III. DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL EN HAUSSE, HORS IMPACT DES INVESTISSEMENTS D'AVENIR
Les dépenses nettes du budget général se seront élevées à 291,25 milliards d'euros en 2011, contre 322,75 milliards d'euros en 2010 à périmètre courant, soit une diminution de 9,8 % . Elles sont toutefois supérieures de 1,64 milliard d'euros (0,6 %) à l'enveloppe prévue en loi de finances initiale pour 2011.
A. L'IMPACT DES INVESTISSEMENTS D'AVENIR EXPLIQUE LA DIMINUTION DE LA DÉPENSE DE L'ETAT DE 9,8 %
1. Une augmentation des dépenses de 0,3 % hors investissements d'avenir
Le programme des investissements d'avenir (cf. ci-après) s'est traduit en 2010 par des ouvertures de crédits à hauteur de 32,44 milliards d'euros.
Ainsi, hors investissements d'avenir, les dépenses nettes du budget général progressent de 0,3 % entre les exercices 2010 et 2011 , passant de 290,32 milliards d'euros à 291,25 milliards d'euros.
Dépenses nettes du budget général (y.c. fonds de concours)
(en milliard d'euros)
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Exécution 2010 |
Exécution 2010 (hors investissements d'avenir) |
LFI 2011 |
Exécution 2011 |
Ecart
|
Ecart (hors investissements d'avenir) |
Ecart
|
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322,75 |
290,32 |
286,39 |
291,25 |
- 31,50 |
+ 0,93 |
+ 4,86 |
Source : commission des finances, à partir de la Cour des comptes
2. Bilan du programme des investissements d'avenir
La loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 a ouvert, au titre du Programme des investissements d'avenir (PIA), 35 milliards d'euros en AE et CP , ventilés autour de cinq priorités :
- l'enseignement supérieur et la formation (11 milliards d'euros) ;
- la recherche (7,9 milliards d'euros) ;
- les filières industrielles et les PME (6,5 milliards d'euros) ;
- le développement durable (5,1 milliards d'euros) ;
- le numérique (4,5 milliards d'euros).
Sur les 35 milliards d'euros, 15 milliards d'euros constituent des dotations non consomptibles et ne sont pas directement utilisés par les différents bénéficiaires : seuls les revenus représentatifs de la rémunération du dépôt de ces fonds au Trésor pourront être utilisés en vue de financer des projets.
La gestion de ces fonds a, par ailleurs, été confiée à dix opérateurs 24 ( * ) , dont 17,6 milliards d'euros à la seule Agence nationale de la recherche (ANR).
a) Des engagements à hauteur de 67 % des enveloppes votées, des décaissements plus lents
Selon les données transmises à votre commission des finances, au premier trimestre 2012, le bilan des engagements et décaissements du PIA depuis le lancement du programme se décompose comme suit :
- 23,6 milliards d'euros d'engagements dont 10,5 milliards d'euros relatifs aux dotations consommables et 13,1 milliards d'euros relatifs aux dotations non consommables ;
- 2,2 milliards d'euros de dotations consommables décaissées ;
- 86,7 millions d'euros d'intérêts décaissés .
Bilan des engagements et des décaissements du PIA au premier trimestre 2012
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données du commissariat général à l'investissement
Le rythme des engagements s'est donc accéléré par rapport à 2010 puisqu'à l'occasion de l'examen de la dernière loi de règlement, seuls 2,4 milliards d'euros de dotations étaient engagés, dont 1,9 milliard d'euros au titre de dotations consommables et 500 millions d'euros au titre des dotations non consommables. Cela s'explique notamment par l'achèvement en 2011et au début de 2012 des procédures d'appels à projets, alors que l'année 2010 avait été principalement consacrée au conventionnement entre l'Etat et les opérateurs du PIA ainsi qu'au lancement des appels à projets.
