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Projet de loi de finances pour 2011 : Le budget de 2011 et son contexte économique et financier

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Le budget de 2011 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )
2. Des effectifs en baisse, une inflexion sur la masse salariale

Les efforts continus de réduction des effectifs de l'Etat produisent leurs effets sur la masse salariale, qui diminue en volume de 0,9 % en 2011.

a) L'évolution des effectifs : le ministère de l'éducation nationale sait-il compter ?

Le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat s'établit, dans le projet de loi de finances pour 2011, à 1 975 023 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 2 019 798 en loi de finances pour 2010 (-2,2 %).

Evolution du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat par ministère

(en ETPT)

Source : direction du budget

Selon les réponses au questionnaire, cette diminution résulte principalement par la mise en oeuvre de la règle de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, qui fait diminuer les effectifs de 30 396 ETPT (soit -12 746 ETPT au titre des suppressions intervenant en 2011 et -17 650 ETPT au titre des effets en 2011 des suppressions intervenues en 2010).

A ces suppressions d'emplois effectives s'ajoutent des mesures de transfert et de périmètre à hauteur de -34 175 ETPT, dont -28 561 ETPT transférés aux établissements d'enseignement supérieur dans le cadre de leur passage à l'autonomie et -3 616 ETPT résultant de l'extension en année pleine des emplois transférés aux agences régionales de santé (ARS) en cours de gestion 2010.

Les principales évolutions ici retracées trouvent naturellement leur traduction dans les plafonds d'emplois ventilés par mission (cf. tableau).

Evolution du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat par mission

(en ETPT)

Source : commission des finances, d'après la direction du budget

Votre rapporteur général relève enfin que plusieurs corrections techniques aboutissent à majorer de près de 20 000 ETPT le plafond d'emplois en 2011. Si, selon les réponses au questionnaire, ces corrections n'ont aucun impact sur les recrutements et traduisent « l'affinement des mécanismes de décompte des emplois », on relève néanmoins que le ministère de l'éducation nationale voit son seul plafond d'emploi majoré de 20 359 ETPT - soit plus de 2 % du plafond 2011 - consécutivement à la mise en oeuvre de rectifications qui « répondent à des objectifs d'exhaustivité et de sincérité ».

Cette élégante périphrase mérite d'être analysée de près. La majoration du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale résulte des évolutions suivantes :

1) +5 600 ETPT sont comptabilisés au titre de la régularisation du désajustement constaté entre recrutements et départs dans l'enseignement du premier degré. Cette situation résulte de deux phénomènes : d'une part, des départs en retraite en 2009 et en 2010 moins nombreux que la prévision initiale, notamment dans le premier degré ; d'autre part, un sur-calibrage du recrutement des enseignants de l'enseignement primaire en 2010 qui, cumulé au précédent phénomène, explique l'impossibilité de respecter le plafond 2010 et la proposition de réévaluer le plafond d'emplois du premier degré. Votre rapporteur général concède que les départs en retraite dépendent de décisions individuelles des agents et sont, comme tels, sujets à des prévisions aléatoires. Il n'en demeure pas moins que la commission des finances avait souligné, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2009, la saturation du plafond d'emplois du ministère de l'éducation nationale et s'était interrogée sur la crédibilité des plafonds votés pour 2010. Or, il est acquis que le ministère de l'éducation nationale ne respectera pas son plafond d'emplois en 2010, et le dépassera de 4 000 ou 5 000 ETPT ;

2) une correction de +5 833 ETPT est rendue nécessaire par le mauvais calibrage, en LFI 2010, des effets de la réforme du recrutement des enseignants. Ce calibrage devait aboutir à des suppressions nettes de 16 000 emplois en année pleine, or seules 10 167 devraient être enregistrées ;

3) une majoration de +2 900 ETPT résulte du meilleur recensement des emplois de vacataires enseignants recrutés pour faire face aux besoins de remplacement en cours d'année. Cette correction, si elle témoigne d'un effort de sincérité, confirme les lacunes qui affectent la comptabilisation des personnels vacataires et non titulaires au sein du ministère ;

4) +1 300 ETPT sont comptabilisés grâce au progiciel Chorus, qui semble fiabiliser le décompte de certains agents. Si un tel phénomène confirme l'intérêt de ce nouvel outil informatique, il faut néanmoins souhaiter que sa mise en oeuvre dans l'ensemble des ministères ne conduise pas à « découvrir » ça et là quelques centaines d'emplois jusqu'ici ignorés...

