III. LES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION
A. LE PROGRAMME N° 303 « IMMIGRATION ET ASILE »
Le programme n° 303 « Immigration et asile » rassemble quatre actions qui retracent respectivement les crédits destinés :
- au fonctionnement de l'administration des visas ;
- au soutien apporté aux demandeurs d'asile et à l'organisation de la demande d'asile ;
- à la lutte contre l'immigration irrégulière ;
- aux fonctions « soutien » des services du SGII.
Evolution des crédits du programme
n° 303
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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|
Loi de finances initiale 2011 |
Projet de loi de finances 2012 |
Evolution |
Loi de finances initiale 2011 |
Projet de loi de finances 2012 |
Evolution |
|
|
Action n° 1 « Circulation des étrangers et politique des visas » |
2,6 |
2,6 |
0,0 % |
2,6 |
2,6 |
0,0 % |
|
Action n° 2
|
327,8 |
408,9 |
+ 24,7 % |
327,8 |
408,9 |
+ 24,7 % |
|
Action n° 3
|
92,7 |
80,7 |
- 12,9 % |
90,5 |
85,4 |
- 5,6 % |
|
Action n° 4
|
67,9 |
61,5 |
- 9,4 % |
67,9 |
63,5 |
- 6,5 % |
|
Total |
490,9 |
553,6 |
+ 12,8 % |
488,6 |
560,3 |
+ 14,7 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012
Le montant total des fonds de concours attendus pour 2012 est, en outre, de 11,5 millions d'euros . Ils correspondent essentiellement aux fonds européens « retour » et « frontières extérieures ».
Si, globalement, les dotations budgétaires du programme augmentent fortement , cette hausse résulte d'une évolution contrastée des crédits des quatre actions qui le composent. Ainsi, l'enveloppe affectée à la politique des visas reste stable, tandis que celle destinée aux actions de soutien des demandeurs d'asile augmente fortement et que les deux dernières, consacrées à la lutte contre l'immigration irrégulière et aux actions de soutien diminuent sensiblement.
1. La stabilité des crédits destinés à la politique des visas
Comme l'année dernière, les crédits de l'action n° 1 n'appellent pas de remarque particulière . Stables à 2,55 millions d'euros (AE = CP) par rapport à l'année 2011, ils correspondent au coût de fonctionnement de l'administration des visas :
- d'une part, 1,55 million d'euros (AE = CP) consacrés au fonctionnement de la sous-direction des visas et à la mise en oeuvre de la politique des visas dans les postes diplomatiques et consulaires ;
- d'autre part, 1 million d'euros (AE = CP) de crédits d'investissement destinés à financer les évolutions du système d'information Réseau Mondial Visa (RMV), en particulier son adaptation au Visa Information System (VIS) européen, et le renouvellement du parc informatique des postes diplomatiques et consulaires.
2. Une majoration probablement insuffisante des crédits liés à la demande d'asile
Les crédits de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » sont intégralement responsables de la hausse de l'enveloppe du programme entre les années 2011 et 2012. Ils augmentent en effet de 81,1 millions d'euros, soit + 24,7 %, passant de 327,8 à 408,9 millions d'euros (AE = CP). Cette hausse, évoquée ci-avant, est responsable du dépassement par la mission des plafonds prévus par la loi de programmation des finances publiques.
a) Une sous-budgétisation plusieurs fois pointée du doigt par votre commission des finances
Elle vise toutefois à remédier à la sous-budgétisation persistante, en loi de finances initiale, des financements liés à l'accueil des demandeurs d'asile , fréquemment rappelée par votre commission des finances. Celle-ci avait notamment relevé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 s'agissant de la mission « Immigration, asile et intégration » 11 ( * ) , que « par rapport aux crédits ouverts en 2010, le présent projet de loi de finances propose donc [une diminution] de 56,2 % pour le dispositif d'hébergement d'urgence ». Cette diminution était à mettre en parallèle avec une augmentation de la demande d'asile déjà constatée . Ainsi, la commission indiquait que « le rythme de la demande d'asile est en hausse durant les neuf premiers mois de l'année 2010 : + 8,5 % par rapport à la même période en 2009. Aucune raison n'indique qu'il doive diminuer en 2011. [...] Il apparaît donc que dans le présent projet de loi de finances, comme chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués ».
