Section 2 - Dispositions relatives aux dépenses d'assurance vieillesse
Article 38 (art. L. 351-4, L. 351-5 du code de la sécurité sociale, art. L. 173-2-0-1, L. 643-1-1 et L. 723-10-1-1 nouveaux du code de la sécurité sociale, article 9 de la loi n° 87-563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime d'assurance vieillesse applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon) - Majoration de durée d'assurance vieillesse
Objet : Cet article réforme la majoration de durée d'assurance pour enfant, que la législation réserve actuellement aux mères, afin d'assurer la compatibilité du dispositif avec les nouvelles contraintes jurisprudentielles qui ont étendu le bénéfice de la majoration aux pères. Il instaure d'une part, une majoration de durée d'assurance au titre de l'accouchement, attribuée à la mère, d'autre part, une majoration de durée d'assurance au titre de l'éducation de l'enfant, accordée au couple.
I - Le dispositif proposé
Deux principaux types de droits familiaux existent dans les différents régimes de retraite français :
- les majorations de durée d'assurance pour enfants, qui permettent aux mères, et éventuellement aux pères, de valider des trimestres supplémentaires dans leur régime d'affiliation ;
- les majorations du montant des pensions pour les hommes et les femmes ayant eu ou élevé trois enfants ou plus.
Les droits familiaux poursuivent principalement trois objectifs :
- compenser les effets résultant de la présence des enfants sur les carrières professionnelles ;
- compenser les inégalités de fait entre les hommes et les femmes ;
- encourager la natalité.
1 - La majoration de durée d'assurance (MDA) dans les régimes des salariés du secteur privé
Apparue en 1971 dans le régime général et les régimes alignés (régimes des salariés agricoles, des commerçants et artisans), la majoration de durée d'assurance (MDA) vise à améliorer les droits à pension des femmes et de permettre aux mères de famille de partir plus tôt à la retraite avec le même niveau de pension.
En application de l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale, un trimestre d'assurance est accordé aux femmes à la naissance ou à l'adoption de chaque enfant, puis un trimestre supplémentaire à chaque date d'anniversaire dans la limite de sept trimestres, jusqu'au seizième anniversaire de l'enfant. Le nombre total de trimestres ne peut être supérieur à huit trimestres, soit deux ans par enfant.
La MDA est accordée qu'il y ait ou non interruption d'activité.
2 - Les conséquences du droit européen sur la législation française
En France, les femmes bénéficient d'une législation protectrice qui leur accorde un certain nombre d'avantages en matière de retraite. Se pose toutefois la question de leur compatibilité et de leur articulation avec la législation et la jurisprudence européennes en matière d'égalité entre les hommes et les femmes.
* Ainsi, sur le fondement de l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, qui interdit les discriminations fondées sur le sexe, la Cour de cassation a, par un arrêt du 21 décembre 2006, étendu le bénéfice de la MDA, accordée par le régime général, à un père ayant élevé seul un enfant.
Le raisonnement qui a été suivi, en l'espèce, par la Cour a été de considérer que le dispositif de MDA revêtait un caractère patrimonial relevant du champ d'application de l'article 1 er du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne des droits de l'homme, qui stipule que « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens (...) » . Dès lors, une différence de traitement entre les hommes et les femmes ayant élevé des enfants dans les mêmes circonstances ne pouvait être admise qu'en présence d' « une justification objective et raisonnable » . Or, la Cour a jugé qu'il n'existait « aucun motif de faire une discrimination entre la femme qui n'avait pas interrompu sa carrière pour élever ses enfants et un homme qui apportait la preuve qu'il avait élevé seul un enfant » . Il résulte de cet arrêt qu'un père peut bénéficier de la MDA s'il apporte la preuve qu'il a élevé seul son enfant.
* Tout en confirmant sa jurisprudence précédente, la Cour de cassation est allée plus loin dans un arrêt rendu le 19 février 2009. Un père de six enfants avait demandé, à la liquidation de ses droits, à bénéficier de la majoration prévue par la loi auprès de la Cram (caisse régionale d'assurance maladie) qui avait alors refusé de la lui octroyer. Saisie de cette affaire, la cour d'appel a fait droit à la demande du père. La Cour de cassation a, quant à elle, confirmé l'arrêt de la cour d'appel en considérant que le bénéfice de cette majoration, et la différence de traitement entre les hommes et les femmes qui en résulte, est incompatible avec l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme. Elle a en outre jugé que les pères pouvaient prétendre à la MDA sans avoir à prouver qu'ils ont élevé seul leur enfant. En effet, « aucune raison objective ne paraît pouvoir justifier que la majoration soit accordée à une femme n'ayant pas élevé seule ses enfants, alors qu'elle serait refusée à un homme, au motif qu'il n'aurait pas, lui-même, élevé seul ses enfants » .
En interprétant la loi dans un sens compatible à la norme internationale supérieure, le juge a étendu la majoration aux pères, sans que ceux-ci aient à prouver qu'ils ont élevé seuls leur enfant.
3 - Les pistes de réforme envisagées
* La jurisprudence récente de la Cour de cassation oblige à reconsidérer rapidement les règles relatives à la majoration de durée d'assurance dans les régimes du secteur privé, au risque de voir de plus en plus de pères s'adresser à la justice afin de bénéficier de cet avantage.
