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Projet de loi autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires

27 avril 2011 : Union européenne ( rapport - première lecture )

N° 459

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 avril 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires annexé au traité sur l'Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique,

Par M. Robert del PICCHIA,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Étienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2932, 3287 et T.A. 634

Sénat :

407 et 460 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires annexé au traité sur l'Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, qui a été signé à Bruxelles le 23 juin 2010.

Ce protocole vise à octroyer un total de dix-huit sièges supplémentaires de députés européens à douze États membres, dont deux sièges à la France, qui disposerait donc de 74 députés européens, contre 72 actuellement. Le nombre total de membres du Parlement européen passerait provisoirement à 754 pour le temps restant de la législature 2009-2014, compte tenu de l'impossibilité de priver trois députés européens allemands de leur mandat de député européen en cours de législature. Le protocole ouvre aussi trois options aux États membres concernés pour désigner les personnes qui occuperont ces sièges supplémentaires.

Ce projet de loi s'accompagne d'un autre projet de loi, adopté également par l'Assemblée nationale, relatif à l'élection des représentants au Parlement européen, portant sur le mode de désignation dans notre pays des deux députés européens supplémentaires et la participation des Français établis à l'étranger aux élections européennes, qui a été renvoyé à la commission des Lois et qui devrait faire l'objet d'une discussion commune en séance publique avec le présent projet de loi.

L'objet du protocole modificatif est donc de régler, de manière transitoire, une difficulté concernant la composition du Parlement européen et la répartition des sièges entre les États membres, résultant du fait que le traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1er décembre 2009, soit après les élections européennes de juin 2009.

Alors que le traité de Nice, tel que révisé par le traité d'Athènes, avait fixé un nombre maximal de 736 députés européens, le traité de Lisbonne a porté ce plafond à 750, plus le président.

Par ailleurs, à la différence des traités antérieurs, la répartition des sièges entre les États membres n'est pas fixée directement par le traité de Lisbonne, qui renvoie sur ce point à une décision du Conseil européen, adoptée à l'unanimité, sur proposition du Parlement européen et avec son approbation.

Répondant à l'invitation du Conseil européen, le Parlement européen a approuvé, le 11 octobre 2007, une résolution précisant ce que serait, dans le cadre du traité de Lisbonne, la composition du Parlement européen et la répartition des sièges entre les États membres pour la législature 2009-2014.

En décembre 2007, le Conseil européen a donné son accord politique à cette répartition, sous réserve de l'attribution d'un siège supplémentaire à l'Italie.

La mise en oeuvre de cette décision reposait cependant sur l'hypothèse d'une entrée en vigueur du traité de Lisbonne avant les élections européennes de juin 2009.

Or, en raison des résultats négatifs du premier référendum irlandais, il est apparu que l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne ne pourrait pas intervenir avant les élections européennes de juin 2009.

Celles-ci se sont donc déroulées sous l'empire des dispositions du traité de Nice, et ont conduit à la désignation de 736 députés européens, dont 72 députés européens pour la France.

Après un second référendum favorable en Irlande, le traité de Lisbonne est finalement entré en vigueur le 1er décembre 2009.

Afin de corriger l'écart, pour plusieurs pays, dont la France, entre la répartition résultant du traité de Nice et celle résultant du traité de Lisbonne, un protocole modificatif a été négocié au niveau européen et approuvé le 23 juin 2010. Une révision du protocole n° 36 sur les dispositions transitoires annexé aux traités est apparue, en effet, nécessaire pour régler cette question.

Ce protocole modificatif fixe pour les douze États membres dont le nombre de représentants aurait été plus élevé si le traité de Lisbonne avait été en vigueur à la date des élections de juin 2009, le nombre de sièges supplémentaires alloués jusqu'à la fin de la législature 2009-2014, portant de 72 à 74 le nombre de députés européens dévolus à la France, soit deux sièges supplémentaires. Il précise également les trois options laissées au choix des États membres concernés pour procéder à la désignation des députés européens supplémentaires.

En tout état de cause, cette modification ne porte que pour la période restante de l'actuelle législature 2009-2014 et revêt donc un caractère purement transitoire.

C'est ce protocole modificatif dont le présent projet de loi vise à autoriser la ratification par la France.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE À LA COMPOSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET À LA RÉPARTITION DES SIÈGES ENTRE LES ÉTATS MEMBRES 

Seule institution européenne élue au suffrage universel direct depuis 1979, le Parlement européen a vu ses prérogatives considérablement renforcées au fil des traités successifs et occupe désormais une place très importante dans le fonctionnement de l'Union européenne.