Cette analyse , qui concluait à un besoin supplémentaire de 50 millions d'euros pour financer la politique de soutien aux demandeurs d'asile en 2011, a été confirmée, à l'euro près, par la première loi de finances rectificative pour 2011 12 ( * ) qui a ouvert 50 millions d'euros supplémentaires à cette fin sur le programme n° 303 « Immigration et asile ». Cette sous-budgétisation faisait suite à trois années d'importantes ouvertures en cours de gestion, comme l'indique le tableau ci-après.
Ouvertures en gestion sur le programme 303 « Immigration et asile »
(en millions d'euros)
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Année |
Ouvertures LFI |
Ouvertures en gestion |
Observations de votre commission des finances |
|
2008 |
418,2 en AE 409,5 en CP |
36 (AE = CP) 13 ( * ) |
« Sous réserve d'un examen plus approfondi par le rapporteur spécial chargé de la mission « Immigration, asile et intégration », la dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2009 ne semble pas tirer les conséquences de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile . » 14 ( * ) |
|
2009 |
434,7 en AE 437,5 en CP |
70,1 en AE 60,4 en CP 15 ( * ) |
« Votre commission des finances avait souligné, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances initiale de 2009, la non-soutenabilité prévisible de l'exécution des crédits liés aux demandes d'asile en 2009 . Elle relevait que le dégel de la réserve de précaution ne serait « sans doute pas suffisant et devra(it) conduire le gouvernement à ouvrir des crédits supplémentaires sur le programme 303 gagés sur des annulations de crédits d'autres missions du budget général ». La dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2010 ne semble pas tirer les conséquences de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile en ce qui concerne l'hébergement d'urgence ». 16 ( * ) |
|
8 (AE = CP) 17 ( * ) |
« Certaines ouvertures de crédits ne présentent pas ce caractère d'imprévisibilité incontestable ; il s'agit des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » : la dotation budgétaire correspondante a été excessivement sous-évaluée en loi de finances initiale pour 2009, comme cela avait été relevé par le rapporteur spécial dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009 ». 18 ( * ) |
||
|
2010 |
485,7 en AE 478,1 en CP |
60 (AE = CP) 19 ( * ) |
« La sous-budgétisation des crédits liés à l'hébergement et à l'accueil des demandeurs d'asile est une constante, relevée chaque année par le Parlement , en loi de finances initiale. Chaque année, ces sous-évaluations rendent nécessaires l'ouverture de crédits par décrets d'avance. [...] Ces sous-budgétisations sont trop manifestes pour s'expliquer par l'incertitude relative au rythme d'évolution du nombre de demandeurs d'asile . De même, rien ne permet de préjuger d'une diminution rapide des délais de traitement des demandes par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) » 20 ( * ) |
|
47,1 en AE 57,3 en CP 21 ( * ) |
« Chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués en loi de finances initiale pour l'élaboration de l'enveloppe de la mission « Immigration, asile et intégration ». Ainsi, la sous-budgétisation des crédits liés à l'accueil des demandeurs d'asile est devenue la pratique courante de gestion des crédits du programme 303 « Immigration et asile ». Pierre-Bernard Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », s'interrogeait d'ailleurs dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2010 « sur la crédibilité des prévisions de flux de demandeurs d'asile à partir desquelles ont été établies les demandes de crédits dans le présent projet de loi de finances » et exprimait sa crainte que la hausse de 10 % des crédits consacrés aux actions de soutien aux demandeurs d'asile « ne soit pas suffisante pour répondre aux besoins réels de l'année 2010, étant donnée l'évolution actuelle des flux de demandeurs d'asile » . 22 ( * ) |
Source : rapport n° 620 (2010-2011), projet de loi de finances pour 2011, de M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.
b) Une forte augmentation des crédits destinés à l'accueil des demandeurs d'asile...
