Article 29 Approbation du rapport fixant un cadrage quadriannuel (annexe B)
Objet : Cet article a pour objet de soumettre à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale pour la période allant de 2011 à 2014.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.
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Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale (extraits du C du I) C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale : 1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ; Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ; |
Le rapport qu'il est proposé d'approuver et qui figure à l'annexe B du présent projet de loi de financement est bâti sur des hypothèses macro-économiques identiques à celles du programme de stabilité annexé au projet de loi de finances pour 2011 et du projet de loi de programmation des finances publiques. En termes de croissance, il retient une évolution du Pib de 2 % en 2011 et de 2,5 % par an à partir de 2012.
Il s'appuie sur les hypothèses d'évolution économique (Pib, masse salariale et inflation) qui figurent dans ces documents et retient donc le scénario économique suivant :
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Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2010-2014 |
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2010 |
2011 |
2012-2014 |
|
|
Pib (en volume) |
1,5 % |
2,0 % |
2,5 % |
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Masse salariale du secteur privé |
2,0 % |
2,9 % |
4,5 % |
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Ondam (en valeur) |
3,0 % |
2,9 % |
2,8 % |
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Inflation hors tabac |
1,5 % |
1,5 % |
1,75 % |
Comme les deux dernières années, la prévision ne comporte qu' un seul scénario . Elle distingue l'année 2011 des trois années suivantes, afin de tenir compte des perspectives d'une reprise encore progressive de la croissance au cours des prochains mois.
Le scénario retenu mise ensuite sur un rebond de la croissance à partir de 2012, avec une hypothèse de progression annuelle du Pib de 2,5 % jusqu'en 2014. Le Gouvernement justifie cette hypothèse par le dynamisme de l'investissement et la bonne tenue de la consommation grâce aux créations d'emplois, dans un contexte de croissance mondiale au rythme d'avant crise, et cela en dépit du freinage de la demande publique. Au total, le scénario présente une hypothèse de croissance un peu supérieure à la croissance potentielle, soit 2 %, ce que le Gouvernement estime normal en sortie de crise afin de réduire progressivement le déficit d'activité.
Pour la masse salariale , la prévision arrête une augmentation annuelle de 4,5 % à partir de 2012. Ce taux est moins ambitieux que celui inscrit dans l'annexe B d'il y a un an, sui tablait sur 5 % par an en moyenne de 2011 à 2013, mais il reste au-delà des montants enregistrés précédemment : ainsi, au cours des dix années qui ont précédé la crise, c'est-à-dire de 1998 à 2007, la progression moyenne de la masse salariale était de 4,1 % par an. Là encore, la prévision est justifiée par un effet de rattrapage des pertes considérables de croissance enregistrées en 2009 et au cours de la première partie de 2010.
La dernière hypothèse, dont le respect promet d'être exigeant compte tenu des réalisations antérieures, est celle de l'Ondam. Celui-ci serait contenu à 2,9 % en 2011 puis 2,8 % par an entre 2012 et 2014, ce qui impliquera obligatoirement des efforts très substantiels de maîtrise des dépenses. En effet, le taux de progression naturelle des dépenses est plutôt de l'ordre de 4,5 % ; il faudra donc réaliser au minimum 2,3 milliards d'économies par an pour pouvoir atteindre ce but.
A partir de ce cadre général, le rapport prévoit une décroissance progressive et encore modeste, entre 2011 et 2014 , du solde global négatif du régime général ainsi que de celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Ceux-ci diminueraient de 6 milliards d'euros environ, pour atteindre 15,3 milliards pour le régime général en 2014 et 16,7 milliards pour l'ensemble des régimes obligatoires de base. La branche maladie verrait sa situation s'améliorer légèrement, son déficit passant de 11,5 milliards à 6,8 milliards d'euros, soit un niveau encore supérieur à celui d'avant la crise puisque son déficit s'établissait à 4,4 milliards en 2008. La branche vieillesse verrait sa situation se dégrader légèrement, son déficit atteignant 7,7 milliards en 2014 au lieu de 6,9 milliards en 2011. La branche famille connaîtrait une amélioration avec une réduction de près de moitié de son déficit qui reviendrait à 1,7 milliard en fin de période.
Les tableaux ci-après fournissent le détail des évolutions prévues, à la fois pour le régime général et pour l'ensemble des régimes obligatoires de base.