Le traité de Lisbonne consacre le rôle du Parlement européen, avec notamment la généralisation de la procédure de co-décision, qui place le Parlement européen sur un pied d'égalité avec le Conseil en matière législative, le renforcement de ses pouvoirs budgétaires, par la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires, et par l'affirmation de son rôle dans l'élection du président de la Commission européenne.

Dans ce contexte, la composition du Parlement européen et la répartition des sièges entre les États membres revêt une importance particulière pour l'influence de chaque pays au sein de cette institution.

Alors que le traité de Nice avait fixé à 736 le nombre maximal de députés européens, le traité de Lisbonne a porté ce plafond à 750, plus le président.

Toutefois, à la différence des traités antérieurs, le traité de Lisbonne ne fixe pas lui-même la répartition des sièges entre les États membres mais il renvoie sur ce point à une décision du Conseil européen, adoptée à l'unanimité, sur proposition du Parlement européen et avec son approbation.

Répondant à l'invitation du Conseil européen, le Parlement européen a donc présenté une résolution sur la répartition des sièges, qui a été agréée lors de la conférence intergouvernementale de décembre 2007 sur le traité de Lisbonne. Selon cette nouvelle répartition, la France bénéficie de 74 députés européens, contre 72 sous l'empire du traité de Nice.

A. LA COMPOSITION DU PARLEMENT EUROPÉEN : REFLET DU CARACTÈRE HYBRIDE DE L'UNION EUROPÉENNE

1. L'évolution de la composition du Parlement européen jusqu'au traité de Nice

Le Parlement européen trouve son origine dans l'« Assemblée commune » de la première communauté européenne, celle du charbon et de l'acier.

L'assemblée commune de la CECA comptait 78 membres : 18 pour l'Allemagne, la France et l'Italie, 10 pour la Belgique et les Pays-Bas et 4 pour le Luxembourg.

Dès l'origine, la composition de l'assemblée parlementaire était donc fondée sur une « surreprésentation » des pays les moins peuplés par rapport aux « grands ».

En effet, l'application d'une stricte proportionnalité aurait conduit à une marginalisation des représentants des « petits » pays, compte tenu des forts écarts de population entre les États membres.

L'article 21 du traité permettait à chaque État de choisir entre deux formules : les membres de l'assemblée commune pouvaient être soit désignés par les parlements nationaux en leur sein, soit élus au suffrage universel direct. Cependant, tous les États membres choisirent la première formule.

Il fut décidé, à titre provisoire, qu'elle siégerait à Strasbourg, afin de favoriser les liens avec l'Assemblée consultative du Conseil de l'Europe, tandis que son secrétariat serait installé à Luxembourg. Cette solution « provisoire » a été consolidée quelque 45 ans plus tard par un protocole annexé au traité d'Amsterdam (aujourd'hui le protocole n° 6).

Avec les traités de Rome, signés le 25 mars 1957, instituant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique, l'assemblée commune de la CECA devenait compétente pour les trois communautés. Parallèlement, son régime était modifié sur plusieurs points.

Le nombre de ses membres a augmenté sensiblement, passant à 142 : 36 pour l'Allemagne, la France et l'Italie, 14 pour la Belgique et les Pays-Bas, 6 pour le Luxembourg.

Les États membres perdaient la faculté d'organiser unilatéralement une élection au suffrage universel direct. L'Assemblée était composée de représentants choisis en leur sein par les parlements nationaux. En même temps, elle était chargée d'établir un projet « en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres ».

Elle prit le nom d' « Assemblée parlementaire européenne », puis, à partir de 1962, de « Parlement européen », dénomination qui ne fut officiellement reconnue qu'en 1987 avec l'entrée en vigueur de l'Acte unique européen.

Si elle ne s'était vue accorder à l'origine qu'un rôle consultatif (avec toutefois la faculté de renverser la Commission européenne par une motion de censure), l'assemblée parlementaire a vu ses pouvoirs progressivement renforcés, notamment en matière budgétaire.

L'accord de Bruxelles du 20 septembre 1976 a entraîné une évolution majeure en décidant l'élection du Parlement européen au suffrage universel direct et en en précisant les modalités.