Au sein de l'action n° 2, l'augmentation des crédits résulte de deux principaux mouvements.
D'une part, les crédits consacrés au dispositif d'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile passent de 40 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2011 à 90,9 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, soit une hausse de plus de 127 % . Ce dispositif d'hébergement d'urgence vient compléter le parc de places en centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) - 21 689 places prévues pour 2012, comme en 2011, et dont l'enveloppe financière connaît une moindre augmentation (+ 2,6 %), passant de 194 millions d'euros à 199 millions. L'augmentation de l'enveloppe consacrée au dispositif d'hébergement d'urgence devrait permettre de voir le nombre de places financées croître significativement, passant de 7 365 en 2011 à 16 408 en 2012 , soit une progression de 123 % en une année.
Ces hausses doivent toutefois être mises en regard des crédits réellement ouverts en 2011. En effet, comme indiqué ci-avant, la première loi de finances rectificative pour 2011 avait ouvert 50 millions d'euros supplémentaires, par rapport à la loi de finances initiale, afin de majorer l'enveloppe consacrée à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile. Il en résulte que, par rapport aux crédits ouverts en 2011, les crédits proposés en 2012 pour l'hébergement d'urgence sont presque stables , passant de 90 millions d'euros à 90,9 millions.
D'autre part, la dotation consacrée à l'allocation temporaire d'attente (ATA) progresse de 66 %, passant de 54 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2011 à 89,65 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. L'ATA est l'allocation dont bénéficient 23 ( * ) les demandeurs d'asile pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande, y compris en cas de recours devant la Cours nationale du droit d'asile (CNDA). Cette prestation est servie aux demandeurs d'asile ne pouvant être hébergés en CADA alors qu'ils ont accepté l'offre de prise en charge qui leur a été présentée lors de leur admission au séjour. L'enveloppe prévue pour l'année 2012 devrait permettre le versement de l'allocation à 21 565 bénéficiaires, au lieu des 13 405 bénéficiaires prévus lors du vote de la loi de finances initiale pour l'année 2011 .
c) ...qui ne suffira probablement pas à financer les besoins
Malgré la hausse très significative des crédits destinés à l'accueil des demandeurs d'asile, les dotations prévues pour l'année 2012 pourraient ne pas s'avérer suffisantes si le rythme d'augmentation du nombre de demandes d'asile se confirme en 2011 et en 2012. En effet, comme l'indique le tableau ci-dessous, le nombre de demandeurs d'asile a augmenté à un rythme de + 9,5 % sur les six premiers mois de l'année 2011 par rapport à l'année 2010 . Il en résulte que le nombre total de demandeurs d'asile en 2011 pourrait s'élever à près de 57 800 et, si le taux d'augmentation ne diminue pas en 2012, à près de 63 300 en 2012.
Evolution des demandes d'asile formulées en
France
|
Année |
Premières demandes |
Réexamens |
Total demandes hors mineurs accompagnants |
Demandes mineurs accompagnants |
Total général |
|
2005 |
42 578 |
9 488 |
52 066 |
7 155 |
59 221 |
|
2006 |
26 269 |
8 584 |
34 853 |
4 479 |
39 332 |
|
2007 |
23 804 |
6 133 |
29 937 |
5 583 |
35 520 |
|
2008 |
27 063 |
7 195 |
34 258 |
8 341 |
42 599 |
|
2009 |
33 235 |
5 568 |
38 803 |
8 883 |
47 686 |
|
2010 |
36 931 |
4 688 |
41 619 |
11 143 |
52 762 |
|
2011
|
20 629 |
2 777 |
23 406 |
5 491 |
28 897 |
Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.
Or, le Gouvernement indique dans ses réponses au questionnaire budgétaire transmis par votre commission des finances, que le budget pour l'année 2012 a été élaboré sur la base d'un nombre de demandeurs d'asile de 60 000 en 2012 et non de 63 300 , comme le suggérerait la tendance actuelle d'évolution de la demande d'asile. Cette prévision pourrait donc sous-estimer le niveau réel de la demande d'asile en 2012.
