renouvelable ou de récupération, dotés de dispositifs de comptage des quantités d'énergie livrées par point de livraison, et dont l'équilibre financier pendant la période d'amortissement des installations est assuré au vu des besoins à satisfaire et compte tenu des conditions tarifaires prévisibles. La possibilité de classement d'un réseau alimenté par de la chaleur produite par cogénération est supprimée.

La compétence pour prononcer le classement est transférée du préfet à la collectivité territoriale. L'enquête publique est supprimée, mais l'avis de la commission consultative des services publics locaux, lorsqu'elle existe, est prévu.

Le propose une nouvelle rédaction de l'article 6 de la loi précitée qui confirme le principe de la définition d'un ou plusieurs périmètres de développement prioritaire au sein de la zone de desserte du réseau, et précise que la collectivité doit veiller, en liaison avec les autorités organisatrices de la distribution d'électricité et de gaz, à la bonne coordination entre les différents plans de développement des réseaux d'énergie.

Le propose une nouvelle rédaction de l'article 7 de la loi précitée qui confirme la possibilité d'imposer, dans les périmètres de développement prioritaire, le raccordement au réseau de toute installation d'un bâtiment neuf ou faisant l'objet de travaux de rénovation importants, qu'il s'agisse d'installations industrielles ou d'installations de chauffage de locaux, de climatisation ou de production d'eau chaude, excédant un niveau de puissance de 30 kilowatts.

Il peut être dérogé à l'obligation de raccordement, sur décision de la collectivité, lorsque les installations ne peuvent être raccordées au réseau dans des conditions techniques ou économiques satisfaisantes ou dans le délai nécessaire pour assurer la satisfaction des besoins des usagers. Le refus de dérogation doit être motivé, et, à l'inverse, la dérogation est réputée accordée à défaut de réponse dans un délai de quatre mois à compter de la réception de la demande.

Le propose une nouvelle rédaction de l'article 11 de la loi précitée qui renvoie les conditions d'applications à un décret en Conseil d'Etat pris après avis du Conseil de la concurrence.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve ces dispositions de nature à favoriser le développement des réseaux de chaleur alimentés par des énergies renouvelables ou fatales. Actuellement, seulement 18 % des réseaux utilisent ces types d'énergies dans une proportion supérieure à 50 %.

Toutefois, elle propose, sur un amendement de votre rapporteur, que le classement du réseau soit conditionné à la pérennité de la ressource en énergie renouvelable ou de récupération. En effet, il lui paraît prudent, préalablement à la décision de classement d'un réseau de chaleur dont la durée peut atteindre trente ans, de s'assurer la disponibilité de la ressource en énergie renouvelable en quantité suffisante, notamment pour la biomasse, sur la durée de la période d'amortissement des installations.

Elle a également supprimé, sur un amendement de votre rapporteur, les précisions relatives à la manière dont doit être justifiée et appréciée la condition d'équilibre financier pendant la période d'amortissement des installations, pour les renvoyer au décret d'application.

Votre commission a maintenu, sur un amendement de M. Marcel Deneux et les membres du groupe Union centriste, la procédure d'enquête publique actuellement prévue préalablement à la décision de classement.

Alors que le texte du projet de loi en faisait une simple faculté, elle a fait obligation à la collectivité concédante, par deux amendements identiques de votre rapporteur et de M. Marcel Deneux et les membres du groupe Union centriste, d'abroger le classement lorsque la condition relative à l'alimentation à plus de 50 % par une énergie renouvelable ou de récupération cesse d'être remplie ou lorsque le réseau ne remplit plus les exigences réglementaires en matière de comptage des quantités d'énergie livrée.

Enfin, votre commission, sur un amendement de votre rapporteur, a prévu que le délégataire du réseau puisse donner son avis sur les décisions de dérogation à l'obligation de raccordement. En effet, les dérogations ont souvent un impact sur le programme d'investissement du réseau de chaleur et sur l'équilibre économique du contrat de concession.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31 - Comptage de l'énergie livrée par les réseaux de chaleur

Commentaire : cet article tend à rendre obligatoire, dans un délai de cinq ans, l'installation de compteurs d'énergie aux points de livraison des réseaux de chaleur.

I. Le droit en vigueur

Le réseau primaire de canalisations d'un réseau de distribution de chaleur aboutit à des points de livraison : les sous-stations. En aval, la distribution intérieure de chaleur emprunte un réseau secondaire indépendant. En général, le transfert de chaleur du réseau primaire au réseau secondaire s'effectue au moyen d'un échangeur de telle sorte que les fluides ne sont pas en contact.

Selon les cas, la responsabilité du gestionnaire du réseau s'arrête à l'entrée ou à la sortie de l'échangeur. La plupart des sous-stations dispose d'un dispositif de comptage de la chaleur destiné à la facturation des abonnés. Mais ce n'est pas systématiquement obligatoire. Or, en l'absence d'un tel dispositif de comptage de la chaleur effectivement livrée, le gestionnaire est peu incité à lutter contre les pertes de chaleur du réseau.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 31 du présent projet de loi fait obligation aux exploitants des réseaux de chaleur d'installer, dans un délai de cinq ans, un dispositif de comptage aux points de livraison, c'est-à-dire au pied des immeubles alimentés.

III. La position de votre commission

Votre commission a apporté à cet article une simple modification rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 32 - Eléments de tarification des réseaux de chaleur

Commentaire : cet article prévoit que les abonnés à un réseau de chaleur peuvent demander un réajustement de la puissance souscrite après avoir réalisé des travaux de rénovation.

I. Le droit en vigueur

La tarification des réseaux de chaleur comprend deux composantes : d'une part, un terme variable proportionnel à la consommation d'énergie de l'abonné et représentatif de l'énergie primaire consommée par l'usager et, d'autre part, un terme fixe proportionnel à la puissance souscrite et représentatif du coût d'amortissement des installations et des charges fixes d'exploitation du réseau.

Le terme fixe est soumis à la TVA au taux réduit de 5,5 %, tandis que le terme variable est soumis à la TVA au taux normal de 20,6 %, sauf dans le cas des réseaux de chaleur alimentés au moins à 60 % par des énergies renouvelables ou de récupération, pour lequel le taux réduit de 5,5 % est applicable.

Ce principe de séparation entre les dépenses correspondant aux quantités d'énergie livrées et celles liées à l'exploitation des installations, posé par l'article 3 bis de la loi n° 74-908 du 29 octobre 1974 relative aux économies d'énergie, a pour but d'inciter les abonnés à économiser l'énergie. En effet, toute économie dans leur consommation entraîne une diminution proportionnelle du terme variable qui leur est facturé.

Toutefois, la part fixe de l'abonnement constitue souvent en pratique une part importante de la facture totale. De ce fait, lorsque l'abonné réalise de gros travaux d'amélioration de la performance énergétique de son bâtiment, il n'en tire pas un gain à la hauteur des économies engendrées.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 32 du présent projet de loi prévoit que pour les bâtiments réhabilités raccordés à un réseau de chaleur, la puissance souscrite dans le cadre des contrats existants peut faire l'objet d'un réajustement à la demande des souscripteurs après travaux, selon des modalités fixées par voie réglementaire.

III. La position de votre commission

Cet article donne une base légale aux demandes d'ajustement à la baisse de leur abonnement que les utilisateurs d'un réseau de distribution de chaleur pourront adresser à l'exploitant, après avoir réalisé des travaux d'isolation de leur bâtiment.

Votre commission approuve cette disposition de nature à favoriser les économies d'énergie, et l'a adoptée en lui apportant une simple modification rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 33 (Article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) - Extension aux départements et aux régions du bénéfice de l'obligation d'achat d'électricité

Commentaire : cet article, d'une part, étend aux départements et aux régions le bénéfice de l'obligation d'achat pour l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables et, d'autre part, exclut les éoliennes maritimes des zones de développement de l'éolien.

I. Le droit en vigueur

L'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité prévoit que EDF, ainsi que les distributeurs non nationalisés, sont tenus de conclure un contrat pour l'achat de l'électricité produite par :

- les installations qui valorisent des déchets ménagers ou assimilés, ou qui visent l'alimentation d'un réseau de chaleur ;

- les installations qui utilisent les énergies renouvelables ou qui mettent en oeuvre des techniques performantes en termes d'efficacité énergétique, telles que la cogénération, à l'exception de celles utilisant l'énergie mécanique du vent implantées dans les zones interconnectées au réseau métropolitain continental ;

- les installations qui utilisent l'énergie mécanique du vent implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien ;

- les installations qui valorisent des énergies de récupération.

La production et la vente d'électricité sont des activités concurrentielles que les collectivités publiques ne peuvent exercer que sur autorisation de la loi. Ainsi, l'article L. 2224-32 du code général des collectivités territoriales autorise les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à aménager et à exploiter des installations hydroélectriques, des installations utilisant les autres énergies renouvelables, des installations de valorisation des déchets ménagers, ou des installations de cogénération. Le même article précise que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale bénéficient, à leur demande, de l'obligation d'achat de l'électricité dans les conditions prévues à l'article 10 de la loi du 10 février 2000 précitée.

A défaut d'une disposition légale équivalente, les départements et les régions ne peuvent bénéficier de l'obligation d'achat de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables.

II. Le dispositif du projet de loi

Le paragraphe I de l'article 33 du projet de loi autorise les départements et les régions à aménager et exploiter, faire aménager ou faire exploiter, des installations de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables entrant dans le champ des 2° et 3° de l'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Cette faculté s'entend sous réserve de l'autorisation, nominative et incessible, qui est délivrée par le ministre chargée de l'énergie en application de l'article 7 de la loi précitée. Les installations concernées doivent être implantées sur les territoires respectifs des départements et régions, et être liées à des équipements assurant des missions de service public relevant de leurs compétences propres.

Le paragraphe II exclut des zones de développement de l'éolien les installations utilisant l'énergie mécanique du vent implantées sur le domaine public maritime ou dans la zone économique exclusive, tout en maintenant à leur profit l'obligation d'achat de l'électricité qu'elles produisent.

III. La position de votre commission

Votre commission estime équitable que les régions et les départements puissent bénéficier, comme les communes, de l'obligation d'achat pour l'électricité qu'elles pourront produire à partir de sources d'énergies renouvelables.

De même, elle approuve l'exclusion des éoliennes maritimes du champ des zones de développement de l'éolien, qui apparaissent inadaptées compte tenu de la difficulté de délimiter le territoire des communes en mer, à la condition qu'elles continuent de bénéficier de l'obligation d'achat de l'électricité produite.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement de M. Thierry Repentin et les membres du groupe socialiste et apparentés, qui complète l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale pour permettre à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) accueillant un parc éolien d'instaurer une dotation de solidarité afin de partager la ressource fiscale afférente avec des EPCI limitrophes. En effet, la répartition des recettes fiscales est une question importante pour un développement harmonieux et mieux accepté des éoliennes dans notre pays.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 34 Article 10-1 de la loi n° 2000-108 (cf. sous article 33) et articles L. 553-2 à L. 553-4 du code de l'environnement) - Développement maîtrisé de l'énergie éolienne

Commentaire : cet article précise les critères pris en compte pour la définition des zones de développement de l'éolien et prépare le passage des éoliennes sous le régime des installations classées pour l'environnement.

I. Le droit en vigueur

A. Les instruments de planification territoriale

Les zones de développement de l'éolien (ZDE) ont été instaurées par l'article 37 de la loi de programme n° 2005-781 du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, qui a introduit un article 10-1 dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Les zones de développement de l'éolien sont arrêtées par le préfet du département sur proposition des communes concernées ou d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de l'accord des communes situées dans le périmètre proposé. Elles sont définies sur la base de trois critères : le potentiel éolien de la zone ; les possibilités de raccordements aux réseaux électriques ; la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés.

Par ailleurs, l'article L. 553-4 du code de l'environnement prévoit que les régions peuvent mettre en place un schéma régional éolien, après avis des départements et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés.

B. Les procédures d'autorisation

Actuellement, la procédure préalable à la mise en service des éoliennes repose essentiellement sur la procédure du permis de construire. La délivrance de ce dernier par le préfet est précédée d'une étude d'impact et d'une enquête publique pour les éoliennes de plus de 50 mètres de hauteur, en application des articles L. 553-2 et R. 123-1 du code de l'environnement. Les éoliennes comprises entre 12 et 50 mètres sont soumises à notice d'impact. En dessous de 12 mètres, elles ne sont soumises à aucune procédure.

Les éoliennes sont également réglementées en matière de bruit, en application des articles R. 1334-31 à R. 1334-37 du code de la santé publique. La réglementation sur les perturbations électromagnétiques ne permet pas, dans son état actuel, de prendre en compte correctement les éoliennes.

Le Gouvernement a annoncé son intention de modifier le régime d'autorisation des éoliennes, pour le faire entrer dans le champ des installations classée pour l'environnement (ICPE). En effet, il considère que l'augmentation constatée et prévisible de la taille des parcs éoliens rend nécessaire de mettre en place un régime administratif plus robuste, assorti d'une police administrative spéciale. Cette entrée des éoliennes dans le régime des ICPE ne relève pas de la loi, mais se fera par une simple modification du décret fixant la nomenclature des installations classées prévue par l'article L. 511-2 du code de l'environnement.

II. Le dispositif du projet de loi

Le du paragraphe I de l'article 34 du projet de loi élargit les critères pris en compte pour définir les zones de développement de l'éolien à la « possibilité pour les projets à venir de préserver, dans la zone choisie, la commodité du voisinage, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature et de l'environnement, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ».

Le du paragraphe I reprend les mêmes critères pour l'appréciation des projets de zones de développement de l'éolien.

Le du paragraphe I prévoit que la décision du préfet intervient après avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques, en plus de l'avis déjà donné actuellement par la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites.

Le paragraphe II prévoit que les zones de développement de l'éolien créées postérieurement à la publication du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie établi en application de l'article L. 222-1 du code de l'environnement (créé par l'article 23 du projet de loi) doivent être compatibles avec les orientations dudit schéma.

Le paragraphe III prévoit, à compter du 1er janvier 2010, la suppression de trois dispositions du code de l'environnement spécifiques aux éoliennes :

- l'article L. 553-2 qui prévoit la réalisation d'une étude d'impact et d'une enquête publique pour les éoliennes dont la hauteur du mât dépasse 50 mètres, et d'une notice d'impact pour les autres ;

- l'article L. 553-3 qui prévoit que l'exploitant d'une installation éolienne doit constituer les garanties financières nécessaires au démantèlement de l'installation et à la remise en état du site à la fin de l'exploitation ;

- l'article L. 553-4 qui prévoit que les régions peuvent mettre en place un schéma régional éolien, après avis des départements et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés.

La suppression de ces dispositions prépare le basculement des éoliennes dans le régime des installations classées.

PROPOSITION DE LOI TENDANT À RENDRE OBLIGATOIRE LA CONSULTATION DES CITOYENS PRÉALABLEMENT À L'IMPLANTATION D'ÉOLIENNES DE GRANDE HAUTEUR

La proposition de loi présentée le 17 mars 2008 par M. Philippe Marini et 71 de ses collègues48(*) a pour objet de rendre obligatoire, avant tout projet d'implantation d'éoliennes soumis à enquête publique (c'est-à-dire les éoliennes de plus de 50 mètres de hauteur), une consultation des électeurs au sens des articles L. 1112-15 à L. 1112-22 du code général des collectivités territoriales.

Le résultat de cette consultation, qui concernerait non seulement la commune d'implantation, mais aussi celles qui seraient visuellement affectées par le projet, ne s'imposerait pas juridiquement aux conseils municipaux concernés, qui resteraient maîtres de leur décision.

Le périmètre concerné par cette consultation serait fixé par les communes concernées sur la base du rapport du commissaire enquêteur qui serait tenu de prendre en compte l'impact visuel de l'implantation. Chaque commune aurait le choix d'organiser la consultation sur la totalité de son ressort ou dans les seuls secteurs géographiques affectés visuellement par le projet.

D'après l'exposé des motifs de la proposition de loi, ses auteurs sont préoccupés principalement par les « nuisances, notamment visuelles, (...) pour les riverains », ainsi que par la « défiguration des paysages avoisinants ».

Votre rapporteur rappelle que l'impact des éoliennes sur les paysages est actuellement déjà pris en compte au moment de la définition des zones de développement de l'éolien, et le sera à nouveau au moment de l'enregistrement ou de l'autorisation des projets concrets d'éoliennes, dès lors que ceux-ci seront soumis au régime des installations classées pour l'environnement.

Par ailleurs, l'article L. 553-2 du code de l'environnement, que cette proposition de loi propose de compléter, est abrogé par l'article 34 du présent projet de loi.

L'article L. 1112-16 du code des collectivités territoriales prévoit qu'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales d'une commune peuvent demander à ce que soit inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité l'organisation d'une consultation sur toute affaire relevant de la décision de cette assemblée. Cette disposition permet déjà qu'une consultation soit organisée dans une commune où l'opposition à un projet de parc éolien serait forte. Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'en faire une obligation systématique, au risque de rendre plus difficile le développement de l'énergie éolienne.

Sur le fond, votre rapporteur relève qu'une enquête d'opinion réalisée par le CREDOC, rendue publique le 12 juin 2009 par le MEEDDAT, montre que 72 % de la population française est favorable à l'implantation d'éoliennes sur le territoire de sa commune, cette adhésion étant encore plus forte dans les petites communes.

III. La position de votre commission

L'objectif de 23 % d'énergies renouvelables en 2020 implique de passer d'une production de 16 millions de tonnes équivalent pétrole en 2006, à 36 millions en 2020. L'énergie éolienne représente un quart de cet effort additionnel de 20 millions de tonnes équivalent pétrole.

Ce développement de l'éolien est à la portée de notre pays, car la France dispose du deuxième gisement de vent en Europe et bénéficie de trois régimes de vents décorrélés sur ses différentes façades maritimes (Méditerranée, Atlantique, Manche).

Concrètement, il faudra passer de 0,2 million de tonnes équivalent pétrole produites par l'éolien en 2006, à 5 millions en 2020. Mais, compte tenu de l'augmentation de la taille et de la puissance unitaire des éoliennes, ce développement suppose seulement de passer de 2.000 à environ 8.000 éoliennes.

A. La définition des zones de développement de l'éolien

Votre commission a examiné plusieurs amendements tendant à simplifier la liste des critères pris en compte pour la définition des zones de développement de l'éolien. En effet, la multiplicité des critères proposés par l'article 34 du présent projet de loi risque de rendre plus difficile la création de nouvelles ZDE, en donnant des arguments aux opposants aux éoliennes. Votre commission a finalement adopté un amendement de votre rapporteur, qui conditionne la définition d'une ZDE à la « possibilité pour les projets à venir de préserver la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés ainsi que le patrimoine archéologique ».

Elle a également adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur qui évite, dans le même article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, de répéter à l'identique cette liste de critères pour l'appréciation des projets de ZDE.

Elle a adopté un amendement de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste précisant que le préfet qui définit les ZDE est celui du département.

Elle a adopté deux amendements de M. Didier Guillaume permettant aux établissements publics de coopération intercommunale limitrophes du périmètre d'un projet de ZDE de donner leur avis sur ce projet, et également d'être consultés lors des procédures d'autorisation d'urbanisme pour les projets éoliens situés hors d'une ZDE.

B. L'accompagnement du passage sous le régime des ICPE

Votre rapporteur ne cache pas que la décision du Gouvernement de placer les éoliennes sous le régime des installations classées ne l'enthousiasme pas. Il considère que c'est un mauvais signal que l'on envoie à la population, et un gage que l'on donne aux opposants à cette forme d'énergie. Toutefois, il n'a pas conseillé à la commission de s'opposer à cette décision, qui peut effectivement contribuer à faciliter la gestion des projets éoliens par les pouvoirs publics, mais lui a proposé d'adopter cinq amendements qui visent à accompagner le passage des éoliennes sous le régime ICPE.

 Report d'un an de l'intégration dans le régime ICPE

Le report initialement proposé par l'article 34 du projet de loi pour intégrer les éoliennes dans le régime des installations classées, au 1er janvier 2010, est manifestement trop bref. Concrètement, un décret en Conseil d'Etat modifiant la nomenclature des installations classées, puis un arrêté ministériel fixant les règles techniques applicables aux éoliennes, seront nécessaires. Votre commission vous propose donc de reporter à un an après la publication de la loi l'abrogation de l'article L. 553-2 du code de l'environnement, qui prépare le passage sous le régime ICPE.

 Préservation des droits à réaliser des projets déjà acquis

En l'absence de dispositions expresses, le passage des éoliennes dans le régime ICPE entraînerait la perte des droits à réaliser des projets acquis sous le régime antérieur. Votre commission vous propose donc de rétablir dans le code de l'environnement un article L. 553-1 qui autorise la réalisation des installations pour lesquelles le permis de construire a été régulièrement délivré, sans contraindre les pétitionnaires en cours de procédure sous le régime actuel à recommencer une nouvelle procédure sous le régime des installations classées.

 Maintien des garanties financières

De manière assez surprenante, le texte initial de l'article 34 du projet de loi proposait d'abroger, en même temps que l'article L. 553-2 du code de l'environnement, l'article L. 553-3 relatif aux garanties financières pour le démantèlement des éoliennes et la remise en état des sites à la fin de l'exploitation. Votre commission vous propose de maintenir cette disposition, afin de conserver les garanties financières auxquelles sont actuellement assujetties les éoliennes.

