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Projet de loi de finances pour 2012 : Le budget de 2012 et son contexte économique et financier

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Le budget de 2012 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )
(2) Un effort structurel légèrement supérieur à celui implicitement prévu en juillet 2007

Cet effort discrétionnaire de réduction du déficit de 2,1 points de PIB (40 milliards d'euros) n'est pas très différent de celui, de 1,6 point de PIB (30 milliards d'euros), prévu en juillet 2007, tel qu'on peut le calculer.

L'effort structurel cumulé de 2008 à 2012 résultant du programme de stabilité de décembre 2007 : environ 1,6 point de PIB

Le programme de stabilité 2009-2012 de décembre 2007, qui formalisait les engagements du Gouvernement, prévoyait de ramener les recettes publiques de 50,7 points de PIB en 2007 à 50 points de PIB en 2012, ce qui, si l'on suppose que les recettes publiques tendaient spontanément à augmenter à la même vitesse que le PIB, correspondait à un effort structurel négatif de 0,7 point de PIB. Par ailleurs, la croissance en volume des dépenses publiques devait être de 1,4 %47(*) en 2008 et 1,1 % de 2009 à 2012, soit 1,16 % en moyenne, ce qui, en prenant pour référence une croissance potentielle de longue période de 2 %, correspond à une amélioration structurelle du solde de 0,46 point de PIB, soit 2,3 point de PIB en cinq ans.

Au total, l'effort structurel prévu en 2007 par le Gouvernement était donc de l'ordre de 2,3-0,7=1,6 point de PIB (soit 30 milliards d'euros), ce qui n'est pas très inférieur à celui qui devrait être effectivement observé (2,1 points de PIB).

(3) Un effort structurel qui, même en l'absence de crise, n'aurait pas permis de ramener le solde public à l'équilibre en 2012

Le respect de cet engagement doit toutefois être nuancé par le fait que le Gouvernement sous-estimait délibérément l'effort à fournir pour revenir à l'équilibre en 2012. Aussi, même avec une croissance normale (de 2 % par an), l'engagement de ramener le solde public à l'équilibre en 2012 n'aurait pas été respecté.

Comme notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, le soulignait dans son rapport de juillet 2007 relatif au débat d'orientation budgétaire pour 2008, l'effort discrétionnaire de réduction du déficit nécessaire pour respecter cet engagement du Gouvernement avec une croissance de 2 %, soit égale à son niveau potentiel de long terme, était égal au déficit de 2007, de 2,7 points de PIB (55 milliards d'euros), soit le montant total du déficit alors prévu en 2007, et non de 2,1 points de PIB.

Ainsi, en l'absence de crise financière, et en supposant que le Gouvernement aurait tout de même mené la politique décidée pour 2011 et 2012, le déficit public serait encore de l'ordre de 0,7 point de PIB en 2012, comme le montre le tableau ci-après.

Les facteurs d'évolution du solde public de 2008 à 2012 : une décomposition indicative par la commission des finances

(en points de PIB)

 

Données de 2007*

Données actuelles**

Solde 2007

-2,4

-2,7

Evolution

2,4

-1,8

Dont :

 

 

Mesures discrétionnaires = effort structurel

1,6

2,1

Mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

-0,6

0,7

Recettes hors prélèvements obligatoires

-0,1

0,3

Maîtrise de la dépense

2,3

1,1

Facteurs ne dépendant pas de l'action du Gouvernement***

0,9

-3,8

Solde 2012

0

-4,5

Solde 2012 corrigé des facteurs ne dépendant pas de l'action du Gouvernement

-0,9

-0,7

NB : par convention, on retient les hypothèses de croissance et de solde du Gouvernement pour 2011 et 2012.

* Programme de stabilité 2009-2012 de décembre 2007.

** Programmation annexée au présent projet de loi de finances.

*** Conjoncture et fluctuation de l'élasticité des recettes au PIB.

Sources : Insee, DGTPE, documents budgétaires, calculs de la commission des finances

Comparaison de cette décomposition avec celle présentée par la Cour des comptes

Dans son rapport présenté en juin 2011 en vue du débat d'orientation des finances publiques pour 2012, la Cour des comptes estime que, sur un déficit public de 7,1 points de PIB en 2010, seulement 0,7 point, soit environ 14 milliards d'euros, proviendrait de l'action discrétionnaire du Gouvernement.

La décomposition du déficit public en 2010, selon la Cour des comptes

(en points de PIB)

Source : Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2011

Ces chiffres ne sont toutefois pas comparables à ceux de la commission des finances figurant dans le tableau précédant le présent encadré.

Tout d'abord, la période concernée n'est pas la même. La commission des finances prend en compte la période 2008-2012, et non la période 2008-2010 comme la Cour des comptes. Cela explique que selon elle l'action discrétionnaire du Gouvernement améliore le solde, au lieu de le dégrader.

Ensuite, l'hypothèse retenue pour la croissance potentielle diffère également. La commission des finances retient une hypothèse de 2 %, correspondant à l'ordre de grandeur généralement admis de la croissance potentielle de longue période, qui lui semble la mieux adaptée, car totalement indépendante de la conjoncture. Il en découle que selon les données utilisées pour son calcul, l'effort structurel de 2008 à 2010, non corrigé du coût du plan de relance, n'aggraverait le déficit que de 0,6 point de PIB (contre 0,7+0,3 = 1 point de PIB selon la Cour des comptes). L'écart, de 0,4 point, avec l'estimation de la Cour des comptes, paraît s'expliquer entièrement par les différences d'hypothèses de croissance potentielle, la Cour des comptes retenant semble-t-il une hypothèse de l'ordre de 1,75 %48(*).


* 47 Selon le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2008.

* 48 La Cour des comptes indique utiliser une estimation de la croissance potentielle propre à chaque année. L'estimation retenue pour chaque année de 2008 à 2010 n'est pas précisée, mais elle indique avoir « retenu les estimations de croissance potentielle de la Commission européenne dans ses analyses du solde structurel », le texte suggérant une hypothèse de l'ordre de 2,2 % par an en 2008 et 1,5 % en 2009 et en 2010. L'hypothèse de croissance potentielle retenue par la Cour des comptes étant donc inférieure à celle de la commission des finances d'environ 0,25 point par an, il en découle en trois années un supplément de ratio dépenses/PIB potentiel de l'ordre de 0,4 point de PIB, ce qui correspond à ce qui est effectivement observé.