B. UNE EXECUTION 2011 QUI NE RESPECTE PAS LES NORMES TRANSVERSALES DE MAÎTRISE DES DÉPENSES
1. D'importants abondements en gestion qui entraînent un dépassement de la programmation triennale
a) D'importants abondements en gestion
Dotée de 2,738 milliards d'euros en AE et 2,722 milliards d'euros en CP en loi de finances initiale 47 ( * ) , la mission « Culture » a bénéficié d'abondements significatifs en gestion , soit 444,5 millions d'euros en AE et 114,8 millions d'euros en CP.
Ces abondements 48 ( * ) ont notamment résulté :
1) d'importants reports de crédits de 2010 vers 2011 , concernant notamment les AE des programmes 175 « Patrimoines » (+ 191,9 millions d'euros) et 131 « Création » (+ 84,7 millions d'euros) ;
2) du rattachement de fonds de concours au programme « Patrimoines » (21,5 millions d'euros en AE et 27,9 millions d'euros en CP) ;
3) d'ouvertures significatives en lois de finances rectificatives (121,9 millions d'euros en AE et 38,4 millions d'euros en CP) liées notamment à la relance du projet de « Philharmonie de Paris » et à la nécessité de renforcer les moyens de l'Institut national de recherches archéologiques préventives ( INRAP) .
Au total, l'exécution des crédits s'élève à 2,949 milliards d'euros en AE et 2,754 milliards d'euros en CP sur la mission, soit respectivement 107,7 % des AE et 101,2 % des CP votés en LFI et 93,3 % des AE et 98,5 % des CP disponibles après abondements en gestion .
Consommation des crédits de la mission « Culture » en 2011
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175 "Patrimoines" |
131 "Création" |
224 "Transmission..." |
Mission |
|||||
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
1. Crédits prévus en LFI (hors FDC et ADP) |
848 932 087 |
868 792 755 |
753 119 598 |
736 807 906 |
1 115 325 259 |
1 076 455 166 |
2 717 376 944 |
2 682 055 827 |
|
2. FDC et ADP prévus en LFI |
7 654 000 |
33 956 872 |
350 000 |
350 000 |
12 321 622 |
6 181 622 |
20 325 622 |
40 488 494 |
|
3. Total des crédits prévus en LFI (1+2) |
856 586 087 |
902 749 627 |
753 469 598 |
737 157 906 |
1 127 646 881 |
1 082 636 788 |
2 737 702 566 |
2 722 544 321 |
|
Arrêté de report |
191 920 242 |
34 333 997 |
84 695 988 |
1 484 381 |
37 725 967 |
14 062 945 |
314 342 197 |
49 881 323 |
|
Décrets d'avance (net) |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Décrets de virement (net) |
-600 000 |
-600 000 |
0 |
0 |
1 840 000 |
1 840 000 |
1 240 000 |
1 240 000 |
|
Décrets de transfert (net) |
630 124 |
3 630 124 |
0 |
0 |
-13 379 858 |
-4 417 103 |
-12 749 734 |
-786 979 |
|
Décret d'annulation |
-1 797 227 |
-1 797 227 |
0 |
0 |
0 |
0 |
-1 797 227 |
-1 797 227 |
|
Rattachements de FDC et ADP |
6 569 515 |
24 240 200 |
138 516 |
138 516 |
14 842 676 |
3 502 676 |
21 550 707 |
27 881 392 |
|
Loi de finances rectificative (net) |
62 414 505 |
2 414 505 |
62 058 094 |
38 518 591 |
-2 543 458 |
-2 543 458 |
121 929 141 |
38 389 638 |
|
4. Total des mouvements de crédits |
259 137 159 |
62 221 599 |
146 892 598 |
40 141 488 |
38 485 327 |
12 445 060 |
444 515 084 |
114 808 147 |
|
5. Crédits disponibles (1+4) |
1 108 069 246 |
931 014 354 |
900 012 196 |
776 949 394 |
1 153 810 586 |
1 088 900 226 |
3 161 892 028 |
2 796 863 974 |
|
6. Crédits consommés |
949 240 237 |
902 166 058 |
877 128 005 |
776 720 883 |
1 122 909 251 |
1 075 320 443 |
2 949 277 493 |
2 754 207 384 |
|
7. Reliquat de crédits avant reports n+1 (5-6) |
158 829 009 |
28 848 296 |
22 884 191 |
228 511 |
30 901 335 |
13 579 783 |
212 614 535 |
42 656 590 |
|
8. Taux de consommation des crédits prévus en LFI (6/3) |
110,82% |
99,94% |
116,41% |
105,37% |
99,58% |
99,32% |
107,73% |
101,16% |
|
9. Taux de consommation des crédits disponibles (6/5) |
85,67% |
96,90% |
97,46% |
99,97% |
97,32% |
98,75% |
93,28% |
98,47% |
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances 2011
b) Une programmation triennale dépassée
Ces importantes ouvertures de crédits en gestion s'accompagnent logiquement d'un dépassement des plafonds assignés à la mission dans le cadre du budget triennal 2009-2011 et de l'annuité 2011 de la programmation 2011-2013 49 ( * ) .