 Raccourcissement des délais de recours

Actuellement, les délais de recours qui s'appliquent aux éoliennes sont ceux du permis de construire, soit deux mois. Or, le délai de recours pour les installations classées par l'article L. 514-6 du code de l'environnement est, sauf cas particulier, de quatre ans pour les tiers. Un délai de recours aussi long serait un facteur d'insécurité juridique majeur pour les porteurs de projets d'éoliennes. Votre commission vous propose donc de déroger aux dispositions de l'article L. 514-6 pour maintenir le délai de recours applicable aux éoliennes dans des limites raisonnables, soit deux mois pour les demandeurs ou exploitants eux-mêmes, et six mois pour les tiers.

 Inopposabilité des documents d'urbanisme aux éoliennes

Les documents d'urbanisme comprennent souvent des dispositions particulières de limitation ou d'interdiction concernant les installations classées, notamment en zone rurale. Le basculement des éoliennes dans le régime ICPE reviendrait à interdire, au titre des règlements d'urbanisme, de nombreux sites qui sont actuellement propices pour le développement de l'éolien. Votre commission vous propose donc de permettre, en attendant la révision du document d'urbanisme, que des permis de construire continuent d'être délivrés pour les éoliennes conformément au règlement antérieur.

 Dispense du permis de construire pour les éoliennes en mer

Les éoliennes en mer sont actuellement soumises à trois procédures d'autorisation : l'étude d'impact et l'enquête publique spécifiques aux éoliennes, l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public, et le permis de construire. Votre commission vous propose de dispenser les constructions, aménagements, installations et travaux implantés en mer de l'obtention du permis de construire et du respect des dispositions d'urbanisme. Ainsi, les éoliennes en mer ne seront plus soumises qu'à deux procédures : celle du classement ICPE et celle de l'autorisation d'occupation temporaire du domaine public.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 35 (Loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique) - Aménagement de la redevance sur les concessions hydroélectriques

Commentaire : cet article prépare le renouvellement des concessions hydroélectriques en aménageant la redevance sur les ventes d'électricité perçue au profit de l'Etat et des départements concernés

I. Le droit en vigueur

L'article premier de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique déclare que « nul ne peut disposer de l'énergie des marées, des lacs et des cours d'eau, quel que soit leur classement, sans une concession ou une autorisation de l'Etat ». Il précise qu'aucune concession ou autorisation ne sera accordée sans avis préalable des conseils généraux des départements, représentant des intérêts collectifs régionaux, sur le territoire desquels l'énergie est aménagée.

Il existe trois régimes juridiques selon la puissance de l'installation et sa date de création :

- la concession pour les chutes de puissance maximale brute supérieure ou égale à 4,5 Mégawatt (MW) est octroyée par décret en Conseil d'Etat, sur rapport du ministre chargé de l'industrie, pour les installations dont la puissance est supérieure à 100 MW, ou par arrêté préfectoral si la puissance est comprise entre 4,5 et 100 MW. Un cahier des charges, annexé à la concession, précise les principales caractéristiques (cote de retenue, hauteur de chute, débit dérivé, débit réservé, puissance, etc.) et dispositions d'exploitation de la chute. Les biens de la concession, c'est-à-dire l'installation de production d'électricité avec ses machines, font retour à l'Etat en fin de concession ;

l'autorisation pour les chutes de puissance maximale brute inférieure à 4,5 MW est octroyée par le préfet. L'instruction est conduite par le service chargé de la police de l'eau. Le règlement d'eau définit également les modalités d'exploitation de la chute d'eau. Les ouvrages sont la propriété privée du permissionnaire, qui doit s'assurer de la maîtrise foncière des terrains ;

- les installations fondées en titre (souvent associées à d'anciens moulins) et les chutes de moins de 150 kW.

L'article 9 de la loi du 16 octobre 1919 précitée prévoit que les concessionnaires sont assujettis au paiement de redevances proportionnelles, soit au nombre de kilowatts-heure produits, soit aux dividendes ou aux bénéfices répartis, ces deux redevances pouvant éventuellement se cumuler. Un tiers de la redevance proportionnelle est réparti par l'Etat entre les départements et les communes sur le territoire desquels coulent les cours d'eau utilisés. La moitié du produit de cette fraction de la redevance est attribuée aux départements, l'autre moitié est attribuée aux communes. La répartition est faite proportionnellement à la puissance hydraulique moyenne devenue indisponible dans les limites de chaque département et de chaque commune du fait de l'usine.

La loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 a introduit dans la loi du 16 octobre 1919 précitée un article 9-1 qui anticipe l'arrivée à échéance des concessions hydroélectriques. Il prévoit que, lors du renouvellement de celles-ci, il est institué à la charge du concessionnaire et au profit de l'Etat une redevance proportionnelle aux recettes résultant des ventes d'électricité issues de l'exploitation des ouvrages hydroélectriques concédés. Le montant de cette redevance fixée par l'acte de concession ne peut excéder 25 % des recettes. Une fraction de 40 % de la redevance est affectée aux départements sur le territoire desquels coulent les cours d'eau utilisés.

II. Le dispositif du projet de loi

Le du paragraphe I de l'article 35 du projet de loi modifie l'article 9-1 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique sur quatre points :

- les montants des achats d'électricité pour les pompages sont rendus déductibles des recettes résultant des ventes d'électricité qui forment l'assiette de la redevance ;

le plafond de 25 % des recettes pour le montant de la redevance est supprimé, tandis que les recettes et achats d'électricité sont calculés par référence aux prix constaté sur le marché ;

- la part de la redevance affectée aux départements concernés est réduite de 40 % à un tiers ;

- une part de la redevance égale à un sixième est affectée aux communes concernées.

Le du paragraphe I modifie l'article 10 de la loi du 16 octobre 1919 précitée, pour préciser que les dispositions relatives aux réserves en énergie, qui sont une forme de rétribution en nature des départements concernés par l'installation hydroélectrique, ne s'appliquent pas au-delà de la date de publication de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

Le du paragraphe I modifie l'article 13 de la loi du 16 octobre 1919 précitée, pour réduire de cinq ans à trois ans avant l'expiration de la concession le délai minimal que doit respecter l'administration pour prendre la décision soit de mettre fin définitivement à la concession, soit d'instituer une concession nouvelle à compter de l'expiration.

Le du paragraphe I abroge l'article 26 de la loi du 16 octobre 1919 précitée, qui impose une condition de nationalité française pour bénéficier d'une concession ou d'une autorisation hydroélectrique, aussi bien aux personnes physiques qu'aux sociétés.

Le paragraphe II est une disposition de coordination avec l'article 33 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, qui a introduit un article 9-1 dans la loi du 19 janvier 1919 précitée.

Le paragraphe III est une disposition de transition, qui préserve l'effet des décisions de principe d'instituer une concession hydroélectrique nouvelle qui ont été notifiées aux concessionnaires avant la publication du présent texte de loi.

III. La position de votre commission

L'article 35 du projet de loi prépare le renouvellement des concessions hydroélectriques, qui sont des contrats de très longue durée, pouvant atteindre jusqu'à 75 ans. Les prochains renouvellements devraient intervenir à partir de 2012.

Votre commission approuve les principales adaptations proposées par cet article. La condition de nationalité française ne pouvait être maintenue au regard des principes du droit communautaire, qui ne s'appliquaient pas encore lorsque les concessions ont été initialement conclues. L'aménagement prévu en faveur des pompages est de nature à encourager une pratique qui optimise la capacité de production d'électricité en période de pointe. Il est également bien légitime que les communes concernées, et non plus les seuls départements, puissent bénéficier d'une fraction de la redevance. Enfin, les réserves en énergie sont une forme obsolète de rétribution en nature des départements concernés, qui doit être aujourd'hui convertie sous une forme monétaire.

Toutefois, votre rapporteur s'est interrogé sur le bien fondé du déplafonnement complet de la redevance, qui est actuellement limitée à 25 % des recettes. Certes, le fait que les installations hydroélectriques soient désormais complètement amorties rend leur exploitation extrêmement rentable et peut justifier un relèvement de la redevance. Mais un déplafonnement complet pourrait entraîner, lors de la mise aux enchères des concessions à renouveler, une concurrence effrénée entre les candidats. Chacun proposerait à l'autorité adjudicatrice le taux de redevance le plus élevée possible afin d'emporter la décision d'attribution, au risque de négliger ultérieurement la gestion professionnelle et patrimoniale des concessions hydroélectriques.

C'est pourquoi votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement qui maintient le principe d'un taux plafond fixé par l'autorité concédante dans le cadre de la procédure de mise en concurrence. Le niveau de ce taux plafond sera déterminé au cas par cas, en fonction des données économiques de chacune des concessions hydroélectriques concernées. De cette manière, la concurrence entre les candidats ne s'exercera pas exclusivement sur le taux de la redevance, mais aussi sur les aspects relatifs à l'entretien et à la sécurité des ouvrages, ainsi qu'à la recherche d'améliorations environnementales.

Votre commission a également adopté un amendement présenté par M. Thierry Repentin et les membres du groupe socialiste rattachés et apparentés, qui prévoit que la fraction d'un sixième de la redevance réservée aux communes puisse être affectée à leurs groupements, sous réserve de l'accord explicite de chacune d'entre elles.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 35 bis (nouveau) (Article 200 quater du code général des impôts) - Incitation fiscale au renouvellement des chaudières à bois

Commentaire : cet article introduit par votre commission relève de 25 % à 40 % le taux du crédit d'impôt pour le renouvellement des chaudières à bois et autres biomasses.

I. Le droit en vigueur

Le régime du crédit d'impôt en faveur des économies d'énergie et du développement durable résulte de l'article 5 de la loi de finances pour 2000 et est codifié à l'article 200 quater du code général des impôts.

Ce crédit d'impôt ne concerne que l'habitation principale, que ce soit en tant que propriétaire-occupant, propriétaire-bailleur ou locataire, et s'applique :

-aux dépenses réalisées entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012 au titre de l'acquisition de chaudières à condensation, de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage ;

-au coût des équipements, payés entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2012, de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ou des pompes à chaleur autres que air/air, dont la finalité essentiel est la production de chaleur ;

-au coût des équipements, payés entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2012, de raccordement à un réseau de chaleur alimenté majoritairement par des énergies renouvelables ou par une installation de cogénération ;

-au coût des équipements, payés entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2012, de récupération et de traitement des eaux pluviales ;

-aux dépenses réalisées entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012 au titre de la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques ou de la réalisation d'un diagnostic de performance énergétique.

Les taux du crédit d'impôt est en règle générale de 25 %, mais s'élevait jusqu'à l'an dernier à 50 % pour les équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ou les pompes à chaleur.

Toutefois, l'article 109 de la loi n° 2008-1425 du 26 décembre 2008 de finances pour 2009 est venue réduire cet avantage fiscal en prévoyant que, pour les pompes à chaleur et les chaudières et équipements de chauffage ou de production d'eau chaude indépendants fonctionnant au bois et autres biomasses, ce taux de 50 % sera ramené à 40 % en 2009, puis à 25 % à compter de 2010. Le taux est stabilisé à 40 % lorsque ces appareils sont installés dans un logement achevé avant le 1er janvier 1977 et que les dépenses sont réalisées dans la deuxième année suivant l'acquisition de ce logement.

III. Le texte adopté par votre commission

La réduction sur deux ans de 50 % à 25 % du taux du crédit d'impôt pour les pompes à chaleur et les chaudières et équipements de chauffage ou de production d'eau chaude indépendants fonctionnant au bois et autres biomasses a été justifiée par le Gouvernement, lorsqu'il a proposé au Parlement de la voter dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2009, par le fait que la croissance très soutenue des ventes de ces appareils rend moins nécessaire un soutien public. L'économie attendue de cette réduction de l'incitation fiscale est de 220 millions d'euros pour 2010.

Actuellement, le parc d'appareils de chauffage au bois domestique, dont la plupart ont été installés avant 2000, a des performances énergétiques et environnementales faibles. Les rendements énergétiques sont souvent médiocres, et les émissions polluantes importantes. Toutefois, depuis la mise en place en 2000 d'un label de qualité, la performance énergétique et environnementale moyenne des appareils vendus n'a cessé de croître.

Le renouvellement des appareils anciens par des appareils modernes, performants et peu consommateurs de combustible risque d'être freiné par la réduction de l'avantage fiscal.

C'est pourquoi votre commission a adopté le présent article additionnel, sur un amendement de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste, qui maintient le taux du crédit d'impôt à 40 % lorsque les appareils concernés viennent en remplacement de chaudières ou équipements de chauffage ou de production d'eau chaude indépendants fonctionnant au bois ou autres biomasses déjà existants. Par ailleurs, votre commission a complètement exclu les pompes à chaleur du dispositif du crédit d'impôt.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

TITRE IV - BIODIVERSITÉ

Constitué de cinq chapitres, ce titre regroupe les articles 36 à 65 du projet de loi, qui traitent de la protection et de la valorisation de la biodiversité dans ses formes les plus diverses.

CHAPITRE IER- DISPOSITIONS RELATIVES À L'AGRICULTURE

Constitué des articles 36 à 44, ce premier chapitre contient des dispositions relatives, notamment, aux produits phytopharmaceutiques, à la protection des périmètres de captage, à la certification environnementale des exploitations agricoles, à l'usage de produits lubrifiants dans les zones naturelles sensibles ou au dédommagement des agriculteurs bio dépossédés de leurs terres.

Article 36 (Articles L. 254-1 à L. 254-12 [nouveau] du code rural) - Encadrement des activités de vente, d'application et de conseil des produits phytopharmaceutiques

Commentaire : cet article renforce l'encadrement des activités de mise en vente, vente, distribution à titre gratuit, application et conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, en prévoyant notamment de nouvelles obligations en matière de formation.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre IV (La distribution et l'application des produits phytosanitaires) du titre IV (La protection des végétaux) du livre II (Santé publique vétérinaire et protection des végétaux) du code rural comporte actuellement une section unique (Dispositions générales) regroupant les articles L. 254-1 et L. 254-2.

Ces deux articles règlementent actuellement les activités de vente et d'application de produits phytopharmaceutiques à usage agricole. Ils les subordonnent toutes deux à la détention d'un agrément ainsi que, pour la première, à la tenue d'un registre.

LES PRODUITS PHYTOPHARMACEUTIQUES

Aux termes de l'article L. 253-1 du code rural, les produits phytopharmaceutiques s'entendent des préparations contenant une ou plusieurs substances actives et les produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés présentés sous la forme dans laquelle ils sont livrés à l'utilisateur final, destinés à :

- protéger les végétaux ou produits végétaux contre tous les organismes nuisibles ou à prévenir leur action ;

- exercer une action sur les processus vitaux des végétaux, dans la mesure où il ne s'agit pas de substances nutritives ;

- assurer la conservation des produits végétaux, à l'exception des substances et produits faisant l'objet d'une réglementation communautaire particulière relative aux agents conservateurs ;

- détruire les végétaux indésirables.

Les termes de « pesticide », « produit phytosanitaire », « produit agropharmaceutique », « produit de protection des plantes », « produit de protection des cultures » ou « produit antiparasitaire » sont également fréquemment employés dans la pratique dans un sens proche de produits phytopharmaceutiques.

La liste des produits définis comme phytopharmaceutiques a été établie par le ministère chargé de l'agriculture. La famille de produits utilisée en majorité en agriculture est celle des fongicides, suivie par les herbicides et les insecticides.

On distingue trois grandes filières d'utilisation des produits phytopharmaceutiques en France, dont la première est de loin la plus importante :

- l'utilisation agricole classique ;

- l'utilisation par les jardiniers amateurs ;

- l'utilisation par la filière « espaces verts ».

Ce cadre législatif, qui peut sembler insuffisant au regard des enjeux environnementaux que représente l'usage des pesticides en matière agricole, a été identifié comme devant être enrichi lors du « Grenelle de l'environnement ». La France est en effet le pays qui, avec plus de 70.000 tonnes de produits phytosanitaires utilisés chaque année, recourt le plus à la chimie du végétal. Cet usage massif de pesticides induit des impacts négatifs sur la santé humaine -à commencer par celle des agriculteurs eux-mêmes- et l'environnement -notamment la ressource en eau- qu'il est aujourd'hui urgent de réduire.

L'engagement n° 129 pris en ce sens lors du « Grenelle de l'environnement », conformément aux orientations décidées en la matière au niveau européen, fixe un objectif général de réduction de moitié de l'usage de produits phytopharmaceutiques en dix ans, si possible. Il s'inscrit dans le cadre du plan « Ecophyto 2018 », qui décline les différents axes de travail permettant d'atteindre cet objectif.

LES HUIT AXES DU PLAN « ECOPHYTO 2018 »

Axe 1 - Evaluer les progrès en matière de diminution de l'usage des pesticides

Axe 2 - Recenser et généraliser les systèmes agricoles et les moyens connus permettant de réduire l'utilisation des pesticides en mobilisant l'ensemble des partenaires de la recherche, du développement et du transfert

Axe 3 - Innover dans la conception et la mise au point des itinéraires techniques et des systèmes de cultures économes en pesticides

Axe 4 - Former à la réduction et à la sécurisation de l'utilisation des pesticides

Axe 5 - Renforcer les réseaux de surveillance sur les bio-agresseurs et sur les effets non intentionnels de l'utilisation des pesticides

Axe 6 - Prendre en compte les spécificités des DOM

Axe 7 - Réduire et sécuriser l'usage des produits phytopharmaceutiques en zone non agricole

Axe 8 - Organiser le suivi national du plan et sa déclinaison territoriale, et communiquer sur la réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques

Les axes 4 à 7 du plan « Ecophyto 2018 » font référence au renforcement de la qualification et de la professionnalisation des catégories de personnes directement impliquées dans l'usage de produits phytopharmaceutiques, c'est-à-dire celles ayant une activité de conseil, de distribution, de vente ou d'application. C'est ce volet du plan Ecophyto que le comité opérationnel n° 15 (« Agriculture écologique et productive ») a proposé de mettre en oeuvre à travers le présent article du projet de loi ainsi que les deux suivants.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi procède à une refonte totale du chapitre IV précité du code rural, afin d'introduire des obligations nouvelles en matière de formation. Ce nouveau chapitre, intitulé « La mise en vente, la vente, la distribution à titre gratuit, l'application et le conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques », est divisé en quatre sections rassemblant les articles L. 254-1 à L. 254-12.

Section 1 - Conditions d'exercice

Article L. 254-1 (nouveau)

Dans son I, cet article, qui regroupe, clarifie et étend le contenu des articles L. 251-1 et L. 254-2 actuels, subordonne à la détention d'un agrément l'exercice de trois types d'activités distinctes :

- la délivrance à titre onéreux ou gratuit de produits phytopharmaceutiques (1°, reprenant l'article L. 254-1 actuel). Il est précisé que cette obligation pèse sur les personnes physiques comme morales, ce qui permet de couvrir les coopératives agricoles, structures acquérant des volumes importants de ces produits. La référence à des « groupements d'achat » permet de couvrir également les associations formelles ou informelles d'utilisateurs de produits phytopharmaceutiques qui se regroupent afin d'obtenir des tarifs avantageux à l'achat ;

- l'application de ces produits par des prestataires de services, à l'exclusion d'échanges de services à titre gratuit entre exploitants (2°, reprenant l'article L. 254-2 actuel) ;

- le conseil professionnalisé à l'utilisation de ces produits, indépendamment d'une activité de vente ou d'application (3°). Le fait de viser ainsi l'activité de conseil constitue une novation par rapport à la législation actuelle. Il s'agit typiquement de l'activité réalisée par des organismes non commerciaux, comme les chambres d'agriculture ou les organismes spécialisés privés de conseil.

Le II prévoit la transmissibilité de l'agrément de la personne morale principale l'ayant obtenu à ses filiales éventuelles.

Article L. 254-2 (nouveau)

Cet article subordonne la délivrance de l'agrément par l'autorité administrative compétente -préfet de région, qui devrait déléguer au directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF)- à la détention par la personne l'ayant demandé de certains éléments ou documents qui garantissent la prise en charge des risques découlant de l'utilisation des pesticides, soit :

- une assurance en responsabilité civile professionnelle (1°) ;

- la certification de sa capacité, effective ou potentielle, à réaliser son activité de vente, application ou conseil sans porter atteinte à la santé humaine ni à l'environnement et en informant dûment l'utilisateur des produits (2°). Cette certification sera délivrée par un organisme tiers reconnu par l'autorité administrative -préfet de région, avec délégation en général au DRAAF-, au regard notamment de l'emploi par la personne demanderesse de personnels qualifiés en matière de produits phytopharmaceutiques ;

- un contrat garantissant le suivi du maintien de la certification (3°). Ce contrat serait également passé avec un organisme privé reconnu par l'administration. Il prévoira la réalisation des audits nécessaires à la délivrance, puis au maintien de la certification.

Article L. 254-3 (nouveau)

Cet article impose la certification, non seulement des professionnels de la filière phytosanitaire (I), mais également des utilisateurs directs que sont les agriculteurs (II).