Le nombre des membres du Parlement européen - qui était passé à 198 avec l'adhésion aux Communautés en 1973 du Danemark, de l'Irlande et du Royaume-Uni - était désormais fixé à 410. L'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni avaient chacun 81 sièges ; les Pays-Bas, 25 ; la Belgique, 24 ; le Danemark, 16 ; l'Irlande, 15 ; le Luxembourg, 6.

Le mode de scrutin était laissé à l'appréciation des États membres : huit sur neuf optèrent pour un système de type proportionnel, dont les modalités précises différaient cependant selon chaque pays, seul le Royaume-Uni optant pour le scrutin majoritaire à un tour (il est revenu sur ce choix à partir des élections de 1999).

De 410 membres en 1979, le Parlement européen est passé à 518 membres après l'élargissement à la Grèce, à l'Espagne et au Portugal, puis à 626 après la réunification de l'Allemagne et l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède.

A partir de l'Acte unique européen, signé en février 1986, le Parlement européen a vu ses prérogatives sensiblement renforcées en matière législative, avec notamment l'introduction de la procédure de co-décision, qui le place sur un pied d'égalité avec le Conseil, par le traité de Maastricht, signé le 7 février 1992.

La nouvelle composition du Parlement européen, agréée par le Conseil européen d'Édimbourg des 11-12 décembre 1992, sur la base d'une proposition du Parlement européen, accordait 18 sièges supplémentaires à l'Allemagne pour tenir compte de la réunification allemande (soit 99 députés européens), six sièges supplémentaires à la France, à l'Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, quatre à l'Espagne, un à la Belgique, à la Grèce et au Portugal. La France disposait donc de 87 députés européens.

Cette répartition était, là encore, fondée sur le principe de la « proportionnalité dégressive », selon lequel plus un pays est peuplé, plus il a droit à un nombre de sièges élevé et plus le nombre d'habitants que chacun de ses députés européens représente est élevé.

La même formule a été appliquée pour déterminer le nombre de députés devant représenter l'Autriche, la Finlande et la Suède (respectivement 21, 16 et 22 sièges).

Dans la perspective de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale, le traité d'Amsterdam avait également fixé à sept cents l'effectif maximal du Parlement européen. Le Parlement européen avait, pour sa part, estimé dans une résolution adoptée le 10 juin 1992, que le nombre optimal de membres ne saurait, pour permettre un travail efficace et des liens directs entre électeurs et élus, dépasser 700.

À l'exception de l'Allemagne, plusieurs États membres ont renoncé à un certain nombre de députés européens (10 pour l'Espagne, 9 pour la France, l'Italie et le Royaume-Uni, 4 pour les Pays-Bas, 3 pour l'Autriche et la Suède, 2 pour le Danemark, la Finlande et l'Irlande, 1 pour la Belgique, la Grèce et le Portugal).

Le traité de Nice, signé le 26 février 2001 et entré en vigueur le 1er février 2003, est toutefois allé au-delà de ce plafond en fixant à 732 le nombre maximal de membres du Parlement européen.

Là encore, tous les États membres, sauf l'Allemagne, la Slovénie, l'Estonie, Chypre, le Luxembourg et Malte, perdaient plusieurs sièges : six pour le Royaume-Uni, la France et l'Italie et au moins un siège pour les autres.

Le nombre maximal de députés européens a été porté à 736 par le traité d'Athènes, signé le 16 avril 2003, relatif à l'adhésion des dix nouveaux États membres, afin d'apporter certaines corrections.

Toutefois, le protocole relatif aux conditions et modalités d'admission de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne, annexé au traité d'adhésion du 25 avril 2005, a permis de porter provisoirement le nombre de membres du Parlement européen à 785 pour la législature 2004-20091(*).

À la veille des élections européennes de juin 2009, le Parlement européen comptait donc 785 membres, ainsi répartis :

- 99 pour l'Allemagne ;

- 78 pour la France, le Royaume-Uni et l'Italie ;

- 54 pour l'Espagne et la Pologne ;

- 35 pour la Roumanie ;

- 27 pour les Pays-Bas ;

- 24 pour la Grèce, le Portugal, la Belgique, la République tchèque et la Hongrie ;

- 19 pour la Suède ;

- 18 pour l'Autriche et la Bulgarie ;

- 14 pour le Danemark, la Slovaquie et la Finlande ;

- 13 pour l'Irlande et la Lituanie ;

- 9 pour la Lettonie ;

- 7 pour la Slovénie ;

- 6 pour l'Estonie, Chypre et le Luxembourg ;

- 5 pour Malte.

