TITRE IV - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES
Article 8 (art. 2 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique) - Application aux élus des collectivités de Guyane et de Martinique de la législation relative à la transparence financière de la vie politique
L'article 8 du projet de loi vise à appliquer aux futurs élus des deux nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique la législation en vigueur en matière de transparence financière de la vie politique. Dans son article 2, la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 impose aux titulaires de fonctions, notamment exécutives, dans les collectivités territoriales et aux membres des assemblées délibérantes de ces collectivités s'ils ont délégation de signature, l'obligation de déposer auprès de la Commission pour la transparence financière de la vie politique, dans les deux mois suivant leur entrée en fonction, une déclaration de situation patrimoniale.
Pour mémoire, votre rapporteur rappelle que l'article 28 de la loi portant simplification de dispositions du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique, définitivement adoptée par le Parlement le 5 avril 2011, prévoit la codification au sein du code électoral et à droit constant, par ordonnance, de la législation sur la transparence financière de la vie politique. Cette habilitation se situe dans le cadre du travail en cours de refonte complète du code électoral.
Dès lors que l'article 2 de la loi du 11 mars 1988 précitée énumère précisément la liste des mandats et fonctions concernés, à l'instar des articles du code électoral qui traitent du cumul des mandats, il convient de mentionner également les nouveaux mandats et fonctions prévus dans les collectivités de Guyane et de Martinique. Sont ainsi expressément cités par la loi de 1988, notamment, les fonctions de président de l'Assemblée de Corse, de président du conseil exécutif de Corse ainsi que, en cas de délégation de signature, la fonction de conseiller exécutif de Corse et les mandats de conseillers généraux ou régionaux.
Dans son 1°, l'article 8 du projet de loi complète l'énumération des fonctions soumises à l'obligation de déclaration de patrimoine pour y insérer les trois fonctions de président de l'Assemblée de Guyane, de président de l'Assemblée de Martinique et de président du conseil exécutif de Martinique. Ces ajouts sont cohérents avec la législation en vigueur.
Dans son 2°, l'article 8 du projet de loi complète l'énumération des mandats et fonctions soumis à l'obligation de déclaration en cas de délégation de signature conférée par le titulaire de la fonction exécutive. Sont ainsi visés les membres de l'Assemblée de Guyane, qui peuvent recevoir délégation de signature, par exemple les vice-présidents, ainsi que les conseillers exécutifs de Martinique, étant entendu que les membres de l'Assemblée de Martinique ne peuvent pas avoir de délégation de signature puisqu'ils ne participent pas à l'exécutif, la fonction de conseiller exécutif étant incompatible avec le mandat de membre de l'assemblée. Ainsi, alors que les membres de l'Assemblée de Guyane devront, s'ils sont titulaires d'une délégation de signature du président, établir une déclaration de patrimoine, les membres de l'Assemblée de Martinique ne seront pas astreints à une telle obligation.
Votre commission a prévu, à l'article 3 du projet de loi, le principe selon lequel chaque conseiller exécutif de Martinique doit être titulaire d'une délégation, de façon à donner plus de sens et de responsabilité à l'exécutif collégial et distinct de l'assemblée que constitue le conseil exécutif. Dans ces conditions, les conseillers exécutifs de Martinique seront soumis de droit à l'obligation de présenter une déclaration de patrimoine.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement à caractère rédactionnel, visant à retenir, par coordination, les dénominations de conseiller à l'Assemblée de Guyane et de conseiller exécutif de Martinique, et non celles de membre de l'Assemblée de Guyane et de membre du conseil exécutif de Martinique, prenant pour cette dernière la dénomination en vigueur pour les conseillers exécutifs de Corse, que d'ailleurs l'article 8 du projet de loi, sans raison, modifie pour l'aligner sur celle de membre du conseil exécutif. Cette modification s'en tient ainsi au strict ajout des dispositions rendues nécessaires par la création des deux nouvelles collectivités, sans aucune autre modification de l'article 2 de la loi du 11 mars 1988, tout en s'inscrivant dans la logique rédactionnelle de cet article.
Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .
Article 9 (art. L. 1451-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Renforcement des pouvoirs de substitution du préfet dans les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution
L'article 9 du projet de loi institue un nouveau pouvoir de substitution du préfet dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, qui s'ajoute aux pouvoirs existants en la matière, par la création d'un nouvel article L. 1451-1 au sein de la première partie du code général des collectivités territoriales. Votre rapporteur signale que ce dispositif nouveau s'appliquerait certes à la Guyane et à la Martinique, mais également à la Guadeloupe, à Mayotte et à La Réunion. Il concernerait non seulement les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, les départements de Guadeloupe et de La Réunion, les régions de Guadeloupe et de La Réunion et le Département de Mayotte, mais aussi les communes de ces collectivités, ainsi que tous les groupements de collectivités et tous les établissements publics locaux sous leur autorité. Le champ d'application serait ainsi particulièrement large.
Les domaines de compétence des collectivités visés par ce dispositif sont également très vastes : sauvegarde de la santé publique, de la sécurité publique ou de l'environnement et respect par la France de ses engagements internationaux et européens. Une des justifications immédiates réside dans le fait que la France se trouve en infraction avec les règles européennes en matière de traitement des déchets, risquant d'importantes pénalités, en raison des défaillances en la matière des communes en Guyane et en Guadeloupe.
Selon la rédaction proposée par l'article 9 du projet de loi, le préfet pourrait, après une simple mise en demeure restée sans effet, arrêter en lieu et place d'une collectivité « toute disposition appelée par l'urgence » lorsque celle-ci néglige de prendre ou de faire prendre par ses établissements publics les mesures nécessaires dans les domaines énumérés ci-dessus. Le projet de loi est assez succinct sur le déroulement de la procédure, en particulier sur les délais. Les mesures arrêtées par le préfet seraient bien sûr financées sur le budget de la collectivité concernée, étant entendu que la situation financière des communes de Guyane et des Antilles est extrêmement fragile, ainsi que l'a constaté la mission d'information de votre commission, au point peut-être de rendre quelque peu illusoire le financement de ce pouvoir de substitution sur les budgets de ces communes.
Certains interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur lors de la mission d'information ont avancé l'idée selon laquelle ce dispositif n'aurait qu'une portée essentiellement dissuasive, incitant par sa seule existence les collectivités à agir là où aujourd'hui elles ne le font pas. Cette idée ne semble à votre rapporteur que partiellement fondée, au regard de la situation réelle des collectivités et notamment des communes.
Un tel dispositif a été évoqué lors des États généraux de l'outre-mer, organisés à la suite de l'importante crise sociale du début de l'année 2009, afin de pouvoir débloquer des situations. Il a été retenu par le premier conseil interministériel de l'outre-mer le 6 novembre 2009. A cette occasion, il a été exposé en ces termes par le Président de la République :
« Il faut bien reconnaître que, parfois, les blocages politiques rendent la vie de nos concitoyens ultramarins impossible, pour des raisons difficilement compréhensibles. Ainsi, dans le domaine de la gestion des déchets sur certains territoires par exemple. Cela a conduit la France à être mise en difficulté devant l'Union européenne pour non-respect des directives communautaires. Dans ce cas il faut que l'État puisse se substituer aux collectivités locales défaillantes dans un certain nombre de cas bien précis. Ce pouvoir de substitution, qui existe déjà en matière budgétaire, sera très encadré notamment avec des procédures d'alerte de la collectivité. Mais je vous le dis, mes chers amis, si personne ne se décide à agir, l'État prendra ses responsabilités et il agira. Cela pourra être le cas, par exemple, en matière de santé publique ou en matière d'environnement. »