Le I de cet article exige des personnes qualifiées, au vu notamment de l'aptitude desquelles sera délivré le certificat mentionné au 2° de l'article L. 254-2, la détention d'un certificat attestant de leur compétence en matière d'encadrement, de vente, d'application ou de conseil de produits phytopharmaceutiques. Ce certificat doit être délivré par l'autorité administrative elle-même, ou bien par un organisme habilité par elle, lequel pourrait être un établissement public national. Les centres de formation, qui participeront à la formation ou vérification des connaissances, ne seront en revanche pas directement chargés de les délivrer.

Les « fonctions d'encadrement » sont celles qui nécessiteront une certification individuelle au-delà de celle délivrée pour les agents en charge directement de la vente, de l'application ou du conseil. Le dispositif s'appliquera donc aux personnes exerçant des responsabilités opérationnelles dans les entreprises ou organismes : chefs d'entreprise (entreprises du paysage, entreprises de travaux agricoles, organismes de conseil), chefs de rayon ou responsables de vente en distribution, chefs d'agence ou de secteur ....

Le II exige également la détention d'un tel certificat pour les utilisateurs finaux de produits phytopharmaceutiques, c'est-à-dire des agriculteurs eux-mêmes, qu'ils soient exploitants ou salariés.

Là encore, ce certificat, qui doit attester des connaissances de la personne en matière d'usage des produits phytopharmaceutiques, est délivré par l'autorité administrative ou un organisme qu'elle habilite. Son coût pèsera également sur la personne en faisant la demande.

L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE DU DISPOSITIF D'AGRÉMENT ET DE FORMATION

Selon les précisions de l'étude d'impact, les coûts seraient les suivants :

- ceux des certificats devraient peser sur les personnes en demandant la délivrance. Ils devraient équivaloir à ceux délivrés pour les activités liées aux animaux de compagnie, qui s'élèvent à 36 euros. Dans l'hypothèse où 200.000 personnes par an seraient candidates à l'obtention de tels certificat, le coût global serait de 7,2 millions d'euros annuellement ;

- ceux des formations nécessaires à l'obtention de tels certificats devraient peser pour partie sur les fonds de formation. En supposant que la moitié des personnes concernées -soit 100.000 personnes environ- doive y recourir, que la durée moyenne de leur formation soit de deux jours et que leur coût moyen soit de 225 euros par personne, le coût serait de 22,5 millions d'euros par an.

Sur les trois années que prendrait la mise en oeuvre de ce dispositif, le coût global s'élèverait donc à 89 millions d'euros.

Il serait toutefois plus que compensé par les économies attendues du fait :

- du moindre usage des pesticides résultant d'une meilleure formation des utilisateurs. Leur coût d'achat représentant 1,7 milliard d'euros chaque année, une réduction envisageable de 10 % de leur utilisation représenterait 170 millions d'euros d'économie ;

- de la réduction du coût des traitements liés à la pollution de l'eau potable par les pesticides, estimé à 190 millions d'euros par an et dû à 90 % aux activités agricoles. Là encore, sur la base d'une réduction de 10 % de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, l'économie serait d'environ 17 millions d'euros par an.

Le III prévoit le principe d'un renouvellement régulier des certificats, afin de s'assurer de l'actualisation des connaissances des personnes les détenant au regard de l'évolution de l'offre de produits.

La détermination de la fréquence du renouvellement n'a pour l'instant pas été arrêtée ; elle devrait néanmoins se situer dans une fourchette de cinq à dix ans. Si la procédure devrait être identique à celle prévue pour la délivrance, des renouvellements plus directs pourraient être envisagés au vu du suivi de formations volontaires de la part des personnes certifiées.

Article L. 254-4 (nouveau)

Cet article habilite le ministre en charge de l'agriculture à exiger, en cas de risque sanitaire ou environnemental particulier et pour l'application de certains produits ou pour certaines méthodes d'application, des certificats spécifiques dont il fixe les modalités de délivrance.

Sont visés, à travers cette disposition, l'emploi de produits phytopharmaceutiques particulièrement dangereux, comme les fumigeants classés très toxiques, ou des modes d'application présentant des risques, comme le traitement par voie aérienne.

Le certificat devra dans ce cas porter une mention spécifique pour l'usage de ces produits ou modes d'application. En conséquence, le mode d'obtention en sera ajusté pour tenir compte des spécificités techniques qu'il impose, et des modules de formation adaptés pourront être proposés.

Article L. 254-5 (nouveau)

Cet article prévoit une procédure spécifique pour les personnes souhaitant exercer une activité de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, et dont le domicile professionnel n'est pas situé sur le territoire français49(*).

Dans ce cas, la délivrance de l'agrément par l'autorité administrative est subordonnée à la détention par le demandeur :

- d'une assurance en responsabilité civile professionnelle pour l'exercice de son activité en France (1°) ;

- de l'attestation de sa qualification à réaliser une telle activité, soit par le service compétent de son Etat d'origine, soit au terme de la procédure prévue pour les résidents français par les articles L. 254-2 et L. 254-3 (2°).

Article L. 254-6 (nouveau)

Cet article impose aux personnes exerçant des activités de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques de citer leurs agréments et certificats dans leurs documents commerciaux, afin que les personnes recourant à leur service en soient bien informées, et de tenir un registre desdites activités, afin de pouvoir les retracer a posteriori.

Il précise qu'un registre des ventes doit également être tenu par celles de ces personnes délivrant ces produits à titre onéreux.

Section 2 - Contrôles

Cette nouvelle section est consacrée aux contrôles, qui peuvent porter soit sur l'agrément délivré par l'autorité administrative pour les activités de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques (article L. 254-7), soit sur l'exercice de ces activités elles-mêmes (article L. 254-8), et peuvent donner lieu à des sanctions administratives (article L. 254-9).

Article L. 254-7 (nouveau)

Cet article subordonne le maintien de l'agrément prévu à l'article L. 254-1 au respect des conditions ayant permis sa délivrance. L'organisme certificateur procède en ce sens à des contrôles réguliers et, lorsqu'il constate le non respect de ces conditions, donne à la personne exerçant des activités de vente, d'application ou de conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques un délai non renouvelable pour y remédier. A son issue, et si l'irrégularité demeure, l'organisme en informe l'autorité administrative.

Le délai des audits sera fixé par le ministre chargé de l'agriculture et devra être respecté par les organismes certificateurs pour être reconnus par l'Etat comme pouvant certifier ce domaine d'activité.

Article L. 254-8 (nouveau)

Cet article confie le contrôle et l'inspection des activités de vente, d'application ou de conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, par référence au I de l'article L. 251-18 du code rural, à des agents dotés de pouvoirs de police administrative : ingénieurs du génie rural, des eaux et forêts (Gref), ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement et inspecteurs de la santé publique vétérinaire chargés de la protection des végétaux.

Les modalités de ces contrôles et inspections sont précisées par renvoi au I de l'article L. 251-19 du code rural. Ils ont lieu sur pièces et sur place, dans des tranches horaires précises, et donnent lieu à l'élaboration d'un procès-verbal d'inspection et de contrôle. Des échantillons aux frais du propriétaire ou du détenteur peuvent être prélevés, dont les supports peuvent être mis en quarantaine dans l'attente des analyses.

Article L. 254-9 (nouveau)

Cet article énumère les sanctions administratives que peut décider l'autorité administrative au vu des éléments issus des contrôles des organismes certificateurs et des agents d'inspection et de contrôle. Elles peuvent consister dans le retrait ou la suspension :

- de l'agrément à l'exercice d'activités de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques (1°) ;

- de l'agrément pour une activité de conseil dont le détenteur aurait prescrit un produit phytopharmaceutique ne bénéficiant pas d'une autorisation de mise sur le marché (AMM) ou dans des conditions d'emploi non satisfaisantes (2°) ;

- de l'habilitation donnée aux organismes certificateurs ou des certificats spécifiques prévus en cas de risque particulier pour la santé publique ou l'environnement (3°).

Section 3 - Dispositions d'application

Article L. 254-10 (nouveau)

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités d'application du nouveau chapitre IV.

Section 4- Dispositions pénales

Article L. 254-11 (nouveau)

Cet article habilite toute une série d'agents publics visés à l'article L. 215-1 du code de la consommation à intervenir aux côtés des agents du Gref, des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement et des inspecteurs de la santé publique vétérinaire chargés de la protection des végétaux pour rechercher et constater les infractions aux dispositions du nouveau chapitre IV, dans les conditions prévues dans le code de la consommation pour vérifier la conformité des produits et des services.

Alors que l'article L. 254-8 fait référence aux pouvoirs de police administrative des agents, le présent article fait référence aux pouvoirs de police judiciaire, et rajoute donc les agents ayant seulement en charge cette mission.

Il les habilite également à accéder aux registres retraçant les activités de vente, application ou conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques.

Article L. 254-12 (nouveau)

Cet article fixe les sanctions pénales encourues en cas de non respect de la réglementation relative à la mise en vente, la vente, la distribution à titre gratuit, l'application et le conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Le I punit de six mois d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende le fait d'exercer l'une de ces activités sans détenir l'agrément nécessaire ou sans respecter les conditions d'usage.

Le II punit de six mois d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amende le fait de s'opposer à l'exercice de leur mission par les agents du Gref, les ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement et les inspecteurs de la santé publique vétérinaire chargés de la protection des végétaux.

Les articles L. 433-1 et suivants du code pénal prévoyant les sanctions en cas d'atteintes à l'administration publique commises par les particuliers à l'encontre de fonctionnaires et agents auxquels sont attribués par la loi certaines fonctions de police judiciaire, seuls ont été visés, au présent article, les agents agissant dans le cadre de la police administrative.

Le II du présent article du projet de loi procède à une coordination matérielle au IV de l'article L. 253-1 du code rural.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la philosophie générale de cet article qui, en renforçant le dispositif de professionnalisation de la distribution, de l'application et du conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, favorise leur réduction et leur meilleure utilisation, conformément aux orientations déjà tracées à l'article 28 du projet de loi de mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement ».

Elle a toutefois entendu améliorer ses modalités d'application en :

- précisant, à l'initiative de M. Jean-Claude Merceron, que le caractère « qualifié » des personnels employés ouvrant droit à certification par un organisme tiers est avéré par la détention par ces derniers du certificat mentionné à l'article L. 254-3 ;

- responsabilisant l'activité de conseil en matière de pesticides par la mise en place d'une prescription écrite et en en précisant le contenu, sur proposition de son rapporteur ;

- fixant un délai global de deux ans pour la prise du décret d'application du présent article, sur demande de M. Marc Daunis et des membres du groupe socialiste et apparentés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 37 - Modalités de mise en oeuvre dans le temps des dispositions encadrant les activités de vente, d'application et de conseil de produits phytopharmaceutiques

Commentaire : cet article prévoit une application progressive dans le temps de la législation relative aux activités de vente, d'application et de conseil de produits phytopharmaceutiques prévue par le précédent article du projet de loi.

I. Le dispositif du projet de loi

Le présent article prévoit, pour l'entrée en vigueur des dispositions relatives auxdites activités, trois cas de figure distincts :

- les agréments délivrés sous le régime actuel, c'est-à-dire avant l'entrée en vigueur de la loi issue du présent projet de loi, sont validés sous réserve de la transmission à l'autorité administrative, dans les deux ans de l'entrée en vigueur de ladite loi, des pièces présidant à leur délivrance aux termes dudit projet, soit la police d'assurance en responsabilité civile professionnelle, la certification par un organisme tiers et son contrat de suivi (premier alinéa). Cette disposition permet d'éviter une remise en cause de l'ensemble des agréments déjà délivrés, tout en assurant un contrôle de leur régularité ;

- les agréments à la seule activité de conseil à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques, ainsi que les certificats des personnels qualifiés à l'exercice des activités d'encadrement, de vente, d'application ou de conseil à l'utilisation, sont délivrés dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat et au plus tard dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de la présente loi ;

- les certificats des agriculteurs pour l'usage de produits phytopharmaceutiques sont également délivrés dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat et au plus tard dans les quatre ans suivant l'entrée en vigueur de la présente loi.

II. La position de votre commission

Votre commission souscrit à cet article qui, quoique technique, permet une mise en oeuvre souple et progressive des dispositions encadrant les activités de vente, d'application et de conseil de produits phytopharmaceutiques prévues à l'article 36 du projet de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 38 (Article L. 213-10-8 du code de l'environnement) - Mesure de coordination

Commentaire : cet article modifie, pour coordination avec les dispositions du présent projet de loi, l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement.

I. Le droit en vigueur

La redevance pour pollutions diffuses, qui frappe les produits phytosanitaires, a été substituée par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Acquittée par les distributeurs, son taux est fixé par les agences de l'eau en fonction de la quantité de résidus de produits dans les eaux de chaque bassin dans la limite de plafonds distincts selon les substances visées.

Le IV de l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement, consacré aux modalités de la redevance pour pollution diffuse, exige des registres retraçant des activités liées aux produits phytopharmaceutiques qu'ils comportent les éléments nécessaires au calcul de l'assiette de la redevance et, le cas échéant, les destinataires des factures et les montants de redevance correspondants.

Or, ces registres, actuellement visés à l'article L. 254-1 du code rural, le seront au dernier alinéa de l'article L. 254-6 du même code dans sa rédaction issue du présent projet de loi.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article procède donc, au sein du IV de l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement, à la substitution de la référence à l'article L. 254-1 par une référence à l'article L. 254-6 du code rural.

III. La position de votre commission

Votre commission est favorable à cette coordination, nécessaire pour une bonne compréhension et application du texte.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 39 (Articles L. 253-9 [nouveau], L. 253-4 et L. 253-17 [nouveau] du code rural) - Elimination des produits phytopharmaceutiques ne bénéficiant pas d'une autorisation de mise sur le marché

Commentaire : cet article désigne les personnes responsables de l'élimination des produits phytopharmaceutiques ne bénéficiant pas d'une AMM, en distinguant selon les situations.

I. Le droit en vigueur

Il n'existe pas à ce jour de disposition législative de retrait spécifique aux produits phytopharmaceutiques. En revanche, aux termes de l'article L. 253-1 du code rural, la mise sur le marché50(*), l'utilisation et la détention par l'utilisateur final de produits phytopharmaceutiques est subordonnée à la détention d'une AMM.

Aux termes de l'article L. 253-4 du même code, cette AMM est délivrée, à l'issue d'une évaluation des risques et des bénéfices que présente le produit, par l'autorité administrative après avis de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa), si les substances actives qu'il contient sont autorisées au niveau communautaire et si l'innocuité du produit à l'égard de la santé publique et de l'environnement, son efficacité et sa sélectivité à l'égard des végétaux sont établis.

Si la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques est donc strictement encadrée, tel n'est pas le cas de l'élimination de ces produits. Certes, l'article L. 541-2 du code de l'environnement définit, de façon générale, cette élimination comme comportant « les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie, ainsi qu'au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel de tous autres produits dans des conditions propres à éviter les nuisances ». Cependant, les personnes responsables de cette élimination ne sont pas explicitement identifiées, pour ce qui est des produits phytopharmaceutiques, dans le code rural.

II. Le dispositif du projet de loi

Le dispositif prévu par le présent article du projet de loi a pour objectif de traduire le principe général de la responsabilité du fabricant prévu par le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement » dans le domaine particulier des produits phytopharmaceutiques, en s'appuyant sur le dispositif construit sur une base volontaire par les détenteurs d'AMM en lien avec les distributeurs, qui a fait la preuve de son efficacité.

De façon générale, il est prévu que la collecte soit assurée par les distributeurs, qui remettent les produits aux metteurs en marché, ceux-ci étant responsables de l'élimination ou du reconditionnement pour un autre marché où les produits sont autorisés. Les délais accordés pour la distribution et l'utilisation après expiration de l'autorisation permettront d'écouler les stocks et de prévenir l'apparition de nouveaux déchets.

? Le I du présent article insère, à la fin de la section 1 (Dispositions générales) du chapitre III (Mise sur le marché des produits phytosanitaires) du titre IV (La protection des végétaux) du livre II (Santé publique vétérinaire et protection des végétaux) du code rural, un article L. 253-9 fixant le régime de responsabilité pour l'élimination des produits phytopharmaceutiques ne bénéficiant pas d'une AMM par les professionnels de la filière.

Dans un tel cas, il prévoit que l'élimination est prise en charge:

si une AMM a été délivrée, puis retirée ou non renouvelée par : le détenteur initial de l'AMM, ou la première personne ayant mis le produit sur le marché national si ce détenteur n'est pas enregistré sur le territoire français, ou encore la personne l'ayant introduit dessus. Le détenteur de l'autorisation, qui n'est pas forcément le fabricant du produit, est donc le responsable « de droit commun » de l'élimination ;

si aucune AMM n'a été délivrée par : la personne qui a mis les produits sur le marché national, ou à défaut celle les ayant introduit.

Ce dispositif permet d'établir une responsabilité en cas d'importation illégale de produits phytopharmaceutiques en France. Dans ce cas, la personne les ayant commercialisés ou introduits sur le territoire national sera déclarée responsable de leur élimination.

Le du II intime aux utilisateurs finaux de produits phytopharmaceutiques -s'ils sont majoritairement constitués d'agriculteurs, il en existe également des non agricoles, tels que les collectivités ou les applicateurs professionnels- ne bénéficiant pas ou plus d'AMM, non de procéder eux-mêmes à l'élimination desdits produits, mais de les remettre dans des lieux de collecte afin qu'il y soit procédé. Cette obligation ne fait que systématiser une pratique tendant à se répandre dans le monde agricole, à travers le plan Adivalor mis en place par les distributeurs de produits phytopharmaceutiques.

LE DISPOSITIF ADIVALOR

Aux termes de ce dispositif mis en place de façon volontaire par la filière des produits phytopharmaceutiques, les utilisateurs professionnels de ces produits sont invités à déposer leurs emballages vides et les produits eux-mêmes non utilisables aux dates et lieux fixés par leurs distributeurs.

Le fonctionnement de la filière française de gestion des déchets phytosanitaires repose principalement sur :

- 39 sociétés phytosanitaires au travers d'une contribution spécifique ;

- plus de 1.000 distributeurs, coopératives et négociants agricoles, qui gèrent sur plus de 4.000 dépôts la collecte, l'entreposage et le regroupement de ces déchets ;

- les organisations agricoles, tout particulièrement les chambres d'agriculture et les syndicats agricoles, qui apportent leur appui à l'organisation des opérations à l'échelle du département ou de la région.

Grâce à l'appui des agences de l'eau, du Meeddat, de la Mutualité sociale agricole (MSA), de l'Ademe et de nombreuses collectivités territoriales, un programme de déstockage des produits phytosanitaires non utilisables a ainsi pu être engagé sur la période 2002-2006.

Le précise les personnes contribuant à ces opérations de collecte et de stockage, à savoir les personnes distribuant, à titre onéreux ou gratuit, les produits phytopharmaceutiques. Cette contribution, dont les modalités sont précisées par arrêté interministériel, peut être adaptée aux circonstances locales.

Cette disposition a pour objectif de permettre aux préfets d'adapter, par exemple, les calendriers de collecte ou les obligations des utilisateurs et distributeurs, afin de s'appuyer sur les dispositifs de collecte existants et ayant fait la preuve de leur efficacité.

Le III confie à un décret en Conseil d'Etat la fixation du délai imparti aux personnes responsables de l'élimination des produits phytopharmaceutiques pour procéder à leur collecte, stockage et leur élimination proprement dite.

Cette disposition s'applique à l'ensemble des acteurs, de la collecte à l'élimination. Les délais seront fixés par le décret, dans la limite d'un an à compter du moment où les produits ne seront plus utilisables. Une telle rédaction permet de donner une base législative aux délais accordés après expiration de l'AMM pour écouler et utiliser les produits phytopharmaceutiques. Ces délais seront accordés lorsque l'autorisation expire et n'est pas renouvelée par la firme détentrice, mais non pas lorsque le retrait est motivé par des raisons de santé publique ou d'environnement.

? Le II de l'article 39 du projet de loi complète le dernier alinéa de l'article L. 253-4 dudit projet, qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat les modalités et durées des différentes phases de la procédure d'AMM, afin qu'il prévoie également les conditions dans lesquelles l'administration peut accorder un délai pour supprimer, écouler et utiliser les stocks de produits phytopharmaceutiques existants.

? Le III complète le I de l'article L. 253-17 du code rural, qui prévoit les sanctions applicables aux infractions relatives à la mise sur le marché des produits phytosanitaires, afin d'y intégrer le non respect de la réglementation relative à l'élimination desdits produits. Il est ainsi prévu de le sanctionner par une peine de deux ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende.

III. La position de votre commission

Votre commission partage tout particulièrement l'objectif d'élimination des produits phytopharmaceutiques illégaux fixé par cet article. Ces produits, dont l'évaluation des stocks est par définition délicate, sont en effet porteurs de risques potentiellement importants pour la santé de ceux qui les manipulent comme pour l'environnement.

Elle a cependant adopté, en vue de rendre son application à la fois plus souple et plus efficace :

- un premier amendement de son rapporteur apportant une précision rédactionnelle ;

- un deuxième amendement de son rapporteur substituant un délai d'un an pour la collecte et un an pour le traitement final des produits phytopharmaceutiques ne bénéficiant d'une autorisation de mise sur le marché au délai d'un an prévu pour l'ensemble de ces opérations ;

- un amendement de M. Jacques Muller et plusieurs de ses collègues donnant à la puissance publique les moyens de faire exécuter l'obligation d'élimination des produits phytopharmaceutiques illégaux.

