B. LE PROGRAMME N° 106 « ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES » : UN PROGRAMME STABLE TOUJOURS SANS DOTATION AU FONDS NATIONAL DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE
1. Un programme caractérisé par la relative stabilité de la maquette et des crédits
Le programme n° 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » est structuré autour d'une maquette resserrée , comprenant trois actions seulement, dont une est en réalité éteinte :
- l'action n° 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » , qui porte principalement les crédits destinés aux actions de médiation et de conseil familial ainsi que, à partir de 2013, les points d'accueil et d'écoute des jeunes (PAEJ) ;
- l'action n° 2 « Soutien en faveur des familles monoparentales » , qui est éteinte depuis que le RSA s'est substitué à l'allocation de parent isolé (API) au 1 er janvier 2011 ;
- l'action n° 3 « Protection des enfants et des familles » , qui finance essentiellement les mesures de protection juridique des majeurs et représente, à ce titre, l'essentiel des crédits du programme n° 106, comme l'illustre le graphique ci-dessous.
S'agissant du périmètre du programme, la seule évolution notable concerne le transfert du financement des PAEJ depuis le programme n° 177 vers le présent programme n° 106.
Répartition des crédits de paiement du programme n° 106
Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances
Répartition des crédits du programme n° 106 par action
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement = Crédits de paiement |
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LFI 2012 |
PLF 2013 |
Évolution |
|
|
Action n° 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » |
10,8 |
15,1 |
+ 39,8 % |
|
Action n° 2 « Soutien en faveur des familles monoparentales « |
0 |
0 |
- |
|
Action n° 3 « Protection des enfants et des familles » |
223,0 |
229,5 |
+ 1,6 % |
|
Total programme n° 106 |
233,8 |
244,6 |
+ 4,6 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013
2. Des crédits d'accompagnement des familles en forte hausse pour accueillir le financement des PAEJ
Les crédits de l'action n° 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » portent principalement :
- un co-financement, aux côtés des caisses d'allocations familiales, des services de médiation familiale , pour 1,9 million d'euros ;
- la contribution au financement des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents , pour 3,6 millions d'euros ;
- les subventions aux réseaux en faveur du conseil conjugal, du planning familial et des établissements d'information, de consultation ou de conseil familial (EICCF) , à hauteur de 2,6 millions d'euros ;
- le financement, pour 1 million d'euros, de la carte « enfant famille » de la SNCF .
De façon générale, votre rapporteur spécial se félicite que les crédits de ces différentes actions de médiation et d'écoute aux familles, déjà faibles, aient été préservés malgré la contrainte budgétaire .
Par ailleurs, l'action n° 1 voit ses crédits augmenter de 5 millions d'euros pour financer les points d'accueil et d'écoute des jeunes (PAEJ), auparavant portés par le programme n° 177. Les PAEJ sont 350 structures de proximité , offrant un accueil, un soutien et une médiation familiale pour les jeunes et les parents.
3. La protection des familles : une augmentation contenue de la dépense, sans budgétisation du FNPE
a) Une dépense à titre principal : la protection juridique des majeurs
En vertu de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, applicable depuis le 1 er janvier 2009, le financement public 6 ( * ) du dispositif de tutelle et de curatelle se répartit comme suit :
- l'Etat prend en charge les mesures de protection juridique des majeurs qui n'ont pas de prestation sociale ou qui perçoivent une prestation sociale à la charge du département ;
- la sécurité sociale finance, au titre de l'assurance maladie, les mesures confiées aux établissements de santé (ex-« gérances de tutelle hospitalière ») et, au titre de la branche famille principalement, les mesures de tutelle, curatelle, sauvegarde de justice et mesure d'accompagnement judiciaire pour les personnes qui reçoivent une prestation sociale (sauf si cette dernière est versée par le département) ;
- les départements assurent le financement des mesures d'accompagnement judiciaire pour les personnes qui ont une prestation à sa charge (en particulier RSA, APA ou PCH).
