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Projet de loi autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires

27 avril 2011 : Union européenne ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 27 avril 2011, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le rapport de M. Robert del Picchia sur le projet de loi n° 407 (2010-2011) autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires annexé au traité sur l'Union européenne, au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique.

M. Josselin de Rohan, président, en remplacement de M. Robert del Picchia, rapporteur - Nous sommes appelés à nous prononcer, après son adoption par l'Assemblée nationale, sur le projet de loi autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires annexé au traité de Lisbonne, visant à modifier la composition du Parlement européen, et qui prévoit notamment d'accorder deux députés européens supplémentaires à la France.

Ce projet de loi autorisant la ratification d'une convention internationale s'accompagne d'un projet de loi « classique », relatif au mode de désignation de ces deux députés européens supplémentaires, qui contient également des dispositions relatives à la participation des Français établis hors de France aux élections européennes, et qui a été renvoyé à la commission des Lois.

Je concentrerai mon propos sur le premier texte, qui seul nous intéresse ici, même si ces deux projets de loi feront l'objet d'une discussion commune en séance publique, et si notre rapporteur, Robert del Picchia, intervient en séance, en sa qualité de sénateur des Français établis hors de France, sur la participation des Français de l'étranger aux élections européennes, sur laquelle il avait déposé plusieurs propositions de loi.

Avant de vous présenter les dispositions de ce protocole, je voudrais revenir brièvement sur l'historique de son élaboration.

Depuis son élection au suffrage universel direct en 1979, les pouvoirs du Parlement européen, à l'origine simple assemblée consultative, ont beaucoup augmenté.

« Le vrai gagnant de la Convention sur l'avenir de l'Europe, c'est le Parlement européen » aurait dit le Président Valéry Giscard d'Estaing.

Avec le Traité de Lisbonne, le Parlement européen a vu ses pouvoirs considérablement renforcés, aussi bien en matière législative, avec la généralisation de la procédure de co-décision, qu'en matière budgétaire, avec la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires. Aujourd'hui, le Parlement européen tend à affirmer ses prérogatives, y compris sur des matières qui demeurent du domaine intergouvernemental, comme la politique étrangère et la défense.

Or, malgré l'augmentation continue de ses pouvoirs, la légitimité démocratique du Parlement européen n'a cessé de se réduire, comme en témoigne la baisse continue du taux de participation aux élections européennes. En France, le taux de participation est tombé de 60 % en 1979 à 40 % en 2009 et la même tendance se retrouve à l'échelle européenne.

Par ailleurs, depuis l'origine, la composition du Parlement européen est fondée sur la règle de la dégressivité proportionnelle, qui assure une « surreprésentation » des « petits » pays par rapport aux « grands ». D'après ce principe, plus un pays est peuplé, plus le nombre d'habitants que chacun de ses députés européens représente est élevé. Ainsi, un député européen luxembourgeois représente environ 80 000 habitants, tandis qu'un député européen allemand en représente 830 000.

Enfin, s'il existe certaines règles communes, comme la proportionnelle, le mode de scrutin n'est pas uniforme.

Le Traité de Lisbonne fixe le nombre maximal de députés européens à 750 plus le président (soit 751). Le nombre maximal de députés européens avait été fixé à 732 par le traité de Nice. Le traité de Lisbonne prévoit également un seuil minimal de six députés européens et un seuil maximal de 96 députés par État membre. En revanche, à la différence des traités antérieurs, le traité de Lisbonne ne détermine pas lui-même le nombre de députés européens par État membre. En effet, le traité de Lisbonne renvoie sur ce point à une décision du Conseil européen, adoptée à l'unanimité, sur proposition du Parlement européen et après son approbation.

L'article 2 du protocole sur les dispositions transitoires annexé au traité de Lisbonne prévoit ainsi qu' « en temps utile avant les élections européennes de 2009, le Conseil européen adopte (...) une décision fixant la composition du Parlement européen ». Seule institution européenne élue au suffrage universel direct, le Parlement européen se voit ainsi reconnaître un rôle de premier plan pour déterminer sa composition interne.

Cette solution présente aussi l'avantage d'éviter que chaque nouvel élargissement rende nécessaire une révision des traités imposant, outre l'unanimité au Conseil, une ratification unanime des États membres.

En juin 2007, le Conseil européen a donc invité le Parlement européen à présenter lui-même un projet concernant sa future composition en précisant que cette répartition devait respecter le principe de la proportionnalité dégressive.