Tableau comparatif des engagements-décaissements en 2010 et 2011
(en millions d'euros)
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Fin 2010 |
Début 2012 |
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Engagements |
||
|
Dont engagements de dotations consommables |
1 900,00 |
10 512,60 |
|
Dont engagements de dotations non consommables |
500,00 |
13 102,32 |
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Décaissements |
||
|
Dont décaissements de dotations consommables |
898,00 |
2 226,42 |
|
Dont intérêts versés au titre des dotations non consommables |
2,80 |
86,70 |
Source : commission des finances, d'après les données du commissariat général à l'investissement
Quant aux décaissements , qui comprennent, d'une part, les décaissements des dotations consommables et, d'autre part, les intérêts versés au titre des dotations non consommables, ils commencent à être versés et s'élèvent à 2,3 milliards d'euros environ au premier trimestre 2012. Ces décaissements sont progressifs et dépendent de l'avancée de la contractualisation entre l'opérateur et le bénéficiaire.
Une analyse par priorité du PIA montre que les dotations non encore engagées (un tiers environ) concernent principalement les secteurs du numérique et du développement durable , secteurs par ailleurs touchés par les redéploiements opérés en 2011 et 2012 ( cf. infra ) :
Bilan des engagements et décaissements du PIA au premier trimestre 2012 par priorités
Dotations consommables
Dotations non consommables
Source : commission des finances, d'après les données du commissariat général à l'investissement
b) Des redéploiements pour financer des annonces présidentielles
L'année 2011 et le début de l'année 2012 ont, en effet, été caractérisées par des redéploiements portant sur un montant total d'environ 1,265 milliard d'euros 25 ( * ) .
Ces redéploiements peuvent être classés en deux catégories : ceux relatifs au secteur de l'enseignement supérieur, d'une part, et ceux liés à la capitalisation de la « banque de l'industrie », d'autre part.
•
Le redéploiement relatif à
l'enseignement supérieur et à la recherche a pour but de
:
- financer les appels à projets « Initiatives d'excellence en formation innovante - IDEFI » (150 millions d'euros) et « Pôles hospitalo-universitaires sur le cancer » (20 millions d'euros) ;
- renforcer la capacité d'investissement des équipements d'excellence (50 millions d'euros) ;
- recalibrer les enveloppes entre les actions « Labex » et « Idex » qui dépendaient des résultats définitifs des jurys internationaux ;
- accorder une seconde chance aux projets portés par le site de Lyon et le Pôle de recherche et d'enseignement supérieur « Hautes Etudes-Sorbonne-Arts et Métiers » (HESAM) non retenus dans le cadre de l'appel à projet « Idex » (45 millions d'euros).
La plupart de ces redéploiements avait été annoncée :
- soit dans le cadre des conventions initiales : c'est le cas des redéploiements entre les Initiatives d'excellence (Idex) et les Laboratoires d'excellence (Labex), dont l'articulation délicate avait été soulevée dès l'origine par votre commission des finances ;
- soit à l'occasion de la présentation de projets d'avenants (les initiatives d'excellence en matière de formations innovantes ou encore les pôles hospitalo-universitaires sur le cancer). Les réserves de votre commission des finances à l'occasion de l'examen de ces avenants 26 ( * ) avaient porté, non sur les redéploiements en tant que tels, mais sur leur origine, à savoir le financement par le PIA d'un certain nombre d'annonces présidentielles postérieures à la loi de finances rectificative pour 2010 27 ( * ) .
•
Le second redéploiement, plus
substantiel (à hauteur d'un milliard d'euros), a porté sur le
financement de la « banque de l'industrie »
Afin de consacrer 1 milliard d'euros à la capitalisation de la « banque de l'industrie », il a en effet été annoncé à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances rectificative de mars 2012 qu'allaient être redéployés au sein du PIA :
- 150 millions d'euros à partir de l'action « Ville de demain » ;
- 450 millions d'euros à partir de l'action « Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants » ;
- 150 millions d'euros à partir de l'action « Plateformes mutualisées d'innovation » ;
- 50 millions d'euros à partir de l'action « Prêts verts » ;
- 200 millions d'euros à partir des actions du PIA suivies par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (75 millions d'euros au titre de l'action « Démonstrateurs en énergies renouvelables », 50 millions d'euros au titre de l'action « Véhicule du futur », 35 millions d'euros au titre de l'action « Smart grids » et 40 millions d'euros au titre de l'action « Economie circulaire »).