A ce jour, dans le droit commun, outre ses prérogatives en matière de contrôle a posteriori des actes des collectivités territoriales, qui lui permettent de saisir le tribunal administratif, le préfet dispose déjà d'un pouvoir de substitution dans différents cas de défaillance ou de manquement d'une collectivité dans l'exercice de ses compétences :
- l'article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales confie au préfet le soin, sur demande de la chambre régionale des comptes, d'inscrire au budget d'une collectivité une dépense obligatoire lorsque celle-ci n'y figure pas, assortie si nécessaire des recettes correspondantes ;
- l'article L. 1612-16 du même code donne au préfet le pouvoir, après une mise en demeure, de mandater d'office une dépense obligatoire d'une collectivité, en lieu et place de son autorité exécutive ;
- l'article L. 2122-34 du même code permet au préfet de se substituer au maire lorsque celui-ci, en qualité d'agent de l'État, refuse ou néglige de faire un acte prescrit par la loi ;
- l'article L. 2215-1 du même code donne au préfet le pouvoir, après une mise en demeure, de prendre « toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques » dans tous les cas où le maire n'y aurait pas pourvu lui-même au titre de son pouvoir de police municipale 47 ( * ) ;
- l'article L. 3221-5 du même code donne au préfet le pouvoir, après une mise en demeure, de se substituer au président du conseil général pour exercer ses pouvoirs de police sur le domaine départemental ;
- l'article L. 1311-4 du code de la santé publique permet au préfet de prendre des mesures d'urgence en cas de « danger ponctuel imminent pour la santé publique ».
La disposition prévue à l'article 9 du projet de loi vient s'ajouter à ces pouvoirs existants de substitution. Dans certains cas, elle paraît redondante, en particulier en matière de salubrité et de sécurité publiques. Il serait sans doute juridiquement possible pour les préfets de recourir à ces pouvoirs existants pour faire face à certaines carences des collectivités : le traitement des déchets tel que le préconisent les règles européennes pourrait par exemple relever de la préservation de la salubrité publique.
A titre de comparaison, des dispositions similaires figurent dans le statut de certaines collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution ou dans celui de la Nouvelle-Calédonie, sans toutefois présenter un champ aussi large et surtout sans viser les communes. Ainsi, depuis 2007, l'article 166 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française prévoit que le haut-commissaire peut prendre, en cas d'urgence et après mise en demeure sans résultat, les mesures qui s'imposent afin d'assurer la sécurité de la population, le fonctionnement normal des services publics ou de mettre fin à une violation grave et manifeste du fonctionnement des institutions et lorsque les autorités de la Polynésie n'ont pas pris les décisions qui leur incombent. Depuis 2009, l'article 200-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie donne au haut-commissaire le pouvoir de substituer aux autorités de la Nouvelle-Calédonie lorsque celles-ci négligent de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité civile. A Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, par analogie avec les pouvoirs de substitution du préfet en matière de police municipale, le représentant de l'État peut se substituer au président du conseil territorial pour la répression des atteintes à la tranquillité publique, le maintien de l'ordre public et la police des baignades et activités nautiques.
Ainsi, à part en Polynésie française à l'égard des seules autorités de la collectivité, les dispositifs spécifiques existants de substitution ne présentent pas l'ampleur de celui prévu à l'article 9 du projet de loi.
Lors de sa mission d'information en Guyane et dans les Antilles, avec notre collègue Bernard Frimat, votre rapporteur a pu juger du rejet unanime, à de très rares exceptions près, d'un tel renforcement des pouvoirs du préfet. Qualifié de « retour du gouverneur », ce dispositif est perçu comme une recentralisation et comme une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, ainsi qu'une infantilisation voire une humiliation des élus locaux gestionnaires des collectivités territoriales.