Enfin, votre commission s'est interrogée sur l'opportunité de créer une filière spécialisée dans le traitement et l'élimination de ces produits, à l'instar du dispositif Adivalor fonctionnant, de façon très satisfaisante, pour les produits bénéficiant d'une AMM. Elle a également évoqué l'idée, en vue d'éviter que leurs détenteurs ne s'en débarrassent de peur d'être sanctionnés, d'instaurer un délai de remise des produits pendant lequel aucune mesure coercitive ne serait prise.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 40 (Articles L. 253-7 et L. 253-17 du code rural) - Interdiction de la publicité sur les produits phytopharmaceutiques à destination des jardiniers amateurs

Commentaire : cet article tend à interdire la publicité sur les produits phytopharmaceutiques à usage non professionnel.

I. Le droit en vigueur

La France compte 15 millions de jardiniers amateurs. Leur activité, même si elle représente des risques moindres pour la santé et l'environnement que celle des professionnels, n'est pas exempte de dangers, car les traitements à l'aide de pesticides sont trop fréquemment effectués alors qu'ils ne sont pas nécessaires, les produits pas toujours adaptés aux parasites et maladies visés, les quantités trop souvent excessives et les délais d'application de produit avant récolte irrégulièrement respectés.

L'article L. 253-7 du code rural définit le cadre de la publicité pour les produits phytopharmaceutiques, mais sans opérer de distinction selon l'usage -professionnel ou non professionnel- qui en est fait. Son premier alinéa restreint simplement la publicité pour ces produits à ceux bénéficiant d'une AMM, et à leurs seules conditions d'emploi, tandis que son second alinéa interdit d'en donner une image tendant à gommer les risques associés à leur usage.

Quant à l'article L. 253-17 du code rural, il prévoit les sanctions applicables aux infractions relatives à la mise sur le marché des produits phytosanitaires, sans davantage distinguer selon leur type d'usage.

Il convenait donc de prévoir des dispositions législatives afin de réduire l'utilisation de ces produits par les jardiniers amateurs, de la même façon que d'autres articles du projet de loi le prévoient pour les agriculteurs professionnels.

II. Le dispositif du projet de loi

Le I de cet article complète l'article L. 253-7 précité afin :

- de renforcer les informations inscrites sur les produits phytopharmaceutiques, qui devront également comporter la classification de la préparation phytopharmaceutique y étant associée et ses restrictions d'usage. La sanction de cette disposition est prévue au II du présent article du projet de loi.

La classification permet de définir les différentes classes ou catégories de danger que peuvent présenter les substances et préparations. L'étiquetage est la première information, essentielle et concise, fournie à l'utilisateur sur ces dangers et sur les précautions à prendre lors de l'utilisation.

Les substances et les préparations sont considérées comme dangereuses quand elles appartiennent à l'une des 15 catégories de danger répertoriées51(*). A chaque catégorie de risque sont associés des symboles et indications de danger, ainsi que des phases de risque. Ces éléments constituent la classification d'une substance ou d'une préparation ; ils devront figurer sur l'étiquette, accompagnés de conseils de prudence choisis en fonction des phases de risque ;

- d'interdire d'en faire la publicité en direction des jardiniers amateurs. La sanction de cette disposition est prévue au III du présent article du projet de loi.

Le II complète le 4° du I de l'article L. 253-17 du code rural, qui punit de deux ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende toute personne faisant de la publicité pour un produit phytosanitaire ne bénéficiant pas d'une AMM, afin de prévoir une même peine si la classification de sa préparation phytopharmaceutique ou ses restrictions d'usage ne sont pas précisées.

Le III complète le I du même article afin de sanctionner l'interdiction de faire de la publicité en direction des jardiniers non professionnels par une même peine de deux ans d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve le contenu de cet article. L'interdiction de la publicité pour la vente de produits phytopharmaceutiques à destination des jardiniers amateurs semble en effet le moyen le plus efficace pour s'assurer de la réduction de l'usage de ces produits par les non professionnels et des risques qui y sont associés.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 40 bis (nouveau) (Article L. 253-3 du code rural) - Dérogations à l'interdiction d'épandage aérien de produits phytopharmaceutiques

Commentaire : cet article vise à encadrer les dérogations à l'interdiction d'épandage aérien de produits phytopharmaceutiques.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 253-1 du code rural prévoit le cadre général régissant la mise sur le marché, l'utilisation et la détention par l'utilisateur final des produits phytopharmaceutiques.

L'article 28 du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement » comporte un alinéa tendant à « interdire l'épandage aérien de produits phytopharmaceutiques, sauf dérogations ».

En effet, si l'impact d'un tel épandage aérien sur les milieux humains et environnementaux est supérieur à celle d'un épandage terrestre, il peut demeurer utile, voire indispensable, dans certains cas très précis où seul il est à même de garantir rapidité et étendue du traitement.

II. Le dispositif adopté par votre commission

En vue de préciser les modalités de cette interdiction et de ses dérogations possibles, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur. Celui-ci complète l'article L. 253-1 précité par un nouvel alinéa qui reprend l'interdiction de principe de l'épandage aérien tout en y prévoyant certaines dérogations et leurs modalités.

Ainsi, l'épandage aérien doit être autorisé dans des conditions strictement définies par l'autorité administrative :

- pour une durée limitée lorsqu'un danger menaçant les végétaux, les animaux ou la santé publique ne peut être maîtrisé par d'autres moyens ;

- ou bien si ce type d'épandage présente des avantages manifestes pour la santé et l'environnement par rapport à une application terrestre.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 40 ter (nouveau) - Rapport au Parlement sur l'utilisation de produits phytopharmaceutiques

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport sur l'évolution de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques.

I. Le droit en vigueur

L'article 28 du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement » fixe, en coordination avec le plan « Ecophyto 2018 », d'ambitieux objectifs de réduction de l'usage de produits phytopharmaceutiques pour les productions agricoles.

L'Observatoire des résidus de pesticides (ORP) est né, en 2003, de la volonté des ministères chargés de la santé, de l'agriculture, de la consommation et de l'environnement. Ceux-ci ont confié à l'Afssa, à l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (Afsse) et à l'Institut français de l'environnement (Ifen) pour mission de mettre en place une base de données des normes réglementaires publiques, des résultats des actions de contrôles et du suivi des actions de progrès mises en place suite à ces résultats.

II. Le dispositif adopté par votre commission

A l'initiative de Mme Odette Herviaux et des membres du groupe socialiste et apparentés, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 40 visant à faire le point chaque année sur les progrès réalisés en matière d'utilisation des pesticides.

L'article charge l'ORP de réaliser chaque année un rapport faisant état des pratiques agricoles basé sur l'indicateur du nombre de doses unitaires utilisées (Nodu). Cet indicateur, sur lequel repose le plan « Ecophyto 2018 », permet de prendre en compte la concentration des produits. Le rapport sera présenté par le Gouvernement au Parlement et rendu public.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 41 (Article L. 211-3 du code de l'environnement) - Protection des aires d'alimentation de captage d'eau potable

Commentaire : cet article permet l'instauration, sur les aires d'alimentation des captages d'eau potable, de mesures limitant ou interdisant l'usage d'intrants.

I. Le droit en vigueur

Un captage d'eau potable est un dispositif de collecte ou pompage d'eau potable, soit à partir d'une source qui sort naturellement de terre (source naturelle ou puits artésien), soit à partir d'un cours d'eau ou du réservoir d'un barrage.

Du fait de leur vulnérabilité, qui dépend des caractéristiques hydrogéologiques des sites d'implantation et des activités humaines qu'ils accueillent, plusieurs directives européennes et lois sur l'eau imposent la mise en place d'un périmètre de protection autour des captages. C'est ainsi que la législation française prévoit :

- un périmètre de protection immédiate. De surface réduite (quelques mètres carrés à quelques centaines de mètres carrés), toute activité à risque y est interdite, et notamment l'usage de pesticides ou de fertilisants ;

- un périmètre de protection rapproché. De surface plus importante (un à dix hectares), c'est une zone intermédiaire qui accepte des activités sans risques pour la ressource et le captage, ou des activités diminuant le risque de pollution. L'usage de pesticides ou de fertilisants y est également interdit ;

- un périmètre éloigné. Moins contraignant et non obligatoire, il peut cependant faire l'objet d'une gestion de tous les risques liés aux activités humaines.

Cette législation est assortie d'objectifs qui ne sont malheureusement pas atteints. En France, où environ 38.000 captages puisent environ 18 millions de m3 par jour, à 96 % dans les nappes phréatiques; le Plan national santé-environnement (PNSE) vise la protection de 80 % des captages d'eau potable pour 2008 et 100 % pour 2010.

Or, les activités agricoles constituent un risque pour la préservation de la bonne qualité des aires d'alimentation des captages. Aussi le législateur est-il intervenu en ouvrant la possibilité de prévoir, par voie règlementaire, des procédures d'encadrement des pratiques agricoles sur ces espaces sensibles.

Ainsi, le 5° de l'article L. 211-3 du code de l'environnement prévoit que des décrets en Conseil d'Etat peuvent délimiter des zones « où il est nécessaire d'assurer la protection quantitative et qualitative des aires d'alimentation des captages d'eau potable », ainsi que des zones « dans lesquelles l'érosion diffuse des sols agricoles est de nature à compromettre la réalisation des objectifs de bon état ou, le cas échéant, de bon potentiel » des eaux. Ces mêmes décrets, précise l'article, établissent des « programmes d'action » propres à préserver ces zones.

Dans une approche similaire, l'article L. 114-1 du code rural et son décret d'application52(*) chargent le préfet de délimiter des « zones d'érosion dans lesquelles l'érosion des sols peut créer des dommages importants en aval » et établir, en concertation avec les acteurs impliqués, « un programme d'actions visant à réduire l'érosion des sols de ces zones » qui peuvent « être rendues obligatoires ».

La protection des aires d'alimentation des captages est ainsi réalisée, dans ces zones, par une démarche en trois étapes. Le préfet délimite la zone, en concertation avec les acteurs concernés. Puis il établit, toujours en concertation, un programme d'action consistant en la mise en oeuvre de pratiques agricoles telles que l'implantation de prairies ou la limitation des engrais et des pesticides. À l'issue d'une période volontaire de trois ans, le préfet peut rendre obligatoires ces mesures, accompagnées d'aides financières, si les réponses apportées durant ladite période sont insuffisantes. Cette décision peut être prise au bout de douze mois dans les zones particulièrement sensibles et si les circonstances l'exigent.

II. Le dispositif du projet de loi

Le projet de loi part de l'objectif défini par l'article 25 du projet de loi relatif à la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement », d'identifier et de protéger 507 captages d'ici 2012. Il s'agit d'un effort considérable puisque les moyens disponibles ne permettent, à ce jour, que d'assurer la protection des aires d'alimentation de 50 captages. Il est prévu, en outre, de poursuivre cette démarche au-delà de 2013 sur les 1.800 captages identifiés lors de l'inventaire de fin 2007-début 2008.

En ce sens, l'article 41 du projet de loi propose de compléter le II de l'article L. 211-3 précité par un alinéa permettant de délimiter, lorsque la qualité de l'eau est menacée, des zones à l'intérieur des aires d'alimentation de captages d'eau mentionnées au 5° du même article particulièrement menacées par des pollutions diffuses.

Dans ces « sous-aires », le décret peut décider, dans les trois ans, la limitation des activités agricoles à des pratiques durables. Le projet d'article cite explicitement, à ce titre, l'implantation de prairies permanentes extensives et de cultures ligneuses sans intrants. Il prévoit que le maintien d'autres cultures peut être subordonné à un encadrement de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques et faire l'objet en ce sens d'un plan d'action comportant éventuellement des mesures de compensation.

Les cultures ligneuses désignent ici des cultures de taillis à courte rotation, destinées à produire de la biomasse à des fins énergétiques et généralement cultivés sans intrants. Pour les autres cultures, c'est par les conditions spécifiques que sera garantie la réduction ou la suppression de l'utilisation d'intrants. Les mesures de compensation envisageables visent à compenser le changement de système d'exploitation, soit en contribuant à sa mise en valeur, soit en compensant sa perte de manière permanente ou temporaire.

Si l'objectif de cette mesure est ambitieux, y compris d'un point de vue financier, puisque le coût de la mesure est évalué à 470 millions d'euros sur la période 2009-2013, les bénéfices attendus sont substantiels. D'un point de vue environnemental, le dispositif, en réduisant l'agressivité des pratiques agricoles sur les écosystèmes, devrait contribuer à rétablir un bon état des eaux et atteindre ainsi les objectifs fixés par la réglementation européenne. Budgétairement, les économies attendues en termes de traitement des eaux sont évaluées à 200 millions d'euros par an, une fois les investissements amortis.

III. La position de votre commission

Consciente de la nécessité d'assurer de façon effective la protection des périmètres de captage les plus sensibles, selon l'objectif défini dans le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement », votre commission approuve la disposition permettant de conditionner le maintien d'activités agricoles dans ces aires à leur respect de la ressource.

Si la combinaison des articles L. 211-3 du code de l'environnement et L. 114-1 du code rural permet, en l'état, d'atteindre un résultat analogue, ce n'est qu'après une période de trois ans. Or, le présent article donne au préfet la possibilité d'imposer immédiatement un plan d'action et de conditionner la poursuite d'activités agricoles à leur innocuité sur les milieux.

Toutefois, votre rapporteur souligne que cet article ne vise que les 507 points de captage les plus problématiques sur les 11.000 environ situés sur le territoire. A cet égard, comme Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, s'y est engagée lors de l'examen du texte en commission, le Gouvernement a précisé, par voie de communiqué de presse en date du 30 juin 2009, la liste de ces 507 captages, correspondant à 856 ouvrages de prélèvement.

Répartis sur tout le territoire, ils ont été identifiés sur la base d'une concertation locale en fonction de trois critères : l'état de la ressource vis-à-vis des pollutions par les nitrates ou les pesticides ; le caractère stratégique de la ressource au vu de la population desservie ; enfin, la volonté de reconquérir certains captages abandonnés.

La deuxième phase, suivant celle de l'identification, va consister en la mise en oeuvre des programmes d'actions pour assurer la protection effective des 507 captages identifiés. Il s'agira en particulier, pour chaque captage, d'arrêter la zone de protection de l'aire d'alimentation du captage (AAC), sur la base d'un diagnostic territorial des pressions agricoles, puis le programme d'actions au plus tard à l'automne 2011, pour permettre la mise en place des mesures agroenvironnementales d'ici mai 2012.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 42 (Articles L. 611-6, L. 640-2 et L. 641-19-1 [nouveau] du code rural) - Instauration d'une certification à haute valeur environnementale pour les exploitations agricoles

Commentaire : cet article tend à créer un système de certification des exploitations agricoles prenant en compte et valorisant leurs démarches en faveur d'une agriculture durable.

I. Le droit en vigueur

De nombreuses exploitations agricoles se sont déjà engagées, à l'initiative d'opérateurs publics ou privés, dans des démarches qualité intégrant des exigences environnementales plus ou moins contraignantes et faisant l'objet de reconnaissances officielles. Sur la base d'un référentiel ou d'un cahier des charges, les exploitants prennent des engagements sur leur organisation ou leurs pratiques culturales, et se soumettent à un dispositif de contrôle permettant d'en vérifier le respect.

Si les démarches sont extrêmement diverses, elles peuvent être néanmoins classées en deux grandes catégories :

- les « bonnes pratiques agricoles ». Elles peuvent être de deux types :

des démarches sectorielles : le référentiel s'applique à une filière bien identifiée. On peut citer à titre d'exemples la charte des bonnes pratiques d'élevage, les chartes de production Arvalis (blé tendre, blé dur, maïs ...), la norme NF V25-111 pour la pomme de terre destinée au marché du frais, la charte production fruitière intégrée (pomme et poire) ou les chartes nationales de qualité tomate et concombre de France ;

des démarches horizontales : le référentiel s'applique à l'ensemble des activités de l'exploitation, dans une démarche globale. Entre dans cette catégorie, notamment, l'agriculture raisonnée ;

- le « système de management environnemental ». Il s'agit de l'ensemble de l'organisation, des processus, des procédures et des moyens nécessaires pour mettre en oeuvre le management de la qualité et de l'environnement dans une exploitation agricole. La norme ISO 14001 définit le référentiel se rapportant à ce type de management. Elle spécifie les exigences permettant à un organisme de mettre en oeuvre une telle politique et les informations relatives aux aspects environnementaux significatifs. D'autres types de démarches, fondés sur les principes de l'ISO 14001, ont été instaurées, telles que la norme NF V01-007 (Agri-confiance).

Le « Grenelle de l'environnement » a proposé d'aller plus loin, en proposant un dispositif de certification environnementale regroupant et synthétisant l'ensemble de ces dispositifs. Dans ses conclusions, la certification est présentée comme « une voie privilégiée pour développer production et consommation durables » en ce qu'elle « permet une reconnaissance des bonnes pratiques environnementales et sanitaires des agriculteurs dans la gestion quotidienne de leurs exploitations ». Ainsi, les engagements n°s 122 et 123 du Grenelle en prévoient-ils le principe, ainsi qu'un calendrier ambitieux de mise en oeuvre avec 50 % des exploitations certifiées en 2012.

Le comité opérationnel 15-2 sur la certification a identifié cinq domaines d'action : la stratégie phytosanitaire, la préservation de la biodiversité, la gestion des engrais, la gestion quantitative de l'eau et la consommation énergétique de l'exploitation. Puis les engagements du Grenelle relatifs à la certification ont été repris dans le projet de loi de programme de mise en oeuvre du Grenelle, au sixième alinéa de l'article 28.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article du projet de loi propose de donner une assise législative à la reconnaissance et à la valorisation de la certification environnementale des exploitations agricoles.

Dans son I, il modifie pour ce faire l'article L. 611-6 du code rural, qui est actuellement consacré à l'agriculture raisonnée.

Dans sa nouvelle rédaction, il est prévu la possibilité de principe, pour les exploitations agricoles aux pratiques écoresponsables, d'être certifiées en tant que telles. Le texte, formulé de façon très générale et imprécise, renvoie à un décret pour l'ensemble de ses modalités d'application. Il ne préjuge ainsi ni de l'unicité de la certification -ce qui permet la coexistence avec l'agriculture raisonnée, de manière transitoire ou permanente-, ni de sa dénomination, tout en prévoyant le principe d'un degré de haute valeur environnementale (HVE).

Selon les informations fournies par le ministère en charge de l'agriculture, la certification serait de trois niveaux :

- premier niveau : il correspond au respect des exigences environnementales de la conditionnalité. Ce dispositif prévoit que le versement de certaines aides communautaires à l'exploitant est soumis au respect d'exigences en matière d'environnement, de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) de santé publique, de santé des animaux et des végétaux et de protection animale. À cette exigence initiale s'ajoute la nécessité pour l'exploitant de réaliser un auto diagnostic, pouvant également être un diagnostic accompagné par une structure extérieure ;

- deuxième niveau : il s'appuie sur des obligations de moyens correspondant à des exigences figurant dans un référentiel (cahier des charges) et s'articule avec les démarches existantes, qu'elles soient sectorielles (charte des bonnes pratiques ...), horizontales (agriculture raisonnée ...), territoriales ou liées à la certification de produits. Les démarches existantes pourront être validées à ce niveau si elles comportent des exigences permettant de respecter le référentiel et si leur dispositif de certification en respecte les principes. Une exploitation pourra également être certifiée de niveau 2 sans être engagée dans une autre démarche ;

- troisième niveau : il s'appuie sur des niveaux d'indicateurs à atteindre permettant de mesurer les performances environnementales des exploitations pour les thématiques retenues.

Par ailleurs, et toujours selon les prévisions du ministère, le dispositif devra satisfaire à certaines conditions garantissant son succès. Il sera applicable à tous les types d'exploitations (spécialisées comme en polyculture). Il concernera l'ensemble de l'exploitation. Il portera uniquement sur les aspects environnementaux, et non sur le développement durable, qui intègre les exigences sociales. Il devra être simple, lisible, gradué et facilement accessible. Enfin, il est prévu que les frais de la procédure de certification et le manque à gagner dû aux pratiques elles-mêmes, en particulier lorsqu'elles sont de HVE, fassent l'objet d'une compensation partielle.

Le nouveau dispositif créé par cet article sera donc inscrit dans le code rural, à l'instar de celui de l'agriculture raisonnée, mais ne s'y substituera pas, du moins dans un premier temps. Les démarches existantes de ce type seront progressivement positionnées par rapport au nouveau référentiel, avant éventuellement de disparaître.

Une expérimentation de certification a été lancée par le ministère de l'agriculture et de la pêche à l'automne 2008 sur 100 exploitations agricoles dans cinq départements français53(*). Mise en oeuvre par les chambres d'agriculture et les coopératives agricoles jusqu'en avril 2009, elle devait permettre de définir précisément la HVE et d'analyser la compatibilité avec les démarches déjà existantes.