2. La composition actuelle du Parlement européen résultant du traité de Nice

La composition actuelle du Parlement européen, qui résulte des élections européennes de juin 2009, est fondée sur les dispositions du traité de Nice, modifiées par le traité d'Athènes.

Le Parlement européen compte donc actuellement 736 députés européens, ainsi répartis :

États

Population (en millions)

Nombre de sièges avant 2009

«Nice» révisé appliqué en 2009

Allemagne

82,438

99

99

France

62,886

78

72

Royaume-Uni

60,422

78

72

Italie

58,752

78

72

Espagne

43,758

54

50

Pologne

38,157

54

50

Roumanie

21,61

35

33

Pays-Bas

16,334

27

25

Grèce

11,125

24

22

Portugal

10,57

24

22

Belgique

10,511

24

22

Rép. Tchèque

10,251

24

22

Hongrie

10,077

24

22

Suède

9,048

19

18

Autriche

8,266

18

17

Bulgarie

7,719

18

17

Danemark

5,428

14

13

Slovaquie

5,389

14

13

Finlande

5,256

14

13

Irlande

4,209

13

12

Lituanie

3,403

13

12

Lettonie

2,295

9

8

Slovénie

2,003

7

7

Estonie

1,344

6

6

Chypre

0,766

6

6

Luxembourg

0,46

6

6

Malte

0,404

5

5

Total

492,881

785

736

3. Le caractère spécifique du parlementarisme européen

La composition du Parlement européen est donc le reflet du caractère hybride de l'Union européenne.

Si le Parlement européen représente les citoyens de l'Union européenne, la représentation n'est pas fondée sur le système « un citoyen égal une voix », car il doit aussi tenir compte de la place des États.

« Fédération d'États-Nations », pour reprendre l'expression de Jacques Delors, l'Union européenne repose, en effet, sur une double légitimité, celle des peuples et celle des États qui la composent.

Les députés européens restent élus sur une base nationale, même si le corps électoral a été élargi aux ressortissants des autres États membres.

En l'absence d'une procédure électorale uniforme prévue par le traité de Rome, l'élection est restée pendant longtemps régie par les législations nationales.

À l'exception du Royaume-Uni jusqu'en 1999, tous les autres États membres ont progressivement adopté avec des variantes un système de représentation proportionnelle.

Les décisions du Conseil du 25 juin 2002 et du 23 septembre 2002 ont prévu que dans chaque État membre, les membres du Parlement européen seront élus au scrutin de liste ou de vote unique transférable, de type proportionnel.

Malgré ce début d'harmonisation, le mode de scrutin reste toutefois marqué par des différences entre les pays membres.

Les États peuvent ainsi choisir de procéder à des élections au sein d'une circonscription unique ou de circonscriptions régionales ou prévoir d'autres subdivisions électorales en fonction de leurs spécificités nationales sans porter globalement atteinte au caractère proportionnel de ce mode de scrutin.

Il existe également des différences sensibles en matière d'âge d'éligibilité ou concernant certaines modalités de vote.

Enfin, si les pouvoirs du Parlement européen ont été considérablement renforcés au fil des traités successifs, paradoxalement, le taux de participation aux élections européennes n'a cessé de se réduire depuis 1979.

Ainsi, le taux moyen de participation aux élections européennes est passé de 63 % en 1979 à 49,9 % en 1999, puis à 43 % lors des dernières élections européennes de juin 2009. En France, le taux de participation, qui était supérieur à 60 % en 1979, a chuté à 40 ,6 % en 2009.

Il s'agit là d'un aspect préoccupant qui renforce le sentiment d'un « déficit démocratique » de l'Union européenne.


* 1 Le traité de Nice prévoyait d'attribuer 17 députés européens à la Bulgarie et 33 députés européens à la Roumanie dès leur adhésion à l'Union européenne. Pour la législature 2004-2009, il fut décidé de redistribuer ces 55 sièges entre les vingt cinq Etats membres. Lors de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l'Union européenne, à compte du 1er janvier 2007, il a été convenu d'augmenter proportionnellement le nombre de sièges attribués à ces pays, pour les porter à respectivement 35 et 18 jusqu'à la fin de la législature.