Les deux rapporteurs désignés par le Parlement européen, le français Alain Lamassoure pour le PPE et le roumain Adrian Severin pour le PSE, ont présenté un rapport qui a donné lieu à une résolution adoptée le 12 octobre 2007. La résolution du Parlement européen respecte les conditions fixées par le traité : seuil minimal de 6 députés européens pour Malte (contre 5) et seuil maximal de 96 députés européens pour l'Allemagne (contre 99). Elle respecte aussi le principe de « proportionnalité dégressive », qui assure une surreprésentation des « petits pays » par rapport aux « grands ».

En effet, c'est la contrepartie exigée des « petits pays » à la réforme de la règle de la majorité qualifiée au Conseil, et à l'introduction, à partir de 2014, de la règle de la « double majorité » (55 % des États représentant au moins 65 % de la population), qui avantage les pays les plus peuplés. Le Parlement européen a choisi d'utiliser pleinement le chiffre plafond de 750 députés européens en le répartissant entièrement entre les 27 pays membres, sans tenir compte d'éventuels élargissements, considérant qu'un dépassement temporaire, déjà utilisé pour les élargissements précédents, sera toujours possible.

De plus, le Parlement européen a jugé préférable, non pas de « remettre à plat » toute la distribution des sièges, mais d'utiliser la « marge » existante entre le chiffre prévu par le traité de Nice (732) et le nouveau plafond de 750 pour répartir ces sièges supplémentaires aux États les moins bien dotés. Ainsi, selon la résolution, L'Espagne aurait quatre sièges supplémentaires, la France, la Suède et l'Autriche 2 sièges chacun, et le Royaume-Uni, la Pologne, les Pays-Bas, la Bulgarie, la Lettonie, la Slovénie et Malte un siège.

La France aurait donc 74 députés européens, contre 72 actuellement. Ce système a le mérite de la simplicité mais il aboutit à une différence de traitement entre les États membres. Ainsi, même si l'Allemagne perd trois députés européens en raison du plafond, le nombre de députés européens dont elle bénéficie (96) reste encore très favorable. D'un point de vue strictement arithmétique, la France compte par exemple 19,2 millions d'habitants de plus que l'Espagne et se voit accorder 20 députés européens supplémentaires, alors que l'Allemagne compte 19,5 millions d'habitants de plus que la France mais se voit accorder 22 députés européens supplémentaires. Pour les petits pays, on constate que l'Estonie, qui compte 1,3 million d'habitants, dispose de 6 députés européens, comme Malte, qui compte moins de 400 000 habitants.

En outre, la résolution s'appuie sur les statistiques d'Eurostat pour définir la population de chaque État membre. Or, la population résidant sur le territoire de chaque État ne correspond pas directement au nombre de citoyens européens.

Le Parlement européen a donc préféré une approche pragmatique plutôt qu'un modèle mathématique. Comme l'a fait valoir notre compatriote Alain Lamassoure, il n'était pas possible, dans le temps imparti, de construire un système idéal et définitif. Dans son article 3, la résolution précise qu'en tout état de cause la décision sur la composition du Parlement européen sera révisée « suffisamment longtemps avant le début de la législature 2014-2019 ».

La Conférence intergouvernementale qui a adopté le Traité de Lisbonne a validé cette composition sous réserve de l'octroi d'un siège de député européen supplémentaire à l'Italie. Cette dernière a fortement contesté, en effet, son « décrochage » par rapport aux trois États les plus peuplés après l'Allemagne. En conséquence, afin de respecter le plafond de 750 députés européens, il a été décidé d'exclure le Président du Parlement du décompte. C'est la raison pour laquelle le traité stipule que le Parlement européen comprend « 750 députés, plus le président ».

La nouvelle composition du Parlement européen devait s'appliquer aux élections européennes de juin 2009, puisque le traité de Lisbonne devait initialement entrer en vigueur avant le 1er janvier 2009. Toutefois, le 12 juin 2008, le Traité de Lisbonne a été rejeté par une majorité d'Irlandais lors d'un premier référendum. Compte tenu des incertitudes sur l'entrée en vigueur de ce traité, il a été décidé d'organiser les élections européennes de juin 2009 sur la base des dispositions du traité de Nice, avec un nombre de députés européens de 732. Le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 a toutefois adopté une déclaration prévoyant, au cas où le traité de Lisbonne entrerait en vigueur, qu'une solution transitoire sera mise en oeuvre pour permettre l'entrée des 18 députés supplémentaires en cours de législature. Puisqu'il n'est pas envisageable de priver un député européen de son mandat en cours de législature, il a été décidé de maintenir à 99 jusqu'en 2014 le nombre de députés européens accordés à l'Allemagne, et donc de relever provisoirement le plafond du nombre total de députés européens à 754.