5) +4 726 ETPT résultent enfin de la régularisation du plafond d'emplois du programme relatif à l'enseignement privé. Ce dernier ajustement est bienvenu, en tant qu'il devrait permettre de mettre un terme au sous-dimensionnement initial de ce plafond lors de la mise en oeuvre de la LOLF.

Au total, de tels ordres de grandeurs ne peuvent que laisser sceptique sur le pilotage du plafond d'emplois du premier employeur de l'Etat. Si l'on admet que les corrections opérées en 2011 relèvent bel et bien, dans leur totalité, d'un effort de sincérité budgétaire, elles invalident rétrospectivement les plafonds soumis au vote du Parlement au cours des dernières années, compromettent la crédibilité des précédents schémas d'emplois et rendent impossible une appréciation objective de l'effort du ministère en matière de réduction de ses effectifs.

Pire, l'évolution erratique des décomptes d'effectifs fait désormais peser des soupçons sur les plafonds qui seront, à l'avenir, présentés en loi de finances. A cet égard, votre rapporteur général se demande si les corrections intervenant en 2011 sur le plafond de l'enseignement privé, la prise en compte des vacataires ou la comptabilisation en mode Chorus ne sont pas « gonflées » afin de permettre, en exécution, d'afficher des résultats avantageux... En effet, les emplois ainsi réintégrés dans le plafond correspondent à des cibles privilégiées dans le cadre de l'exercice de rationalisation menée par le ministère, à savoir les personnels de remplacement et les personnels administratifs...

Enfin, l'on ne peut que regretter que près de 98 000 agents41(*) de l'éducation nationale continuent d'être rémunérés en dehors de tout plafond d'emplois, pour un coût budgétaire proche de 1,4 milliard d'euros. Ces personnels, qui ne sont pas juridiquement des agents rémunérés par l'Etat, ne sont soumis ni au plafond d'emplois de l'Etat ni à celui des opérateurs, puisque les établissements scolaires ne sont pas opérateurs de l'Etat. Au demeurant, ce gisement « hors plafond », budgétisé en dépenses d'intervention, est exploité de façon privilégiée par le ministère pour recruter sans contrainte, comme en témoignent les récentes embauches de médiateurs de réussite scolaire...

b) Une légère diminution de la masse salariale en volume

Les crédits de titre 2 diminuent en volume d'1,3 % par rapport à 2010. Au sein de cette enveloppe, la masse salariale hors pensions, telle qu'elle ressort des éléments salariaux contenus dans les projets annuels de performances, s'établit à 81,1 milliards d'euros, contre 80,7 milliards d'euros en 2010 (+0,6 % en valeur mais -0,9 % en volume). Comme l'indique le graphique qui suit, les économies budgétaires induites par les suppressions d'emplois (807 millions d'euros, en noir) sont, en valeur, surcompensées par le coût des autres mesures (en grisé).

Le surcoût en 2011 résulte au premier chef des mesures catégorielles, soit +605 millions d'euros, dont environ 300 millions d'euros au titre du « retour catégoriel » aux agents de la moitié des économies induites par les suppressions d'emplois, et 200 millions d'euros de surcoût lié à la poursuite de plans catégoriels antérieurs (cf. tableau).

L'impact des principales mesures catégorielles

Source : direction du budget

Les autres facteurs de hausse de la masse salariale sont :

1) un glissement vieillesse-technicité « solde » légèrement positif (+67 millions d'euros) ;

2) les effets en année pleine de la revalorisation du point d'indice intervenue en 201042(*) (+190 millions d'euros) ;

3) 47 millions d'euros de surcoût lié au mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA43(*)) et 19 millions d'euros au titre des mesures en faveur des bas salaires.

La rubrique hétérogène des « autres mesures » représente enfin un surcoût budgétaire significatif de 329 millions d'euros en 2011, associé à des mécanismes divers (cf. encadré).

Les « autres mesures » : un impact non négligeable
sur la masse salariale de l'Etat

En ce qui concerne la mission « Défense » (206 millions d'euros), il s'agit principalement de surcoûts liés à des opérations extérieures et à une augmentation de la budgétisation de divers dispositifs sociaux comme l'indemnisation des victimes de l'amiante ou les indemnisations de personnel dans le cadre des restructurations menées ;

Pour la mission « Enseignement scolaire » (35 millions d'euros), il s'agit de divers ajustements de dépenses en 2011 (rétablissements de crédits...).

