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Projet de loi autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires

27 avril 2011 : Union européenne ( rapport - première lecture )

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE TRAITÉ DE LISBONNE

La composition du Parlement européen et la répartition des sièges entre les États membres ont fait l'objet d'âpres discussions au sein de la Convention sur l'avenir de l'Europe chargée d'élaborer le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe, puis au sein de la Conférence intergouvernementale sur le traité de Lisbonne.

En effet, la répartition des sièges entre les États membres au Parlement européen est l'un des éléments de l'équilibre entre « petits » et « grands » pays au sein de l'Union européenne, avec le système de prise de décision au Conseil et la composition de la Commission européenne.

1. Les principes posés par le traité de Lisbonne

L'article 14 du traité sur l'Union européenne, issu du traité de Lisbonne, est consacré au Parlement européen.

Il fixe les principes relatifs à la composition du Parlement européen, tout en renvoyant la question de la répartition entre les États membres à une décision du Conseil européen, adoptée à l'unanimité, sur initiative du Parlement européen et avec son approbation.

Article 14 du traité sur l'Union européenne issu du Traité de Lisbonne

1. Le Parlement européen exerce, conjointement avec le Conseil, les fonctions législative et budgétaire. Il exerce des fonctions de contrôle politique et consultatives conformément aux conditions prévues par les traités. Il élit le président de la Commission.

2. Le Parlement européen est composé de représentants des citoyens de l'Union. Leur nombre ne dépasse pas sept cent cinquante, plus le président. La représentation des citoyens est assurée de façon dégressivement proportionnelle avec un seuil minimum de six membres par État membre. Aucun État membre ne se voit attribuer plus de quatre-vingt seize sièges.

Le Conseil européen adopte à l'unanimité, sur initiative du Parlement européen et avec son approbation, une décision fixant la composition du Parlement européen, dans le respect des principes visés au premier alinéa.

3. Les membres du Parlement européen sont élus au suffrage universel direct, libre et secret, pour un mandat de cinq ans.

4. Le Parlement européen élit parmi ses membres son président et son bureau.

a) Le nombre de sièges

La Convention sur l'avenir de l'Europe avait proposé de fixer le nombre maximal de membres du Parlement européen à 736, avec un seuil minimal de quatre députés par État membre.

À la demande des pays les moins peuplés, la Conférence intergouvernementale de 2004 a relevé le seuil minimal de 4 à 6 députés par État membre afin de permettre aux principales forces politiques d'être représentées au Parlement européen.

La conférence intergouvernementale a également décidé de fixer le nombre maximal de sièges à sept cent cinquante.

b) Le principe de proportionnalité dégressive

Depuis l'origine, la répartition des sièges entre les États membres assure une « surreprésentation » des États les moins peuplés par rapport aux « grands ».

Ainsi, la composition du Parlement européen, agréée par le Conseil européen d'Édimbourg des 11-12 décembre 1992 sur la base d'une proposition du Parlement européen, était fondée sur le principe de proportionnalité dégressive, selon lequel plus un pays est peuplé, plus il a droit à un nombre de sièges élevé et plus le nombre d'habitants que chacun de ses députés européens représente est élevé. 

Cette répartition des sièges était basée sur la formule suivante : six sièges à attribuer à chaque État membre indépendamment de son nombre d'habitants, plus un siège supplémentaire par 500 000 habitants pour la tranche de population entre un et vingt-cinq millions, un siège supplémentaire par million d'habitants pour la tranche de population entre 25 et 60 millions et, au-delà de 60 millions d'habitants, un siège supplémentaire tous les deux millions d'habitants. Toutefois, cette formule n'a pas été appliquée à la lettre.

Le traité d'Amsterdam a consacré le principe de proportionnalité dégressive en lui donnant ainsi une dimension institutionnelle.

Compte tenu des forts écarts de population entre les États membres de l'Union européenne, une relative surreprésentation des États les moins peuplés paraît nécessaire car un nombre de sièges rigoureusement proportionnel à la population de chaque État entraînerait la marginalisation des États les moins peuplés, voire empêcherait la représentation de leur diversité politique interne.

Toutefois, l'ampleur de cette surreprésentation peut paraître importante.

Ainsi, la répartition des sièges ne reflète que de manière imparfaite la population de chaque État membre, puisqu'un député européen élu d'un des six États les plus peuplés représente environ 800 000 de ses concitoyens, contre 500 000 pour un pays de taille intermédiaire comme la Grèce, 350 000 pour l'Irlande et autour de 70 000 pour les moins peuplés comme le Luxembourg ou Malte. Ainsi, le rapport varie de 1 à 12.