Le II de cet article complète le 2° de l'article L. 640-2 du code rural, qui établit la liste des modes de valorisation des produits agricoles officiellement, reconnus par un alinéa intégrant la mention valorisante « issu d'une exploitation de haute valeur environnementale ».

En effet, la reconnaissance et la valorisation de ce dispositif par les acheteurs de produits agricoles, et notamment par les consommateurs finaux, nécessitent l'établissement d'un lien entre cette certification d'exploitation et une mention figurant sur les produits. Parmi les trois modes de valorisation actuellement reconnus -les signes d'identification de la qualité et de l'origine, les mentions valorisantes et la démarche de certification des produits-, c'est aux seconds qu'il est proposé de rattacher la certification HVE.

Le III, qui crée dans le code rural un article L. 641-19-1, prévoit les conditions générales de délivrance de cette mention HVE. Elle concernera tous les produits agricoles, qu'ils soient bruts ou qu'ils aient fait l'objet d'une transformation. Ils devront être issus d'une exploitation certifiée HVE.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement au dispositif de certification environnementale prévu par cet article, qui a fait l'objet d'un certain consensus chez nombre d'acteurs du « Grenelle de l'environnement ». Une telle certification, qui reposera sur une base volontaire et graduée jusqu'à un niveau de haute valeur environnementale, paraît en effet constituer une voie privilégiée pour entraîner l'ensemble des exploitations dans une démarche de progrès vers une meilleure prise en compte de l'environnement. La possibilité ouverte aux exploitants certifiés de valoriser leurs productions en y apposant une mention distinctive constitue, à cet égard, un volet incitatif essentiel pour la mesure.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 43 (Article 44 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole) - Désignation des corps de contrôle pour faire respecter certaines interdictions dans les zones naturelles sensibles

Commentaire : cet article tend à prévoir les corps de contrôle compétents pour vérifier le respect de l'interdiction d'usage de lubrifiants non biodégradables dans des zones naturelles sensibles, ainsi qu'à reporter la date d'entrée en vigueur de cette interdiction.

I. Le droit en vigueur

L'article 44 de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe, dans les zones naturelles sensibles, les conditions de l'interdiction, à compter du 1er janvier 2008, de l'utilisation de lubrifiants classiques auxquels peuvent être substitués soit des lubrifiants biodégradables, soit des lubrifiants satisfaisant aux critères et exigences environnementaux communautaires.

Cette mesure, qui vise à protéger l'environnement contre la pollution par les lubrifiants et encourager le développement des produits biodégradables, n'a pas fait l'objet du décret d'application attendu. Cela du fait que la loi n'a pas désigné les corps de contrôle compétents pour vérifier le respect de son obligation prévue à l'article 44.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article du projet de loi vient combler ce vide juridique, en précisant les corps de contrôle concernés et reportant la date d'entrée en vigueur de la mesure.

A cet effet, il modifie l'article 44 précité sur deux points :

- il reporte du 1er janvier 2008 au 1er janvier 2009 la date d'interdiction d'utilisation de lubrifiants non respectueux de l'environnement dans des zones naturelles sensibles (). Lors de la rédaction de cet article, il était en effet attendu que la loi soit votée avant fin 2008, d'où le choix de cette date du 1er janvier 2009 ;

- il complète l'article par quatre alinéas précisant les modalités de contrôle du dispositif (2°).

Le texte ne crée pas de corps de contrôle spécifique, mais élargit les missions de chacun des corps de contrôle compétents pour les zones naturelles sensibles. Sont ainsi désignés compétents pour procéder au contrôle de l'interdiction prévue à l'article 44 précité :

- de façon générale, les agents et officiers de police judiciaire ;

- les gardes du littoral, pour les zones sensibles côtières ;

- les agents des parcs nationaux, les agents des douanes commissionnés, les agents commissionnés par l'autorité administrative, les agents de l'Etat et de l'Office national des forêts (ONF) commissionnés, les agents assermentés et commissionnés des parcs nationaux, ceux de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), les gardes champêtres ainsi que les agents habilités à constater les infractions à la réglementation sur l'exercice de la pêche maritime et les fonctionnaires chargés de la police du domaine public maritime et des eaux territoriales.

Enfin, il est fait obligation à tous les utilisateurs de produits lubrifiants dans les zones sensibles, et à tous les distributeurs desdits produits, de remettre à l'ensemble des agents précédemment mentionnés tous les éléments d'information sur lesdits lubrifiants et de leur permettre de prélever des échantillons.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve entièrement le contenu de cet article : l'usage de lubrifiants « classiques » dans les zones écologiquement sensibles est susceptible, lorsque les appareils les utilisant sont « vidangés » directement dans les milieux, comme cela est malheureusement fréquemment le cas, d'y porter dangereusement atteinte.

Cependant, elle a jugé que le critère de biodégradabilité des lubrifiants utilisés dans ces zones, introduit par cet article, n'était pas suffisant pour garantir leur innocuité sur l'environnement. En effet, un lubrifiant peut être classifié biodégradable, mais être écotoxique du fait des additifs qu'il contient.

Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a-t-elle introduit des critères de non écotoxicité dans les lubrifiants qu'il est permis d'y utiliser.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 44 A (nouveau) (Article L.123-4 du code rural) - Attribution de parcelles certifiées en agriculture biologique aux agriculteurs bio affectés par une opération d'aménagement foncier

Commentaire : cet article vise à prévoir l'attribution prioritaire, aux exploitants en agriculture biologique dont certaines parcelles sont affectées par une opération d'aménagement foncier, de parcelles équivalentes également certifiées en agriculture biologique.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 123-4 du code rural prévoit les conditions d'indemnisation des propriétaires de terres agricoles et forestières dont tout ou partie fait l'objet d'une opération d'aménagement foncier.

Le premier alinéa prévoit ainsi, de façon générale, que chaque propriétaire doit recevoir, par la nouvelle distribution, une superficie globale équivalente, en valeur de productivité réelle, à celle des terrains qu'il a apportés.

Les alinéas suivants indiquent les modalités de cette compensation, variant selon la nature des parcelles et de l'opération d'aménagement. L'avant-dernier alinéa prévoit la possibilité de verser une soulte compensatoire aux propriétaires recevant des terrains n'ayant pas fait l'objet d'une certification en agriculture biologique en contrepartie de l'apport de terrains ayant fait l'objet d'une telle certification ou étant en conversion vers ce mode de production depuis au moins un an.

L'article 44 du projet de loi précise les conditions d'application de cette dernière disposition, à savoir la personne du payeur, le bénéficiaire de la soulte et la perte compensée. En revanche, aucune disposition ne prévoit la compensation prioritaire du propriétaire évincé au moyen de parcelles équivalentes à celles qu'il exploitait, alors qu'une telle solution aurait nécessairement sa préférence.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre commission, à l'initiative de Mme Odette Herviaux et les membres du groupe socialiste et apparentés, a souhaité préciser que la compensation que devrait recevoir le propriétaire de parcelles en agriculture biologique comprises dans le périmètre d'une opération d'aménagement foncier serait prioritairement constituée, dans la mesure du possible, de parcelles équivalentes. Ce n'est qu'à défaut d'une telle possibilité qu'il se verrait allouer, en application de l'article 44 du projet de loi, une indemnisation financière.

Aussi votre commission a t-elle inséré un article additionnel avant ledit article 44 créant un nouvel alinéa en ce sens après le premier alinéa de l'article L. 123-4 du code rural.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 44 (Article L. 123-4 du code rural) - Versement d'une soulte en cas d'échange de parcelles certifiées en agriculture biologique

Commentaire : cet article prévoit l'indemnisation d'exploitants en agriculture biologique dépossédés de leurs terres suite à un projet d'aménagement foncier.

I. Le droit en vigueur

Visant au développement de l'agriculture biologique, l'engagement n° 121 du « Grenelle de l'environnement » donne comme objectif la conversion en agriculture biologique de 6 % de la surface agricole utile (SAU) en 2012 et 20 % en 2020. Son atteinte passe par le soutien à la conversion de l'agriculture conventionnelle vers l'agriculture biologique, mais également par une garantie financière donnée aux exploitants en bio dont les parcelles seraient touchées par une opération d'aménagement foncier. En effet, la valeur de ces terres est supérieure à celle de terres classiques, du fait d'une plus grande fertilité résultant de l'absence de traitements au moyen de produits de synthèse. Il résulte de l'opération d'aménagement foncier un manque à gagner pour les exploitants qu'il convient de compenser financièrement.

Actuellement, la spécificité des exploitations certifiées « agriculture biologique » ou en cours de conversion est prise en compte lors des opérations d'aménagement foncier agricole et forestier. L'avant dernier alinéa de l'article L. 123-4 du code rural, issu de l'article 37 de la loi du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, a prévu de les indemniser lorsqu'elles reçoivent en attribution dans l'opération des parcelles non certifiées ou en cours de conversion. La soulte est à la charge du département qui a, depuis le 1er janvier 2006, la responsabilité des opérations d'aménagement foncier. Les commissions d'aménagement foncier apprécient le préjudice, fixent le montant de la soulte et la versent aux bénéficiaires.

Ce dispositif d'indemnisation souffre toutefois de trois limites réduisant son efficacité :

- il ne prévoit pas une indemnisation directe des exploitants, mais par l'intermédiaire des propriétaires des parcelles, qui seuls sont connus des procédures de l'aménagement foncier agricole et forestier connaît ;

- l'indemnisation ne concerne pas tous les cas d'échanges de parcelles ;

- la soulte est à la charge, non du conseil général, mais des propriétaires et exploitants, lorsqu'en application du troisième alinéa de l'article L. 121-15 du code rural, il leur demande le paiement d'une opération intervenant sur des territoires ayant déjà fait l'objet d'un aménagement foncier.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent article du projet de loi tend à améliorer le dispositif d'indemnisation des exploitations en agriculture biologique affectées par un remembrement, et ce sur chacun des trois points susmentionnés :

- le bénéficiaire de la soulte est explicitement l'exploitant qui met en oeuvre les pratiques de certification « agriculture biologique », et non le propriétaire des parcelles, dérogeant ainsi aux règles de l'aménagement foncier agricole et forestier ;

- la soulte permet d'indemniser la perte de parcelles certifiées en agriculture biologique ou en cours de conversion à l'agriculture biologique, quel que soit leur stade de conversion ;

- la soulte est payée par le département, même quand l'aménagement foncier est payé par les propriétaires et exploitants, en application du troisième alinéa de l'article L. 121-15 du code rural.

A cet effet, l'avant-dernier alinéa de l'article L. 123-4 précité, qui prévoit les conditions d'indemnisation en cas d'aménagement foncier, est modifié.

Une première phrase prévoit l'indemnisation, à la charge du département, des propriétaires ou des exploitants dans deux cas :

- lorsqu'ils doivent céder des parcelles certifiées en agriculture biologique contre, soit des parcelles en agriculture conventionnelle, soit des parcelles en conversion ;

- lorsqu'ils doivent céder des parcelles en conversion contre, soit des parcelles en agriculture conventionnelle, soit des parcelles à un stade de conversion différent.

La seconde phrase insérée dans l'article L. 123-4 prévoit le maintien à la charge du département de la soulte lorsque les terres concernées ont déjà fait l'objet d'un aménagement foncier.

La principale interrogation découlant de cette mesure réside dans son impact financier, et plus précisément de la charge qu'elle va représenter pour les départements. Selon les estimations de l'étude d'impact annexée au projet de loi, la charge budgétaire devrait toutefois demeurer maîtrisée. L'évaluation financière qui y est développée est la suivante.

En France, l'agriculture biologique représentant environ 540.000 hectares et l'aménagement foncier rural ne portant que sur 150.000 hectares par an, le nombre d'hectares d'agriculture biologique susceptibles d'aménagement foncier est d'environ 30 hectares par an et par département.

Une exploitation certifiée « agriculture biologique » ayant, en moyenne, une superficie de 20 hectares, le nombre d'hectares pouvant faire l'objet d'une éventuelle soulte sera, le plus souvent, de 1 ou 2 hectares : en effet, dans la majorité des cas, l'aménagement foncier consistera non pas à déplacer l'intégralité d'une exploitation, mais à regrouper les parcelles isolées avec les îlots d'exploitation existants les plus importants.

III. La position de votre commission

La mesure de dédommagement prévue par cet article devrait permettre aux exploitants en bio de bénéficier des avantages de l'aménagement foncier (regroupement parcellaire, amélioration de la desserte des terres, plantations ...) sans crainte pour leur certification.

Toutefois, et malgré la précision introduite dans l'article additionnel adopté avant cet article, elle laisse demeurer une ambiguïté quant au responsable du financement de ce dédommagement. Tel que rédigée, elle laisse penser qu'il reviendra systématiquement au département de le supporter. Or, si cette collectivité est responsable de l'aménagement foncier et est souvent à l'initiative de telles opérations, tel n'est pas toujours le cas. Il n'est, dès lors, pas équitable de lui en faire automatiquement supporter le poids financier.

Aussi la commission a-t-elle, à l'initiative de son rapporteur, adopté un amendement précisant qu'il revenait au département, responsable de l'aménagement foncier, de régler les modalités de cette indemnisation, laquelle peut être supportée par une personne tierce, publique ou privée, dans le cas où ledit département n'est pas maître d'ouvrage de l'opération.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 44 bis (nouveau) - Définition d'une politique génétique des semences et plants

Commentaire : cet article tend à définir une politique génétique des semences et plants dans le code rural.

I. Le droit en vigueur

La législation du secteur des semences est conçue dans le but d'assurer la loyauté des transactions, en mettant l'accent sur l'identité des variétés et la qualité physiologique et sanitaire des lots de semences proposés à la vente. La politique génétique, qui vise à l'amélioration variétale, est encadrée par les politiques publiques du ministère en charge de l'agriculture pour permettre la fourniture, par les créateurs, de variétés les mieux adaptées aux différents besoins de l'agriculture. Elle vise principalement à répondre aux besoins des professionnels, des agriculteurs, des consommateurs et des citoyens. L'encadrement réglementaire de cette politique génétique porte sur l'inscription des variétés au catalogue officiel et sur le contrôle de la qualité sanitaire et physiologique des semences.

Deux séries d'examens des variétés, DHS (distinction-homogénéité- stabilité) et VAT (valeur agronomique et technologique), sont utilisées pour permettre l'inscription de variétés au catalogue officiel, selon les modalités définies au niveau communautaire. Les obtenteurs adaptent leurs objectifs de sélection aux modalités d'évaluation définies par le ministère, l'objectif étant bien de fournir des variétés adaptées à la diversité des situations rencontrées par les agriculteurs.

A côté de cette voie principale d'amélioration variétale, d'autres voies moins développées visent à sélectionner des variétés issues de la biodiversité existante, par exemple à travers la reprise de variétés anciennes dont les « variétés population ». Ces voies permettent, par l'inscription au catalogue, la commercialisation desdites variétés. Elles sont portées par des associations ou des entités publiques ou privées, parfois pour de petits marchés. Les modalités d'évaluation et d'inscription s'adaptent à ces variétés, notamment grâce à la réglementation communautaire sur les variétés de conservation (variétés locales et menacées d'érosion génétique), en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés. Au-delà de l'objectif de conservation biologique, l'adaptation au changement climatique confère un intérêt particulier au développement de la diversité des variétés cultivées.

Il est donc important, pour les objectifs ci-dessus rappelés, que les ressources de cette diversité génétique soient effectivement accessibles aux agriculteurs dans des quantités adaptées à leur valorisation attendue et que les acquéreurs soient informés, lors de l'achat, des différentes caractéristiques et conditions, notamment agronomiques et environnementales, de ces semences et plants, qu'ils soient ou non libres de droits.

Le catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées, géré et administré par le ministère en charge de l'agriculture, avec les avis de tous les acteurs concernés, constitue un élément essentiel d'information et de protection des utilisateurs de semences. Il participe au développement de l'agriculture, mais a également un rôle crucial à jouer dans l'offre de biodiversité végétale et dans la maîtrise de l'impact des activités agricoles sur l'environnement.

L'ensemble de ce dispositif, pour important qu'il soit, ne s'appuie cependant sur aucun support législatif actuellement.

II. Le dispositif adopté par votre commission

Votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a souhaité insérer dans le code rural un article décrivant la politique génétique des semences et plants, ses objectifs et ses moyens.

Aussi a-t-elle complété le chapitre IV (Les fruits, les légumes et l'horticulture) du titre VI (Les productions végétales) du livre VI (Production et marchés) dudit code par un article en ce sens.

Son premier alinéa indique, de façon très générale, les buts de la politique génétique des semences et plants : permettre la sélection végétale, la traçabilité des productions, la protection et l'information de l'utilisateur et la sécurisation de l'alimentation. Il précise, en outre, qu'elle contribue à la durabilité des modes de production, à la protection de l'environnement, à l'adaptation au changement climatique et au développement de la biodiversité cultivée.

Le deuxième alinéa renvoie à un décret en conseil d'Etat la détermination des principes selon lesquels les différentes catégories de variétés sont évaluées, inscrites et commercialisées et selon lesquels la diffusion des informations correspondantes est assurée.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 44 ter (nouveau) (Article L. 121-24 du code rural) - Droit de préemption des propriétaires forestiers sur les parcelles forestières vendues par leurs voisins

Commentaire : cet article tend à prévoir l'information de ses voisins par le propriétaire forestier vendant l'une de ses parcelles, ceux-ci ayant quinze jours pour s'en déclarer acquéreurs.

I. Le droit en vigueur

La forêt française couvre près de 15 millions d'hectares, soit plus de 28 % du territoire. Sa répartition foncière illustre son morcellement. Si les forêts domaniales, les forêts des collectivités et les forêts gérées par l'ONF couvrent 4,6 millions d'hectares, les 11 millions restants appartiennent à 3.5 millions de forestiers privés. Par ailleurs, 3 millions de propriétaires forestiers possèdent moins de 4 hectares.

Dans sa version actuelle, l'article L. 121-24 du code rural autorise les cessions dans le cadre des procédures de réorganisation foncière, de remembrement, d'aménagement foncier forestier ou d'aménagement foncier agricole et forestier, qui peuvent permettre de lutter contre le morcellement des terres.

Cependant, aucune disposition ne prévoit de procédure permettant de donner la priorité, dans ces cessions, aux propriétaires forestiers riverains, alors qu'une telle disposition contribuerait directement au regroupement des espaces forestiers.

II. Le dispositif adopté par votre commission

A l'initiative de M. Gérard Bailly, votre commission a souhaité insérer un article additionnel après l'article 44 du projet de loi octroyant un droit de préemption des propriétaires forestiers sur les parcelles forestières vendues par leurs voisins.

Elle a, en ce sens, complété l'article L. 121 24 précité par un alinéa obligeant le propriétaire forestier vendant l'une de ses parcelles à en informer les propriétaires des parcelles riveraines. Cette information peut être réalisée soit directement, soit par le biais d'un notaire.

Il est alors laissé aux propriétaires ainsi informés un délai de quinze jours pour se déclarer preneurs de la ou des parcelles au prix proposé. Afin de sécuriser les possibilités de transaction avec des tiers, l'absence de réponse positive desdits propriétaires durant ce délai est réputé constituer un refus de l'offre d'acquisition.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 44 quater (nouveau) (Article L. 664-1 du code rural) - Indication de la variété des fruits, légumes et plantes horticoles

Commentaire : cet article fait obligation aux vendeurs de fruits, légumes ou plantes horticoles d'indiquer le nom de la variété particulière de ces produits.

I. Le droit en vigueur

Il n'existe pas, dans le droit positif national, de disposition générale contraignant les vendeurs de fruits, légumes et fleurs à indiquer la variété qu'ils commercialisent. En effet, pour tous les produits non soumis à des normes spécifiques, les obligations en termes de marquage se résument à la dénomination du produit, son origine et son prix. La dénomination du produit peut être renseignée par son espèce, aucune obligation de marquage de la variété n'étant prévue.

Seuls certains cas précis donnent lieu à une telle obligation. Ainsi, toute publicité à l'égard du consommateur, diffusée sur tout support ou visible de l'extérieur du lieu de vente, mentionnant une réduction de prix ou un prix promotionnel sur les fruits et légumes doit préciser la nature, la variété, l'origine, et le calibre du ou des produits offerts et la période pendant laquelle est maintenue l'offre proposée par l'annonceur. Par ailleurs, dans le cas des contrats à distance, comme la vente par Internet, le principe est identique.

II. Le dispositif adopté par votre commission

A l'initiative de M. Jacky Le Menn et les membres du groupe socialiste et apparentés, la commission a inséré un article additionnel après l'article 44 quater complétant l'article L. 664-1 du code rural, qui prévoit un droit global d'attribution d'emplacement de vente minimal pour les producteurs-vendeurs de fruits, de légumes ou de fleurs sur les marchés municipaux, par une disposition les obligeant à indiquer le nom des variétés particulières qu'ils proposent à la vente.

Le but de cet amendement est, selon ses auteurs, de permettre au consommateur d'être informé de la variété des produits agricoles qu'il achète et donc de responsabiliser son acte d'achat. Il vise également à rétablir les variétés anciennes de fruits, légumes et plantes horticoles, et donc à favoriser la biodiversité dans le choix même des cultures.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 44 quinquies (nouveau) - Remise au Parlement d'un rapport public sur le respect des objectifs fixés en matière de développement de l'agriculture biologique.

