E. LA PERFORMANCE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ
1. Des indicateurs de performance très contestables
a) L'harmonisation des indicateurs entre les deux programmes
Le projet annuel de performances (PAP) pour 2011 a tenu compte de la réforme des statistiques de la délinquance , cette réforme étant intervenue dans le courant de l'année 2010 5 ( * ) . Il comprend désormais 5 objectifs et 17 indicateurs pour la police, 7 objectifs et 21 indicateurs pour la gendarmerie.
La présentation des objectifs et leur libellé sont systématiquement harmonisés entre les deux programmes , sauf en ce qui concerne les missions militaires exercées par la gendarmerie (soit deux indicateurs).
Par ailleurs, quatre indicateurs communs aux deux programmes ont été retenus pour être présentés comme indicateurs emblématiques des priorités de l'action du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration en matière de sécurité :
- l'évolution du nombre de crimes et délits en matière d'atteintes aux biens ;
- l'évolution du nombre de crimes et délits en matière d'atteintes volontaires à l'intégrité physique ;
- le taux d'élucidation ;
- le nombre d'accidents, de tués et de blessés sur la route.
Il convient de remarquer que, pour les deux programmes, l'objectif et les deux indicateurs liés à la lutte contre l'immigration irrégulière (« nombre d'éloignements effectifs » et « nombre d'interpellations d'aidant ») ont été transférés, en 2009, au programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, intégration et asile ».
b) Des indicateurs et des statistiques biaisés
Il convient de regretter que le volet « performance » du PAP de la présente mission s'appuie sur des indicateurs et des statistiques biaisés .
A cet égard, la critique de votre rapporteur spécial porte sur la méthodologie même retenue pour bâtir le PAP. Ainsi, les indicateurs relatifs à l'objectif 1 « Réduire l'insécurité » et à l'objectif 4 « Améliorer le taux d'élucidation des crimes et délits » souffrent-ils du mélange de faits certes tous qualifiés de crimes ou de délits mais en réalité de nature très différente .
Par exemple, l'indicateur 1.2 « Evolution du nombre de crimes et délits en matière d'atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes constatées [en zone police ou gendarmerie] » traite de façon identique des violences sexuelles et les simples menaces de violence.
De même, l'indicateur 1.3 « Evolution du nombre de crimes et délits en matière d'escroqueries et d'infractions économiques et financières constatées [en zone police ou gendarmerie] » opère un amalgame entre les différentes infractions financières et l'emploi d'étrangers sans titre de séjour. En revanche, cet indicateur ne tient pas précisément compte de la cybercriminalité.
L'indicateur 1.4 « Evolution du nombre d'infractions révélées par l'action des services » cumule, lui aussi sans distinction, toutes sortes de délits de nature totalement différentes : les atteintes à l'environnement, le proxénétisme, le travail clandestin ou encore la consommation illégale de stupéfiants.
Enfin, l'intérêt pour le contribuable de connaître le « taux d'engagement des effectifs sur le terrain » (indicateur 1.6) paraît relativement intéressant, mais là encore ce ratio est biaisé. En effet, ainsi que l'indique le PAP, « le système d'information ne permet pas de distinguer le type des emplois », « tous les personnels sont pris en compte » (administratifs, scientifiques, techniques) et la part du travail administratif que doit effectuer un policier n'apparaît pas du tout.
Votre rapporteur spécial souligne que le choix des indicateurs de performance auxquels sont soumises les forces de sécurité n'est finalement pas neutre . Il oriente l'action de la police et de la gendarmerie, soucieuses de répondre aux exigences d'une politique du chiffre, vers les affaires les plus aisées à élucider ou les plus « voyantes » en termes d'affichage. L'efficacité de l'action de sécurisation de nos concitoyens cède alors le pas à la recherche d'une performance artificielle et strictement comptable.
c) Les propositions d'amélioration de la mesure de la performance
Afin de remédier aux lacunes décrites supra et de fournir un tableau réellement représentatif de la performance de la police et de la gendarmerie, votre rapporteur spécial propose la création de plusieurs nouveaux indicateurs, ces créations pouvant être compensées par la suppression de certains indicateurs actuels .