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Prévisions d'équilibre par branche pour le régime général au cours de la période 2008-2014 |
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(en milliards d'euros) |
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Maladie |
- 4,4 |
-10,6 |
- 11,4 |
- 11,5 |
- 9,8 |
- 8,3 |
- 6,8 |
|
AT-MP |
0,2 |
- 0,7 |
- 0,5 |
0,1 |
0 3 |
0,6 |
0,9 |
|
Famille |
- 0,3 |
- 1,8 |
- 2,6 |
- 3,0 |
- 2,6 |
- 2,3 |
- 1,7 |
|
Vieillesse |
- 5,6 |
- 7,2 |
- 8,6 |
- 6,9 |
- 7,4 |
- 8,0 |
- 7,7 |
|
Toutes branches consolidées |
- 10,2 |
- 20,3 |
- 23,1 |
- 21,3 |
- 19,5 |
- 18,0 |
- 15,3 |
|
Prévisions d'équilibre par branche pour les régimes obligatoires de base au cours de la période 2008-2014 |
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|
(en milliards d'euros) |
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|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Maladie |
- 4,1 |
- 10,4 |
- 11,2 |
- 11,3 |
- 9,8 |
- 8,2 |
- 6,5 |
|
AT-MP |
0,2 |
- 0,6 |
- 0,4 |
0,1 |
0,4 |
0,7 |
1,0 |
|
Famille |
- 0,3 |
- 1,8 |
- 2,6 |
- 3,0 |
- 2,6 |
- 2,3 |
- 1,7 |
|
Vieillesse |
- 5,6 |
- 8,9 |
- 10,5 |
- 8,6 |
- 8,8 |
- 9,6 |
- 9,5 |
|
Toutes branches consolidées |
- 9,7 |
- 21,7 |
- 24,8 |
- 22,7 |
- 20,8 |
- 19,3 |
- 16,7 |
L'annexe B présente également des prévisions sur la situation des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.
A ce titre, le FSV verrait son déficit se prolonger tout au long de la période, à plus de 3 milliards d'euros, sauf en 2014 où le résultat négatif du fonds serait contenu à 2,4 milliards.
Selon le Gouvernement, cette trajectoire n'est qu'une étape vers l'atteinte de l'objectif plus général de l'équilibre financier des comptes de la sécurité sociale, dont le terme n'est cependant pas fixé. Le redressement prévu au cours de la période 2012-2014 repose sur trois exigences :
une maîtrise accrue des dépenses
Selon le schéma du projet de loi de programmation des finances publiques, les dépenses du régime général ne devront pas progresser au-delà de 3,3 % en moyenne par an au cours de la période 2010-2014, ce qui représente une croissance inférieure en volume de près d'un point à celle du Pib.
La réforme des retraites est le premier moyen d'y parvenir. Elle devrait contribuer à réduire le déficit tendanciel de la branche de 10 milliards à l'horizon 2014, les comptes devant parvenir à l'équilibre en 2018. C'est par le relèvement de l'âge de départ en retraite que l'essentiel du chemin doit être parcouru.
Pour l'assurance maladie , la fixation de l'Ondam à 3 % en 2010, puis 2,9 % en 2011 et 2,8 % les années suivantes, à comparer avec la croissance tendancielle de 4,2 % par an des dépenses d'assurance maladie, requiert un effort substantiel d'économies, que le rapport chiffre à 2,3 milliards d'euros au minimum par an, voire plus si des mesures positives en matière de prise en charge des soins ou de revalorisations des tarifs sont décidées.
Les moyens d'y parvenir sont détaillés : l'adaptation des prix et tarifs, le développement de la politique de maîtrise médicalisée des dépenses et de gestion du risque, l'amélioration de l'organisation des soins. Enfin, pour la première fois seront mis en place des outils et des procédures de suivi et de régulation de l'Ondam, par application des propositions du rapport de Raoul Briet sur le pilotage des dépenses d'assurance maladie : renforcement du rôle du comité d'alerte, création d'un comité de pilotage de l'Ondam, instauration de mécanismes de mise en réserve de provisions en début d'année.
Pour la branche famille, comme pour la branche accidents du travail-maladies professionnelles, aucun élément n'est fourni ni sur les priorités de ces branches, ni surtout sur la manière de maîtriser leurs dépenses, en particulier pour la branche famille qui affichera pourtant des niveaux de déficit encore élevés tout au long de la période.
une sécurisation des recettes
Le projet de loi de programmation des finances publiques table sur une progression moyenne par an de 4,1 % des produits nets du régime général. Cette perspective découle directement des hypothèses avancées relativement à la reprise de l'activité économique et à la masse salariale qui représente la principale assiette des ressources de la sécurité sociale.
