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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

Article 67 - Réforme de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores et aéroportuaires (ACNUSA)

Commentaire : cet article précise les modalités de transformation de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) en une Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUA).

I. Le droit en vigueur

Si les aéroports donnent accès aux régions du monde les plus éloignées, c'est parfois au prix de la qualité de vie dans les territoires les plus proches : les résidents des villes voisines ou placées dans l'axe d'un couloir de décollage ou d'atterrissage sont les premières victimes de l'augmentation du trafic aérien des grands aéroports qui, pourtant, participe au développement local et à la croissance de l'économie nationale.

Cette prise de conscience a été à l'origine de la création il y a dix ans de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), par la loi n° 99-588 du 12 juillet 199996(*). L'établissement de cette Autorité, comme l'indiquait à l'époque M. Jean-François Le Grand, rapporteur de cette loi pour votre commission, était « nécessaire à la pérennité et à la qualité de la concertation autour des aéroports, en vue de mieux maîtriser les nuisances sonores ».

Les dispositions relatives à l'ACNUSA sont inscrites dans le code de l'aviation civile, aux articles L. 227-1 et suivants.

L'ACNUSA est une autorité administrative indépendante (AAI). Elle dispose :

sur l'ensemble des aéroports civils français, de pouvoirs de recommandation, d'alerte et d'investigation sur les questions relatives au bruit, à sa mesure et aux manquements aux règles ;

sur les dix principaux aéroports français97(*), de pouvoirs spécifiques consistant notamment à définir des modalités de mesure du bruit et de suivi des trajectoires, à assurer l'information du public, à rendre un avis sur les projets de plan d'exposition au bruit et de plan de gêne sonore ainsi que sur certains projets de textes réglementaires, à contrôler le respect des engagements pris et enfin à assurer des missions de médiation.

Enfin elle peut prononcer des amendes administratives pouvant aller jusqu'à 1 500 € pour une personne physique et 20 000 € pour une personne morale. Ces sanctions s'appliquent lorsqu'un aéronef ne respecte pas la réglementation relative au bruit.

La procédure de sanction est la suivante :

- des agents assermentés de la DGAC établissent un procès-verbal et le transmettent à la compagnie, qui dispose d'un délai d'un mois pour présenter ses observations à l'ACNUSA ;

- après instruction, la compagnie est auditionnée par la Commission nationale de prévention des nuisances (CNPN) qui fait une proposition de sanction ;

- l'ACNUSA prend la décision finale après avoir à nouveau reçu les observations écrites de la compagnie.

II. Le dispositif du projet de loi

Le présent projet de loi propose, dans les articles 67 et 68 :

- de réformer la procédure de sanction de l'ACNUSA ;

- de lui confier une compétence générale en matière de nuisances aéroportuaires.

· S'agissant de la procédure de sanction, l'ensemble des dispositions contenues dans le présent projet de loi ont été reprises par le Gouvernement par le moyen d'un amendement déposé lors de l'examen au Sénat du projet de loi dit « ferroviaire »98(*), le 9 mars dernier.

Ce dispositif a été confirmé par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, lorsqu'elle a examiné ce projet de loi lors de sa réunion du 23 juin dernier.

S'il est permis de s'interroger sur la méthode consistant à faire adopter une réforme d'une telle importance par la voie d'un amendement, force est de reconnaître que l'arrêt « Corsair »99(*) nécessitait une refonte de la procédure de sanction : le Conseil d'Etat a en effet estimé que la CNPN devait communiquer ses propositions de sanctions aux compagnies parallèlement à leur transmission à l'ACNUSA. Or la compagnie dispose d'un mois pour produire des observations écrites à l'Autorité, ce qui prolonge le délai d'instruction.

La réforme, annoncée le 4 décembre 2007 par le ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, consiste à supprimer la CNPN, de sorte que l'ensemble de la procédure a lieu devant l'ACNUSA. Celle-ci bénéficiera, pour l'exercice de son pouvoir de sanction, du concours des représentants des professions et des associations qui participent aujourd'hui aux travaux de la CNPN.

Cette simplification devrait non seulement sécuriser la procédure sur le plan juridique, mais aussi la simplifier et réduire les délais de traitement des dossiers.

· S'agissant de la compétence en matière de nuisances aéroportuaires, le contenu de celle-ci sera présenté en détail dans le commentaire relatif à l'article 68. L'article 67 se limite en effet aux modalités de mise en place d'une nouvelle Autorité.

En premier lieu, cet organisme est dénommé « Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires » (ACNUA), alors que l'ACNUSA se limite aux nuisances sonores aéroportuaires.

En second lieu, la nouvelle ACNUA demeure une autorité administrative indépendante et succède à l'ACNUSA dans tous les textes en vigueur.

Enfin les membres de l'ACNUSA demeurent membres de l'ACNUA, y compris le président qui conserve sa fonction. L'un des deux nouveaux membres aura un mandat raccourci afin de permettre le renouvellement triennal de l'autorité.

Ces dispositions entrent en vigueur à compter du premier jour du quatrième mois suivant la date de publication de la loi.