Commentaire : cet article prévoit la remise au Parlement d'un rapport public rendant compte des objectifs d'approvisionnement de la restauration collective en produits bio et d'évolution des surfaces agricoles bio.

I. Le droit en vigueur

Le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement » comporte deux types de mesures visant à favoriser le développement de l'agriculture biologique :

- à l'article 28, il fixe comme objectif de parvenir à une production agricole biologique suffisante pour répondre d'une manière durable à la demande croissante des consommateurs et au recours accru aux produits biologiques dans la restauration collective publique ou à des produits saisonniers à faible impact environnemental, eu égard à leurs conditions de production et de distribution.

Pour satisfaire cette attente, il est prévu que l'Etat favorise la production et la structuration de cette filière pour que la surface agricole utile en agriculture biologique atteigne 6 % en 2012 et 20 % en 2020, notamment par le doublement du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique ;

- à l'article 42, il intime à l'Etat de recourir, pour l'approvisionnement de ses services de restauration collective, à des produits biologiques pour une part représentant 15 % des commandes en 2010 et 20 % en 2012.

II. Le dispositif adopté par votre commission

A l'initiative de Mme Odette Herviaux et les membres du groupe socialiste et apparentés, la commission a adopté un article additionnel après l'article 44 du projet de loi prévoyant la remise au Parlement d'un rapport public rendant compte des objectifs précités d'approvisionnement de la restauration collective en produits bio et d'évolution des surfaces agricoles en bio.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

CHAPITRE II - TRAME VERTE, TRAME BLEUE

Ce chapitre, consacré à la trame verte et à la trame bleue, comporte deux articles.

Article 45 (Articles L. 371-1 à L. 371-6 [nouveaux] du code de l'environnement) - Constitution d'une trame verte et bleue

Commentaire : cet article tend à créer une trame verte et une trame bleue composées d'espaces importants pour la préservation de la biodiversité et de continuités écologiques les reliant.

I. Le droit en vigueur

La biodiversité terrestre a fait l'objet de peu d'instruments opérationnels. En revanche, la protection de l'eau relève aujourd'hui d'un cadre juridique spécifique et d'une gestion par bassin hydrographique :

- le titre II (Eaux et milieux aquatiques) du livre Ier (Milieux physiques) du code de l'environnement, comportant les articles L. 211-1 et suivants, vise à la préservation de la ressource en eau et de son biotope ;

- la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 a créé deux outils de planification : le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Le SDAGE fixe pour chaque bassin hydrographique métropolitain les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau dans l'intérêt général, que doivent respecter toutes les décisions administratives dans le domaine de l'eau. Quant au SAGE, il fixe, dans le respect du SAGE, des prescriptions règlementaires à l'échelle d'une unité hydrographique inférieure : le bassin versant ;

- enfin, la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques a redéfini, à l'article L. 214-17 du code de l'environnement, les critères de classement des cours d'eau au titre de la protection de l'eau et des milieux aquatiques. D'une part, ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les SDAGE comme jouant un rôle de réservoir biologique ou dans lesquelles une protection complète des espèces amphihalines est nécessaire (cours d'eau « réservés ») ne peuvent recevoir un nouvel ouvrage hydraulique constituant un obstacle à la continuité écologique. D'autre part, les ouvrages situés sur les cours d'eau sur lesquels il est nécessaire d'assurer un transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs(cours d'eau classé au titre de la « continuité écologique ») doivent être gérés, entretenus et, le cas échéant, équipés selon des règles définies avec l'autorité administrative.

Ainsi, si des règles et des instruments propres à favoriser la continuité écologique existent donc, parfois depuis fort longtemps, ils concernent surtout les milieux aquatiques. De plus, s'agissant de ce dernier secteur, ils font l'objet d'une mise en oeuvre plus ou moins effective et ne sont, en outre, pas appliqués dans les départements d'outre-mer.

C'est sur la base de ces observations que le « Grenelle de l'environnement » a adopté un engagement n° 73 tendant à la création d'une « trame verte et bleue ». « Outil d'aménagement du territoire », la trame verte est « constituée de grands ensembles naturels et de corridors les reliant ou servant d'espaces tampons, reposant sur une cartographie à l'échelle 1:5000 ». Elle est « complétée par une trame bleue formée des cours d'eau et masses d'eau et des bandes végétalisées généralisées le long de ces cours et masses d'eau. Elles permettent de créer une continuité territoriale, ce qui constitue une priorité absolue. La trame verte et bleue est pilotée localement en association avec les collectivités locales et en concertation avec les acteurs de terrain, sur une base contractuelle, dans un cadre cohérent garanti par l'Etat ».

Le comité opérationnel n° 11 du « Grenelle de l'environnement », intitulé « trame verte et bleue », a été chargé de formuler des propositions répondant à l'engagement n° 73. Trois options y ont été discutées, correspondant respectivement à une approche par grandes zones biogéographiques, par grand bassin versant et par grands fuseaux. La dernière a été retenue et reprise au sein du présent article du projet de loi.

II. Le dispositif du projet de loi

? Le constat d'une fragilisation préoccupante des espaces naturels porteurs de biodiversité

Le projet de loi part du constat de la fragilité actuelle des espaces naturels porteurs de biodiversité sur le territoire national, lesquels sont soumis à une progression continue de l'urbanisation54(*), à un changement d'agriculture55(*), à une fragmentation croissante des espaces isolant de plus en plus les populations animales et végétales56(*), ainsi qu'à une fragmentation grandissante des écosystèmes d'eau douce57(*). Il en résulte, comme le montre l'encadré ci-dessous, une dégradation des cours d'eau et de leur richesse en biodiversité.

SYNTHÈSE DE L'ÉTAT DES LIEUX DE 2004 DES PRINCIPAUX COURS D'EAU58(*)

Escaut et côtiers Manche - Mer du Nord

« D'autres dégradations qui affectent les cours d'eau du bassin sont l'artificialisation (seuils, endiguements, canalisation, recalibrages) et la banalisation des lits et des berges des rivières ».

Meuse

« Les pressions liées (...) aux dégradations hydromorphologiques concernent plus d'un tiers du linéaire des masses d'eau ».

Rhin

« Les pressions hydromorphologiques, liées aux prélèvements/dérivations d'eau et à une dégradation du lit et des berges, affectent 42 % du linéaire des masses d'eau ».

Loire, côtiers bretons et vendéens

« Les cours d'eau du bassin sont affectés par des pressions hydromorphologiques (travaux d'hydraulique agricole, aménagements pour la navigation, ouvrages transversaux, prélèvements) ».

Rhône et côtiers méditerranéens

« La présence d'ouvrages transversaux affecte la continuité amont-aval et le fonctionnement des milieux connexes de près des deux-tiers des cours d'eau ».

Garonne, Adour et côtiers charentais

« De nombreux cours d'eau sont soumis à de fortes modifications de leur morphologie et du régime des eaux : hydroélectricité, protection contre les crues, recalibrages, endiguement, anciennes extractions de graviers, barrage et canaux en sont les principales causes ».

Corse

« Les aménagements hydroélectriques, qui souvent ont également une vocation d'alimentation en eau potable ou d'irrigation, imposent de lourdes contraintes aux cours d'eau ».

Guadeloupe

« Un tiers des masses d'eau continentales sont par ailleurs impactées par les prises d'eau (rupture de la continuité amont-aval) ».

Réunion

« Les pressions principales qui s'exercent sur les cours d'eau sont les prélèvements (...) et, dans une moindre mesure, la pêche, les obstacles et la pollution domestique ».

Outre les inconvénients que pose cette dégradation du point de vue de la biodiversité, elle risque de réduire les services écologiques rendus par ces espaces naturels pour les populations humaines, leur cadre de vie et leurs activités économiques et sociales. La régulation quantitative et qualitative de l'eau, la capacité des sols à produire en agriculture ou encore la fonction de pollinisation des insectes sont autant de services non marchands rendus par les espaces naturels et dont la suppression aurait un coût élevé pour la société.

Face à ce constat, les politiques traditionnelles de création d'espaces protégés, focalisées sur des espèces ou des habitats remarquables, ont fait la preuve de leur insuffisance. Elles ne permettent pas, en effet, de lutter utilement contre l'érosion, la fragmentation, le mitage et la banalisation des espaces naturels. Les avancées scientifiques en matière de biologie de la conservation ont montré qu'il était indispensable de raisonner en termes de maillage et de fonctionnalité des écosystèmes à une très large échelle spatiale, intégrant la mobilité des espèces et des écosystèmes ainsi que la biodiversité ordinaire.

? La « trame verte et bleue », instrument d'un maillage écologique du territoire

L'ambition de la « trame verte et bleue », en rupture avec les dispositifs relativement statiques existant jusqu'alors, du moins pour ce qui est de la biodiversité terrestre, est de rechercher la création d'un maillage écologique du territoire, ce qui justifie l'ouverture d'un nouveau titre dans le livre III (Espaces naturels) du code de l'environnement, composé des articles L. 371-1 à L. 371-5 nouveaux.

Ce maillage repose sur des corridors écologiques reliant des espaces préalablement identifiés comme importants pour la préservation de la biodiversité et généralement placés sous un régime de protection particulier59(*) visant à garantir un état de conservation favorable.

Article L. 371-1 (nouveau)

Cet article donne les objectifs et le contenu de la TVB.

Dans son I, il pose l'objectif général de ladite trame, qui est d'enrayer la perte de biodiversité en contribuant à la préservation et la restauration des continuités écologiques. A cette fin, il est prévu que la trame vise à atteindre sept objectifs intermédiaires60(*) couvrant la flore, la faune, les habitats et les paysages ainsi que leurs interrelations.

Dans son II, il énumère les éléments constitutifs de la trame verte, soit les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité, les corridors écologiques permettant de les relier ainsi que les surfaces en couvert environnemental permanent.

La définition de la trame bleue est donnée par le III. Elle comprend les cours d'eau figurant sur les listes établies en application de l'article L. 214-17 précité, les zones humides contribuant au maintien du bon état des eaux ainsi que ceux des cours d'eau et zones humides qui, s'ils ne correspondent pas aux définitions précédentes, sont néanmoins importants pour la préservation de la biodiversité.

Enfin, le IV renvoie l'identification de certains des espaces naturels, corridors écologiques, cours d'eau et zones humides mentionnés au II et III à l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique régis par le nouvel article L. 371-3.

Article L. 371-2 (nouveau)

Cet article est consacré au premier niveau de cadrage et de réalisation de la trame verte et bleue : les orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques.

Le premier alinéa confie à l'Etat son élaboration, en concertation avec les représentants de cinq collèges concernés : collectivités territoriales, partenaires socioprofessionnels, comités de bassin, associations de protection de l'environnement agréées et, le cas échéant, personnalités qualifiées dans le domaine environnemental.

Le deuxième alinéa prévoit la consultation du public et la prise des orientations par décret en Conseil d'Etat.

Les troisième à cinquième alinéas définissent le contenu de ce document, qui présentera les grands choix stratégiques en faveur des continuités écologiques ainsi qu'un guide méthodologique permettant de les mettre en oeuvre.

La trame verte et la trame bleue concouront au même objet, de façon parfois liée : par exemple, les bandes végétalisées contribuent à la fois à l'établissement d'un corridor écologique le long des cours d'eau et à garantir la qualité du milieu aquatique où se déplacent les espèces aquatiques.

Le sixième alinéa prévoit la prise en compte par les projets de développement à l'échelle nationale -et notamment par les grandes infrastructures linéaires de l'Etat (transport ferroviaire, infrastructures autoroutières et routières ...)- des orientations nationales précitées et la recherche de mesures compensatoires.

Aux termes du septième alinéa, il est prévu une procédure d'évaluation de l'efficacité des orientations nationales, et de révision si besoin est. S'il n'est expressément décidé ni de maintenir ce document, ni de le réviser, alors il devient caduc, sans que cela ne s'étende au schéma régional de cohérence écologique pris sur son fondement.

Article L. 371-3 (nouveau)

L'article L. 371-3 traite justement de ce schéma régional de cohérence écologique (SRCE), deuxième niveau de cadrage et de réalisation de la TVB pour respecter les orientations nationales.

Le premier alinéa confie son élaboration à l'Etat et à la région. Le Gouvernement n'a pas retenu la proposition du comité opérationnel n° 11 de l'octroyer à la seule région et de laisser à l'Etat un simple pouvoir de contrôle par la validation effectuée par le préfet de région, préférant une procédure de co-élaboration par ces deux collectivités, en association et après avis des autres collectivités et personnes concernées61(*). Concrètement, l'exécutif du conseil régional et le préfet de région élaboreront ce document régional.

L'évaluation des projets déjà élaborés par certaines collectivités (régions Alsace et Nord-Pas-de-Calais, département de l'Isère) donne une idée des investissements qu'il nécessitera annuellement. Ce montant s'élève aujourd'hui à 600.000 euros pour un conseil régional impliqué dans le projet, et à 200.000 euros pour un conseil général, ceci sans prise en compte, notamment, d'opérations vraiment lourdes (par exemple, les gros travaux de restauration écologique, s'il y a lieu).

Le deuxième alinéa prévoit le respect par le SRCE, à la fois des orientations nationales, mais également des « éléments pertinents » des SDAGE. En effet, ces derniers identifient d'ores et déjà des zones humides remarquables et fixent des orientations en matière de maintien de la continuité entre les cours d'eau, leurs annexes fluviales et lesdites zones humides.

Les troisième à cinquième alinéas précisent la procédure d'adoption du SRCE, qui laisse une large place à la consultation : recueil des avis précités, soumission à enquête publique, éventuelles modifications au vu des observations émises, adoption par délibération du conseil régional et du préfet de région, mise à disposition du public et information des communes ou de leurs groupements.

Les sixième à dixième alinéas précisent les éléments pris en compte pour l'élaboration du SRCE62(*) et en définit le contenu, celui-ci devant comporter :

- une présentation des enjeux touchant à la continuité écologique au niveau régional ;

- l'identification des espaces naturels, corridors écologies, cours d'eau, canaux et zones humides précédemment évoqués ;

- une cartographie de la TVB. Ce document essentiel doit demeurer, tout comme celui de niveau national, dans une approche en termes de « grands fuseaux », soit à un niveau stratégique respectant pleinement les marges d'analyse et négociation des acteurs locaux dans leurs projets de développement et d'urbanisme ;

- si besoin, les mesures contractuelles nécessaires au respect de la continuité écologique ;

- un résumé « non technique » -c'est-à-dire accessible à des non spécialistes- de ses divers éléments.

Selon les prévisions du onzième alinéa, les collectivités territoriales et leurs groupements doivent prendre en compte les SRCE et le guide méthodologique que comportent les orientations nationales lorsqu'ils créent ou modifient leurs documents d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme.

Ainsi, dans le cadre technique d'identification aux niveaux national et régional des grands enjeux et orientations, les acteurs locaux sont invités à intégrer au plus près du terrain la continuité écologique dans leurs documents de planification, et notamment dans leurs documents d'urbanisme. Après avoir identifié les espaces naturels et les corridors écologiques les reliant, ils devront vérifier leur compatibilité avec le SRCE, dans chacun de ces documents et selon leur logique administrative et procédurale propre.

L'exposé des motifs du projet de loi souligne expressément la volonté de « respecter pleinement le principe de subsidiarité, sans instaurer une tutelle de fait d'une collectivité sur une autre », l'objectif ultime étant de « garantir la capacité des élus à mettre en place une stratégie de développement économique local durable ».

Un certain nombre de collectivités locales à divers niveaux (régions, départements, intercommunalités) ont déjà pris des initiatives concernant la cartographie d'une TVB et s'efforcent de les mettre en harmonie avec leurs projets d'aménagement du territoire. Le projet de loi vise à généraliser cette prise de conscience, en intégrant dans les outils existants la préoccupation de la continuité écologique.

L'efficacité du dispositif repose sur une bonne articulation entre le nouveau cadre de planification ainsi introduit dans le code de l'environnement et le fonctionnement des outils du code de l'urbanisme. Il est, du reste, apporté à ces derniers, dans le projet de loi, certains aménagements permettant une bonne intégration de ce cadre nouveau :

- prise en compte explicite de la préoccupation de la continuité écologique dans les DTADD, SCOT, PLU et carte communale, avec référence explicite au SRCE (article L. 121-1 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 6 dudit projet) ;

- possibilité que la préservation et la restauration des continuités écologiques fassent l'objet d'un projet d'intérêt général (article L. 121-9 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 7 du même projet) ;

- pouvoir d'opposition du préfet à un projet de SCOT pour insuffisance au regard de la continuité écologique (article L. 122-3 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 9 du même projet) ;

- pouvoir d'opposition du préfet à un projet de PLU, en l'absence de SCOT, pour insuffisance au regard de la continuité écologique (article L. 123-12 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 10 du même projet).

Parallèlement à ce qui est prévu par le sixième alinéa de l'article L. 371-2 (nouveau) pour le niveau national, le douzième alinéa de l'article L. 371-3 (nouveau) prévoit la prise en compte par les documents de planification et projets des collectivités des SRCE, et la recherche de mesures compensatoires aux atteintes à la continuité écologique que leur mise en oeuvre entraînerait.

Enfin, le treizième alinéa prévoit une procédure d'évaluation et de révision des SRCE calquée sur celle prévue au septième alinéa de l'article L. 371-2 précité au niveau national. A l'expiration d'un délai fixé par décret, le président du conseil régional et le préfet de région examinent l'efficacité du SRCE du point de vue des continuités écologiques. Puis le conseil régional délibère sur son sort et le préfet de région décide dans les mêmes termes, à défaut de quoi le SRCE devient caduque.

Article L. 371-4 (nouveau)

Cet article adapte les dispositions relatives au schéma régional de cohérence écologique à la Corse (I), aux départements d'outre-mer (II) et à Mayotte (III), afin de tenir compte de leurs spécificités institutionnelles.

Certains documents élaborés par ces collectivités doivent respecter les orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques mentionnées à l'article L. 371-2 créé par le présent article. Il s'agit :

- pour la Corse, du plan d'aménagement et de développement durable, mentionné aux articles L. 4424-9 à L. 4424-15 du code général des collectivités territoriales ;

- pour les départements d'outre-mer, du schéma d'aménagement régional, mentionné aux articles L. 4433-7 à L. 4433-11 du code général des collectivités territoriales ;

- pour Mayotte, du plan d'aménagement et de développement durable, mentionné à l'article LO. 6161-42 du code général des collectivités territoriales.

Ces documents valent schéma régional de cohérence écologique. S'ils ont été élaborés avant l'approbation des orientations nationales, ils sont révisés, si nécessaire, dans un délai de cinq ans.

Article L. 371-5 (nouveau)

Cet article habilite les départements à exercer les fonctions de maître d'ouvrage, directement ou non, pour les travaux de consolidation des continuités écologiques situées sur la TVB d'un SRCE.

Il leur est ouvert la possibilité d'utiliser le produit de la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS) pour les missions autres que celles d'assistance à maître d'ouvrage. Assise sur les permis de construire, cette taxe a pour finalité de financer la politique menée par les départements pour la protection des espaces, boisés ou non, des sites et des paysages.

Article L. 371-6 (nouveau)

Cet article renvoie à un décret les conditions d'application du titre créé par l'article 45 du projet de loi dans le code de l'environnement.

Aux termes de l'exposé des motifs dudit projet, ce décret précisera les contraintes induites par la TVB et opposables aux grandes infrastructures linéaires figurant au schéma national des infrastructures de transport (SNIT) prévu à l'article 4 de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation sur les transports intérieurs, sans que les SRCE mentionnés à l'article L. 371-3 (nouveau) puissent prévaloir. Il prévoira que les orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques seront opposables à toute nouvelle grande infrastructure linéaire ne figurant pas dans le SNIT à sa date de publication.

III. La position de votre commission

Votre commission soutient fortement le projet de préservation et de remise en état des continuités écologiques au moyen d'une trame verte et d'une trame bleue porté par le présent article. En effet, la mise en relation d'espaces importants pour la préservation de la biodiversité dans une approche articulée entre les niveaux continental, national, régional et local est un objectif majeur des conclusions du « Grenelle de l'environnement ».

Cependant, votre commission a souhaité apporter au dispositif proposé par le projet de loi quelques précisions rédactionnelles et améliorations de fond.