Tout d'abord, un indicateur rendant compte du sentiment d'insécurité pourrait utilement venir enrichir le volet « performance » de la mission. Il serait mesuré par un organisme indépendant et se déclinerait par secteurs (par exemple, les transports publics, les espaces publics, les zones prioritaires de sécurité, les zones rurales, les zones urbaines ou les zones périurbaines).
En outre, un indicateur évaluant la part de l'action des agents consacrée à la prévention et celle dédiée à la répression apporterait un éclairage utile sur la politique menée.
Par ailleurs, le nombre de gardes à vue entrainant une condamnation devrait également figurer dans le PAP.
En matière de vidéosurveillance , un indicateur pourrait aussi utilement venir enrichir le volet « performance » de la présente mission, en mesurant par exemple le nombre d'affaires élucidées grâce à ce type de dispositif.
Concernant la sécurité routière , il serait nécessaire de recenser le nombre d'accidents de la route pour cause d'ivresse, de vitesse ou de drogue (notamment) afin d'observer l'évolution dans le temps de ces types d'accidents ainsi que l'impact des choix politiques en la matière.
Afin de mesurer l'efficience du déploiement de radars (du point de vue du contribuable et du citoyen) , un indicateur portant sur le ratio entre le nombre de radars et le nombre d'amendes enregistrées.
En contrepartie de ces créations, certaines suppressions paraissent possible sans dommage pour la lecture du tableau de la performance de des deux forces de sécurité. C'est le cas de l'indicateur 1.5 « Indice d'évolution de l'efficacité de la surveillance générale sur les atteintes aux biens », qui n'apporte aucun élément d'information pertinent, ou de l'indicateur 1.6 relatif au « taux d'engagement des effectifs sur le terrain » pour les raisons exposées supra . La suppression de ces indicateurs, tels qu'ils sont présentés, semble s'imposer ou, à tout le moins, une modification dans la méthodologie de leur calcul.
De même, en matière de renforcement de l'efficacité dans la lutte contre l'insécurité routière (objectif 3), les indicateurs 3.2 « Indice d'efficacité du dépistage d'alcoolémie sur les accidents corporels dus à l'alcool » et 3.3 « Indice d'efficacité du dépistage des stupéfiants sur les accidents mortels impliquant l'usage de stupéfiants » manquent de lisibilité : ils ne permettent d'observer aucune évolution dans le temps (ces indicateurs n'étant pas disponibles pour 2009 et 2010), ni l'impact réel de la politique menée. En outre, les chiffres présentés en prévision pour 2011 et en cible pour 2012 (soit un indice « supérieur à un ») se prêtent très mal à l'analyse. Au total, ces indicateurs pourraient sans préjudice être également retirés du PAP pour l'avenir.
S'agissant précisément de la méthodologie utilisée pour bâtir les indicateurs actuellement présents dans le PAP, votre rapporteur spécial préconise l'emploi de statistiques judiciaires , qui permettent une meilleure vision de la chaîne pénale ( via la chaîne d'application pénale Cassiopée).
Au total, votre rapporteur spécial se félicite de l'effort d'harmonisation et de maîtrise du nombre des indicateurs. Il souligne cependant que la mission « Sécurité » ne peut se résumer à une « politique du chiffre », essentiellement orientée vers la sanction et la répression. La prévention représente l'autre pilier indispensable de la présente mission et il souhaite, en conséquence, que cette dimension soit mieux prise en compte dans l'évaluation de la performance des forces de sécurité dans les années à venir .
2. La lutte contre la délinquance : les atteintes à l'intégrité physique des personnes augmentent
La baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, est le premier objectif de la mission « Sécurité » . La performance en l'espèce est mesurée par l'évolution du nombre de crimes et délits constatés, tant en zone police qu'en zone gendarmerie.
En 2010, la délinquance constatée en matière d'atteintes aux biens a reculé de 1,7 % en zone police et de 2,5 % en zone gendarmerie. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 2 227 649 en 2009 à 2 184 460 en 2010, soit une baisse de 43 189 faits constatés .
Dans le domaine des atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes , la zone police enregistre pour 2010 une augmentation de 3,25 % de la délinquance constatée, tandis que la zone gendarmerie connaît une légère baisse de 0,3 %. Au total, le nombre de crimes et délits constatés est passé de 455 911 à 467 348 en 2010, soit une hausse de 11 437 faits constatés .