III. La position de votre commission

Concernant le principe d'un accroissement des compétences de l'ACNUSA, votre rapporteur n'a pas manqué de s'interroger sur le choix de confier ces nouveaux pouvoirs à une autorité administrative indépendante et non, par exemple, aux services de l'Etat.

M. Roger Léron, président de l'ACNUSA entre 1999 et 2005, lui a ainsi fait observer que la création de l'Autorité en 1999 avait correspondu en quelque sorte à un dessaisissement de l'Etat, qui ne parvenait plus à exercer sa fonction de médiation concernant les problèmes de nuisances sonores occasionnées par l'activité de l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle.

LES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

Les autorités administratives indépendantes (AAI) sont, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, des « organismes administratifs, qui agissent au nom de l'Etat et disposent d'un réel pouvoir, sans pour autant relever de l'autorité du Gouvernement »100(*).

La première institution qualifiée d'« autorité administrative indépendante » a été la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), par le biais d'un amendement déposé au Sénat, alors que cette commission ne devrait être qu'un service du ministère de la Justice.

Les pouvoirs d'une AII sont très variables : pouvoir de réglementation, d'autorisation individuelle, de contrôle, d'injonction, de sanction, voire même de nomination. Il peut aussi s'agir d'un simple pouvoir d'influence.

Les AAI présentent l'avantage d'apparaître comme des acteurs indépendants « au-dessus de la mêlée », ce qui leur permet d'assurer un rôle de médiation entre les personnes concernées. Comme le fait remarquer le rapport du Conseil d'Etat, elles se montrent également soucieuses de la mise en oeuvre effective des objectifs assignés à l'action publique, par-delà le seul respect des normes juridiques. Elles disposent souvent de ce fait d'une véritable autorité morale qui peut aller au-delà de leurs attributions propres.

Notre collègue Patrice Gélard, dans son rapport sur les autorités administratives indépendantes rendu au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation101(*), considérait que « le législateur ne peut simplement créer des autorités nombreuses, aux pouvoirs parfois conséquents, et les laisser vivre sans les contrôler. Il doit veiller à ce qu'elles s'adaptent en permanence à leur environnement, conformément aux principes de souplesse et d'efficacité qui ont guidé leur développement ».

Compte tenu de ces réflexions, votre rapporteur fait observer que l'évolution proposée s'appuie sur dix ans d'expérience de l'ACNUSA. Un bilan effectué en 2005 par le cabinet Eureval-C3E a conclu sur l'efficacité de l'Autorité et la pertinence de son action, soulignant notamment sa capacité à écouter les riverains et à formuler des recommandations constructives aux pouvoirs publics, pour un coût budgétaire relativement modeste.

Des exemples plus récents ont prouvé la capacité de l'ACNUSA à faire accepter des demandes parfois anciennes à force de ténacité :

- la mise en oeuvre de l'enquête DEBATS sur le lien entre le bruit des aéronefs et la santé, pilotée par l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité ;

- la prise en charge de l'aide à l'insonorisation à hauteur de 95 % lors d'opérations groupées, dont le décret a été signé le 9 juin dernier102(*).

Une extension des pouvoirs de l'ACNUSA constitue donc une reconnaissance légitime de l'utilité de cette Autorité.

Votre commission est donc favorable au principe de l'évolution statutaire de l'ACNUSA, énoncé au présent article.

Elle a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, un amendement tendant à retirer du présent projet de loi les dispositions relatives à la procédure de sanction, le lien entre la réforme de la procédure de sanction et le Grenelle de l'environnement pouvant d'ailleurs apparaître ténu. Il s'agit, dans le cadre du présent article, de retirer le V relatif à des dispositions transitoires concernant la succession de l'ACNUA à la CNPN sur les affaires en cours.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel du rapporteur qui précise, en cohérence avec le contenu de l'article 68, que la compétence en matière d'impact de l'activité aéroportuaire, que doit posséder l'un des deux nouveaux membres, ne concerne que les questions environnementales.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 96 Loi n° 99-588 du 12 juillet 1999 portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires.

* 97 Les aérodromes visés sont ceux « pour lesquels le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes a dépassé vingt mille lors de l'une des cinq années civiles précédentes » (art. 1609 quatervicies A du code général des impôts), qui sont aussi ceux sur lesquels est perçue la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA). Ces aérodromes sont les suivants : Bâle-Mulhouse, Bordeaux-Mérignac, Lyon-Saint-Exupéry, Marseille-Provence, Nantes-Atlantique, Nice-Côte d'Azur, Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Toulouse-Blagnac, Strasbourg-Entzheim.

* 98 Projet de loi n° 501 (2007-2008) relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports, article 26 (nouveau) introduit par l'amendement n° 135 du Gouvernement.

* 99 Conseil d'Etat, Compagnie Corse Air International (CORSAIR), Section, 290567, 31 janvier 2007.

* 100 Conseil d'Etat, Les autorités administratives indépendantes, Rapport public 2001.

* 101 Rapport de l'office parlementaire d'évaluation de la législation n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, déposé le 15 juin 2006

* 102 Décret n° 2009-647 du 9 juin 2009 relatif à l'aide à l'insonorisation des logements des riverains des aérodromes mentionnés au I de l'article 1609 quatervicies A du code général des impôts.