En outre, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le Gouvernement indique que la prévision d'exécution pour l'année 2011 s'élèvera à 135 millions d'euros en ce qui concerne l'hébergement d'urgence et à 154 millions d'euros pour l'ATA . Ces prévisions sont en augmentation de près de 50 % par rapport aux crédits utilisés en 2010 et nécessiteront, à nouveau, des mesures de régulation budgétaire pour faire face aux besoins avant la fin de l'année 2011.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la très forte hausse de cette enveloppe budgétaire, bien au-delà du rythme d'augmentation de la demande d'asile , s'explique par le coût marginal croissant de l'hébergement d'urgence . Une fois le « stock » de places en CADA utilisé, les premières places en hébergement d'urgence peuvent être trouvées à des prix compétitifs. Plus le nombre de demandeurs d'asile à loger augmente, plus les places sont difficiles à trouver et plus leur coût est élevé.
Par conséquent, même si la demande d'asile se stabilise entre les années 2011 et 2012, les crédits prévus au présent projet de loi de finances pourraient être inférieurs aux besoins, à hauteur de près de 100 millions d'euros : 45 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence et 54 millions d'euros pour l'ATA.
Votre rapporteur spécial rappelle à cette occasion que nos collègues Philippe Dallier et Pierre Bernard-Reymond, à l'époque rapporteurs spéciaux respectivement des missions « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration », ont formulé, lors d'une communication sur l'hébergement des demandeurs d'asile et son financement, plusieurs propositions pour améliorer l'efficacité et réduire le coût de cette prise en charge 24 ( * ) . Ainsi, ils préconisent un recensement exhaustif des demandeurs d'asile présents dans les différents dispositifs d'hébergement, la mise en place d'un référentiel de coûts pour chaque parc qui servira pour étalonner les subventions budgétaires versées par l'Etat ainsi qu'une unification de la gestion de ces parcs .
Enfin, à titre informatif, votre rapporteur spécial relève que les principaux pays d'origine des demandes d'asile formulées en France durant les six premiers mois de l'année 2011 sont les suivants :
- Rwanda : 3 165 demandes d'asile ;
- Bangladesh : 2 311 ;
- Kosovo : 2 195 ;
- Russie : 2 079 ;
- Arménie : 1 989 ;
- République démocratique du Congo : 1 954 ;
- Sri Lanka : 1 914 ;
- Guinée : 1 891 ;
- et Mauritanie : 1 482.
3. Les crédits consacrés à la lutte contre l'immigration irrégulière poursuivent leur diminution
Entre les lois de finances pour 2010 et 2011, les crédits de l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » avaient diminué de 10,6 % en AE et de 3,4 % en CP. Avec des dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 2012 de 80,7 millions d'euros en AE et de 85,4 millions d'euros en CP, la diminution des crédits destinés à la lutte contre l'immigration irrégulière se poursuit, puisqu'ils baissent de 12,9 % en AE et de 5,6 % en CP .
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette diminution résulte presque exclusivement de la baisse des crédits d'investissement consacrés aux centres de rétention administrative (CRA) , déjà entamée en 2011. Ainsi, ces dotations passent de 15,9 millions d'euros à 4,5 millions d'euros en AE et de 13,7 millions d'euros à 9,2 millions d'euros en CP .
Elles devront servir à financer la construction du CRA de Mayotte, la rénovation du CRA de Coquelles, l'extension du secteur judiciaire de Roissy et l'installation d'un quatrième radar à Mayotte. Votre rapporteur spécial rappelle que le nombre de places en CRA a fortement augmenté ces dernières années, passant de 1 071 en juin 2005 à 1 826 places programmées à la fin de l'année 2011 . En outre, la gestion des CRA, antérieurement éclatée entre divers services de police et de gendarmerie, a été progressivement unifiée sous l'égide de la police aux frontières (PAF), qui gère depuis le 1 er septembre 2011 l'ensemble des CRA, ceux de Geispolsheim et de Perpignan ayant été les deux derniers transférés.