Redéploiements destinés à financer la « banque de l'industrie »
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur général
De façon générale, ces redéploiements sont opérés sur les actions parmi les moins avancés en termes d'engagements et de décaissements . Les secteurs impliqués sont, avant tout, ceux du numérique et de l'économie verte , les secteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche étant a contrario épargnés.
c) Des cofinancements à hauteur de 13,4 milliards d'euros
Quant aux cofinancements attendus dans le cadre du PIA, ils s'élèvent, selon les données du commissariat général à l'investissement (CGI), à environ 13,4 milliards d'euros et se décomposent comme suit :
- 9 milliards d'euros en provenance du secteur privé (banques et autres, essentiellement sur les mesures OSEO et aéronautiques) ;
- 3,2 milliards d'euros des collectivités territoriales (essentiellement sur les projets de transports en commun en site propre, le dispositif « Ecocités » et le déploiement d'Internet en très haut débit) ;
- 478 millions d'euros issus d'opérateurs (notamment le Commissariat à l'énergie atomique sur les actions « ASTRID » et « Réacteur Jules Horowitz ») ;
- 680 millions d'euros en provenance, selon le CGI, « d'autres ressources publiques » (notamment des projets « Espace » du Centre national d'études spatiales qui ont mobilisé des ressources internationales).
Ces montants correspondent aux cofinancements tels qu'ils ont été contractualisés et non aux cofinancements effectivement réalisés. Il est encore trop tôt pour savoir si la crise économique et financière actuelle aura un impact sur ces engagements .
d) La phase cruciale de la contractualisation, du suivi et de l'évaluation
Le travail du CGI et des opérateurs bascule actuellement progressivement des procédures de sélection vers les procédures de contractualisation avec les lauréats, les procédures de suivi et d'évaluation des projets .
Le processus de contractualisation vise à arrêter les conditions de financement de l'Etat d'une part, et les engagements des bénéficiaires, d'autre part. Les conventions sont établies entre l'opérateur en charge de l'action et le bénéficiaire des fonds.
Comme l'indique le rapport 2011-2012 du comité de surveillance relatif à la mise en oeuvre du PIA, « cette phase a été particulièrement délicate pour l'Agence nationale de la recherche en raison notamment d'un volume de contrats très significatif [219 projets sélectionnés pour un montant total de 7 milliards d'euros, dont 5,3 milliards d'euros de dotations non consommables] . La charge de travail nécessaire à la contractualisation de ces décisions a nécessité une mobilisation sans précédent de l'opérateur, mobilisation qui s'est révélée néanmoins insuffisante pour parvenir à une contractualisation suffisamment rapide. Plusieurs facteurs chez les porteurs de projets et chez l'opérateur ont pu entraîner des retards : la complexité des projets multi-partenariaux, la nécessité de les reformater en fonction des moyens accordés, la difficulté pour l'ANR à gérer simultanément les procédures de sélection pour la vague 2, un temps de réaction important chez les porteurs de projets, des coûts de coordination importants entre les différentes parties prenantes ».
Cette phase de contractualisation, qui conditionne les décaissements, devrait être achevée à l'automne 2012.
Cette étape, comme celle ensuite du suivi et de l'évaluation des projets, est cruciale. Cette dernière est aujourd'hui prématurée, mais devra être l'occasion d'une évaluation globale du PIA. L'évaluation de la rentabilité socio-économique des investissements , tout comme l'identification du retour sur investissement, constitueront en particulier deux enjeux majeurs en la matière .
* 24 Agence nationale de l'habitat (ANAH), Agence nationale de la recherche (ANR), Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), Caisse des dépôts et consignations (CDC), OSEO, Commissariat à l'énergie atomique (CEA), Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), Agence nationale pour les déchets radioactifs (ANDRA), Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), Centre national d'études spatiales (CNES).
* 25 Hors redéploiements liés aux actions « Labex » et « Idex ».
* 26 Courrier du 19 décembre 2011.
* 27 Dans son discours du 27 juin 2011 sur le programme des investissements d'avenir, Nicolas Sarkozy, alors Président de la République, avait, en effet, souligné la nécessité de valoriser davantage les initiatives d'excellence en matière de formation ; mettre en place un institut hospitalo-universitaire (IHU) sur la thématique du cancer (cette thématique n'a pas été retenue dans la sélection des IHU) ; renforcer la recherche dans le domaine de la sûreté nucléaire. Trois avenants aux conventions du PIA ont été proposés pour concrétiser ces souhaits et leur financement par les investissements d'avenir.