L'évolution du nombre de crimes et délits en matière d'escroqueries et d'infractions économiques et financières, aussi bien en zone de police qu'en zone gendarmerie (indicateur 1.3), n'est pas satisfaisante : la prévision actualisée pour 2011 (- 1,5 %) est en effet bien inférieure à la prévision initiale (- 2,5 %). Le Gouvernement n'a pas atteint ses propres objectifs.
Ainsi qu'il l'a indiqué supra , votre rapporteur spécial déplore que le PAP n'offre pas une observation plus fine de la performance en matière de lutte contre l'insécurité. A cet égard, il rappelle que le nombre des cambriolages des habitations principales a fortement augmenté entre octobre 2010 et septembre 2011 . Ainsi, selon le bilan mensuel de l'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) d'octobre 2011, 28 726 cambriolages de plus ont été enregistrés pendant cette période, soit une augmentation de 17,5 %. De même, la cybercriminalité connaît une croissance forte sous l'effet, par exemple, de l'usurpation d'identité sur internet.
Parallèlement, le taux d'élucidation a connu une évolution défavorable entre 2009 et 2010. En zone police, il atteint 14,72 % pour les atteintes aux biens (contre 14,25 % en 2009), 54,75 % pour les atteintes à l'intégrité physique des personnes (contre 57,2 % en 2009) et 45,52 % pour les escroqueries et les infractions économiques et financières (contre 45,78 % en 2009). En zone gendarmerie, les résultats sont les suivants : 16,85 % pour les atteintes aux biens (contre 17,05 % en 2009), 79,5 % pour les atteintes à l'intégrité physique des personnes (contre 81,17 % en 2009) et 65,2 % pour les escroqueries et les infractions économiques et financières (contre 66,7 % en 2009).
Globalement, la politique menée depuis plusieurs années du chiffre et de l'interpellation se trouve mise en échec , comme en atteste les statistiques en matière de stupéfiants. Ainsi, alors qu'en 2005 on dénombrait 106 773 usages de stupéfiants et 6 057 interpellations pour fait de trafic, on en a relevé en 2010, respectivement, 141 873 et 5 869, soit une hausse de 32,9 % et une baisse de 3,2 % 6 ( * ) .
3. Le bilan de la lutte contre l'insécurité routière
L'exercice 2010 enregistre des résultats satisfaisants en matière de sécurité routière. En zone police , le nombre d'accidents a reculé de 11,7 % (47 937 accidents), tandis que le nombre de tués a fléchi de 4,87 % (1 075 tués).
En zone gendarmerie , le nombre d'accidents a lui aussi baissé : - 10 % (pour un nombre total de 17 926 accidents). Les accidents y sont également moins mortels qu'en 2009, avec un nombre de tués passant de 3 305 en 2009 à 3 085 en 2010 (- 6,7 %).
En réponse aux bilans de l'accidentalité dans sa zone de compétence, la gendarmerie concentre ses efforts sur trois principaux leviers : la lutte contre les conduites addictives (alcool et stupéfiants) , le respect des limitations de la vitesse ainsi que le comportement des jeunes conducteurs et des utilisateurs de deux-roues motorisées.
Dans le domaine de la lutte contre l'insécurité routière, votre rapporteur spécial propose un audit d'évaluation de l'efficacité des radars dits « pédagogiques » . En effet, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, Claude Guéant, a annoncé, le 22 mai 2011, le déploiement d'environ 2 200 « radars pédagogiques » en 2011. Ces radars à vocation préventive informent les automobilistes, sans verbalisation ni sanction, et sont placés « notamment dans les zones dangereuses, y compris sur des itinéraires dans lesquels des radars existent 7 ( * ) », mais à une distance aléatoire de ces derniers en fonction de la configuration des lieux.
* 5 Il convient toutefois de souligner que cette réforme des statistiques de la délinquance n'a pas eu d'incidence sur les séries historiques suivies. En effet, ces séries sont toujours issues des 36 index de l'état 4001, suivi depuis 1972. Aucun biais statistique n'a donc été introduit par la réforme.
* 6 Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), bulletins mensuels de janvier 2006 et de janvier 2011.
* 7 Selon l'annonce faite par le ministre le 22 mai 2011.