Trois manières de respecter cet objectif sont mises en exergue :
- la réforme des retraites et son volet « recettes » qui entraînera un surcroît de cotisations pour la Cnav, en raison notamment du recul de l'âge de départ en retraite ;
- l'augmentation de 0,1 point du taux de cotisation des employeurs au titre des accidents du travail et maladies professionnelles qui doit permettre à la fois le retour à l'équilibre de cette branche et la prise en charge de la pénibilité ;
- la poursuite de la stratégie de réduction des dispositifs d'exemption et d'exonération de cotisations sociales, de laquelle le Gouvernement attend 3 milliards de ressources annuelles supplémentaires sur la période 2012-2014.
un traitement des déficits
Le rapport rappelle le schéma de reprise de dettes retenu par le Gouvernement avec un transfert de 68 milliards d'euros à la Cades au titre des déficits du régime général et du FSV pour 2009 et 2010, ainsi que des branches maladie et famille pour 2011 et de 62 milliards au titre des déficits de la branche vieillesse pour la période 2011-2018.
A cet effet sont prévus un allongement d'au maximum quatre ans de la durée de vie de la Cades, un apport de ressources nouvelles et la mobilisation de la ressource et des actifs du fonds de réserve pour les retraites.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements visant, dans l'annexe B, à rectifier des erreurs matérielles, à apporter des précisions et à tirer les conséquences des votes intervenus sur le projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale et le projet de loi de réforme des retraites.
III - La position de la commission
Votre commission observe que, pour la première fois, cet article n'apparaît plus en tête de la troisième partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale, consacrée aux recettes de l'année à venir, mais à la fin de cette partie. Si elle comprend que cela puisse faciliter certaines coordinations lors du vote de cet article, elle regrette que l'ordre fixé par la loi organique relative aux lois de financement ne soit pas respecté.
Elle rappelle également que, comme chaque année, les prévisions d'une année sur l'autre apparaissent plus qu'aléatoires . Ainsi, il y a deux ans, les prévisions de l'annexe B envisageaient un retour du régime général à l'équilibre en 2012 et pour la branche maladie un quasi-équilibre dès 2011. A l'inverse, il y a un an, les prévisions faisaient état d'un déficit du régime général stabilisé autour de 30 milliards d'euros jusqu'en 2013. Aucune de ces deux prévisions n'a pu rester réaliste au-delà de quelques mois. Cela montre bien la valeur toute relative de ces projections même si elles ont le mérite indéniable de souligner l'effort nécessaire à accomplir pour aller vers l'équilibre des comptes.
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Prévisions de l'annexe B pour les soldes du régime général de la loi de financement pour 2006 au projet de loi de financement pour 2011 |
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(en milliards d'euros) |
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
MALADIE |
|||||||||
|
LFSS 2006 |
- 6,1 |
- 3,5 |
- 1,7 |
0,6 |
|||||
|
LFSS 2007 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 6,1 |
- 3,9 |
- 1,5 |
1,4 |
3,9 |
||||
|
Scénario bas |
- 6,1 |
- 3,9 |
- 2,3 |
- 0,1 |
2,4 |
||||
|
LFSS 2008 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 5,9 |
- 6,2 |
- 4,2 |
- 4,0 |
- 2,8 |
- 1,4 |
0,0 |
||
|
Scénario bas |
- 5,9 |
- 6,2 |
- 4,2 |
- 4,7 |
- 4,1 |
- 3,6 |
- 3,0 |
||
|
LFSS 2009 |
- 4,6 |
- 4,0 |
- 3,4 |
- 2,3 |
- 1,2 |
0,1 |
|||
|
LFSS 2010 |
- 4,4 |
- 11,5 |
- 14,5 |
- 13,5 |
- 12,2 |
- 11,3 |
|||
|
PLFSS 2011 |
- 10,6 |
- 11,4 |
- 11,5 |
- 9,8 |
- 8,3 |
- 6,8 |
|||
|
AT - MP |
|||||||||
|
LFSS 2006 |
- 0,2 |
- 0,1 |
0,1 |
0,1 |