Par ailleurs, l'octroi de la MDA aux pères aboutit à une dénaturation du dispositif, qui perd sa fonction compensatrice des écarts de carrière liés aux enfants entre hommes et femmes, et suscite une charge financière potentielle insurmontable pour les comptes de la branche vieillesse (la majoration actuelle représente une dépense annuelle de l'ordre de 5 milliards d'euros pour le régime général).
Il est donc nécessaire à la fois de maintenir le maximum de garanties pour les femmes et d'effectuer les ajustements permettant d'assurer la compatibilité du dispositif avec les contraintes juridictionnelles nouvelles.
* Plusieurs options ont été examinées avant que le Gouvernement ne retienne finalement le dispositif proposé par le présent article.
Tout d'abord, l'extension pure et simple de la majoration aux hommes aurait été à la fois inéquitable et inenvisageable compte tenu de la situation financière de la branche vieillesse. Cette extension aurait représenté un coût de l'ordre de 2 milliards d'euros par an en 2012 et 9 milliards en 2040.
Ensuite, le partage à parts égales de la majoration entre hommes et femmes (les uns et les autres bénéficiant d'une majoration d'un an par enfant) aurait remis en cause la vocation compensatrice de la MDA et aurait entraîné des pertes importantes de durée d'assurance chez les femmes, notamment celles qui sont proches de l'âge de la retraite.
Enfin, l'octroi d'une majoration de huit trimestres justifiée par l'accouchement n'aurait pas résolu la difficulté juridique soulevée par le juge en maintenant un avantage excessif au regard du but recherché. En outre, cette solution n'aurait nullement prémuni contre une extension du dispositif aux hommes, le juge conservant en tout état de cause la faculté d'écarter la loi nationale au regard du droit international en cas de disproportion entre l'avantage octroyé et l'objectif visé.
4 - Le dispositif retenu
* Le paragraphe I du présent article réécrit entièrement l'article L. 351-4 du code de la sécurité sociale pour introduire un nouveau dispositif.
Celui-ci vise à corriger les incidences sur la carrière professionnelle de deux évènements : d'une part, la grossesse et l'accouchement, d'autre part, l'éducation du jeune enfant. Il consiste ainsi à remplacer la majoration de durée d'assurance actuelle de huit trimestres accordée au titre de l'éducation par deux majorations de durée d'assurance :
- une majoration de durée d'assurance de quatre trimestres accordée au titre de la grossesse, de l'accouchement et des suites de celui-ci, et donc attribuée à la seule mère. Cette première majoration est destinée à compenser les charges qui résultent, pour les mères, de différences biologiques objectives. Elle s'appuie sur la notion de « justification objective et raisonnable » dégagée par la Cour de Cassation dans son arrêt de février dernier ;
- une majoration de durée d'assurance de quatre trimestres accordée au couple au titre de l'éducation de l'enfant pendant les quatre années suivant sa naissance ou son adoption.
* Les règles d'attribution de la seconde majoration sont différentes selon la date de naissance de l'enfant.
Pour les enfants nés ou adoptés avant le 1 er janvier 2010 , la majoration pour éducation reste réservée à la mère. Toutefois, le paragraphe VIII prévoit la possibilité d'accorder la majoration au père si celui-ci établit, dans un délai d'un an à compter de la publication de la présente loi, qu'il a élevé seul l'enfant dans les quatre années qui ont suivi sa naissance ou son adoption. Le respect de cette condition sera apprécié, sur la base d'éléments tangibles (acte de décès de la mère, jugement attribuant la garde de l'enfant au père), par les services de la caisse de retraite à laquelle le père est affilié. Celui-ci disposera des voies de recours habituelles si ces éléments sont jugés insuffisants (recours devant la commission de recours amiable de la caisse puis, en cas de désaccord de celle-ci, devant le tribunal des affaires de sécurité sociale).
Pour les enfants nés ou adoptés à compter du 1 er janvier 2010 , les parents auront la faculté de répartir librement entre eux cette majoration. Trois cas de figure pourront alors se présenter :
- si les parents s'accordent sur le partage de la majoration, ils devront en informer la caisse d'assurance vieillesse dans les six mois suivant le quatrième anniversaire de l'enfant ou de son adoption. Concrètement, les parents rempliront un formulaire sur lequel ils apposeront leurs signatures ;
- en cas de silence du couple, celui-ci sera réputé avoir décidé implicitement d'attribuer la totalité des trimestres à la mère. Cette attribution automatique à la mère est fondée sur le constat que c'est elle qui, généralement, supporte l'essentiel de la charge éducative ;
- s'il y a désaccord au sein du couple sur le bénéficiaire, la majoration sera attribuée à celui des deux parents qui établira avoir contribué à titre principal à l'éducation de l'enfant pendant la période la plus longue ou, en cas d'égalité, partagée par moitié entre les parents. Pour prouver qu'il a contribué à titre principal à l'éducation de son enfant, le parent devra apporter une preuve formelle (jugement de divorce lui attribuant la garde de l'enfant, contrat de travail montrant le passage à une activité à temps partiel, papier administratif prouvant la prise d'un congé parental), ce qui exclut toute preuve du type témoignage ou attestation sur l'honneur.