Consciente de ces nombreuses objections, et à défaut de le supprimer comme le proposait un amendement présenté par notre collègue Bernard Frimat au nom du groupe socialiste, votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement présenté par son rapporteur, mieux encadrer ce dispositif, afin de le rendre plus acceptable et plus respectueux du principe de libre administration, sous la forme d'une procédure de constatation de l'état de carence conçue par analogie avec la procédure de dissolution d'une assemblée locale.
Le dispositif ainsi adopté par votre commission s'article en plusieurs phases. Le préfet informe la collectivité de son intention d'engager une telle procédure et l'invite à présenter ses observations. Il informe le Gouvernement également. La collectivité dispose d'un mois pour répondre. Passé ce délai, s'il n'y a pas de réponse ou si la réponse n'est pas jugé satisfaisante, le préfet peut mettre en demeure la collectivité de prendre les mesures nécessaires dans un délai de quinze jours. Passé ce second délai, si aucune mesure n'est prise ou si les mesures prises sont insuffisantes, le préfet peut demander au Gouvernement de prononcer l'état de carence, par décret motivé pris en conseil des ministres. Si le Gouvernement prononce l'état de carence, il doit en informer le Parlement. Ce décret attribue compétence au préfet en lieu et place de la collectivité, et à ses frais, pour arrêter les mesures nécessaires.
Une autre voie aurait consisté à étendre ce dispositif à toute la France et non aux seules collectivités d'outre-mer de l'article 73 de la Constitution, qui trouvent là un traitement spécifique qui tend à sortir quelque peu du droit commun de la République. On peut s'interroger, à cet égard, sur le respect du principe d'égalité entre les communes de ces collectivités et toutes les autres communes françaises, y compris les communes des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, pour lesquelles une telle disposition n'existe pas.
Enfin, votre rapporteur déplore, sur la question concrète de la gestion des déchets en Guyane et en Guadeloupe, que les autorités françaises n'aient pas pleinement utilisé les ressources que leur offrent les traités européens pour demander l'adaptation des règles communautaires, plutôt que d'accepter leur application rigide. En effet, l'article 349 du traité instituant la Communauté européenne permet pour les régions ultrapériphériques (RUP), dont la Guyane et la Guadeloupe font partie, d'arrêter « des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l'application des traités à ces régions, y compris les politiques communes », afin de tenir compte des spécificités et contraintes particulières de ces régions. La possibilité d'adaptation qui figure à l'article 73 de la Constitution figure aussi dans les traités européens, mais elle n'est pas suffisamment demandée par la France.
Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .
Article 10 - Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures pour adapter les règles financières et comptables et organiser le transfert des personnels, des biens et des finances des nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique
L'article 10 du projet de loi prévoit une habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance, au titre de l'article 38 de la Constitution, plusieurs séries de dispositions nécessaires à la mise en place de la collectivité unique. Il s'agit, d'une part, des nouvelles règles financières et comptables et, d'autre part, des conditions de transfert des personnels, des biens et des finances.
Les règles financières et comptables ne sont pas identiques pour les départements et pour les régions. Le plan comptable des départements n'est pas le même que celui des régions, il convient donc de déterminer celui qui devra s'appliquer, le cas échéant en élaborant un plan comptable spécifique.
Le département et la région ont chacun leurs règles en matière de gestion du personnel (comités techniques paritaires, régime indemnitaire...). Il convient de garantir pour l'avenir une gestion harmonieuse des personnels qui vont être transférés à la collectivité unique.
L'habilitation est accordée pour une durée de dix-huit mois à compter de la publication de la loi. En tout état de cause, les ordonnances requises devront impérativement être publiées avant la mise en place des futures collectivités puisqu'elles devront régir leur fonctionnement. Cette question a été prise en compte par votre commission à l'article 12 du projet de loi. Les projets de loi de ratification de ces ordonnances devront être déposés au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant la publication des ordonnances.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à clarifier la rédaction de plusieurs dispositions de l'habilitation.