Votre commission des finances a plusieurs fois rappelé la nécessité de mener à bien la construction d'un nouveau CRA à Mayotte , les conditions d'accueil les plus élémentaires n'étant pas satisfaisantes dans le centre actuel. Votre rapporteur spécial rappelle à ce sujet que le Gouvernement a entamé, cette année, la procédure de réalisation de ce nouveau CRA. Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, a indiqué lors de son audition 25 ( * ) devant votre commission des finances sur le projet de loi de règlement pour l'année 2010 qu'après « le lancement de l'appel d'offre [en juin 2011] , sa mise en service est prévue pour 2014 , pour un coût de 25 millions d'euros ». Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le ministère indique désormais que le coût du projet est estimé à 18 millions d'euros, sans préciser les raisons de cette révision à la baisse . Le financement de l'opération, mis en place en 2011, est intervenu selon la clé de répartition fixée, lors d'une réunion interministérielle du 3 octobre 2008, dans les conditions suivantes : 46 %, soit 8,28 millions d'euros, sur le programme n° 303 « Immigration et asile » de la présente mission et 54 %, soit 9,72 millions d'euros, sur le programme n° 176 « Police nationale » de la mission « Sécurité ».
Calendrier de réalisation du nouveau CRA de Mayotte
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Echéance |
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Consultation des concepteurs |
12 Juin 2011 |
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Remise des offres des concepteurs |
Printemps 2012 |
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Notification du marché de concepteur-réalisateur |
Eté 2012 |
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Début de chantier |
Printemps 2013 |
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Livraison du bâtiment |
Fin 2014 |
Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration
Enfin, au sein de l'action n° 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière », l'enveloppe destinée aux frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière reste stable, à 25,5 millions d'euros (AE = CP), correspondant à 18 760 éloignements, en 2012 comme en 2011, pour un coût budgétaire moyen identique de 1 359 euros par éloignement.
4. Une réduction des dépenses de fonctionnement liée notamment à l'intégration au ministère de l'intérieur
L'action n° 4 « Soutien » du programme regroupe les crédits destinés au fonctionnement du SGII .
Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances précise qu'en « raison du nombre d'emplois limité du secrétariat général, il a été choisi de les rassembler au sein d'une seule action « Soutien », au profit des trois programmes du secrétariat général : le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française », le programme 303 « Immigration et asile » qui relèvent de la mission « Immigration, asile et intégration » et le programme 301 « Développement solidaire et migrations » de la mission « Aide publique au développement » .
Pour l'année 2012, les crédits de l'action « Soutien » connaissent une diminution significative puisqu'ils passent de 67,9 millions d'euros (AE = CP) à 61,5 millions d'euros en AE - soit une baisse de 9,4 % - et à 63,5 millions d'euros en CP - en réduction de 6,5 %. Cette évolution résulte à la fois de la contraction des dépenses de personnel - dépenses de titre 2 - et des dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel.
Ainsi, les dépenses de personnel passent de 39,9 millions d'euros à 38,3 millions , du fait, essentiellement, du rattachement du ministère de l'immigration au ministère de l'intérieur. Le plafond d'emplois du SGII passe en effet de 612 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT) à 587 ETPT, la variation de 25 emplois s'expliquant pour 5 emplois par la réduction du nombre de postes dans le cadre du schéma d'emploi de l'année 2012 et pour les 20 ETPT restant par les économies résultant de l'intégration de l'ex-ministère au ministère de l'intérieur.
Les dépenses de fonctionnement diminuent également, à hauteur d'un million d'euros , pour prendre en compte la baisse des dépenses de fonctionnement de l'ancien cabinet du ministre de l'immigration, désormais fusionné avec le cabinet du ministre de l'intérieur.
Enfin, les dépenses d'investissement baissent elles aussi, passant de 16,4 millions d'euros (AE = CP) à 13,4 millions en AE et 15,4 millions en CP . Cette évolution correspond principalement au programme de consommation des crédits liés aux deux projets informatiques AGDREF2 et EURODAC, qui diminuent de 3,1 millions d'euros en AE et de 1,6 million d'euros en CP, conformément aux prévisions de dépenses pluriannuelles.