* Le champ d'application de la seconde majoration allouée au titre de l'éducation n'est pas circonscrit au père et à la mère biologiques de l'enfant. En bénéficieront en effet également :
- les personnes qui adoptent un enfant mineur et l'élèvent pendant au moins quatre ans. Une majoration spécifique de quatre trimestres est également créée au titre de l'adoption et attribuée dans les mêmes conditions que la seconde majoration accordée aux parents biologiques ;
- les personnes qui se sont vu confier la garde de l'enfant par une décision de justice prise sur le fondement des articles 373-3 et 375-3 du code civil ou les bénéficiaires d'une délégation totale de l'autorité parentale en vertu de l'article 377-1 du même code, sous réserve qu'elles aient effectivement assumé l'éducation de l'enfant au cours de ses quatre premières années ou durant quatre ans à compter de son adoption.
A l'inverse, un certain nombre de situations emporteront l'exclusion du bénéfice de la mesure pour le parent concerné :
- résidence sur un autre territoire que celui de l'enfant pendant une durée au moins égale à deux ans avant le quatrième anniversaire de l'enfant ou de son adoption ;
- retrait de l'autorité parentale avant le quatrième anniversaire de l'enfant ou de son adoption, en application des articles 373 et 378 à 381 du code civil ;
- absence d'affiliation de l'assuré pendant une durée minimale de deux ans.
* Par ailleurs, le dernier alinéa du paragraphe I traite de la prise en compte de la MDA ainsi que d'autres majorations de durée d'assurance pour l'accès aux dispositifs de retraite anticipée « carrière longue » et « adultes handicapés ». La majorité des régimes sont concernés : le régime général, le régime des salariés et des non-salariés agricoles, le régime social des indépendants, le régime des professions libérales, le régime des avocats, le régime des fonctionnaires civils et miliaires de l'Etat et le régime de la fonction publique territoriale et hospitalière.
Ne pourront être pris en compte pour apprécier le droit à partir en retraite avant soixante ans :
- les nouvelles majorations de durée d'assurance au titre de l'accouchement et de l'éducation. En effet, si les périodes de grossesse et d'accouchement et celles relatives à l'éducation d'un enfant en bas âge peuvent avoir des incidences négatives sur le déroulement de carrière qu'il importe de compenser, elles ne correspondent pas à des périodes d'activité pouvant justifier un départ anticipé ;
- les majorations de durée d'assurance attribuées au titre de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (article L. 351-4-1 du code de la sécurité sociale) et de la prestation de compensation du handicap (article L. 351-4-1 du même code) ;
- les trimestres validés au titre du congé parental d'éducation (article L. 351-5 du même code), d'un complément familial ou de la prestation d'accueil du jeune enfant (article L. 381-1 du même code) ;
- les bonifications du code des pensions civiles et militaires de retraite (articles L. 12 et L. 12 b bis ) pour les enfants nés avant le 1 er janvier 2004 ;
- les périodes de services validées gratuitement (article L. 9 du même code) et les majorations pour accouchement (article L. 12 bis du même code) pour les enfants nés à compter du 1 er janvier 2004.
* Le paragraphe II procède à une simple modification rédactionnelle à l'article L. 351-5 du code de la sécurité sociale, relatif au congé parental d'éducation, afin de tenir compte du nouveau dispositif.
* Le paragraphe III porte sur la situation dans laquelle les deux parents remplissent, au titre d'un même enfant, l'un dans le régime général (ou dans un régime prévoyant les mêmes avantages), l'autre dans un régime spécial de retraite, les conditions pour bénéficier de périodes d'assurance accordées au titre de l'accouchement, de la grossesse, de l'adoption ou de l'éducation d'un enfant. Dans ce cas, il est fait application des seules règles du régime dont la mère de l'enfant relève.
* Le paragraphe VII précise que l'ensemble de ces nouvelles dispositions s'appliquera aux pensions prenant effet à partir du 1 er avril 2010 et ayant fait l'objet d'une demande déposée à compter du 1 er janvier 2010, afin de laisser aux caisses de retraite un temps d'adaptation suffisant.
Elles s'appliqueront aussi dans les régimes de retraite de base des professions libérales ( paragraphe IV ) et des avocats ( paragraphe V ), où aucune majoration de durée d'assurance à raison des enfants n'existe aujourd'hui, ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon ( paragraphe VI ).