À l'extrême, on pourrait considérer qu'un électeur luxembourgeois vaut plus de dix électeurs allemands, un électeur suédois ou portugais vaut deux électeurs allemands et un électeur danois ou finlandais vaut deux électeurs français.

Lors des travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe, le Président Valéry Giscard d'Estaing avait initialement proposé que la répartition des sièges au Parlement européen s'effectue à l'avenir selon le principe de proportionnalité pure, selon lequel un citoyen égal une voix.

Face à l'opposition suscitée par cette proposition, en particulier chez les pays les moins peuplés, la Convention a finalement décidé d'inscrire le principe de « proportionnalité dégressive », qui a été repris par le traité de Lisbonne à l'article 14§2 du traité sur l'Union européenne.

Cet article ne dit toutefois pas ce qu'il faut entendre par « proportionnalité dégressive ».

C'est l'article 1er de la décision du Conseil européen relative à la composition du Parlement européen qui donne une définition du principe de proportionnalité dégressive.

Le principe de proportionnalité dégressive

Ce principe (...) s'applique de la manière suivante :

- les chiffres minimum et maximum fixés par le traité doivent être pleinement utilisés pour que l'éventail des sièges au Parlement européen soit le moins éloigné possible de l'éventail des populations des États membres ;

- plus un pays est peuplé, plus il a droit à un nombre de sièges élevé ;

- plus un pays est peuplé, plus le nombre d'habitants que chacun de ses députés européens représente est élevé.

Le principe de « proportionnalité dégressive » constitue l'un des éléments, avec le système de prise de décision au Conseil et la composition de la Commission européenne, de l'équilibre entre « petits » et « grands » États au sein de l'Union européenne.

Ainsi, lorsque la France a accepté, lors des négociations du traité de Nice, une diminution du nombre de ses députés au Parlement européen de 78 à 72, contre 99 députés européens pour l'Allemagne, elle a obtenu, en contrepartie, le maintien de sa pondération des voix au Conseil (29 voix, à égalité avec l'Allemagne).

Dans le cadre du traité de Lisbonne, la « proportionnalité dégressive » au sein du Parlement européen a été l'une des contreparties demandées par les pays les moins peuplés à la modification du système de prise de décision au Conseil et à l'introduction, à partir de 2014, du système dit de la « double majorité », d'après lequel la majorité qualifiée sur une proposition sera atteinte si elle recueille l'adhésion d'au moins 55 % des États membres réunissant au moins 65 % de la population.

Le principe de surreprésentation des « petits » et « moyens » pays par rapport aux « grands » pays a été défendu par ces États comme une contrepartie légitime et indispensable à leur faiblesse relative au Conseil.

Ainsi, pour l'Espagne, la situation favorable qui lui a été accordée à Nice au sein du Conseil par l'instauration d'une quasi-parité avec les quatre États membres les plus peuplés (27 voix contre 29 pour l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni) est une compensation pour le décalage qu'elle subit au sein du Parlement européen (54 sièges contre 99 pour l'Allemagne et 78 pour la France). Pour Madrid, toute remise en cause de son poids au sein du Conseil doit donc nécessairement se traduire par un renforcement ou une meilleure prise en compte de son poids relatif au sein du Parlement européen.

On peut toutefois souligner que le Parlement européen n'a pour vocation essentielle d'assurer la représentation de chaque peuple mais les citoyens européens. L'article 14 du traité sur l'Union européenne stipule d'ailleurs que le Parlement européen est désormais composé de représentants des « citoyens de l'Union » et non plus des « peuples des États ».

La preuve en est que le corps électoral des élections européennes, dans chaque État membre, est différent du corps électoral national, puisqu'il comprend les ressortissants des autres pays membres qui y résident.

Au demeurant, le Parlement européen n'est pas organisé en délégations nationales, mais en groupes politiques transnationaux. Ainsi, la « surreprésentation » des États les moins peuplés n'a pas les mêmes fondements dans le cas du Parlement européen que dans le cas du Conseil.

c) Le renvoi à un acte de droit dérivé en ce qui concerne la répartition des sièges entre les États membres

À la différence du traité de Nice, le nombre de députés européens par État membre n'est pas fixé directement par le traité de Lisbonne, qui renvoie à une décision du Conseil européen, adoptée à l'unanimité, sur initiative du Parlement européen et avec son approbation.

Ainsi, à la différence des traités antérieurs, la répartition des sièges entre les États membres n'est pas fixée dans le droit primaire, mais renvoyée à un acte de droit dérivé.

