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Projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2011

28 juin 2011 : Financement de la sécurité sociale ( rapport - première lecture )

Section 2 - Prévisions de recettes et tableaux d'équilibre

Article 3 Rectification des prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base

Objet : Cet article a pour objet de rectifier les prévisions de recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, approuvées dans la loi de financement initiale pour 2011.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Il modifie chacun des trois tableaux de l'article 33 de la loi de financement initiale pour 2011.

Le rectifie les prévisions de recettes par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Evolution des recettes des régimes obligatoires de base en 2011

 

(en milliards d'euros)

 

Loi de financement
initiale

Projet de loi
de financement rectificative

Evolution

Maladie

172,2

173,5

+ 1,3

Vieillesse

193,7

193,8

+ 0,1

Famille

53,1

52,8

- 0,3

Accidents du travail

13,1

13,1

-

Total

426,7

427,6

+ 0,9

Deux raisons principales expliquent l'évolution positive enregistrée :

- d'une part, l'amélioration du contexte économique qui se traduit par une progression de la masse salariale privée plus élevée qu'escomptée dans les prévisions initiales, soit 3,2 % au lieu de 2,9 % ;

- d'autre part, l'effet bénéfique pour les recettes des régimes de sécurité sociale de la mise en oeuvre de la prime de partage de la valeur ajoutée instituée à l'article premier.

Selon les données fournies par le Gouvernement, sur le milliard de recettes supplémentaires attendues, 600 millions seraient dus à la conjoncture économique et près de 400 millions (375 millions selon l'étude d'impact annexée au projet de loi) aux effets de la prime.

La progression des recettes serait particulièrement sensible pour la branche maladie qui sera la principale bénéficiaire des recettes liées à la prime, étant la première affectataire du produit du forfait social. Elle bénéficiera aussi de la hausse substantielle des droits tabacs.

La faible augmentation des recettes de la branche vieillesse, voire le léger recul de celles de la branche famille sont liés au moindre dynamisme des recettes de ces deux branches.

Le rectifie les prévisions de recettes par branche du régime général.

Evolution des recettes du régime général en 2011

 

(en milliards d'euros)

 

Loi de financement
initiale

Projet de loi
de financement rectificative

Evolution

Maladie

147,8

149,1

+ 1,3

Vieillesse

100,0

100,1

+ 0,1

Famille

52,6

52,3

- 0,3

Accidents du travail

11,7

11,7

-

Total

306,7

307,7

+ 1,0

Elles progressent, de la même manière que pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, d'environ un milliard d'euros.

Au total, par rapport aux recettes définitives de 2010, soit 292,2 milliards d'euros pour le régime général, on constate une progression de plus de 5 % de ces recettes. Ce retour à la croissance succède à deux années inédites, avec un léger recul des recettes en 2009, à - 0,2 %, et une faible progression en 2010, avec + 2,3 %.

Le rectifie les prévisions de recettes du fonds de solidarité vieillesse (FSV), seul organisme concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

Elles atteindraient 18,1 milliards d'euros, au lieu de 18 milliards en loi de financement initiale.

II- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements pour corriger les montants inscrits dans les tableaux de cet article afin de prendre en compte les chiffres arrêtés par la commission des comptes de la sécurité sociale du 9 juin dernier.

Il en résulte des prévisions de recettes légèrement moindres qu'envisagé dans la version initiale du projet de loi :

- pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, le total des prévisions de recettes atteindrait 427,3 milliards d'euros, au lieu de 427,6 milliards, ce qui reste néanmoins supérieur aux prévisions adoptées dans la loi de financement initiale pour 2011, soit 426,7 milliards d'euros ;

- pour le régime général, le total des recettes s'élèverait à 307,4 milliards d'euros, au lieu de 307,7 milliards dans le projet de loi et de 306,7 milliards en loi de financement pour 2011 ;

- pour le FSV, la prévision de recettes serait de 17,9 milliards, au lieu de 18,1 milliards dans le projet de loi, soit une légère diminution par rapport à la prévision de la loi de financement pour 2011 qui tablait sur 18 milliards de recettes.

Au total, les recettes supplémentaires attendues pour le régime général en 2011 ne s'élèveraient plus à un milliard d'euros mais à 700 millions.

III - La position de la commission

Votre commission prend acte de ces rectifications. Elle espère en particulier que la légère amélioration de la progression de la masse salariale constatée au cours des derniers mois pourra se maintenir tout au long de l'année.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 4 Rectification du tableau d'équilibre de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de rectifier le tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, approuvé dans la loi de financement initiale pour 2011.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Le tableau fait apparaître un déficit global pour l'ensemble des régimes obligatoires, en 2011, de 20,8 milliards d'euros au lieu de 22,4 milliards dans la loi de financement initiale, soit une amélioration de 1,6 milliard.