Enfin, le paragraphe VIII prévoit qu'avant le 1 er janvier 2015, le gouvernement élabore un rapport, sur la base des travaux du conseil d'orientation des retraites (Cor) et de l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee), faisant apparaitre l'impact de l'éducation des enfants sur le déroulement de la carrière des assurés sociaux et leurs droits à retraite.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements qui modifient le dispositif initialement proposé :
- le délai de quatre ans à compter duquel le couple peut faire son choix a été ramené à trois ans. Il a été mis en avant le fait que, plus ce délai est long, plus le risque de séparation et donc de conflit est élevé ;
- la précision, selon laquelle la caisse d'assurance vieillesse partage la majoration pour éducation par moitié entre les parents dans le cas où elle ne peut établir qui a contribué à titre principal à l'éducation de l'enfant, a été supprimée ;
- il a été ajouté que, lorsque l'un des parents décède avant la majorité de l'enfant, la majoration pour éducation est automatiquement attribuée au parent survivant ;
- les personnes qui se sont vu confier la garde de l'enfant par une décision de justice ou celles titulaires d'une délégation totale de l'autorité parentale pourront bénéficier de la seconde majoration, non plus sous réserve qu'elles aient assumé l'éducation de l'enfant au cours de ses quatre premières années (ou durant quatre ans à compter de son adoption) comme le prévoyait le texte initial, mais pendant une ou plusieurs années au cours de ses quatre premières années (ou des quatre années suivant son adoption). Dans ce cas, la majoration est attribuée à raison d'un trimestre par année. L'objectif de cette mesure est d'éviter qu'une personne ayant eu la charge de l'éducation d'un enfant entre deux et quatre ans ne bénéficie d'aucune majoration ;
- il a été précisé que l'assuré ne peut bénéficier, au titre de la majoration pour éducation, d'un nombre de trimestres supérieures au nombre d'années durant lesquelles il a résidé avec l'enfant au cours des quatre années suivant sa naissance ou son adoption. Cette disposition vise à éviter les situations dans lesquelles un parent pourrait se voir attribuer des trimestres de MDA alors même qu'il n'aurait pas vécu pendant tout ou partie de la période de quatre ans avec l'enfant ;
- le texte initial prévoyait l'exclusion du bénéfice de la majoration au titre de l'éducation de l'assuré n'ayant pas été affilié à un régime de retraite légalement obligatoire pendant une durée minimale de deux ans. L'Assemblée nationale a rendu cette condition moins contraignante : l'exclusion ne s'appliquera que dans le cas où les deux parents ne remplissent pas la condition de durée minimale d'affiliation de deux ans. En outre, afin de préserver la situation du parent qui élèverait seul son enfant, il est précisé que cette condition ne lui est pas applicable ;
- les trimestres alloués à raison des deux nouvelles majorations pourront être pris en compte pour apprécier le droit à partir en retraite avant soixante ans, mais seulement pour les parents d'enfants nés ou adoptés après le 1 er janvier 2010. Il s'agit, par cette mesure, de préserver les droits acquis ;
- ces trimestres pourront également être pris en compte pour apprécier le droit des parents handicapés à partir en retraite anticipée ;
- les majorations de durée d'assurance attribuées au titre de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (article L. 351-4-1 du code de la sécurité sociale), de la prestation de compensation du handicap (article L. 351-4-1 du même code), ainsi que les trimestres validés au titre du congé parental d'éducation (article L. 351-5), d'un complément familial ou de la prestation d'accueil du jeune enfant (article L. 381-1) ne pourront pas être exclus de la durée d'assurance prise en compte pour l'ouverture du droit à retraite anticipée ;
- la disposition, selon laquelle le gouvernement transmet au Parlement un rapport d'orientation sur l'incidence de l'éducation des enfants sur le déroulement de la carrière des assurés sociaux et leurs droits à retraite, a été supprimée.
III - La position de votre commission
* Votre commission insiste tout d'abord sur le caractère inévitable de cette réforme. En l'absence de modification du dispositif, les nouvelles contraintes jurisprudentielles auraient en effet engendré deux types d'iniquité :
- en accordant la même majoration aux pères qu'aux mères, elles auraient fait perdurer les écarts de durée d'assurance qui résultent d'une part, des inégalités salariales entre hommes et femmes, d'autre part, du rôle prépondérant joué encore aujourd'hui par les femmes dans l'éducation des enfants ;
- en alourdissant considérablement la charge financière (2 milliards d'euros par an en 2012 et 9 milliards en 2040) qui incombe déjà aux régimes de retraite, elles auraient fait supporter aux futures générations une dette supplémentaire qui se serait ajoutée à celle déjà existante.
* Elle rappelle ensuite que cette réforme, conduite dans la concertation, a poursuivi deux principaux objectifs : maintenir le maximum de garanties pour les mères et effectuer les ajustements pour assurer la compatibilité du dispositif avec les nouvelles exigences juridiques.
Votre commission estime que le dispositif proposé, largement approuvé par les partenaires sociaux, constitue au final une solution équilibrée même s'il est porteur d'une indéniable complexité et présente des risques inévitables de conflit.
Par ailleurs, elle précise que, malgré son caractère globalement satisfaisant, cette réforme de la majoration de durée d'assurance n'exonère pas d'une réflexion plus approfondie sur les droits familiaux et conjugaux dans le système de retraite, en particulier sur l'articulation entre la MDA et l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Ce sujet devra impérativement faire partie des thèmes en débat lors du rendez-vous de 2010.
* Outre trois amendements rédactionnels , votre commission propose deux amendements , dont l'objectif est de revenir à l'esprit du texte initial.
Le premier propose de ramener à quatre ans le délai à compter duquel le couple peut faire son choix sur la répartition de la majoration de durée d'assurance accordée au titre de l'éducation de l'enfant. Raccourcir d'un an ce délai n'est en effet pas satisfaisant pour plusieurs raisons :
- pour prendre une décision irrévocable, une durée de trois ans semble trop courte ;
- pour ne pas fragiliser le rattachement de la seconde majoration à l'éducation, il est nécessaire de prendre en compte une période de vie de l'enfant suffisamment longue ;
- pour les caisses d'assurance vieillesse, la gestion du dispositif est plus facile avec un délai de quatre ans car elle permet d'appliquer le principe de proportionnalité (attribution d'un trimestre par année d'éducation, soit quatre au total).