Votre rapporteur indique que les conseils généraux et régionaux de Guyane et de Martinique devront être consultés par le Gouvernement sur ces projets d'ordonnances, conformément aux articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales. Selon l'article L. 3444-1, « les conseils généraux des départements d'outre-mer sont consultés sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative de ces départements ». Des dispositions analogues existent à l'article L. 4433-3-1 pour les conseils régionaux des régions d'outre-mer.
En outre, il a semblé à votre rapporteur que l'élaboration de ces ordonnances pourrait être l'occasion d'organiser une concertation avec les personnels, pour les dispositions qui les concernent, mais également de mieux encadrer la discussion entre conseil général et conseil régional, sous l'égide de l'État.
La mission d'information a montré comme semblait difficile le dialogue administratif et technique entre les autorités du conseil général et du conseil régional, alors même qu'il leur appartient de préparer au mieux la création de la collectivité unique. Dans ces conditions, il est envisageable de créer une commission tripartite entre le conseil général, le conseil régional et l'État pour procéder à cette préparation, relayant ainsi dans la loi les initiatives déjà prises localement par les préfets concernés 48 ( * ) .
La mission d'information a également montré la grande inquiétude des personnels sur leur avenir, dans l'attente de la collectivité unique, tant en Guyane qu'en Martinique. Même s'il appartiendra aux futurs élus de la collectivité unique d'organiser concrètement la fusion des administrations, la préparation des dispositions législatives pour assurer le transfert des personnels à la nouvelle collectivité est l'occasion de prévoir une concertation. Votre commission a adopté deux amendements en ce sens, à l'initiative de son rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .
Article 11 - Références à la Guyane et à la Martinique dans les textes législatifs
L'article 11 du projet de loi crée pour l'ensemble des textes législatifs en vigueur une « clef de lecture » pour pouvoir prendre en compte la création des deux nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique. Sont visés, fort logiquement, les textes autres que ceux expressément modifiés par le projet de loi. Sont aussi visés les textes autres que ceux modifiés par le projet de loi organique, ce qui n'est pas sans doute pas constitutionnellement correct, dès lors que le législateur ordinaire ne peut intervenir dans le domaine du législateur organique, y compris pour prévoir une « clef de lecture » dans les textes organiques. Au demeurant, la question de la « clef de lecture » pour les textes organiques a été traitée aux articles 3 et 4 du projet de loi organique.
Cette « clef de lecture » étant rédigée de façon quelque peu complexe, votre commission, en adoptant un amendement de son rapporteur, en a donné une rédaction plus lisible, en distinguant plus clairement le cas de la Guyane de celui de la Martinique.
Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .
Article 12 - Entrée en vigueur de la loi et première élection des membres de l'Assemblée de Guyane et des membres de l'Assemblée de Martinique
L'article 12 du projet de loi fixe les conditions d'entrée en vigueur de la loi ainsi que le calendrier des premières élections à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique, au plus tard le 31 décembre 2012 à une date déterminée par décret en Conseil d'État. La question de la date de mise en place des nouvelles collectivités est un sujet extrêmement débattu, comme a pu le constater votre rapporteur, avec notre collègue Bernard Frimat, lors de la mission d'information de votre commission.
Selon le Gouvernement et les promoteurs en Guyane et en Martinique d'une mise en place plus rapide de la collectivité unique, dès 2012, il ne serait pas normal de faire attendre quatre ans les électeurs qui ont voté en janvier 2010 la collectivité unique. A cet égard, votre rapporteur observe qu'il a fallu à Mayotte plusieurs consultations, étalées sur une période bien plus longue, avant de voir la mise en place du Département de Mayotte.
