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Projet de loi de finances pour 2012 : Le budget de 2012 et son contexte économique et financier

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Le budget de 2012 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )
2. Retenir des hypothèses enfin réalistes

La prochaine législature devra rompre avec les incantations, et se fixer enfin une stratégie crédible de réduction du déficit.

a) En matière d'évolution des dépenses publiques : se fixer un objectif d'augmentation maximale de 1 % par an en volume

Le Gouvernement refuse d'admettre qu'il n'est pas possible de ramener durablement la croissance des dépenses publiques, habituellement de plus de 2 % par an en volume, au taux de 0,6 % qu'il fixe comme objectif pour la période 2010-201571(*).

Le graphique ci-après montre la croissance des dépenses publiques en volume, prévue et programmée, depuis 2000.

Croissance des dépenses publiques

(en volume, en %)

Programmation : taux de croissance moyen sur la période concernée.

* Pour les deux dernières programmations, on s'est efforcé de reconstituer le profil infra-annuel en fonction des hypothèses de croissance du PIB et des estimations de dépenses publiques exprimées en points de PIB. En effet, comme la commission des finances l'a déploré à plusieurs reprises, si l'on excepte le précédent de la LPFP 2011-2014 - que le Gouvernement a décidé de ne pas respecter sur ce point -, les programmations n'indiquent pas clairement de plafond de dépenses publiques année par année, ce qui empêche de savoir à quoi le Gouvernement s'engage réellement. Compte tenu des problèmes d'arrondis, ces profils sont présentés à titre purement indicatif.

Sources : Insee, documents indiqués, commission des finances

Il résulte des taux de croissance des dépenses observés de 2008 à 2010, et des prévisions du Gouvernement pour 2011 et 2012 (de respectivement 0,7 % et 0,9 % en volume), que la croissance moyenne des dépenses de 2008 à 2012 serait de 1,4 % par an.

Certes, le fort taux de croissance des dépenses publiques observé en 2009 résulte en grande partie du fait que l'inflation a été quasiment nulle cette année-là. Toutefois un phénomène inverse a joué en 2008, puisqu'elle a alors été de 2,8 %. La seule performance a priori remarquable serait donc celle de l'année 2010. Toutefois, comme la commission des finances le souligne dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour 2010, hors facteurs exceptionnels72(*), la croissance des dépenses publiques aurait été en 2010 de l'ordre de 1,5 %. Par ailleurs, au total sur la période les phénomènes exceptionnels tendent à s'annuler.

b) En matière de croissance du PIB : retenir une hypothèse de 2 % par an au maximum

La seconde règle qu'une programmation réaliste et responsable des finances publiques doit respecter est de s'appuyer sur une hypothèse de croissance égale, au maximum, à 2 %.

Ce taux correspond à la croissance potentielle de longue période de l'économie française, telle qu'elle est habituellement évaluée.

Une autre solution serait de charger un organisme autonome de déterminer les hypothèses économiques sur lesquelles est construite la programmation. Toutefois, si un tel dispositif semble fonctionner dans le cas des Pays-Bas73(*), cela est plus ambigu dans le cas du Royaume-Uni74(*). On peut en outre douter qu'un tel organisme soit adapté à la « culture » politique de notre pays.

Aussi pourrait-il être plus efficace de recourir à un panel d'économistes indépendants. On souligne à cet égard que dans leur déclaration du 26 octobre 2011, les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone euro s'engagent à « renforc[er les] cadres budgétaires nationaux au-delà de ce que prévoit la directive sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres », indiquant qu'« en particulier, les budgets nationaux devraient être fondés sur des prévisions de croissance indépendantes ».

Comme on l'a indiqué, le Gouvernement semble saisi à ce sujet d'un remords tardif. En effet, la programmation annexée au présent projet de loi de finances retient, pour la première fois, une hypothèse de croissance de 2 % pour les trois années couvertes par le projet de loi de finances (soit les années 2013 à 2015), comme le montre le graphique ci-après.

La croissance du PIB : hypothèses associées aux trois années suivant celles couvertes par la LFI et exécution

(en %)

PS : programme de stabilité. H : scénario « haut ». B : scénario « bas ». LPFP : loi de programmation des finances publiques. PLF : projet de loi de finances.

Sources : Insee, documents indiqués


* 71 Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, tome I, page 89.

* 72 Contrecoup du plan de relance et investissements exceptionnellement faibles des collectivités territoriales, et en sens inverse livraisons de matériels militaires particulièrement importantes.

* 73 Aux Pays-Bas, l'ensemble des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose la politique budgétaire est élaboré par le Bureau central de planification (Centraal Planbureau - CPB), créé en 1945 par Jan Tinbergen. Cet organisme fait partie du ministère des finances, mais son indépendance de jugement paraît totalement préservée.

* 74 Au Royaume-Uni, le gouvernement de coalition issu des urnes le 6 mai 2010 a mis en place, dès le 17 mai, une autorité indépendante sur les questions budgétaires (Office for Budget Responsibility). A ce stade, l'OBR ne semble pas avoir rompu avec la tradition britannique de prévisions optimistes, avec une première prévision de croissance du PIB de 2,7 % en moyenne de 2011 à 2015.