En ce qui concerne la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (32 millions d'euros), la rubrique « Autres » comprend notamment les montants liés aux rachats de jours des comptes épargne-temps (CET). En outre, un montant de 4,25 millions d'euros est prévu au titre de l'intégration administrative des agents de la collectivité de Mayotte. Apparaît également dans cette rubrique une enveloppe de 10 millions d'euros pour l'accompagnement de la mise en oeuvre des mesures décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

En ce qui concerne la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (28 millions d'euros), sur la ligne « Autres » sont portés les crédits de personnel qui seront consommés dans le cadre de l'organisation des élections de 2011 et de l'examen des comptes de campagne correspondants par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (15,8 millions d'euros), ainsi que des mesures en faveur du pouvoir d'achat (rachat des jours CET, prise en charge des transports domicile-travail, ...) et une mesure spécifique de 3,5 millions d'euros pour financer le surcoût de l'intégration des agents mahorais auparavant mis à disposition de la préfecture de Mayotte.

Enfin, s'agissant de la mission « Sécurité » (-32 millions d'euros), le montant est concentré sur le programme 176 « Police nationale » et comprend les remboursements perçus par le ministère de l'intérieur au titre du recrutement des adjoints de sécurité (ADS) en contrat d'accompagnement dans l'emploi prévus dans le cadre du plan de relance, ainsi que les montants consacrés à la réserve civile et au règlement des dossiers relatifs à l'avantage spécifique d'ancienneté.

Source : réponses au questionnaire

Les facteurs d'évolution de la masse salariale de l'Etat

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après la direction du budget

c) Une diminution en valeur prévue à compter de 2012

Selon la programmation 2011-2014 des finances publiques, les dépenses de titre 2 hors pensions connaîtraient une diminution en 2012 et 2013. Elles passeraient ainsi de 82,75 milliards d'euros en 2011 à 82,28 milliards d'euros en 2012 et 81,71 milliards d'euros en 2013. Deux leviers seraient mobilisés pour atteindre cet objectif :

1) la poursuite des diminutions de postes résultant des réformes structurelles décidées dans le cadre de la RGPP. Ce sont ainsi près de 100 000 départs à la retraite qui ne devraient pas être remplacés sur la période 2011-2013, soit environ 31 600 ETP en 2011, 33 000 ETP en 2012 et 33 100 ETP en 201344(*) ;

2) les mesures de modération salariale décidées par le Gouvernement, qui prennent notamment la forme d'une absence de revalorisation du point fonction publique en 201145(*).

Selon la direction du budget, les économies brutes (hors retour catégoriel aux agents) des suppressions d'emplois prévues pendant la période de programmation seraient de 837 millions d'euros en 2011, 853 millions d'euros en 2012 et 845 millions d'euros en 2013, soit un total de 2,535 milliards d'euros46(*).


* 41 55 500 assistants d'éducation, 38 000 contrats aidés et 2 166 auxiliaires de vie scolaire-collectif.

* 42 On rappelle que l'impact d'une revalorisation de 1 % du point d'indice de la fonction publique est estimé à plus de 1,85 milliard d'euros en année pleine, dont 860 millions d'euros pour la fonction publique d'Etat, 530 millions d'euros pour la fonction publique territoriale et 470 millions d'euros pour la fonction publique hospitalière.

* 43 Son mécanisme repose sur une comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu sur une période référence de quatre ans et celle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac).

* 44 Selon le même rapport, « ce niveau correspond à la poursuite du non-remplacement d'un fonctionnaire partant à la retraite sur deux sur l'ensemble des trois années de la programmation, selon des prévisions de départ à la retraite qui s'élèvent à environ 62 000 ETP en 2011, 63 200 ETP en 2012 et 62 600 ETP en 2013 ».

* 45 Le rapport annexé précise que « pour 2012 et 2013, le rendez-vous salarial annuel permettra de déterminer l'évolution du point d'indice, compte tenu de la croissance économique ».

* 46 La valorisation des économies d'emplois est faite à partir du coût moyen de l'emploi supprimé constaté pour la première année du budget triennal (27 000 euros - coût moyen du personnel entrant).