A l'initiative de son rapporteur, elle a adopté, outre un amendement de précision, plusieurs amendements :

- substituant à plusieurs reprises l'expression de « remise en bon état » à celle de « restauration » des continuités écologiques comme objectif fixé à la TVB. En effet, le terme de « restauration » risque d'entraîner une insécurité juridique du fait des incertitudes quant à l'état de référence de cette restauration et à la diversité des interprétations fournies par les administrations au niveau local. De plus, l'expression de « remise en bon état » reprend celle utilisée dans la directive cadre européenne sur l'eau et dans la loi sur l'eau et milieux aquatiques du 30 décembre 2006. Cet amendement a été finalisé après une concertation poussée avec le président de la commission, les commissaires et la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie ;

- indiquant que les zones humides d'importance écologique prioritaire ont vocation à faire partie de la trame bleue ;

- précisant le lien reliant la TVB et les orientations nationales et les schémas régionaux, qui en sont la traduction opérationnelle ;

- créant un comité TVB associant l'ensemble des acteurs concernés pour l'élaboration de ses orientations nationales ;

- substituant la notion de « compatibilité » des documents d'urbanisme aux schémas nationaux d'orientation de la TVB à celle de « prise en compte » ;

- précisant que les atteintes aux continuités écologiques devront, avant de donner lieu à compensation, être évitées ou réduites ;

- prévoyant la non opposabilité des orientations nationales pour la préservation et la restauration des continuités écologiques aux réseaux existants ;

- supprimant la procédure de caducité des orientations nationales de la TVB ;

- mettant en place un comité TVB associant l'ensemble des acteurs concernés pour l'élaboration de ses schémas régionaux ;

- substituant une référence générale aux orientations nationales à la référence au guide méthodologique ;

En outre, la commission a adopté :

- à l'initiative de M. Jean-François Le Grand, un amendement assignant à la TVB un objectif de gestion des continuités écologiques ;

- sur proposition de M. Daniel Soulage et les membres du groupe Union centriste, un amendement prévoyant la prise en compte en milieu rural des activités humaines, et notamment agricoles, par la TVB ;

- également sur proposition de M. Daniel Soulage et les membres du groupe Union centriste, un amendement prévoyant que l'autorité administrative, après un certain délai, analyse le développement du territoire couvert par la TVB en termes d'activité humaine, notamment en milieu rural ;

- à l'initiative de M. Paul Raoult et les membres du groupe socialiste et apparentés, un amendement obligeant le SRCE à faire référence, outre à l'inventaire national du patrimoine naturel, aux inventaires locaux réalisés par les régions ;

- à la demande de M. Rémy Pointereau, un amendement systématisant la prise de mesures contractuelles en faveur des continuités écologiques.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 46 (Articles L. 212-1 et L. 214-17 du code de l'environnement) - Mesures de coordination

Commentaire : cet article vise à mettre en cohérence avec le dispositif de la TVB certaines dispositions législatives.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 212-1 du code de l'environnement prévoit, en l'état, que les SDAGE déterminent les aménagements et les dispositions nécessaires pour prévenir la détérioration et assurer la protection et l'amélioration de l'état des eaux et milieux aquatiques, ainsi que pour atteindre et respecter les objectifs de qualité et de quantité des eaux.

L'article L. 214-17 du même code précise la topologie des cours d'eau pour lesquels l'autorité administrative contrôle les ouvrages y étant ou pouvant y être implantés. Sont énumérées les personnes devant être consultées préalablement à l'établissement de ces listes de cours d'eau, soit les conseils généraux intéressés, les établissements publics territoriaux de bassin concernés, les comités de bassins et, en Corse, l'Assemblée de Corse.

II. Le dispositif du projet de loi

Le de l'article 46, qui modifie l'article L. 212-1 précité, fait de la mise en place d'une trame bleue figurant dans un SRCE l'un des aménagements et dispositions pouvant figurer dans les SDAGE en vue de parvenir à un bon état des eaux. Il établit ainsi explicitement un lien entre SDAGE et trame bleue, qui ne vaudra toutefois que pour les futurs SDAGE à compter de 2015. Les présents SDAGE, en cours de consultation, doivent être approuvés avant le 22 décembre 2009, soit avant l'approbation des SRCE.

Le de l'article 46 modifie l'article L. 214-17 précité afin de prévoir que l'avis des comités de bassin sur la révision des classements de cours d'eau, qui doit intervenir avant le 1er janvier 2014, sera un avis conforme et non un avis simple. Cela permettra de renforcer la liaison entre le SDAGE adopté par le comité de bassin et la révision des classements des cours d'eau.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve cet article établissant un lien nécessaire et naturel entre trame bleue et SDAGE. En effet, l'élaboration de la trame bleue, telle que présentée dans le projet de loi, s'appuiera notamment sur les connaissances scientifiques réunies pour la mise au point des SDAGE.

Elle a simplement, à l'initiative de son rapporteur, supprimé la disposition prévoyant un avis conforme des comités de bassin sur le tracé de la trame bleue, afin d'assouplir et de simplifier sa procédure d'élaboration.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROTECTION DES ESPÈCES ET DES HABITATS

Les huit articles que comporte ce chapitre traitant de la protection des espèces et des habitats concernent notamment les plans nationaux d'action en faveur des espèces, l'intervention des collectivités sur les ouvrages hydrauliques privés pour assurer la continuité écologique des eaux, l'acquisition de zones humides par les agences de l'eau, les bandes enherbées longeant les cours d'eau ou encore le régime des parcs naturels régionaux.

Article 47 (Articles L. 411-1, L. 411-2 et L. 415-3 du code de l'environnement) - Plans nationaux d'action pour la conservation ou le rétablissement des espèces

Commentaire : cet article vise à assurer une protection règlementaire renforcée sur des espaces ciblés au titre de la protection d'habitats naturels.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 411-2 et suivants du code de l'environnement prévoient que l'autorité préfectorale -ou le ministre en charge des pêches maritimes lorsque le domaine public est concerné- peut prendre des mesures pour la conservation des habitats d'espèces. Il s'agit d'arrêtés de conservation de biotopes pouvant s'appliquer sur l'ensemble du territoire national. Leur mise en place, limitée dans le temps et dans l'espace, le cas échéant, est souple et aisée.

Or, si ces arrêtés, qui font partie intégrante de la stratégie nationale des aires protégées, permettent la conservation d'habitats d'espèces protégées déjà présentes sur un site, ils ignorent les habitats menacés en eux-mêmes, c'est-à-dire sans nécessairement que les espèces les peuplant soit également menacées. Ainsi, les habitats naturels d'intérêt communautaire présents dans les sites Natura 2000 ou d'autres habitats naturels présents dans les collectivités d'outre-mer ne peuvent bénéficier de cette protection.

En outre, cette insuffisance place la France en porte-à-faux à l'égard de la réglementation européenne. En effet, l'article 6 de la directive n° 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages exige que les sites Natura 2000 puissent également, lorsque les circonstances l'exigent, faire l'objet d'une mesure de protection forte. En l'absence d'une telle possibilité en droit français, la Commission européenne a saisi la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) pour transposition incomplète de la directive.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 47 du projet de loi vise donc à assurer une protection règlementaire renforcée sur des espaces ciblés, de manière permanente ou temporaire, au titre de la protection d'habitats naturels, et à se mettre ainsi en conformité avec les exigences du droit communautaire. Il tend, en outre, à simplifier, harmoniser et regrouper des dispositions du code de l'environnement concernant le patrimoine biologique et le patrimoine géologique.

Le I de cet article modifie tout d'abord, d'un point de vue purement formel, le titre IV (Sites) du livre III (Espaces naturels) du code de l'environnement, qui comprend deux chapitres consacrés respectivement aux sites inscrits et classés (chapitre Ier) et aux autres sites protégés (chapitre II).

Purement techniques, ses deux dispositions sont liées aux modifications apportées au code de l'environnement par le reste de l'article.

Le II opère des modifications également formelles au sein de la section 1 (Préservation du patrimoine biologique) du chapitre Ier (Préservation et surveillance du patrimoine biologique) du titre Ier (Protection de la faune et de la flore) du livre IV (Faune et flore) du code de l'environnement, qui rassemble les articles L. 411-1 à L. 411-6.

Il y regroupe sous une terminologie commune les notions de patrimoine biologique et de patrimoine géologique, et permet ainsi d'harmoniser le régime de préservation qui leur est applicable.

Le III apporte des modifications à l'article L. 411-1 précité, qui interdit les atteintes de diverse nature à des espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées lorsqu'un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine biologique en justifient la conservation.

Son , qui constitue le « coeur » de l'article 47 du projet de loi, tend à permettre la protection des habitats naturels en sus de celle des habitats d'espèce.

L'option restreignant à ce niveau la portée de l'arrêté de conservation aux seuls habitats d'intérêt communautaire présents dans les sites Natura 2000 a été écartée lors de l'élaboration de l'article, en concertation avec les acteurs concernés. Cette restriction n'aurait pas permis, en effet, de rendre opérationnel cet outil de protection des habitats naturels dans les collectivités d'outre-mer, la directive n° 92/43/CEE précitée ayant un champ limité à la métropole.

Une évaluation de la biodiversité dans deux zones Natura 2000 montre que le bénéfice de cette disposition, actualisé sur 50 ans, se situerait entre 7.000 et 9.000 euros par hectare. Et cela sans comptabiliser les bénéfices liés aux usages récréatifs et aux retombées touristiques, en particulier dans les sites à forte notoriété les plus visités.

Ses et introduisent les notions de « patrimoine naturel » et d'« habitat » (« habitat naturel » et « habitat d'espèce ») en remplacement des notions de « patrimoine biologique », de « milieu particulier » ou de « biotope » actuellement mentionnées au code de l'environnement.

Ses et permettent également d'introduire la préservation du patrimoine géologique à travers les « formations » et les « sites » géologiques, jusqu'alors visés dans d'autres dispositions du code de l'environnement.

Son procède à des coordinations au sein du II de l'article L. 411-1, qui soustrait aux diverses interdictions les spécimens détenus régulièrement lors de l'entrée en vigueur de l'interdiction relative à l'espèce à laquelle ils appartiennent.

Le IV apporte des modifications à l'article L. 411-2 précité, qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions d'application de l'article L. 411-1.

Ses et découlent directement des modifications apportées au code de l'environnement par les alinéas précédents et apportent quelques précisions rédactionnelles à l'article L. 411-2.

Son supprime le dernier alinéa dudit article, qui prévoit la révision tous les deux ans de la liste des espèces animales non domestiques dont le décret fournit la liste.

En effet, le projet de modification de l'article L. 414-9 mentionné à l'article 48 du projet de loi met en place, au profit des espèces protégées, des plans nationaux d'action dont la biologie des espèces animales et végétales justifie qu'ils aient une durée de validité nettement supérieure à deux ans.

De plus, les listes des espèces protégées sont constituées essentiellement d'espèces dont la protection est rendue obligatoire par les engagements internationaux de la France, et notamment les directives européennes, qui ne sont pas révisées tous les deux ans.

Enfin, le V modifie l'article L. 415-3 de la section 2 (Sanctions) du chapitre V (Dispositions pénales) du titre Ier du livre IV précités, qui punit de six mois d'emprisonnement et de 9.000 euros d'amende le fait de détruire des sites contenant des fossiles permettant d'étudier l'histoire du monde vivant ainsi que les premières activités humaines, de détruire ou d'enlever des fossiles présents sur ces sites.

La modification a simplement pour objet d'intégrer dans cet article de façon formelle les modifications introduites dans le code de l'environnement par les précédents alinéas.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit entièrement à cet article tendant à assurer une protection règlementaire renforcée sur des espaces ciblés au titre de la protection d'habitats naturels.

Sur proposition M. Daniel Soulage et les membres du groupe Union centriste, elle a cependant tenu à maintenir l'interdiction de destruction des sites contenant des fossiles permettant d'étudier l'histoire du monde vivant ainsi que les premières activités humaines.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 48 (Articles L. 414-9 et L. 414-10 [nouveaux] du code de l'environnement) - Renforcement des plans nationaux d'action pour la protection des espèces menacées et des conservatoires botaniques nationaux

Commentaire : cet article vise à donner une assise législative aux plans nationaux d'action pour la protection des espèces menacées et aux conservatoires botaniques nationaux.

A - Les plans nationaux d'action pour la protection des espèces menacées

I. Le droit en vigueur

Les espèces de faune et de flore menacées sur le territoire national sont protégées par des règlementations internationales (conventions de Bonn, Berne, Eurobats ...), communautaires (directive n° 79/409 du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages et directive n° 92/43 du 21 mai 1992 précitée) et nationales.

Avec 641 espèces mondialement menacées présentes sur son territoire, la France se situe parmi les dix pays hébergeant le plus grand nombre d'espèces animales et végétales menacées. Or, des projections réalisées par la Commission européenne montrent que la continuation de leur détérioration au rythme actuel (0,2 % par an) aura un coût égal à 1 % du PIB mondial entre 2000 et 2010.

Les dispositions communautaires prévoient un objectif de résultat en termes de conservation des espèces requerrant, pour certaines d'entre elles, la mise en oeuvre d'actions complémentaires aux interdictions d'activité (de destruction, commerce et capture, en particulier) prévues par la réglementation précitée. Il peut s'agir d'études des espèces, de génie écologique, d'information du public, de description des modalités de prise en compte des espèces dans les activités sectorielles ...

Ces actions sont inscrites dans des plans d'action réalisés par l'Etat -plus précisément le ministère en charge de la protection de la nature- en métropole et dans des départements et régions d'outre-mer, et par les collectivités dans les collectivités d'outre-mer. Suite au « Grenelle de l'environnement », il a été décidé de mettre en oeuvre de tels plans d'action dans les cinq ans pour 131 espèces en danger critique d'extinction au niveau mondial et qui se trouvent présentes sur le territoire national : 43 le seront à l'initiative de l'Etat et 88 à l'initiative des collectivités d'outre-mer.

Or, ces plans d'action, bien qu'ils prennent une place de plus en plus importante dans le dispositif général de protection de la biodiversité, ne font l'objet d'aucune disposition législative. Cette absence est susceptible de freiner leur reconnaissance, leur prise en compte et leur intégration au sein du dispositif de protection relatif aux espèces protégées mis en place en application des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement.

II. Le dispositif du projet de loi

La première partie de l'article 48 du projet de loi tend à créer, après la section 2 (Orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats) du chapitre IV (Conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages) du titre Ier (Protection de la faune et de la flore) du livre IV (Faune et flore) du code de l'environnement une section 3 intitulée « Plans d'action nationaux » comportant un unique article L. 414-9 leur conférant valeur législative.

Son premier alinéa prévoit le principe même de leur élaboration et, après consultation du public, de leur mise en oeuvre. Ces plans concerneront les espèces animales non domestiques visées aux articles L. 411-1 et L. 411-2, ainsi que des espèces d'insectes pollinisateurs.

Le fait de rehausser ces plans au niveau de la loi, sans donner un caractère obligatoire aux actions qu'ils contiennent et à la participation des acteurs y étant impliqués, devrait permettre de mieux légitimer l'action de l'Etat et d'obtenir une perception accrue des enjeux et une coopération plus poussée des partenaires politiques et économiques, ainsi que du grand public. Les bénéfices environnementaux découlant de la protection des espèces protégées par ces plans contribueront à améliorer le bien-être humain par le maintien desdites espèces et de leur écosystèmes, tandis que des retombées économiques sont attendues indirectement avec par exemple le développement de formes de tourisme y étant associées.

Le deuxième alinéa indique, de façon très générale, que ces plans tiennent compte des impératifs économiques, sociaux, culturels et de défense.

Le troisième alinéa prévoit l'information du public sur les actions inscrites dans les plans, durant toute leur durée et dans les secteurs géographiques concernés.

Le quatrième alinéa renvoie à un décret les modalités d'application de l'article.

III. La position de votre commission

Votre commission est entièrement favorable à la première partie de cet article, qui vise à procurer une valeur législative aux plans nationaux d'action pour la protection des espèces menacées. Leur montée en puissance et leur impact attendus en faveur de la préservation des espèces justifient de leur donner une place dans la partie législative du code de l'environnement aux côtés d'autres outils de protection de la biodiversité.

Sur proposition de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste, votre commission a simplement précisé que les plans nationaux d'action pour la conservation ou le rétablissement de certaines espèces animales doivent être élaborés et mis en oeuvre sur la base des données des instituts scientifiques compétents.

B - Les conservatoires botaniques nationaux

I. Le droit en vigueur

Les conservatoires botaniques nationaux (CBN) sont des établissements agréés par le ministère en charge de l'écologie, en application des articles D. 416-2 à D. 416-8 du code de l'environnement, sur une partie du territoire national pour la préservation de la flore sauvage.

De statut juridique divers (services d'établissements publics, syndicats mixtes ou associations) et comprenant en tout 270 salariés, ils font l'objet d'une subvention de l'Etat, avec lequel ils sont liés par des conventions pluriannuelles d'objectifs. S'y ajoutent des financements provenant des collectivités dont ils dépendent. On en compte aujourd'hui dix, soit neuf sur le territoire métropolitain et un pour l'île de la Réunion, Mayotte et les îles éparses. Les projets de création de nouveaux conservatoires devraient porter leur nombre à quatorze.

Les CBN ont pour rôle la mise en oeuvre des politiques publiques en faveur de la connaissance et de la conservation de la flore sauvage. Ils se sont progressivement investis dans la connaissance des habitats naturels et semi-naturels, suite notamment au développement du réseau Natura 2000. Ils permettent de fournir des inventaires floristiques à l'Observatoire de la biodiversité et de mettre à jour l'inventaire des zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique terrestres.

Malgré leur importance dans le suivi et la conservation de la biodiversité, les CNB ne sont pas inscrits dans la loi. Ce défaut d'officialisation législative freine leur reconnaissance et leur soutien par les différents partenaires concernés.

II. Le dispositif du projet de loi

La deuxième partie de l'article 48 du projet de loi vise donc à créer au sein du code de l'environnement, après la section 3 insérée par la première partie de l'article, une section 4 intitulée « Conservatoires botaniques nationaux » comportant un unique article L. 414-10.

Le premier alinéa indique le caractère public ou privé des CBN et leur agrément par l'Etat. Comme actuellement, celui-ci interviendra selon des critères biogéographiques.

Le deuxième alinéa précise leur mission, soit la mise en oeuvre des politiques de connaissance et de conservation de la nature menées par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements sur une partie du territoire dans les domaines de la protection de la flore sauvage et des habitats naturels et semi-naturels.

Le troisième alinéa prévoit le régime d'accès par le public aux informations qu'ils détiennent. Celles-ci seront délivrées par le CBN :

- sur demande de la personne intéressée ;

- à condition que la délivrance de l'information respecte les prescriptions du code de l'environnement et ne s'oppose pas, notamment, aux dispositions propres à assurer la protection des habitats et des espèces ;

- contre une contrepartie financière éventuellement.

Un décret en Conseil d'Etat est prévu pour préciser les modalités d'application de l'article. Il devrait notamment clarifier les relations entre l'Etat et les CBN, en vue d'un renforcement des conventions passées entre le ministère en charge de l'économie, les CBN et leur fédération.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement au II de cet article, qui tend à donner valeur législative aux dispositions concernant les CBN. Cette « remontée » de leur degré de normativité permettra de bien définir et clarifier leur organisation et leurs missions auprès de partenaires tels que les collectivités territoriales.

A l'initiative de Mme Muguette Dini et les membres du groupe Union centriste, votre commission a adopté un amendement créant, au sein du code de l'environnement, une section et un article consacrés aux conservatoires régionaux d'espaces naturels et précisant leurs missions, leur procédure d'agrément et leur représentation à travers une fédération.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 49 (Article L. 310-1 du code de l'environnement) - Création d'une structure chargée de l'inventaire et de la conservation du patrimoine naturel de la Guyane

Commentaire : cet article prévoit la création en Guyane d'un organisme chargé des politiques de connaissance et de conservation de la nature.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a prévu l'élaboration dans chaque département d'un inventaire départemental du patrimoine naturel. Le I de l'article L. 310-1 du code de l'environnement reprend cette disposition.

Le II du même article précise les éléments recensés par cet inventaire :

- les sites, les paysages et les milieux naturels ;

- les mesures de protection de l'environnement et les moyens de gestion et de mise en valeur qui s'y rapportent le cas échéant.

Le III prévoit que l'inventaire est modifié périodiquement afin de tenir compte des changements intervenus dans les recensements des sites, paysages et milieux et dans les mesures de protection évoqués précédemment.

Le IV indique enfin que l'inventaire est mis à la disposition du public pour consultation. Il est également à la disposition du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête lors d'une enquête publique concernant un ouvrage entrant dans le champ de cet inventaire. Enfin, il peut être communiqué, si elles en font la demande, aux associations départementales agréées de protection de l'environnement.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 49 complète l'article L. 310-1 du code de l'environnement par un V, afin de l'adapter aux spécificités de la Guyane.

Si l'établissement par l'Etat d'un inventaire départemental du patrimoine naturel reste valable en Guyane, le contenu de l'inventaire départemental indiqué au II l'article L. 310-1 et la disposition du III du même article ne correspondent pas aux priorités en matière de connaissance de la biodiversité en Guyane.

Un décret devrait définir le contenu et les modalités de réalisation de l'inventaire du patrimoine naturel de Guyane.

D'après l'exposé des motifs du projet de loi et les informations communiquées par le ministère, ce décret devrait permettre de créer une structure unique chargée de « contribuer à la mise en oeuvre des politiques de connaissance et de conservation de la nature » en Guyane.

La Guyane dispose en effet d'un patrimoine naturel exceptionnel. Il s'agit du seul département d'outre-mer continental. Elle est couverte de forêt sur plus de 90 % de sa superficie, ce qui en fait un des blocs les plus importants de forêt primaire dans le monde et la dote d'une biodiversité exceptionnelle. On y trouve de nombreux types de végétations originaux (forêts temporairement inondées, forêts ripicoles63(*), forêts submontagnardes à nuages, savanes sèches, mangroves côtières,...). Les espèces animales y sont également très nombreuses, comme le montre le tableau suivant.