Cette solution avait été préconisée par la Convention sur l'avenir de l'Europe. Elle présente l'avantage d'éviter que chaque nouvel élargissement rende nécessaire une révision des traités imposant, outre l'unanimité au Conseil, une ratification unanime des États membres. Elle accorde aussi un rôle important au Parlement européen pour déterminer sa composition interne.

L'article 2 du protocole sur les dispositions transitoires, annexé aux traités, prévoit ainsi qu' « en temps utile avant les élections parlementaires européennes de 2009, le Conseil européen adopte, conformément à l'article 14§2, second alinéa, du traité sur l'Union européenne, une décision fixant la composition du Parlement européen ».

2. La résolution du Parlement européen

En juin 2007, le Conseil européen a invité le Parlement européen à présenter un projet concernant sa future composition en précisant que cette répartition devait respecter le principe de la proportionnalité dégressive.

Même si, juridiquement, l'accord sur la composition du Parlement européen pouvait être dissocié de l'accord sur le traité de Lisbonne, deux États membres au moins, l'Espagne et Malte, avaient déclaré qu'un tel accord était indispensable pour qu'ils acceptent le nouveau traité.

Les deux rapporteurs désignés, le français Alain Lamassoure pour le Parti populaire européen (PPE-DE) et le roumain Adrian Severin pour le parti socialiste européen (PSE) ont présenté un rapport qui a donné lieu à l'adoption, le 12 octobre 2007, d'une résolution par le Parlement européen.

Cette résolution précise donc ce que seraient, dans le cadre du nouveau traité, la composition du Parlement européen et la répartition des sièges entre chaque État membre pour la législature 2009-2014.

La résolution du Parlement européen est encadrée par les conditions posées par les dispositions du traité de Lisbonne, en particulier celles concernant le plafond maximal de 750 du nombre de députés européens, le seuil minimal de six députés européens et le seuil maximal de 96 députés par État membre.

Non seulement la résolution respecte ces conditions, mais elle choisit de les utiliser pleinement. Il en résulte que le maximum de députés possible, soit 96, est accordé au pays le plus peuplé (l'Allemagne) et que le chiffre plafond de 750 sièges est entièrement réparti entre les États membres sans prendre en compte d'éventuels élargissements, considérant qu'un dépassement temporaire, déjà utilisé pour l'entrée de la Bulgarie et de la Roumanie, sera possible.

La résolution respecte également le principe selon lequel la représentation des citoyens est assurée de façon « dégressivement proportionnelle ».

L'initiative un moment soutenue par la CDU allemande tendant à accroître la proportionnalité des sièges au Parlement européen, et donc à donner davantage de sièges aux « grands » États, n'a pas été soutenue.

Ainsi, la résolution indique, dans son article premier, que le « principe de proportionnalité dégressive » s'applique de telle sorte que plus un pays est peuplé, plus il a droit à un nombre de sièges élevé et plus le nombre d'habitants que chacun de ses députés européens représente est élevé.

Cependant, la résolution s'appuie sur la population de chaque État membre pour définir le nombre de ses parlementaires européens, en prenant comme référence les statistiques d'Eurostat. Cela correspond aux nombres utilisés pour définir la pondération des voix au Conseil en l'absence de définition commune des « citoyens européens », mais ce n'est pas pleinement satisfaisant dans la mesure où la population résidant sur le territoire de chaque État membre ne correspond pas directement au nombre de citoyens européens.

La résolution du Parlement européen le reconnaît d'ailleurs, puisqu'elle souhaite qu'une étude soit lancée avant les élections européennes de 2014 pour étudier la possibilité technique et politique de remplacer le critère du nombre d'habitants par celui du nombre de citoyens européens.

Surtout, le Parlement européen a choisit, non pas de remettre à plat toute la distribution des sièges, mais d'utiliser la « marge » existante entre le chiffre prévu par le traité de Nice de 736 et le nouveau plafond de 750 sièges, pour « distribuer » ces sièges supplémentaires aux États les moins bien dotés.

En effet, la première préoccupation des rapporteurs a été d'éviter toute nouvelle diminution de membres pour les États membres, à l'exception de l'Allemagne affectée par le plafond de 96 députés européens.