A ce sujet, votre commission rappelle que la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes s'est prononcée en faveur d'un délai de quatre ans afin d'éviter une éventuelle remise en cause juridique du dispositif et de clarifier sa gestion 21 ( * ) .
Le second a pour objet de rétablir la disposition selon laquelle, à défaut de pouvoir établir celui des parents qui a assumé à titre principal l'éducation de l'enfant, la majoration est partagée par moitié entre les deux parents. Cette précision doit être maintenue afin d'éviter tout vide juridique.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 39 (art. L. 341-16, L. 342-1 et L. 341-14-1 nouveau du code de la sécurité sociale, art. L. 732-36 du code rural) - Cumul emploi-pension d'invalidité et non-cumul pension d'invalidité-pension de retraite
Objet : Cet article vise à autoriser le cumul d'un emploi et d'une pension d'invalidité, ainsi que le cumul d'un emploi et d'une retraite pour les invalides relevant du régime des non-salariés agricoles. Il propose par ailleurs d'interdire le cumul d'une prestation d'invalidité et d'une pension de vieillesse en cas de retraite anticipée, ainsi que le cumul d'une pension d'invalidité de veuf ou veuve et d'une pension de réversion.
I - Le dispositif proposé
Le présent article comprend tout d'abord deux mesures destinées à améliorer les droits des personnes invalides en matière de retraite, puis deux mesures visant à remédier à certaines incohérences juridiques.
1 - Le cumul d'un emploi et d'une pension d'invalidité
- La pension d'invalidité est destinée à compenser la situation d'invalidité qui réduit d'au moins les deux tiers la capacité du travail ou de gain de l'intéressé. Les invalides dits de « première catégorie » (dont le niveau d'incapacité permet la poursuite d'une activité) peuvent toutefois, s'ils le souhaitent, exercer une activité professionnelle et donc cumuler leur pension d'invalidité avec des revenus d'activité.
A soixante ans, la pension d'invalidité est remplacée par la pension de vieillesse allouée au titre de l'inaptitude au travail. Celle-ci est calculée au taux plein quelle que soit la durée d'assurance, en application de l'article L. 341-15 du code de la sécurité sociale.
Cependant, l'assuré qui exerce une activité professionnelle peut renoncer, conformément à l'article L. 341-16 du même code, à liquider sa pension de retraite à soixante ans. Il continue alors à exercer une activité professionnelle, mais ne reçoit plus ni pension d'invalidité ni pension de vieillesse. Il en résulte une forte diminution de ses revenus.
- Afin d'encourager le maintien dans l'emploi des seniors, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a libéralisé le cumul emploi-retraite. L'article 88 supprime les principales limitations au cumul (la double condition de rupture du lien avec le dernier employeur et de plafond de ressources) pour les assurés disposant d'une carrière complète ou âgés de plus de soixante-cinq ans, y compris en cas de pension de vieillesse allouée pour inaptitude (abrogation de l'article L. 352-1 du code de la sécurité sociale).
Or, il s'avère que les assurés invalides disposent rarement d'une carrière complète et qu'ils ne peuvent donc généralement pas bénéficier de la libéralisation du cumul emploi-retraite.
Le paragraphe I du présent article entend remédier à cette situation afin que les assurés invalides, qui le souhaitent et dont le niveau d'incapacité permet la poursuite d'une activité, aient la possibilité de rester en emploi après soixante ans. Il modifie donc l'article L. 341-16 du code de la sécurité sociale pour autoriser le versement de la pension d'invalidité de première catégorie jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans.
2 - Le cumul emploi-retraite pour les exploitants agricoles retraités au titre de l'inaptitude au travail
En abrogeant l'article L. 352-1 du code de la sécurité sociale 22 ( * ) , la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a supprimé les règles spécifiques qui existaient auparavant pour le cumul emploi-retraite des assurés inaptes du régime général et des régimes alignés. Ces assurés relèvent donc désormais du droit commun.
Toutefois, des dispositions identiques sont demeurées pour les assurés invalides relevant du régime des non-salariés agricoles. Dans un souci d'harmonisation entre les régimes et d'équité entre les assurés, le paragraphe II du présent article corrige cette différence en abrogeant l'article L. 732-36 du code rural relatif au régime spécifique de cumul emploi-retraite pour les invalides relevant du régime des non-salariés agricoles.
3 - Le non-cumul d'une prestation d'invalidité et d'une pension de vieillesse en cas de retraite anticipée
Les règles de transformation d'une pension d'invalidité en pension de vieillesse servie au titre de l'inaptitude n'ont pas été adaptées pour tenir compte des dispositifs de départ anticipé en retraite mis en oeuvre par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites pour les assurés ayant eu une carrière longue (article L. 353-1-1 du code de la sécurité sociale) et pour les assurés handicapés (article L. 353-1-3 du même code).
Les assurés invalides, qui bénéficient d'un départ en retraite anticipée, peuvent donc cumuler leur pension d'invalidité et leur pension de vieillesse jusqu'à l'âge de soixante ans, ce qui est contraire à l'esprit du dispositif.