Premièrement, le I de l'article 12 du projet de loi prévoit l'entrée en vigueur de la loi, en Guyane, à compter de la première réunion de l'Assemblée de Guyane et, en Martinique, à compter de la première réunion de l'Assemblée de Martinique, à l'exception des dispositions modifiant le code électoral, qui doivent à l'évidence entrer en vigueur en amont pour permettre l'organisation des futures élections en Guyane et en Martinique. Votre rapporteur s'étonne, en revanche, que l'article 9 soit lui aussi applicable de manière différée, alors qu'il est supposé permettre au préfet de répondre à des situations d'urgence, de même que l'article 10 qui habilite le Gouvernement à prendre des mesures par ordonnance en vue de la mise en place de la collectivité unique. A tout le moins, l'article 10 devrait entrer en vigueur immédiatement à la publication de la loi puisqu'il ouvre un délai d'habilitation de dix-huit mois, a fortiori avec les compléments qui y ont été apportés par votre commission. Enfin, comme sur les conditions d'entrée en vigueur de la loi organique, votre rapporteur juge que la rédaction retenue est perfectible et ambiguë : elle pourrait conduire à considérer que les articles dont l'entrée en vigueur est différée, notamment l'article 9, ne s'appliqueraient qu'en Guyane et en Martinique. Aussi, sur sa proposition, votre commission a adopté un amendement de clarification.
Deuxièmement, les II et III de l'article 12 du projet de loi disposent que les collectivités de Guyane et de Martinique succèdent dans leurs droits et obligations aux départements et régions de Guyane et de Martinique. Dans un souci de clarté et de cohérence, votre commission a codifié cette disposition au sein du code général des collectivités territoriales, aux articles 2 et 3 du projet de loi. Par coordination, votre commission a adopté un amendement , présenté par son rapporteur, de suppression de ces deux paragraphes.
Troisièmement, et surtout, les IV et V de l'article 12 du projet de loi fixent au plus tard au 31 décembre 2012 la première élection de l'Assemblée de Guyane et de celle de Martinique et prévoient l'expiration des mandats des actuels conseillers généraux et régionaux de Guyane et de Martinique la veille de la première réunion de ces mêmes assemblées. Ces dispositions posent deux difficultés d'ordre constitutionnel : elles abrègent des mandats électoraux en cours des conseillers généraux et régionaux de Guyane et de Martinique et, alors que l'on se situe dans le cadre de l'article 73 de la Constitution, elles s'écartent du calendrier électoral de droit commun pour les élections locales, tel qu'il résulte de la loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux. Cette loi, adoptée avant le commencement des mandats concernés, prévoit qu'expireront en mars 2014 le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 ainsi que le mandat des conseillers régionaux et celui des membres de l'Assemblée de Corse élus en mars 2010.
D'une part, l' abréviation des mandats électoraux en cours doit être appréciée au regard de la jurisprudence relativement stricte du Conseil constitutionnel en la matière. En cas d'élection en 2012, le mandat des conseillers régionaux élus en 2010, déjà réduit à quatre ans, serait encore réduit à deux ans, tandis que celui des conseillers généraux élus en 2011 se trouverait réduit à un an seulement, ce qui a suscité certaines interrogations constatées lors de la mission d'information.
Puisque l'électeur n'avait pas au moment de voter connaissance du fait que le mandat pourrait être réduit à une durée inhabituelle avec les usages républicains, l'abréviation d'un mandat en cours porte atteinte au principe constitutionnel de sincérité du suffrage. S'il ne s'attribue pas un pouvoir d'appréciation de même nature que celui du Parlement permettant d'effectuer un contrôle d'opportunité sur les motivations qui ont conduit le législateur à réduire ou allonger la durée des mandats, le Conseil constitutionnel procède tout de même à un contrôle en vérifiant le respect des principes suivants :
- la modification ne doit pas être « manifestement inappropriée » à l'objectif poursuivi par le législateur ;
- la modification doit être justifiée par un motif d'intérêt général, les différences de traitement entre élus ou entre électeurs qui résultent de cette modification devant être en rapport avec l'objectif de la loi ;
- la modification ne doit pas remettre en cause le droit des électeurs d'exercer leur droit de suffrage selon une « périodicité raisonnable », elle doit donc avoir un caractère exceptionnel et transitoire, être limitée dans le temps et être strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif de la loi ;
- la modification ne doit pas avoir pour effet de compromettre le principe de sincérité du suffrage, qui suppose que les électeurs soient informés, au moment de leur vote, des caractéristiques des mandats sur lesquels ils se prononcent, notamment leur durée.