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Le projet AGDREF2 Le projet AGDREF2 vise les objectifs suivants : - le traitement interministériel des dossiers des étrangers par les préfectures, avec un périmètre étendu aux consulats, services de police et unités de gendarmerie, opérateurs de l'État (OFII, OFPRA), organismes sociaux, Pôle Emploi et autres organismes dont la mission nécessite la vérification préalable de la régularité du séjour d'un étranger ; - l'introduction de la biométrie à des fins de lutte contre la fraude (règlement 1030/2002/CE du 13 juin 2002, modifié par le règlement 380/2008/CE du 18 avril 2008 pour uniformiser le titre de séjour biométrique) ; - la constitution d'une base de données statistiques sur l'évolution des flux migratoires. |
Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.
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Le projet EURODAC Le règlement du Conseil de l'Union européenne n° 2725/2000 du 11 décembre 2000, a créé le système dénommé « EURODAC ». Son objet est de contribuer à déterminer l'Etat membre qui, en vertu de la Convention de Dublin du 15 juin 1990, est responsable d'une demande d'asile présentée dans un des Etats membres (excepté le Danemark mais Norvège et Islande compris) par le biais d'une comparaison des empreintes digitales du demandeur. La mise en place de ce nouveau dispositif permettra de mieux fonder en droit et en fait les demandes de prises en charge adressées aux autres Etats membres de l'Union européenne concernant des demandeurs d'asile ayant transité par leur territoire. Elle sera par ailleurs de nature à améliorer l'efficacité du système de relevé des empreintes digitales. Eurodac s'appuiera sur une unité centrale (U.C.) gérée par la Commission européenne. Basée à Luxembourg, elle sera chargée de gérer une base de données et sera équipée d'un système de reconnaissance des empreintes digitales. Le système européen «EURODAC » permettra, à terme, de comparer les empreintes digitales de 3 catégories d'étrangers : 1) les demandeurs d'asile, 2) les étrangers appréhendés à l'occasion du franchissement irrégulier d'une frontière extérieure, 3) les étrangers se trouvant illégalement sur le territoire d'un Etat membre. |
Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.
5. L'inquiétante évolution des délais de traitement des demandes d'asile par l'Ofpra
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L'office français de protection des réfugiés et des apatrides Créé en 1952, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) est un établissement public administratif placé, depuis sa création, sous la tutelle de l'État et plus précisément, depuis le 1 er janvier 2008, du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Le financement est assuré presque intégralement par une subvention pour charges de service public versée par le ministère. Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, l'Ofpra traite toutes les demandes d'asile (conventionnel, constitutionnel, protection subsidiaire, anciennement asile territorial), au cours d'une instruction unique et assure la protection des réfugiés. L'action de l'Office contribue à l'atteinte de l'objectif 3 du programme n° 303 visant à l'amélioration de la fluidité du traitement de la demande d'asile en réduisant le délai moyen d'instruction de cette dernière. Par ailleurs, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, un contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2009-2011 a été signé le 9 décembre 2009 entre les ministères en charge de l'immigration et du budget et l'Office. Le contrat détermine six objectifs fixés à l'Office, dont l'un concerne la mise en place d'un contrôle interne comptable. Il prévoit également un processus de gouvernance, fondé d'une part sur le renseignement trimestriel d'un certain nombre d'indicateurs de suivi, d'autre part sur la création d'un comité de suivi du contrat qui s'est réuni notamment à mi-parcours de son exécution. Il fixe enfin les moyens affectés à l'Office sur la période, en termes d'effectifs et de crédits alloués par l'État dans le cadre de sa subvention annuelle pour charges de service public. |
Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration
A l'occasion d'un travail de contrôle 26 ( * ) effectué en 2010, votre commission des finances avait insisté sur les économies budgétaires pouvant potentiellement résulter de la diminution des délais de traitement des dossiers par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui examine les recours formulés contre les décisions de l'Ofpra. Ainsi, une diminution d'un mois du délai de traitement des délais permettrait à l'Etat d'économiser plus de 15,7 millions d'euros , correspondant principalement à la prise en charge des demandeurs d'asile en attente d'une décision définitive.