Or, il est constaté que les caisses de retraite adoptent aujourd'hui des pratiques fluctuantes à l'égard de ces assurés. Afin d'uniformiser leur action et d'éviter des inégalités de traitement, le paragraphe III insère un nouvel article L. 341-14-1 dans le code de la sécurité sociale qui pose le principe selon lequel la pension d'invalidité n'est pas cumulable avec la pension de vieillesse servie en cas de retraite anticipée.
Cette règle, qui implique la suspension de la pension d'invalidité lorsque l'assuré liquide sa pension de retraite de manière anticipée, ne fait toutefois pas obstacle au maintien des avantages accessoires qui étaient associés à la pension d'invalidité, c'est-à-dire la majoration pour tierce personne (MTP), l'allocation supplémentaire d'invalidité (Asi) ou l'exonération du ticket modérateur.
4 - Le non-cumul d'une pension d'invalidité de veuf ou veuve et d'une pension de réversion
La pension d'invalidité de veuf ou de veuve (PIVV), versée par la branche maladie, est attribuée au conjoint invalide d'une personne décédée qui était elle-même titulaire auprès du régime général d'une pension d'invalidité ou de vieillesse. A l'âge de cinquante-cinq ans, elle est remplacée :
- soit par une pension de vieillesse de veuf ou de veuve (PVVV), du même montant, mais servie par la branche retraite ;
- soit par la pension de réversion si celle-ci est supérieure.
Or, la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a procédé à un abaissement à cinquante et un ans de l'âge minimum de la réversion pour les décès intervenus entre le 1 er juillet 2007 et le 31 décembre 2008. Il en résulte, en l'absence de disposition contraire, que la PIVV peut être cumulée avec la pension de réversion entre cinquante et un et cinquante-cinq ans pour les assurés concernés.
Le paragraphe IV remédie à cette incohérence en complétant l'article L. 342-1 du code de la sécurité sociale par un nouvel alinéa qui énonce une règle de non cumul de la pension de réversion et de la PIVV. Il est en outre précisé que seule la plus élevée des deux prestations sera servie.
Enfin, le paragraphe V précise que les dispositions du présent article sont applicables à compter du 1 er mars 2010.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a procédé à la rectification d'une erreur rédactionnelle.
III - La position de votre commission
Votre commission estime évidemment indispensable que les personnes invalides ne soient pas exclues de la mobilisation pour l'emploi des seniors engagée par les pouvoirs publics depuis quelques années. Elle approuve donc les dispositions du présent article qui leur permettent de bénéficier de la libéralisation du cumul emploi-retraite.
Elle se satisfait, en outre, de la mise en cohérence et de la clarification de certaines règles relatives d'une part, au cumul d'une pension d'invalidité et d'une pension de vieillesse, d'autre part, au cumul d'une pension d'invalidité et d'une pension de réversion.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 39 bis (art. L. 645-2 du code de la sécurité sociale) - Cumul emploi-retraite des médecins
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, propose de substituer à la cotisation forfaitaire, dont s'acquittent les médecins envers le régime ASV (avantage supplémentaire vieillesse), une cotisation proportionnelle aux revenus, pour les assurés en situation de cumul emploi-retraite.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'article 88 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a entièrement libéralisé le cumul emploi-retraite pour les assurés âgés de plus de soixante-cinq ans ou âgés de plus de soixante ans et disposant d'une carrière complète.
Les assurés en situation de cumul emploi-retraite, quelle que soit leur activité, sont redevables du paiement des cotisations aux régimes d'assurance vieillesse dont ils relèvent. La pension de retraite ayant déjà été liquidée, cette cotisation est, pour l'ensemble des régimes de retraite français, non créatrice de droits et permet de garantir l'équilibre financier du régime.
Les règles ne diffèrent pas pour les professionnels de santé libéraux, et en particulier les médecins. Ceux-ci sont en effet redevables des cotisations aux régimes d'assurance vieillesse de base et complémentaire, toutes deux proportionnelles aux revenus d'activité. Mais ils versent également une cotisation au régime ASV (avantage supplémentaire de vieillesse) qui, elle, est forfaitaire. Celle-ci s'élève - participation de l'assurance maladie déduite - à 1 320 euros par an.
Compte tenu de la pénurie de médecins, notamment dans les zones rurales, le présent article a pour objet de lever tout obstacle à la poursuite d'une activité par les médecins déjà retraités, dont l'activité s'exerce souvent à temps partiel et produit donc un faible revenu.
Ainsi, il propose de compléter l'article L. 645-2 du code de la sécurité sociale afin de remplacer la cotisation forfaitaire par une cotisation proportionnelle aux revenus, pour les assurés en situation de cumul emploi-retraite.
II - La position de votre commission
Votre commission est favorable à cette mesure qui vise à inciter les médecins retraités, notamment installés dans des zones sous-dotées, à poursuivre leur activité professionnelle. Elle participe de la mobilisation pour l'emploi des seniors lancée par le Gouvernement l'année dernière et s'inscrit dans la continuité des mesures adoptées en loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 39 bis (art. L. 9 du code des pensions civiles et militaires de retraite, art. L. 381-1 du code de la sécurité sociale) - Non-cumul de la majoration de durée d'assurance pour interruption d'activité et de l'assurance vieillesse des parents au foyer
Objet : Cet article additionnel pose le principe du non-cumul de la majoration de durée d'assurance pour interruption d'activité, dont peuvent bénéficier les fonctionnaires, avec l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).