La mise en place des collectivités de Guyane et de Martinique, dans le cadre du droit commun de l'article 73 de la Constitution, serait-elle un motif d'intérêt général suffisant pour abréger les mandats en cours ? Une telle modification de la durée des mandats ne conduirait-elle pas à une différence de traitement injustifiée entre, d'une part, les élus et les électeurs de Guyane et de Martinique et, d'autre part, ceux des autres départements ? Votre rapporteur estime qu'il existe un doute, qui, s'il n'est pas rédhibitoire, est néanmoins réel, sur la constitutionnalité de l'organisation des élections dès 2012.
D'autre part, la sortie du calendrier électoral de droit commun des élections locales serait effective et définitive selon les termes du projet de loi : si les premières élections ont lieu en 2012 et non 2014, puisque le mandat est fixé à six ans, les élections suivantes auraient lieu en 2018 et non 2020. Il en est ainsi des élections locales dans les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution. Or, puisque les électeurs guyanais et martiniquais ont fait le choix de demeurer dans le droit commun, votre commission estime qu'il n'est pas envisageable de sortir du calendrier électoral de droit commun pour les élections locales car ce ne serait pas constitutionnellement régulier.
Selon les modifications apportées par votre commission à l'article 6 du projet de loi, si le mandat des élus de Guyane et de Martinique est bien de six ans, leur élection a lieu en même temps que les conseillers régionaux. Cette disposition permet de garantir que, à l'instar des élections à l'Assemblée de Corse, les élections à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique se tiendront bien selon le calendrier électoral de droit commun. L'application de ces règles conduirait à organiser la première élection en mars 2014, prochaine date prévue pour les élections régionales 49 ( * ) . Aussi, pour tout de même organiser les élections avant l'échéance normale de mars 2014, il suffit que l'article 12 du projet de loi déroge, pour les premières élections, aux dispositions introduites par votre commission dans le code électoral. Une fois ces premières élections passées, en vertu de la règle selon laquelle les élections en Guyane et en Martinique ont lieu en même temps que les élections régionales, les élections suivantes auront automatiquement lieu en mars 2020, la seule conséquence étant que le premier mandat des conseillers à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique serait de sept ans, voire huit en cas d'élection dès mars 2012, au lieu de six ans. Une telle durée du mandat serait justifiée par les impératifs de la mise en place des nouvelles collectivités ainsi que par le souci légitime de rattraper le calendrier électoral local de droit commun.
Concernant le calendrier électoral, il existe également deux difficultés d'ordre plus pratique. L'année 2012 est une année déjà chargée d'un point de vue électoral, en raison de l'élection présidentielle et des élections législatives, ce qui ne devrait guère favoriser la participation électorale aux éventuelles élections à l'Assemblée de Guyane et à l'Assemblée de Martinique, alors que la participation électorale est généralement inférieure à la moyenne nationale dans ces collectivités. Tenir des élections locales introduirait une confusion entre les enjeux nationaux et locaux, alors que l'usage suivi par le législateur est justement de chercher à dissocier les échéances locales et nationales 50 ( * ) . En outre se pose la question des « parrainages » pour les candidats à l'élection présidentielle : le Conseil constitutionnel adresse les formulaires de parrainage aux élus concernés en début d'année, ceux-ci devant lui être retournés au plus tard le sixième vendredi précédant le premier tour de scrutin, selon l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, soit environ au milieu du mois de mars. Si les élections se tiennent au début de l'année 2012, elles doivent être terminées avant l'envoi des formulaires de parrainage de façon à ce que seuls les nouveaux élus puissent présenter un candidat. Sinon, elles ne peuvent avoir lieu qu'une fois les opérations de parrainage closes, avec la conséquence étonnante que les élus sortants et non les nouveaux élus auraient bénéficié de ce pouvoir de parrainage. Il serait envisageable de prévoir dans le projet de loi organique une disposition transitoire pour régler cette question.