Selon la nouvelle répartition proposée par le Parlement européen, seule l'Allemagne voit son nombre de sièges diminuer de trois en raison du plafond de 96. Les 16 sièges supplémentaires « disponibles » (14 résultant du plafond de 750 et 3 de la diminution du nombre de sièges de l'Allemagne, moins 1 siège supplémentaire accordé à Malte en raison du seuil minimal de 6 députés par État membre) sont attribués comme suit : France : +2 ; Royaume-Uni : +1 ; Espagne : +4 ; Pologne : +1 ; Pays-Bas : +1 ; Suède : +2 ; Autriche : +2 ; Bulgarie : +1 ; Lettonie : +1 ; Slovénie : +1, avec un siège supplémentaire accordé à Malte.

La démarche adoptée par les rapporteurs du Parlement européen, consistant à « distribuer » les sièges supplémentaires aux États les moins bien dotés, aboutit à consolider les décisions prises antérieurement, alors qu'une « remise à plat » complète de la composition du Parlement européen aurait pu conduire à des résultats sensiblement différents.

On observe ainsi que, même si l'Allemagne perd trois députés européens par rapport à ce que prévoit le traité de Nice, le nombre qui lui est accordé, soit le plafond prévu par le traité (96), reste encore très favorable.

D'un strict point de vue arithmétique, la France compte par exemple 19,2 millions d'habitants de plus que l'Espagne et se voit accorder 20 députés européens supplémentaires, alors que l'Allemagne compte 19,5 millions d'habitants de plus que la France et se voit accorder 22 députés européens supplémentaires. Pour les « petits pays », on constate que l'Estonie, qui compte 1,3 million d'habitant, dispose de 6 députés européens, comme Malte, qui compte moins de 400 000 habitants.

Certes, une réflexion d'ensemble fondée sur des données statistiques du nombre de « citoyens européens » et des formules mathématiques auraient sans doute permis d'aboutir à des résultats incontestables concernant la répartition des sièges.

Toutefois, comme l'a fait valoir le rapporteur Alain Lamassoure, il n'était pas possible, dans le temps imparti, de construire un système idéal et définitif.

À l'issue d'une communication de notre collègue Marie-Thérèse Hermange, la délégation pour l'Union européenne du Sénat avait d'ailleurs adopté à l'unanimité, lors de sa réunion du 17 octobre 2007, des conclusions dans lesquelles elle se félicitait que le Parlement européen soit parvenu à élaborer une résolution sur sa future composition, tout en souhaitant une redéfinition de la composition pour la législature 2014-2019, « par la mise en oeuvre de principes objectifs et, si possible, de formules mathématiques pour la répartition des sièges ».

Dans son article 3, la résolution du Parlement précise qu'en tout état de cause la décision sur la composition du Parlement européen sera révisée « suffisamment longtemps avant le début de la législature 2014-2019 dans le but de permettre à l'avenir avant chaque nouvelle élection au Parlement européen de réallouer les sièges entre les États membres d'une manière objective, basée sur le principe de proportionnalité dégressive défini à l'article 1er, compte tenu de l'augmentation éventuelle de leur nombre et des évolutions démographiques dûment constatées ».

Le rapport de MM. Alain Lamassoure et Adrian Severin a été adopté par la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen le 2 octobre, par 17 voix pour, 5 contre et 3 abstentions. Le rapport a été adopté en séance plénière le 11 octobre 2007 (378 voix pour, 154 contre et 109 abstentions, dont celles des députés européens italiens).

3. Les résultats de la Conférence intergouvernementale de 2007

Lors des travaux de la Conférence intergouvernementale sur le traité de Lisbonne, l'Italie a contesté la nouvelle répartition du nombre de parlementaires européens proposée par le Parlement européen.

En effet, cette répartition prévoyait pour la première fois un « décrochage » de l'Italie par rapport aux deux pays les plus peuplés après l'Allemagne : la France avec 74 députés européens et le Royaume-Uni avec 73 députés européens, contre 72 députés européens pour l'Italie.

En définitive, afin de faciliter un accord de l'Italie, un siège supplémentaire a été accordé à ce pays, portant le nombre de députés européens à 73. Le nombre total de sièges est donc passé à 751.

Toutefois, afin de respecter le plafond de 750, il a été convenu d'enlever du décompte de 750 le Président du Parlement européen.

C'est la raison pour laquelle le premier alinéa de l'article 14 paragraphe 2 du traité sur l'Union européenne stipule que le nombre de députés européens « ne dépasse pas sept cent cinquante, plus le président ».

Lors de sa réunion du 14 décembre 2007, le Conseil européen a, par la déclaration n° 5 annexée à l'Acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne, donné son accord politique à la nouvelle répartition des sièges proposée par le Parlement européen, sous réserve de l'attribution d'un siège supplémentaire à l'Italie, qui a fait l'objet de la déclaration n° 4.