Les fonctionnaires qui interrompent ou réduisent leur activité professionnelle pour élever un enfant (né après le 1 er janvier 2004) dans le cadre d'un congé parental, d'un temps partiel de droit ou d'un congé de présence parentale, bénéficient de la prise en compte de ces périodes, jusqu'à trois ans par enfant, pour le calcul de la durée d'assurance validée.
Dans le même temps, s'ils en remplissent les conditions, ils sont susceptibles d'être affiliés automatiquement à l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Celle-ci vise à comptabiliser les périodes passées au foyer pour élever des enfants comme des périodes d'assurance dans le calcul des pensions de vieillesse. L'objectif est de limiter les effets des baisses ou arrêts d'activité professionnelle liés à la charge d'enfants.
Les fonctionnaires peuvent donc cumuler le bénéfice de ces deux dispositifs.
Dans son cinquième rapport de décembre 2008 consacré aux droits familiaux et conjugaux, le conseil d'orientation des retraites (Cor) met en cause l'existence d'un tel cumul et propose son réexamen. La Cour des comptes, dans son rapport de septembre 2009, recommande également de revenir sur cette « situation peu justifiée ».
Le présent article additionnel propose donc de poser le principe du non-cumul de la majoration de durée d'assurance pour interruption d'activité dont bénéficient les fonctionnaires avec l'AVPF. Il précise que seul le dispositif le plus favorable à l'assuré s'applique.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 40 (art. L. 135-2 du code de la sécurité sociale) - Transfert au fonds de solidarité vieillesse du financement des validations gratuites de trimestres au titre de périodes d'arrêt maladie, maternité, AT-MP et invalidité
Objet : Cet article a pour objet de transférer au fonds de solidarité vieillesse (FSV) le financement des validations gratuites de trimestres au titre des périodes d'arrêt maladie, maternité, AT-MP et invalidité.
I - Le dispositif proposé
* En application du premier alinéa de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) assure le financement d'avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.
Depuis sa création en 1993, le périmètre des avantages vieillesse pris en charge est globalement stable. Il se décompose en trois blocs de dépenses, de poids inégal :
- les dépenses de financement du minimum vieillesse (20 %) ;
- les dépenses de financement des majorations de pension pour enfants et conjoint à charge (28 %) ;
- les dépenses de financement des cotisations de retraite principalement au titre des périodes validées de chômage (52 %). Chaque période de cinquante jours de chômage indemnisé ouvre en effet droit à la validation gratuite d'un trimestre.
* Le présent article propose d'élargir les missions du FSV en lui confiant le financement des validations gratuites de trimestre au titre de périodes d'arrêt maladie, maternité, AT-MP et invalidité. Cette mission sera inscrite à l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, qui définit les charges du fonds. Seuls seront concernés par ce transfert la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) et les régimes alignés (régime social des indépendants - RSI - et régimes des salariés agricoles), la fonction publique ainsi que les principaux régimes spéciaux n'obéissant pas aux mêmes règles dans ce domaine (maintien du salaire plutôt que versement d'indemnités journalières).
Les arrêts de travail au titre de la maladie, d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ouvrent droit, au titre du soixantième jour d'indemnités journalières, à la validation gratuite d'un trimestre pris en compte dans la détermination de la durée de cotisation pour le calcul des droits à la retraite ; un trimestre étant également décompté pour chaque nouvelle période de soixante jours. Il en est de même pour les périodes d'invalidité et celles d'incapacité à la suite d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle, à raison d'un trimestre validé pour trois mensualités de rente. S'agissant de la maternité, le trimestre au cours duquel est survenu l'accouchement est validé.
Mais contrairement aux cotisations de retraite prises en charge au titre des périodes validées de chômage, ces avantages non contributifs sont financés par les régimes eux-mêmes et non par le FSV, dont c'est pourtant la vocation.
En lui transférant leur financement, le présent article entend mieux distinguer ce qui, au sein des avantages vieillesse, relève du contributif (donc d'un financement par les cotisations des assurés) et du non contributif (donc financer par le FSV à partir d'une assiette plus large, que ce soit par la CSG, d'autres recettes fiscales ou par des contributions de la branche famille).
* En outre, cette mesure participe pleinement du processus de transferts financiers entre branches de la sécurité sociale. Au nom du principe de solidarité interbranche, le FSV bénéficie de transferts en provenance de la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) au titre du financement des majorations de pension pour enfants, dont il a la charge. Fixé à 60 % entre 2003 et 2008, ce transfert a été porté à 70 % en 2009, et sera de 85 % en 2010 puis de 100 % en 2011, conformément à ce que prévoit la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
En contrepartie, il est prévu que le FSV accroisse sa contribution aux régimes de retraite. Ainsi, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoit le transfert à la Cnav d'une fraction du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital affectée au FSV.
Le transfert du financement des validations gratuites de trimestre au titre de périodes d'arrêt maladie, maternité, AT-MP et invalidité s'inscrit donc dans la continuité de ces mesures.