|||||
|
LFSS 2007 |
|||||||||
|
Scénario haut |
0,0 |
0,1 |
0,2 |
0,5 |
0,9 |
||||
|
Scénario bas |
0,0 |
0,1 |
0,2 |
0,4 |
0,7 |
||||
|
LFSS 2008 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 0,1 |
- 0,4 |
0,3 |
0,5 |
0,7 |
0,9 |
1,2 |
||
|
Scénario bas |
- 0,1 |
- 0,4 |
0,3 |
0,4 |
0,6 |
0,7 |
0,9 |
||
|
LFSS 2009 |
- 0,5 |
0,4 |
0,0 |
0,4 |
0,7 |
1,1 |
|||
|
LFSS 2010 |
0,2 |
- 0,6 |
- 0,8 |
- 0,5 |
- 0,2 |
0,0 |
|||
|
PLFSS 2011 |
- 0,7 |
- 0,5 |
0,1 |
0,3 |
0,6 |
0,9 |
|||
|
FAMILLE |
|||||||||
|
LFSS 2006 |
- 1,2 |
- 1,2 |
- 0,8 |
- 0,3 |
|||||
|
LFSS 2007 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 1,3 |
- 0,8 |
0,3 |
1,6 |
2,9 |
||||
|
Scénario bas |
- 1,3 |
- 0,8 |
0,0 |
1,0 |
2,0 |
||||
|
LFSS 2008 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 0,9 |
- 0,5 |
0,3 |
1,7 |
3,2 |
4,6 |
6,0 |
||
|
Scénario bas |
- 0,9 |
- 0,5 |
0,3 |
1,5 |
2,7 |
3,9 |
4,9 |
||
|
LFSS 2009 |
0,2 |
0,4 |
- 0,2 |
0,2 |
0,6 |
1,7 |
|||
|
LFSS 2010 |
- 0,3 |
- 3,1 |
- 4,4 |
- 4,3 |
- 3,8 |
- 3,2 |
|||
|
PLFSS 2011 |
- 1,8 |
- 2,6 |
- 3,0 |
- 2,6 |
- 2,3 |
- 1,7 |
|||
|
VIEILLESSE |
|||||||||
|
LFSS 2006 |
- 1,4 |
- 1,7 |
- 1,8 |
- 2,2 |
|||||
|
LFSS 2007 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 2,4 |
- 3,5 |
- 4,1 |
- 3,8 |
- 3,3 |
||||
|
Scénario bas |
- 2,4 |
- 3,5 |
- 4,5 |
- 5,1 |
- 5,1 |
||||
|
LFSS 2008 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 1,9 |
- 4,6 |
- 5,2 |
- 6,0 |
- 6,8 |
- 7,9 |
- 8,8 |
||
|
Scénario bas |
- 1,9 |
- 4,6 |
- 5,2 |
- 6,4 |
- 7,5 |
- 9,0 |
- 10,4 |
||
|
LFSS 2009 |
- 4,6 |
- 5,7 |
- 5,0 |
- 3,6 |
- 1,7 |
- 2,3 |
|||
|
LFSS 2010 |
- 5,6 |
- 8,2 |
- 10,7 |
- 11,6 |
- 13,0 |
- 14,5 |
|||
|
PLFSS 2011 |
- 7,2 |
- 8,6 |
- 6,9 |
- 7,4 |
- 8,0 |
- 7,7 |
|||
|
TOUTES BRANCHES CONSOLIDE |
|||||||||
|
LFSS 2006 |
- 8,9 |
- 6,5 |
- 4,2 |
- 1,8 |
|||||
|
LFSS 2007 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 9,7 |
- 8,0 |
- 5,0 |
- 0,3 |
4,5 |
||||
|
Scénario bas |
- 9,7 |
- 8,0 |
- 6,6 |
- 3,8 |
- 0,1 |
||||
|
LFSS 2008 |
|||||||||
|
Scénario haut |
- 8,7 |
- 11,7 |
- 8,8 |
- 7,9 |
- 5,8 |
- 3,8 |
- 1,6 |
||
|
Scénario bas |
- 8,7 |
- 11,7 |
- 8,8 |
- 9,1 |
- 8,4 |
- 8,0 |
- 7,5 |
||
|
LFSS 2009 |
- 9,5 |
- 8,9 |
- 8,6 |
- 5,4 |
- 1,5 |
0,7 |
|||
|
LFSS 2010 |
- 10,2 |
- 23,4 |
- 30,5 |
- 29,9 |
- 29,2 |
- 28,9 |
|||
|
PLFSS 2011 |
- 20,3 |
- 23,1 |
- 21,3 |
- 19,5 |
- 18,0 |
- 15,3 |
|||
La nouveauté de cette année est que les perspectives tracées sont mieux justifiées et que des éléments détaillés sont fournis pour définir une stratégie de redressement effective , en lien étroit avec le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques. Votre commission, qui regrettait chaque année la valeur plus déclarative qu'explicative de l'annexe ainsi qu'un contenu trop flou pour être réellement satisfaisant, se félicite de voir qu'elle a été entendue et que le rapport de cette année présente des éléments incontestablement plus fournis et mieux expliqués. Seule la branche famille toutefois ne donne lieu à aucun commentaire ni aucune explication, ce qui est difficile à comprendre dans le contexte largement déficitaire de cette branche aujourd'hui. Dans la partie du rapport consacrée à la maîtrise des dépenses, il aurait été utile de disposer de quelques éléments sur les intentions du Gouvernement en matière de politique familiale.
L'analyse à partir d'hypothèses économiques alternatives aurait enfin pu fournir des éléments très éclairants. Ainsi, par exemple, avec des projections bâties sur une progression de la masse salariale de 4 % ou de 3,5 % par an, au lieu des 4,5 % retenus dans le scénario de l'annexe, on constaterait un creusement du déficit du régime général de plusieurs milliards d'euros supplémentaires chaque année.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.