Selon la Cour des comptes 50 ( * ) , sur la période 2009-2011, l'écart entre les dépenses et le plafond initial des crédits de la mission s'élève ainsi à 699,20 millions d'euros en AE et 478,59 millions d'euros en CP .
Ecart aux plafonds du budget triennal 2009-2011 des crédits de la mission « Culture »
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
||
|
Plafond prévu par le budget triennal |
AE |
2 841,41 |
2 724,99 |
2 487,75 |
|
CP |
2 780,89 |
2 797,67 |
2 580,60 |
|
|
Total des crédits ouverts au cours de la gestion hors fonds de concours |
AE |
2 983,79 |
3 151,26 |
3 161,17 |
|
CP |
2 930,93 |
3 036,46 |
2 796,14 |
|
|
Ecart cumulé 2009-2011 entre les crédits ouverts et les plafonds du triennal |
AE |
1 242,07 |
||
|
CP |
604,37 |
|||
|
Dépenses de la mission hors fonds de concours |
AE |
2 806,53 |
2 943,13 |
2 933,93 |
|
CP |
2 903,34 |
2 985,96 |
2 748,45 |
|
|
Ecart cumulé 2009-2011 entre les dépenses et les plafonds du triennal |
AE |
699,20 |
||
|
CP |
478,59 |
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
Quant à la première année d'exécution de la seconde programmation triennale 2011-2013, elle laisse déjà également apparaître un dépassement des plafonds fixés pour la mission en AE (+ 206,41 millions d'euros) et en CP (+ 20,53 millions d'euros,) en raison notamment des abondements opérés en faveur de l'INRAP et de la Philharmonie de Paris.
Comme l'indique la Cour des comptes, « la crédibilité de la programmation triennale 2011-2013 des crédits de la mission est donc d'ores et déjà atteinte , comme cela avait été le cas en 2010 s'agissant de la programmation triennale 2009-2011. Le financement de nouveaux grands projets, hors enveloppe programmée, apparaît comme une constante de la mission Culture et explique en partie le dépassement régulier des objectifs de la programmation budgétaire et l'adaptation par voie de conséquence des plafonds annuels de crédits. » 51 ( * ) .
c) Une soutenabilité budgétaire difficile à apprécier
Entre 2010 et 2011, les charges à payer de la mission - qui correspondent à un service fait sans engagement d'AE ou sans consommation de CP - ont été multipliées par 2,5 . Selon la Cour des comptes, elles portent principalement sur les crédits déconcentrés du programme 175, mais « il n'a pu être donné à ce stade d'explication à cette forte progression par rapport à 2010 ». Si ce montant ne présente pas, selon la Cour, de risque majeur pour la soutenabilité du budget 2012 de la mission, l'évolution de ce montant devra néanmoins faire l'objet d'un suivi attentif.
Quant aux restes à payer - soit la différence entre les engagements et les paiements - ils s'élèvent à la fin de l'année 2011 à 922,54 millions d'euros , soit une hausse de 3,5 % par rapport à 2010. Cette progression s'explique par les importants projets d'investissement lancés par le ministère et notamment le redémarrage du projet de « Philharmonie de Paris » qui explique, à lui seul, 105,9 millions d'euros de restes à payer en 2011.
Selon la Cour des comptes, l'appréciation du montant des restes à payer au regard de la soutenabilité budgétaire de la mission « reste tributaire de facteurs insuffisamment déterminés jusqu'alors : le degré de fiabilité des prévisions des coûts des projets d'investissement, l'échelonnement des restes à payer sur les exercices suivants et l'évaluation des dépenses de fonctionnement induites par les grands projets d'investissement ».
Evolution 2010-2011 des charges à payer et des restes à payer
(en millions d'euros)
|
Fin 2010 |
Fin 2011 |
Ecart 2010-2011 |
|
|
Charges à payer |
|||
|
P. 175 |
10,084 |
34,513 |
+24,429 |
|
P. 131 |
3,301 |
2,350 |
-0,951 |
|
P. 224 |
2,245 |
2,680 |
+0,435 |
|
Total - Mission |
15,630 |
39,543 |
+23,913 |
|
Restes à charges |
|||
|
P. 175 |
721,22 |
618,41 |
-102,81 |
|
P. 131 |
95,85 |
194,71 |
+98,86 |
|
P. 224 |
74,23 |
109,42 |
+35,19 |
|
Total - Mission |
891,30 |
922,54 |
+31,24 |
Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes
* 47 Y compris fonds de concours et attributions de produits prévus en LFI.
* 48 Qui font l'objet d'une analyse détaillée dans le II de la présente contribution.
* 49 Il convient néanmoins de noter que ces éléments sont difficiles à apprécier pleinement, compte tenu des changements de périmètre qu'a connus la mission sur cette période.
* 50 Cour des comptes - Analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - Exercice 2011 - Culture.
* 51 Cour des comptes - Analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - Exercice 2011 - Culture.