* Ainsi que l'indique l'exposé des motifs, la participation du FSV ne pourra être que forfaitaire, dans la mesure où le coût effectif que représentent ces validations gratuites n'apparaît pas directement dans les comptes des régimes. Il ne peut être constaté qu' a posteriori , au moment de la liquidation des droits, et dépend directement des parcours professionnels et des comportements individuels.
C'est justement parce qu'il est impossible de déterminer précisément et instantanément le coût des validations gratuites de trimestres que la contribution du FSV au titre des périodes de chômage est calculée comme une cotisation 23 ( * ) . Il sera donc procédé de la même façon pour la contribution proposée par le présent article.
Comme pour le chômage, les périodes d'arrêt maladie, maternité, invalidité, AT-MP et invalidité seront valorisées au Smic pour déterminer l'assiette du transfert, en cohérence avec le fait que les trimestres ainsi validés le sont sans report de salaire au compte. Une réfaction sera appliquée afin de tenir compte du fait que toutes les périodes ne donnent pas lieu à une validation de trimestres.
Il est prévu que l'incidence financière du transfert soit répartie sur deux exercices pour atteindre 1,2 milliard d'euros en 2011. Elle serait donc de 630 millions d'euros en 2010 ainsi qu'en 2011. Ces montants sont similaires aux recettes apportées par les mesures successives d'augmentation de la « contribution Cnaf » pour 2010 et 2011, ce qui assure ainsi leur transfert au bénéfice des régimes de vieillesse.
Les modalités pratiques de calcul seront fixées par décret en Conseil d'Etat.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission partage l'objectif du Gouvernement de clarifier le financement de l'assurance vieillesse, et plus globalement de la protection sociale, en distinguant ce qui relève d'un effort contributif, de ce qui relève de la solidarité nationale.
Il est, en outre, logique de transférer au FSV le financement des validations gratuites de trimestres au titre des périodes d'arrêt maladie, maternité, AT-MP et invalidité puisque sa vocation est de prendre en charge les avantages d'assurance vieillesse à caractère non contributif.
Pour autant, votre commission fait observer que cette nouvelle charge pour le FSV intervient à un moment où celui-ci renoue avec une situation déficitaire. En effet, la hausse du nombre de chômeurs provoquée par la crise conduit mécaniquement à une hausse des prises en charge de cotisations au titre des périodes de chômage validées gratuitement par les régimes de base de l'assurance vieillesse. Estimé à 3,9 milliards d'euros en 2010, en raison d'une quasi-stabilisation des recettes et d'une croissance soutenue des dépenses, le déficit du fonds pourrait être sensiblement aggravé par la mesure inscrite au présent article.
Compte tenu que l'exposé des motifs du présent article prévoit une montée en charge du transfert sur deux années, votre commission propose un amendement précisant que ses dispositions n'entreront en vigueur qu'au 1 er juillet 2010.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 41 - Objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2010
Objet : Cet article fixe, pour 2010, les objectifs de dépenses de la branche vieillesse de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général.
I - Le dispositif proposé
L'objectif de dépenses de la branche vieillesse porte sur l'ensemble des dépenses des régimes et non sur les seules prestations. Ces dépenses comprennent :
- les prestations d'assurance vieillesse correspondant à des droits directs ou dérivés, les prestations d'assurance veuvage et les prestations d'invalidité servies à des bénéficiaires de droits directs âgés de plus de soixante ans ou des bénéficiaires de droits dérivés ;
- les prestations des services sociaux (notamment la prise en charge partielle des cotisations des praticiens et auxiliaires médicaux) ;
- les frais de gestion engagés par les organismes de sécurité sociale ;
- les transferts financiers et les autres dépenses.
Le présent article fixe à 195 milliards d'euros, l'objectif de dépenses de la branche vieillesse pour l'ensemble des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, soit une progression de 3,8 % par rapport à 2009.
Pour le seul régime général, l'objectif de dépenses de la branche vieillesse s'élève à 102,9 milliards d'euros, soit une progression de 4 % par rapport à 2009.
Ces chiffres traduisent l'incidence financière de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations issues du « baby-boom ». En 2010, comme en 2009, l'essentiel de la progression des dépenses de la branche vieillesse s'explique par l'augmentation de la population totale des retraités.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Bien que votre commission s'inquiète de la dégradation continue des comptes de l'assurance vieillesse et plaide pour que soient rapidement apportées des solutions au problème du financement de la branche, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 21 Rapport Sénat n°83 (2009-2010) de Jacqueline Panis, fait au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.
* 22 L'article L. 352-1 du code de la sécurité sociale prévoyait, s'agissant des assurés du régime général et de ceux des régimes alignés (salariés agricoles, artisans et commerçants), la suspension du service de la pension de vieillesse versée au titre de l'inaptitude au travail ou substituée à une pension d'invalidité en cas de dépassement par les revenus trimestriels (issus notamment d'une activité professionnelle) de 50 % du montant du Smic calculé sur la base de 520 heures.
* 23 La cotisation annuelle forfaitaire de référence est déterminée à partir d'une assiette annuelle forfaitaire correspondant à 2 028 fois le montant annuel du Smic horaire (la part de cette assiette forfaitaire retenue pour le calcul de la cotisation de référence étant fixée à 90 %) et du taux de cotisation vieillesse (patronale et salariale, soit 16,65 %).