Ce travail avait été mené sur la CNDA car, avec un délai moyen de traitement d'un dossier d'un an et 18 jours, cette juridiction était principalement responsable de la longueur de la procédure avant de parvenir à une décision définitive sur une demande d'asile. En 2009, le délai de traitement d'un dossier par l'Ofpra était, pour sa part, de 118 jours.
Le déploiement, conformément aux préconisations de votre commission des finances, de moyens humains supplémentaires à la CNDA, dont les crédits figurent au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », a permis de réduire le délai de traitement des dossiers par la Cour, passé à un an en 2011 et à 11 mois en prévision pour l'année 2012.
En revanche, votre rapporteur spécial s'inquiète de l'évolution des délais de traitement des dossiers par l'Ofpra , dont les conséquences budgétaires sont strictement identiques à celles des délais de procédure devant la CNDA. En effet, le délai moyen est passé de 118 jours en 2009 à 145 jours en 2010 et augmente encore, à 150 jours, dans les prévisions réalisées pour l'année 2011.
Délai moyen de traitement des recours
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2009 |
2010 |
2011 (prévision actualisée) |
2012 (prévision) |
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Ofpra |
118 jours |
145 jours |
150 jours |
130 jours |
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CNDA |
1 an et 18 jours |
1 an et 27 jours |
1 an |
11 mois |
Source : projets annuels de performances annexés au projet de loi de finances.
Or, comme pour la CNDA, l'Ofpra a bénéficié de l'apport de 30 officiers de protection supplémentaires depuis le début de l'année 2011 afin de traiter le stock de dossiers accumulé à la fin de l'année 2010.
Ces renforts ont permis d'accroître de 12,6 % le nombre de décisions de l'office durant les cinq premiers mois de l'année par rapport à la même période en 2010. Toutefois, dans le même temps, l'Ofpra a reçu plus de 28 000 demandes, correspondant à une hausse de 11,3 % par rapport à l'année 2010, ce qui n'a pas permis de réduire effectivement le délai moyen de traitement d'un dossier.
Votre rapporteur spécial souligne donc la très forte tension qui pèse sur l'Ofpra et la nécessité de calibrer au mieux les effectifs de l'office au regard de la demande d'asile afin d'éviter une hausse des délais de traitement, préjudiciable à la fois aux demandeurs d'asile et aux finances publiques .
* 11 Rapport n° 111 (2010-2011) - Tome III - Annexe 15, projet de loi de finances pour 2011, mission « Immigration, asile et intégration », M. Pierre Bernard-Reymond, fait au nom de la commission des finances.
* 12 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011.
* 13 Par le décret n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance
* 14 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 233 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 223,4 millions d'euros en crédits de paiement, 16 octobre 2008.
* 15 Par le décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance
* 16 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 656,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 577,6 millions d'euros en crédits de paiement, 29 octobre 2009.
* 17 Par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.
* 18 Rapport n° 158 (2009-2010), projet de loi de finances rectificative pour 2009, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.
* 19 Par le décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance
* 20 Rapport n° 166 (2010-2011), projet de loi de finances rectificative pour 2010, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.
* 21 Par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
* 22 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 1 299,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1 271,4 millions d'euros en crédits de paiement, 15 septembre 2010.
* 23 Conformément à la directive européenne 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative aux normes minimales d'accueil des demandeurs d'asile.
* 24 Rapport n° 584 (2010-2011) du 8 juin 2011 sur l'hébergement des demandeurs d'asile et son financement, fait par MM. Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux, au nom de la commission des finances.
* 25 Audition du mercredi 1 er juin 2011.
* 26 Rapport d'information n° 9 (2010-2011), « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents », MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, fait au nom de la commission des finances.