Le Conseil européen a également fixé certaines conditions pour la désignation de ces sièges supplémentaires. Il a ainsi formulé trois options pour les pays concernés :

- une élection ad hoc ;

- la référence aux résultats des élections européennes de juin 2009 (soit la désignation des suivants figurant sur les listes) ;

- ou encore la désignation par le Parlement national, en son sein, du nombre de représentants requis.

Les sièges requis ne peuvent toutefois être pourvus que par des personnes élues au suffrage universel direct et, en cas de désignation par un parlement en son sein, les règles de non cumul des mandats devront s'appliquer.

Après la victoire du « oui » lors du second référendum en Irlande et l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, le protocole a été approuvé par la Commission européenne le 27 avril 2010, puis par le Parlement européen le 10 mai 2010. Celui-ci a donné son « feu vert » pour réunir une conférence intergouvernementale, qui s'est réunie le 23 juin 2010 et a adopté ce protocole.

A ce jour, vingt et un États ont ratifié le protocole et seize ont déposé les instruments de ratification. Dans les cinq autres pays restants (Belgique, Grèce, Lituanie, Roumanie, Royaume-Uni), le processus est initié mais des incertitudes entourent certaines procédures. Ainsi, au Royaume-Uni par exemple, la ratification du protocole par le Parlement est incluse dans le projet de loi imposant la tenue d'un référendum sur tout nouveau transfert de compétences à l'Union européenne. En ce qui concerne la désignation des députés européens supplémentaires, certains des douze pays concernés avaient pris les devants en prévoyant, avant les élections, que les députés européens supplémentaires seraient désignés selon les résultats du scrutin de juin 2009. C'est le cas de l'Espagne, de l'Autriche, de la Lettonie, de la Suède, de Malte et de la Bulgarie.

La France, comme le Royaume-Uni, la Pologne et l'Italie, n'a pas souhaité modifier sa législation avant le scrutin du 7 juin 2009 pour ne pas donner l'impression de préempter les résultats du second référendum irlandais. Cependant, tous les autres, hormis la France, se sont ralliés au système des suivants de liste. Aucun État n'a souhaité recourir à une élection ad hoc. La France est le seul des douze pays concernés à ne pas avoir choisi de désigner ces deux sièges supplémentaires sur la base des résultats du scrutin de juin 2009.

Cette singularité française mérite quelques explications. D'une part, le Gouvernement français a considéré qu'il n'était pas souhaitable de modifier la législation électorale avant le scrutin du 7 juin 2009, afin de ne pas préempter les résultats du second référendum irlandais. D'autre part, le Gouvernement a estimé qu'il n'était pas possible après le scrutin de 2009 de se référer aux résultats de l'élection pour pourvoir ces deux sièges supplémentaires, compte tenu du découpage entre les huit circonscriptions interrégionales et des évolutions démographiques. En effet, la répartition des sièges entre circonscriptions dépend, en effet, de données démographiques qui ne sont plus aujourd'hui les mêmes que celles qui ont servi de base à l'élection de juin 2009. Le Gouvernement français a donc préféré recourir à une élection par l'Assemblée nationale des deux députés européens supplémentaires. C'est l'objet du projet de loi relatif à l'élection des députés européens, qui a été renvoyé à la commission des Lois et dont l'entrée en vigueur est conditionnée à celle du présent protocole modificatif. Ce projet de loi prévoit que les membres de l'Assemblée nationale éliront en leur sein deux députés européens.

Cette élection se déroulera à la proportionnelle et devrait vraisemblablement aboutir à la désignation d'un député de la majorité et d'un député de l'opposition. Ils devront démissionner de leur mandat national. Alors que le texte du protocole dispose que ces représentants seront désignés par « le Parlement national » de l'État membre concerné, cette solution revient donc à écarter les sénateurs au bénéfice des seuls députés. Il est vrai que le protocole fixe comme condition que les personnes aient été élues au suffrage universel direct, mais c'est le cas de certains sénateurs exerçant un mandat local (les maires notamment).

Une autre solution possible aurait été de procéder à une élection ad hoc. En septembre dernier, M. Robert del Picchia avait d'ailleurs déposé une proposition de loi afin que ces deux députés européens supplémentaires soient élus par les Français de l'étranger au sein d'une circonscription « outre mer » élargie. Même si le projet de loi ne reprend pas cette solution, il prévoit néanmoins de rétablir la participation des Français établis hors de France aux élections européennes, ce qui mettra un terme à une « anomalie » démocratique et de corriger un oubli de la réforme du scrutin européen de 2003. Les députés européens élus par les Français de l'étranger devraient être rattachés à la circonscription « Ile de France » d'après le projet de loi.