Evolution des soldes des régimes obligatoires de base en 2011

(en milliards d'euros)

 

Loi de financement
initiale

Projet de loi
de financement rectificative

Maladie

- 11,3

-10,1

Vieillesse

- 8,5

- 8,3

Famille

- 2,7

- 2,5

Accidents du travail

+ 0,1

+ 0,1

Total

- 22,4

- 20,8

Trois branches continueraient d'afficher des déficits. La maladie, qui connaîtrait le déficit le plus élevé, avec 10,1 milliards d'euros, voit tout de même ce solde s'améliorer de 1,2 milliard, principalement du fait de l'accroissement des recettes de la branche.

La vieillesse verrait son déficit passer de 8,5 à 8,3 milliards d'euros et la famille de 2,7 à 2,5 milliards d'euros. La branche accidents du travail-maladies professionnelles connaîtrait, de manière inchangée, un excédent de 100 millions.

Par rapport aux montants définitifs de 2010, le solde de l'ensemble des régimes obligatoires de base s'améliorerait de presque 5 milliards d'euros.

II- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a corrigé les montants inscrits à cet article afin de prendre en compte les chiffres arrêtés par la commission des comptes de la sécurité sociale le 9 juin dernier.

Il en ressort que le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base pourrait s'élever à 21 milliards d'euros, au lieu de 20,8 milliards dans le projet de loi.

III - La position de la commission

Votre commission souligne une nouvelle fois le niveau extrêmement élevé du déficit des régimes de base qui dépasse 20 milliards d'euros en 2011.

Prenant acte de cette situation, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 5 Rectification du tableau d'équilibre du régime général

Objet : Cet article a pour objet de rectifier le tableau d'équilibre, par branche, du régime général de sécurité sociale, approuvé dans la loi de financement initiale pour 2011.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Le tableau fait apparaître un déficit global pour le régime général, en 2011, de 19,3 milliards d'euros au lieu de 20,9 milliards dans la loi de financement initiale, soit une amélioration de 1,6 milliard.

Evolution des soldes du régime général en 2011

(en milliards d'euros)

 

Loi de financement
initiale

Projet de loi

de financement rectificative

Maladie

- 11,5

- 10,3

Vieillesse

- 6,8

- 6,5

Famille

- 2,7

- 2,6

Accidents du travail

+ 0,1

+ 0,0

Total

- 20,9

- 19,3

Trois branches affichent des déficits. La maladie, qui connaîtrait le déficit le plus élevé, avec 10,3 milliards d'euros, voit ce solde s'améliorer de 1,2 milliard, principalement du fait de l'accroissement des recettes de la branche.

La vieillesse verrait son déficit passer de 6,8 à 6,5 milliards d'euros et la famille de 2,7 à 2,6 milliards d'euros. La branche accidents du travail-maladies professionnelles connaîtrait un très faible excédent.

Par rapport aux montants définitifs de 2010, le solde du régime général s'améliorerait de 4,6 milliards d'euros.

II- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a corrigé les montants inscrits à cet article afin de prendre en compte les chiffres arrêtés par la commission des comptes de la sécurité sociale le 9 juin dernier.

Il en ressort que le déficit du régime général pour 2011 pourrait s'élever à 19,5 milliards d'euros, au lieu de 19,3 milliards dans le projet de loi.

III - La position de la commission

Pour la première fois depuis 2008, le déficit du régime général atteindrait donc un niveau inférieur à 20 milliards d'euros en 2011 mais celui-ci resterait néanmoins plus de deux fois supérieur à ce qu'il était alors, soit 9,7 milliards d'euros.

Prenant acte de cette situation, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 6 Rectification du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet de rectifier le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, approuvé dans la loi de financement initiale pour 2011.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Il ne concerne qu'un seul organisme, à savoir le fonds de solidarité vieillesse (FSV).

Le tableau d'équilibre qu'il présente fait apparaître un déficit de 3,9 milliards d'euros pour le FSV, sans changement par rapport au déficit prévu en loi de financement pour 2011.

Il est le résultat du rapprochement entre les prévisions de recettes, inscrites à l'article 3, et les prévisions de charges, figurant à l'article 15.

La structure de ces recettes et dépenses a été profondément modifiée en 2011 principalement du fait que, dans le cadre de la réforme des retraites, le financement du minimum contributif, aujourd'hui pris en charge par les régimes, lui a été transféré. En conséquence, ses recettes se sont accrues de 4,7 milliards et ses charges de 4,3 milliards.

Depuis 2009, le FSV affiche un solde négatif. Il serait donc de 3,9 milliards en 2011, après 4,1 milliards en 2010.

La loi de financement pour 2011 a toutefois prévu la reprise de l'intégralité des déficits accumulés du FSV et leur transfert à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), ainsi que, parallèlement à la montée en charge de la réforme des retraites, la reprise des nouveaux déficits du fonds jusqu'en 2018.

II- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a corrigé les montants inscrits à cet article afin de prendre en compte les chiffres arrêtés par la commission des comptes de la sécurité sociale le 9 juin dernier.

Il en ressort que le déficit du FSV pour 2011 pourrait s'élever à 4,1 milliards d'euros, au lieu de 3,9 milliards dans le projet de loi. Il serait donc accru de 200 millions et retrouverait le niveau de déséquilibre atteint en 2010. Cette rectification est essentiellement due aux recettes qui ne progresseraient pas aussi vite qu'anticipé par le Gouvernement dans le projet de loi.

III - La position de la commission

Prenant acte de cette situation, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 7 Confirmation de l'objectif d'amortissement de la dette sociale ainsi que des prévisions des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites et mises en réserve par le fonds de solidarité vieillesse

Objet : Cet article a pour objet de maintenir aux montants fixés dans la loi de financement initiale pour 2011 l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades, les prévisions de recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites et les prévisions de recettes mises en réserve par le fonds de solidarité vieillesse.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Cet article a trois objets :

 l'amortissement de la dette sociale par la Cades

Il maintient à 11,4 milliards d'euros l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la Cades en 2011, tel qu'il avait été fixé par l'article 37 de la loi de financement initiale.

Ce montant, très supérieur à celui fixé pour 2010, à savoir 5,1 milliards d'euros, est la conséquence des opérations de reprise de dettes décidées dans la loi de financement pour 2011 : 68 milliards de dettes supplémentaires ont ainsi été transférés à la Cades.

L'amortissement envisagé pour 2011 est égal à la différence entre le produit net attendu des ressources affectées à la Cades (CRDS, CSG et autres recettes, soit 15,2 milliards attendus) et le montant des frais financiers nets (soit 3,8 milliards). Ceux-ci correspondent au coût de financement de la Cades.

 l'affectation de recettes au FRR

Comme dans la loi de financement initiale, il n'est prévu d'affecter aucune recette au fonds de réserve pour les retraites (FRR) en 2011.

En effet, conformément à ce qui a été prévu dans le cadre de la réforme des retraites et décliné à l'article 9 de la loi de financement, les recettes courantes actuelles du fonds sont transférées, soit à la Cades pour contribuer au financement de la reprise des dettes de la Cnav et du fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit directement au FSV.

Ainsi, la somme inscrite en 2010 à cet article, soit 1,5 milliard d'euros, qui correspondait, pour la quasi-totalité, au montant estimé de la fraction de 65 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, a été transférée à la Cades.

En ce qui concerne les autres catégories de ressources affectées au FRR, aucun versement d'excédent n'est prévu, ni de la Cnav, ni du FSV, compte tenu du montant actuel de leurs déficits. Aucun revenu exceptionnel n'est davantage envisagé.

 les recettes mises en réserve par le FSV

Comme dans la loi de financement initiale, les prévisions de recettes mises en réserve par le FSV sont fixées à 350 millions d'euros.

Ce montant doit permettre au FSV de financer, à compter de 2016, la mesure adoptée dans le cadre de la réforme des retraites visant à maintenir le bénéfice de l'âge d'annulation de la décote à son niveau actuel, soit soixante-cinq ans, pour les parents de trois enfants ou d'enfants handicapés.

II- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.

III - La position de la commission

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 8 Rectification du rapport fixant le cadrage pluriannuel

Objet : Cet article a pour objet d'approuver le rapport, figurant en annexe A au présent projet de loi, qui présente des prévisions rectifiées de cadrage, de recettes et de dépenses pour les années 2011 à 2014.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.

Le rapport qu'il est proposé d'approuver et qui figure à l'annexe A du présent projet de loi de financement est bâti sur des hypothèses macro-économiques révisées par rapport à celles qui ont été retenues en loi de financement initiale pour 2011. Elles reprennent les hypothèses inscrites dans le programme de stabilité de la France pour 2011- 2014 qui a été soumis au Parlement en mai 2011.

Le scénario économique retenu est désormais le suivant :

Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2010-2014

 

2010

2011

2012

Pib (en volume)

1,5 %

2,0 %

2,25 %

Masse salariale du secteur privé

2,0 %

3,2 %

4,2 %

Ondam (en valeur)

162,4

167,1

171,8

Inflation hors tabac

1,5 %

1,5 %

1,75 %

Par rapport à la loi de financement initiale, deux hypothèses sont revues :

- la progression de la masse salariale du secteur privé : au lieu de 2,9 %, elle pourrait atteindre 3,2 % en 2011 mais n'augmenterait que de 4,2 % en 2012 au lieu de 4,5 % dans les prévisions initiales ;

- la croissance du Pib : légèrement revue à la baisse pour 2012, elle pourrait s'élever à 2,25 % au lieu de 2,5 % dans les prévisions de l'automne dernier.