Pour prendre en compte ces difficultés d'ordre constitutionnel tout en laissant au Gouvernement, en lien avec les élus concernés, la possibilité de pouvoir anticiper la date de mars 2014 pour organiser les premières élections, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement qui prévoit que ces élections ont lieu au plus tard en mars 2014, selon les mêmes termes que ceux de la loi du 16 février 2010, à une date qui reste fixée par décret en Conseil d'État. En outre, cet amendement prévoit expressément que ces élections se tiendront après la publication des ordonnances prévues à l'article 10 du projet de loi : en effet, dès lors que les deux collectivités seront créées dans les jours suivant les élections, il est indispensable que toutes les dispositions nécessaires à leur fonctionnement aient été arrêtées, en particulier en matière de nomenclature comptable ou de gestion du personnel. Enfin, cet amendement permet que, le cas échéant, les premières élections en Guyane et en Martinique n'aient pas lieu simultanément, si les circonstances du moment le nécessitent.
En cas d'élections organisées avant mars 2014, répondant ainsi aux interrogations de certains élus rencontrés lors de la mission d'information, la rédaction adoptée par votre commission lève toute ambiguïté sur le fait qu'il pourrait y avoir de nouvelles élections en 2014 tout de même. En dérogeant de manière expresse à la loi du 16 février 2010, on interdit clairement la tenue de nouvelles élections en Guyane et en Martinique en mars 2014.
Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .
Intitulé du projet de loi
Par coordination avec les amendements portant sur la dénomination des nouvelles collectivités de Guyane et de Martinique, il convient de modifier l'intitulé du projet de loi. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement insérant la dénomination de collectivité territoriale.
Votre commission a adopté l'intitulé du projet de loi ainsi modifié .
*
* *
Votre commission a adopté le projet de loi organique et le projet de loi ainsi rédigés.
* 47 Lorsque sont concernées toutes ou plusieurs des communes d'un même département, le préfet peut aussi exercer cette prérogative, au titre de l'ordre public. Cette prérogative est de droit si le champ des mesures à prendre excède le territoire d'une seule commune.
* 48 Le préfet de Martinique a mis en place trois groupes techniques sur le personnel, le budget et le patrimoine.
* 49 Le code électoral n'a pas encore été modifié pour tirer les conséquences de la création du conseiller territorial. D'un point de vue juridique, il est donc nécessaire de toujours se situer en fonction des élections régionales et cantonales.
* 50 Ainsi, les élections municipales et cantonales prévues en mars 2007 ont été reportées en mars 2008 pour éviter toute interférence avec les scrutins nationaux de 2007. Dans ses observations du 7 juillet 2005 sur les échéances électorales de 2007, reprenant une position déjà défendue par le Conseil d'État, le Conseil constitutionnel avait d'ailleurs plaidé pour distinguer clairement scrutins locaux et nationaux, afin d'éviter toute confusion pour l'électeur. On peut s'interroger également sur la combinaison d'un calendrier électoral local déconnecté du droit commun avec le calendrier triennal des élections sénatoriales, les sénateurs de Martinique étant renouvelables en septembre 2011 et ceux de Guyane en septembre 2014. Il est souhaitable que les sénateurs demeurent élus par des élus locaux eux-mêmes récemment élus, comme cela a été pris en compte avec le report en 2008 du renouvellement sénatorial de 2007 à la suite du report des élections locales de mars 2007, ceci permettant de mieux garantir le caractère de représentant légitime des collectivités territoriales du Sénat.