Quelles que soient les réserves ou interrogations que l'on peut avoir à l'égard du mode de désignation des deux députés européens proposé par le Gouvernement, le projet de loi dont nous sommes saisis vise uniquement à permettre de modifier la composition du Parlement européen en accordant notamment à la France deux sièges supplémentaires de députés européens. Par ailleurs, il faut bien avoir à l'esprit qu'il s'agit uniquement de dispositions transitoires qui s'appliqueront jusqu'en 2014. Le vrai débat porte sur la composition du Parlement à compter de 2014. Le Parlement européen a d'ailleurs déjà commencé ses travaux, sur la base d'une proposition de M. Andrew Duff, qui repose sur la définition d'une procédure uniforme d'élection, la création d'un contingent de députés européens élus sur une base transnationale et l'élaboration d'une formule mathématique d'application du principe de proportionnalité dégressive. Autant de sujets d'importance pour l'influence de la France au sein de cette institution qui joue aujourd'hui un rôle majeur dans l'Union européenne.

Je vous proposerai donc d'adopter ce projet de loi.

M. Jean-Pierre Chevènement - Je suis alarmé de la proposition faite par le député européen Andrew Duff consistant en une élection transnationale de certains euro-députés, qui me semble contraire à la nature même de leur mandat. Les députés européens représentent en effet les peuples des pays de l'Europe et non pas un « peuple européen » qui n'a pas d'existence. C'est ce qu'a d'ailleurs récemment rappelé la Cour constitutionnelle de Karlsruhe : le Parlement européen ne représente pas le peuple européen, non plus qu'il n'exprime sa volonté générale. Il ne fait que juxtaposer les opinions publiques. Cette proposition me semble étonnante. Comment parer ce type de déviance ? En outre, comment se fera l'adaptation progressive du nombre des députés au fur et à mesure des prochains élargissements et comment prendre en compte les évolutions démographiques ?

M. Josselin de Rohan - Le traité fixe désormais le nombre maximal de députés européens, mais il revient au Conseil européen statuant à l'unanimité, sur proposition du Parlement européen, d'opérer la ventilation entre les États membres. La future composition du Parlement européen, à compter de 2014, devra donc recueillir l'accord unanime du Conseil européen, ce qui me semble présenter une garantie. Quant à la proposition du député Lib-dem britannique, même dans l'hypothèse où elle ferait l'objet d'une résolution du parlement européen, elle se heurterait à la règle de l'unanimité au Conseil européen, ne serait ce que parce que notre pays s'y opposerait.

M. Jean-Pierre Chevènement - La répartition actuelle nous est défavorable surtout, si, comme c'est légitime, nous comptons les français d'outre mer l'écart avec l'Allemagne ne se justifie pas.

M. Josselin de Rohan - La composition actuelle du Parlement européen résulte d'un équilibre politique trouvé à l'issue de longues négociations ; la France a dû faire des concessions, notamment par rapport à son partenaire allemand.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam - Pour réagir aux propos de notre collègue Jean-Pierre Chevènement, je me félicite personnellement d'avoir, en la personne d'Andrew Duff, eurodéputé de l'Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe, un député britannique aussi investi dans les questions européennes. Sur le fond, je rappelle que les pères fondateurs de l'Europe souhaitaient une élection au Parlement européen à l'échelle du continent européen ; l'élection sur une liste transnationale était leur but ultime, les élections sur des bases nationales une simple étape intermédiaire. Je rappelle que certaines évolutions récentes, proposées notamment en leur temps par Mme Elisabeth Guigou, tendaient à ce que les expatriés européens puissent voter directement dans leur pays de résidence. J'ai un regret concernant la représentation des Français de l'étranger au Parlement européen, pour laquelle j'avais fait des propositions. J'aurais souhaité que les deux euro-députés supplémentaires soient issus d'une élection au suffrage universel direct par les Français de l'étranger. Le projet de loi dont est saisie la commission des lois propose, quant à lui, que le suffrage des Français de l'étranger soit désormais pris en compte pour les élections européennes, dans la circonscription Île-de-France.

M. Jean-Pierre Chevènement - L'intention des pères fondateurs et les textes fondamentaux sont deux choses bien distinctes. S'agissant de Jean Monnet, sa vision, reposant sur l'édification d'un grand marché, me semble faire peu de cas des souverainetés nationales et refléter davantage une vision américaine et « économiciste ». On a vu les résultats de ces orientations sur la construction européenne ! N'oublions que Jean Monnet était à Alger l'homme des Américains et qu'il devait favoriser le général Giraud au détriment du général de Gaulle et qu'il a continué cette politique une fois la paix revenue !

M. Josselin de Rohan - Je mets aux voix le projet de loi ratifiant le protocole, qui fera l'objet d'un examen en séance publique le 12 mai prochain, dans une discussion commune avec le projet de loi relatif à l'élection des députés européens, dont est saisie la commission des Lois.

La commission a adopté le projet de loi.