Le scénario retenu mise sur la poursuite de la reprise de la croissance à partir de 2011. Le Gouvernement l'estime réaliste « en ce qu'il traduit un rattrapage très partiel des pertes considérables de croissance enregistrées en 2009 et 2010 ».

La trajectoire de réduction des déficits publics qui figure dans les engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité européen implique cependant un redressement rapide des comptes sociaux, le déficit des administrations de sécurité sociale devant revenir de 1,2 % du Pib en 2010 à 0,1 % en 2014.

Or, à partir du cadre macro-économique général posé par le présent rapport, il n'est prévu qu'une décroissance progressive et encore modeste, entre 2011 et 2014, du solde global négatif du régime général ainsi que de celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base. Ceux-ci diminueraient d'environ 2 milliards d'euros, pour atteindre 17,7 milliards pour le régime général en 2014 et 18,9 milliards pour l'ensemble des régimes obligatoires de base. La branche maladie verrait sa situation s'améliorer légèrement, son déficit passant de 10,3 milliards à 7,7 milliards d'euros, soit un niveau encore supérieur à celui d'avant la crise puisque son déficit s'établissait à 4,4 milliards en 2008. La branche vieillesse verrait sa situation se dégrader légèrement, son déficit atteignant 8 milliards en 2014 au lieu de 6,4 milliards en 2011. La branche famille connaîtrait une amélioration avec une légère réduction de son déficit qui reviendrait à 2,5 milliards en fin de période.

Les tableaux ci-après fournissent le détail des évolutions prévues, à la fois pour le régime général et pour l'ensemble des régimes obligatoires de base.

Prévisions d'équilibre par branche pour le régime général
au cours de la période 2008-2014

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Maladie

- 4,4

-10,6

- 11,6

- 10,3

- 9,6

- 8,8

- 7,7

AT-MP

0,2

- 0,7

- 0,7

0,0

0,2

0,3

0,6

Famille

- 0,3

- 1,8

- 2,7

- 2,8

- 2,8

- 2,9

- 2,5

Vieillesse

- 5,6

- 7,2

- 8,9

- 6,4

- 6,8

- 7,7

- 8,0

Toutes branches consolidées

- 10,2

- 20,3

- 23,9

- 19,5

- 19,0

- 19,1

- 17,7

Prévisions d'équilibre par branche pour les régimes obligatoires de base
au cours de la période 2008-2014

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Maladie

- 4,1

- 10,4

- 11,4

- 10,2

- 9,5

- 8,6

- 7,4

AT-MP

0,2

- 0,6

- 0,7

0,1

0,3

0,4

0,6

Famille

- 0,3

- 1,8

- 2,7

- 2,8

- 2,8

- 2,9

- 2,5

Vieillesse

- 5,6

- 8,9

- 11,0

- 8,2

- 8,3

- 9,2

- 9,5

Toutes branches consolidées

- 9,7

- 21,7

- 25,7

- 21,0

- 20,4

- 20,4

- 18,9

L'annexe A présente également des prévisions sur la situation des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.

A ce titre, le FSV verrait son déficit se prolonger tout au long de la période, entre 3 milliards et 4 milliards d'euros, sauf en 2014 où le résultat négatif du fonds serait contenu à 2,7 milliards.

D'une manière générale, les montants revus pour les années 2012 à 2014 sont légèrement dégradés par rapport à ceux qui figuraient dans l'annexe à la loi de financement initiale.

Selon le Gouvernement, cette trajectoire n'est qu'une étape vers l'atteinte de l'objectif plus général de l'équilibre financier des comptes de la sécurité sociale, dont le terme n'est cependant pas fixé. Le redressement prévu au cours de la période 2012-2014 repose sur deux exigences : une maîtrise accrue des dépenses et un effort accru de sécurisation des recettes.

II- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, essentiellement à caractère rédactionnel, de coordination ou pour rectifier un certain nombre d'erreurs matérielles. Elle a notamment réintroduit dans le tableau des hypothèses une ligne consacrée à l'Ondam, afin de revenir à la présentation des précédents rapports du Gouvernement.

III - La position de la commission

Votre commission renouvelle son observation sur le caractère extrêmement aléatoire des prévisions puisque, non seulement d'année en année, mais déjà après six mois, les projections présentées font l'objet d'ajustements significatifs.

Elle insiste par ailleurs sur l'importance de l'effort qui devra être accompli rapidement pour parvenir à un redressement réel des comptes sociaux. Le maintien d'un déficit annuel proche de 20 milliards d'euros ne peut perdurer, des décisions à l'impact financier significatif devront donc être prises dans les prochains mois.

Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.