LA RICHESSE DE LA BIODIVERSITÉ GUYANAISE

 

Nombre d'espèces connues en Guyane

Nombre d'espèces connues en France métropolitaine

Plantes vasculaires

5 350

4 900

Poissons d'eau douce

480

60

Amphibiens

108

34

Reptiles terrestres

158

33

Oiseaux nicheurs

718

276

Mammifères terrestres

183

97

Source : MEEDDAT.

La présence d'espèces connues au niveau mondial confère une responsabilité internationale à la France en matière de protection, à l'exemple des tortues marines (la Guyane dispose de la plus importante population de tortues luths au monde) ou du caïman noir.

Enfin, l'importance des espaces protégés - en nombre comme en superficie - témoigne de la richesse du patrimoine naturel guyanais : on y compte un parc national (2,03 millions d'hectares), un parc naturel régional (850.000 hectares), six réserves naturelles nationales (près de 300.000 hectares), une réserve naturelle régionale (2.500 hectares), une réserve biologique domaniale (110.800 hectares), 10 sites acquis par le Conservatoire du littoral (3.414 hectares).

Les inventaires du patrimoine naturel amazonien annoncés par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de programmation relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement soulignent également qu'une part importante de la biodiversité guyanaise reste méconnue, pour certains groupes d'espèces et dans certaines zones difficiles d'accès.

Selon les informations fournies par le ministère, la structure qui sera créée devrait contribuer aux programmes de connaissance sur deux plans. Elle pourra :

- coordonner, animer, structurer et valoriser les inventaires réalisés par les différents acteurs sur le territoire ;

- lancer de nouveaux inventaires et études sur la biodiversité pour aboutir à une connaissance globale et cohérente des enjeux relatifs à la biodiversité sur ce territoire et centraliser les informations.

Cette structure devrait présenter des similitudes avec des structures existant en métropole :

- les conservatoires botaniques nationaux : ils ont pour missions la connaissance de l'état et de l'évolution de la flore sauvage et des habitats naturels, l'identification et la conservation des éléments rares et menacés, la fourniture à l'État, à ses établissements publics, aux collectivités territoriales d'un concours technique et scientifique, et, enfin, l'information et l'éducation du public à la connaissance et à la préservation de la diversité végétale ;

- le groupement d'intérêt public (GIP) Atelier technique des espaces naturels (Aten) : il regroupe l'ensemble des gestionnaires d'espaces naturels et a pour mission de diffuser les connaissances et les méthodes pour la gestion durable des espaces naturels, de développer des outils de planification et d'évaluation et de diffuser les savoir-faire et favoriser les échanges.

La structure créée en Guyane se rapprocherait des conservatoires botaniques nationaux pour leurs missions de connaissances propres et les relations avec les collectivités, et du GIP Aten pour l'appui aux gestionnaires de la biodiversité.

Le décret prévu par le présent article devrait ainsi préciser, selon les informations recueillies par votre rapporteur, les missions de la structure (dans la lignée de celles évoquées précédemment), son statut juridique, l'implication des collectivités territoriales dans la gouvernance, son financement, ainsi que son articulation avec les acteurs déjà en place.

Renvoyer à un décret permet également de poursuivre sur tous ces points les discussions avec les collectivités territoriales guyanaises et, notamment, d'attendre la fin de l'étude de préfiguration organisée en 2009 en partenariat entre l'État et la Région. Cette étude devrait notamment préciser le statut le plus adapté au vu des missions retenues et de l'organisation des acteurs existants.

III. La position de votre commission

Votre commission juge que la création d'une structure chargée de l'inventaire et de la conservation de la biodiversité est essentielle pour la Guyane et que, par ailleurs, le renvoi à un décret pour procéder à cette création est justifié.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 50 (Articles L. 211-7-1 [nouveau] et L. 216-1 du code de l'environnement) - Intervention sur les ouvrages hydrauliques privés pour assurer la continuité écologique des eaux

Commentaire : cet article habilite les collectivités territoriales, les syndicats mixtes et les agences de l'eau à mener des travaux de restauration de la continuité écologique des eaux sur les ouvrages privés en cas de carence du propriétaire ou de l'exploitant.

I. Le droit en vigueur

La continuité écologique des cours d'eau est souvent perturbée par de nombreux ouvrages les barrant. De nature très diverse, allant de petits seuils jusqu'aux barrages installés pour la régulation hydrologique, la production d'eau potable ou celle d'électricité, ils empêchent de façon plus ou moins grave la circulation des espèces, des sédiments et de l'eau au sein du réseau hydrographique.

L'inventaire des bassins existants fait ainsi état de 50.000 ouvrages de ce type, dont 90 % n'ont plus d'usage avéré et ne sont souvent pas entretenus par leurs propriétaires, et 2.000 ouvrages hydroélectriques. L'ONEMA lance actuellement un projet de base de données « obstacles » visant à compiler les divers inventaires existants en la matière et à donner pour chacun une évaluation de son impact biologique. Il est toutefois d'ores et déjà établi que les ruptures dans la continuité écologique sont à l'origine de la moitié des masses d'eau à risque de non atteinte du bon état exigé par la directive-cadre sur l'eau.

Il en résulte que le rétablissement de la continuité écologique au sein des réseaux hydrographiques est l'une des conditions majeures de la bonne application de la législation communautaire. Ce rétablissement passe par une diversité de solutions techniques, allant d'équipements spécifiques (passes à poissons, par exemple) au démontage partiel ou total de l'ouvrage, en passant par des modalités de gestion adaptées (comme le maintien de débits réservés à l'aval).

La législation actuelle, issue de la section 1 (Régimes d'autorisation ou de déclaration) du chapitre IV (Activités, installations et usage) du titre Ier (Eau et milieux aquatiques) du livre II (Milieux physiques) du code de l'environnement, permet déjà d'obtenir l'amélioration de l'état des cours d'eau du point de vue de leur continuité :

- de façon préventive, elle soumet à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles, et à déclaration les autres types d'ouvrage (article L. 214-3) ;

- par ailleurs, elle contraint les propriétaires ou exploitants desdites installations à mettre en oeuvre certaines obligations visant à garantir leur entretien et leur bon fonctionnement (article L. 214-17) ;

- en outre, elle offre la possibilité aux collectivités locales et à leurs groupements d'intervenir chez les particuliers pour effectuer des travaux en ce sens, après enquête publique, reconnaissance par le préfet du caractère d'intérêt général des travaux et programmation par les collectivités de leur nature et étendue (article L. 211-7) ;

- enfin, elle prévoit que lorsque ces installations sont définitivement arrêtées, l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire remet le site dans un état tel qu'aucune atteinte ne puisse être portée à l'objectif de gestion équilibrée de la ressource en eau (article L. 214-3-1).

Si ce dispositif, largement remanié par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006, paraît théoriquement complet, il trouve ses limites pour les ouvrages « orphelins » du fait de l'absence de propriétaire, ou de leur carence par défaut de volonté, de capacités techniques ou financières.

II. Le dispositif du projet de loi

Le I de l'article 50 du projet de loi introduit dans le code de l'environnement un article L. 211-7-1 afin de permettre à certaines personnes habilitées de se porter maîtres d'ouvrage des travaux visant à restaurer la continuité des cours d'eau avec l'accord du propriétaire ou, à défaut, à les exécuter d'office.

Il vise ainsi à créer une procédure simplifiée d'intervention sur les ouvrages, sans enquête publique ni arrêté préfectoral, permettant de concilier les droits des propriétaires et les intérêts de la collectivité.

Le premier alinéa établit la liste des personnes ainsi habilitées, soit les collectivités territoriales et leurs groupements, les syndicats mixtes compétents ou les agences de l'eau. Il lie ensuite leur intervention sur les ouvrages régulièrement installés sur des cours d'eau à un accord du propriétaire ou de l'exploitant, et à sa bonne information des conséquences de son accord.

Lorsque ces conditions sont réunies, la personne habilitée peut prendre directement en charge les études et travaux nécessaires au respect de la législation sur la préservation des cours d'eau et de leur continuité prévue par le code de l'environnement. L'intervention est ainsi adaptée à chaque situation individuelle, la nature des études et travaux pouvant varier d'un ouvrage à l'autre.

Le deuxième alinéa règle les conditions financières de l'intervention, dans un souci d'équilibre, encore une fois. D'un côté, les personnes intervenant se font rembourser par le propriétaire ou l'exploitant de l'installation l'intégralité des frais occasionnés par les études et travaux. De l'autre, ledit propriétaire ou exploitant est admis à bénéficier des subventions que les collectivités peuvent se voir accorder, notamment de la part des agences de l'eau.

Le II modifie le 2° de l'article L. 216-1 du code de l'environnement en vue d'habiliter l'ensemble des personnes visées au I -collectivités territoriales et leurs groupements, syndicats mixtes, agences de l'eau- à être maîtres d'ouvrage des travaux d'office ordonnés par le préfet en cas de non respect par le propriétaire ou l'exploitant de l'ouvrage de ses obligations légales d'entretien et des prescriptions de l'administration pour qu'il les assure. Les collectivités étant en fait déjà habilitées en ce sens par l'article L. 215-16 du même code, cette disposition introduit une novation pour les seules agences de l'eau.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve les dispositions contenues dans cet article, qui devraient contribuer à élargir la gamme des instruments disponibles pour mener des ouvrages de restauration de la continuité écologique sur des ouvrages privés, notamment en cas de carence -volontaire ou non- du propriétaire ou de l'exploitant.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 51 (Article 83 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques et article L. 213-8-2 [nouveau] du code de l'environnement) - Habilitation des agences de l'eau à acquérir des zones humides particulièrement menacées

Commentaire : cet article permet aux agences de l'eau de mener une politique d'acquisition foncière dans des zones humides particulièrement menacées en vue d'en assurer une gestion respectueuse.

I. Le droit en vigueur

Une zone humide est un espace où l'eau est le principal facteur contrôlant le milieu naturel et la vie animale et végétale associée. C'est le cas lorsque la nappe phréatique arrive près de la surface et là où des eaux peu profondes recouvrent les terres64(*).

Un décret n° 2007-882 du 14 mai 2007 relatif à certaines zones soumises à contraintes environnementales et modifiant le code rural précise les conditions de délimitation des zones humides d'intérêt environnemental. La délimitation de ces zones est effectuée par le préfet, après avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques, de la chambre d'agriculture et de la commission locale de l'eau lorsqu'elle a été constituée. Des avis complémentaires sont également prévus (commission départementale nature, paysages, sites).

La France métropolitaine compte aujourd'hui environ 1,5 million d'hectares de zones humides qui constituent à la fois d'importants réservoirs de biodiversité, un facteur d'amélioration de la qualité des eaux superficielles, des zones tampons diminuant les risques d'inondation en cas de fortes pluviométries et des moyens de stockage importants de carbone organique dans les sols.

Or, ces zones si importantes en termes environnementaux restent un des milieux les plus dégradés et les plus menacés du point de vue de leur surface et de leur état de conservation. La situation est particulièrement préoccupante pour les prairies humides, les landes humides et les annexes alluviales du fait :

- des conséquences de la PAC, qui a longtemps maintenu un important déséquilibre entre les aides apportées à des productions fortement consommatrices d'eau -comme le maïs irrigué- et celles bénéficiant à des activités favorables à la préservation des zones humides comme les prairies permanentes ;

- du manque d'entretien ou de l'inadaptation de certains systèmes hydrauliques dont elles dépendent ;

- de la pression à l'artificialisation, à l'urbanisation et au changement d'usage des terres.

Si le plan d'action gouvernemental adopté en 1995 n'a pas réussi à renverser la tendance, on observe toutefois un ralentissement de la dégradation de ces zones dû aux efforts réalisés en matière de préservation de la ressource en eau, d'agroenvironnement et de protection des espaces naturels. Ainsi, 60 % de la surface des zones humides d'importance majeure65(*)est couverte par le réseau Natura 2000 et 4 % par des mesures plus strictes.

De plus, l'ensemble des SDAGE comprend, depuis 1996, des orientations de restauration et de préservation des zones humides dont la mise en oeuvre est soutenue par les programmes d'intervention des agences de l'eau. Pour la période à venir, le volet consacré aux zones humides va s'amplifier, tant dans les futurs SDAGE (2010-2015) que dans les IXèmes programmes des agences de l'eau (2007-2012).

D'un point de vue opérationnel, le cadre juridique permettant la préservation des zones humides reste encore à parfaire. Les textes d'application des dispositions issues de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux66(*) ont exigé des démarches approfondies et commencent à être mis en oeuvre.

L'acquisition de zones humides constitue l'une des voies pour assurer leur protection. Certains acteurs (conservatoires d'espaces naturels, départements dans le cadre de leur politique de zones naturelles sensibles, associations telles que la Ligue la protection des oiseaux, la Fondation habitats des chasseurs...) peuvent déjà en acquérir afin de les gérer, directement ou par contrat passé avec un acteur local.

Cependant, les surfaces ainsi acquises restent modestes au regard de la totalité des zones humides françaises : le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) en achète environ 1.000 hectares par an ; les agences de l'eau 500 ou 600 ; les associations quelques centaines, mais elles se heurtent à l'exigence croissante des financeurs publics de garantir l'inaliénabilité des terrains acquis avec de tels fonds, ce qui n'est pas possible avec un statut associatif ; les départements ne sont pas en mesure de fournir de statistiques.

Le comité opérationnel a examiné les diverses possibilités techniques en vue de renforcer cette politique d'acquisition de zones humides. S'agissant des problèmes posés aux associations, il a constaté l'impossibilité de les résoudre d'un point de vue juridique et suggéré une meilleure articulation entre lesdites associations et les acteurs fonciers publics propriétaires en vue d'une bonne gestion conservatoire. Il a pris acte de la sensibilité du dossier de la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles pour les départements et renvoyé à une discussion sur son emploi au sein d'un paquet de négociation entre l'Etat et l'Assemblée des départements de France.

Il lui a paru peu opportun d'élargir les compétences du CELRL à l'ensemble des 1,5 million d'hectares de zones humides, mais plutôt de le mobiliser davantage dans les espaces où il est déjà implanté et peut être rapidement opérationnel. Ses deux zones d'intervention -départements littoraux et grands lacs- se caractérisent en effet par la présence d'importantes zones humides menacées par l'artificialisation.

La dernière solution, que le comité opérationnel a préconisée et qui a été retenue, était d'habiliter les agences de l'eau à mener une politique active d'acquisition foncière dans les zones humides non couvertes par la compétence du CELRL, dans les mêmes conditions que celui-ci.

II. Le dispositif du projet de loi

L'article 51 du projet de loi donne donc aux agences de l'eau une compétence d'acquisition de zones humides. Les ambitions affichées restent relativement modestes : le « Grenelle de l'environnement » a fixé l'objectif à 20.000 hectares de zones humides particulièrement menacées à acquérir d'ici le 31 décembre 2015. Cependant, cet effort vient en surcroît de celui actuellement réalisé et a vocation à être poursuivi.

Le I de cet article modifie l'article 83 de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 afin d'inclure, aux cotés des actions de préservation, de restauration, d'entretien et d'amélioration, une nouvelle action d'acquisition de zones humides dans les orientations prioritaires de leurs programmes pluriannuels d'intervention pour les années 2007 à 2012.

Le II insère, dans la sous-section 1(Dispositions générales) de la section 3(Comités de bassin et agences de l'eau) du chapitre III (Structures administratives et financières) du titre Ier (Eau et milieux aquatiques) du livre II (Milieux physiques) du code de l'environnement, un article L. 213-8-2 consacré à la politique foncière de sauvegarde des zones humides des agences de l'eau.

Son premier alinéa en pose le principe, en rappelant que cette mission intervient en plus de celles déjà attribuées aux agences de l'eau par l'article L. 213-8-1, soit la mise en oeuvre des SDAGE, l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques.

Le deuxième alinéa habilite les agences de l'eau à attribuer des aides aux collectivités locales, à leurs groupements et à des établissements publics en vue d'acquérir des parcelles composant ces zones.

Le troisième alinéa autorise les agences de l'eau à acquérir elles-mêmes des parcelles de ce type. Le régime prévu pour le CELRL par le code de l'environnement leur est alors applicable. Elles peuvent notamment exproprier tous droits immobiliers et exercer, à défaut du département, le droit de préemption.

L'exposé des motifs du projet de loi souligne que cette politique foncière devra être appréhendée comme un dernier recours et non une finalité en soi, l'objectif ultime étant une gestion des zones respectueuses de leur conservation. En pratique, l'activité foncière des agences de l'eau dépendra également de leur emplacement et du coût du foncier pour les zones humides ressortant de leur champ : celui-ci est en effet très varié, depuis les étangs de chasse ou les zones d'urbanisation très onéreuses aux tourbières sans vocation économique particulière. La maîtrise foncière devra être réservée aux situations dans lesquelles toute convention de restauration et de gestion apparaît impossible ; dans les cas normaux, l'approche contractuelle des modes de gestion doit rester la règle.

Les principaux critères de détermination des zones humides à enjeux de maîtrise foncière identifiés lors des travaux du comité opérationnel « trame verte et bleue » sont les suivants :

- l'intérêt écologique et hydrologique, en particulier vis-à-vis de l'atteinte des objectifs fixés par les directives européennes « cadre sur l'eau », « inondation » ; « habitats » et « oiseaux » ;

- la nature humide de la zone et ses fonctionnalités, en particulier en matière de biodiversité, de qualité et de quantité d'eau, de préservation de l'état écologique des milieux et de réduction des risques d'inondation ;

- le niveau des menaces d'artificialisation ou de déprise conduisant à l'altération du milieu, qu'une stratégie d'acquisition foncière permettrait de faire disparaître ;

- l'adéquation possible entre le besoin de gestion identifié pour protéger cette zone humide et l'existence d'acteurs locaux susceptibles d'assumer cette gestion dans un cadre juridique existant ;

- le rapport coût-efficacité de la mesure d'acquisition par rapport à d'autres dispositifs envisageables.

Concrètement, la maîtrise foncière des zones humides, et notamment l'acquisition, devra être privilégiée lorsque le cumul d'enjeux de préservation ou d'amélioration de la qualité et de la quantité de ressource en eau sera avéré.

Le quatrième alinéa régit les relations des agences de l'eau avec les fermiers exploitant les terres qu'elles ont ainsi acquises. La gestion des terres ainsi acquises se fera dans le cadre des baux ruraux. Les preneurs se trouveront alors dans une situation plus contraignante que pour des terres conventionnelles :

- ils ne pourront réaliser certaines opérations -retournement de parcelles de terres en herbe, mise en herbe de parcelles de terres, mise en oeuvre de moyens culturaux non prévus au bail- qu'après en avoir informé les agences ou les organismes gestionnaires des parcelles, par lettre recommandée avec accusé de réception plus d'un mois avant la date prévue pour réaliser lesdites opérations. Ainsi, les agences de l'eau pourront s'opposer au retournement ou au drainage des parcelles, pratiques néfastes d'un point de vue environnemental, dès leur achat ;

- ils seront tenus de prévenir immédiatement les agences de tous installations, ouvrages, travaux ou activités risquant d'affecter le bon état, la quantité ou la continuité écologique de l'eau contenue dans les zones humides et faisant l'objet d'une procédure d'autorisation ou de déclaration.

Le cinquième alinéa traite du renouvellement du bail portant sur les parcelles. Les agences peuvent en saisir l'occasion pour proposer à leur fermier des pratiques visant à préserver le caractère humide des zones exploitées. Des clauses contractuelles en ce sens peuvent notamment proscrire le drainage, ou encore le retournement de prairies.

L'exposé des motifs du projet de loi précise que ces contraintes nouvelles doivent s'accompagner d'une réduction du fermage. En cas de refus du preneur, celui-ci doit alors être indemnisé du préjudice subi.

Le preneur dont le bail n'est pas renouvelé subit en effet un préjudice, variable suivant l'importance des terres objets du bail au regard du fonctionnement de son exploitation. Il appartiendra au tribunal des baux ruraux de fixer l'indemnité en fonction du préjudice réellement subi.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la philosophie générale de cet article, qui est de garantir une gestion des zones humides les plus exposées par l'extension de l'urbanisme, ou les changements d'usage des terres, qui soit respectueuse de l'environnement et de la biodiversité. Ces zones fournissent en effet des « biens communs » naturels dont la suppression constituerait une porte pour la société toute entière.

Elle entend également, cependant, les craintes légitimes de certains acteurs, au premier rang desquels les agriculteurs, de voir toute activité figée dans ces zones, qui deviendraient alors de véritables sanctuaires environnementaux. Si telle n'était pas l'intention du Gouvernement, loin s'en faut, reste une certaine ambiguïté à la simple lecture de l'article.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, elle a ainsi souhaité mieux encadrer et préciser l'intervention des agences de l'eau pour l'acquisition de telles zones :

- cette intervention sera discutée et approuvée en comité de bassin, et ne relèvera pas uniquement des agences elles-mêmes ;

- elle n'aura lieu qu'en dernier recours, si aucun porteur de projet d'acquisition des zones humides ne s'est déclaré ;

- elle visera à éviter la déprise agricole et donnera lieu à une activité agricole sur les terres acquises.

A l'initiative de Mme Esther Sittler et plusieurs de ses collègues, elle a par ailleurs prévu l'octroi, par les agences de l'eau, d'aides aux conservatoires régi