L'analyse de l'évolution du coût de ces mesures montre que, depuis 2010, il a augmenté pour l'Etat et pour la sécurité sociale (respectivement de + 3,2 % et de + 9 %), mais qu'il a diminué pour les départements (- 8,6 %), ce qui ne tient pas compte de l'économie globale de la réforme de 2007 et, notamment, de la prise en charge de son volet social .
Évolution de la répartition du coût total des mesures de protection juridique des majeurs (hors préposés d'établissement)
(en millions d'euros)
|
2010 |
2011 |
2012 |
Évolution 2010-2012 |
Prévision pour 2013 |
|
|
Etat |
208,7 |
207,5 |
215,4 |
+ 3,2 % |
222,6 |
|
Départements |
5,8 |
5,2 |
5,3 |
- 8,6 % |
5,3 |
|
Sécurité sociale |
304,5 |
320,9 |
331,9 |
+ 9,0 % |
334,1 |
|
Total |
519,0 |
533,6 |
552,6 |
+ 6,5 % |
562,0 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
S'agissant des mesures financées par l'Etat, on distingue
- le financement des services mandataires , soit 134 687 mesures mises en oeuvre par environ 350 associations tutélaires ;
- le financement des mandataires individuels , au nombre de 3 145 d'après le recensement de la DGCS, pour un total de 21 809 mesures.
A cet égard, on constate que le financement des mandataires individuels, de moindre ampleur que celui des services mandataires, connaît une augmentation significative depuis 2010 et devrait encore progresser de + 17,3 % entre 2012 et 2013 .
Évolution du coût des mesures de
protection juridique des majeurs,
par type de mesure
(en millions d'euros)
|
LFI 2010 |
LFI 2011 |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
Évolution 2012-2013 |
|
|
Services mandataires |
194,1 |
193,2 |
198,55 |
202,3 |
+ 1,9 % |
|
Mandataires individuels |
14,6 |
14,3 |
16,8 |
19,7 |
+ 17,3 % |
|
Total |
208,7 |
207,5 |
215,3 |
222 |
+ 3,1 % |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Le coût total de la protection juridique des majeurs prévu en 2013 s'élève à 222,6 millions d'euros (y compris la dotation des services à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et en Nouvelle Calédonie), en augmentation de 2,9 % par rapport à la loi de finances pour 2012.
Rappelons que le rapport remis par la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur la réforme de la protection juridique des majeurs, a permis de faire le bilan de cette réforme et a, notamment, souligné la lenteur de la montée en charge du dispositif des mesures d'accompagnement social personnalisé (MASP) et la charge induite, pour les départements, par le transfert des mesures de nature judiciaire vers les mesures sociales 7 ( * ) .
b) Une dépense à titre subsidiaire : la protection de l'enfance
(1) La protection de l'enfance
Outre la protection juridique des majeurs, l'action n° 3 finance également deux sous-actions en faveur de la protection des enfants et des familles :
- des subventions aux associations nationales de protection de l'enfance , pour un montant de 0,8 million d'euros , en augmentation de 0,1 million d'euros par rapport à 2012 ;
- le financement du groupement d'intérêt public « Enfance en danger » (GIPED) , qui gère le service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger, ainsi que l'observatoire du même nom. La contribution de l'Etat au GIPED, qui complète celle des conseils généraux, s'établit en 2013 à 2,3 millions d'euros , en augmentation de 0,1 million d'euros par rapport à 2012.
(2) L'agence française de l'adoption
L'action porte également la subvention pour charges de service public à l'Agence française de l'adoption (AFA), pour un montant de 3,2 millions d'euros en AE=CP, en augmentation de 0,5 million par rapport à la loi de finances pour 2012 . Ainsi, l'agence retrouve le niveau de subvention de 2010, alors que le projet de loi de finances pour 2011 avait été marqué, à l'initiative de votre commission des finances, par une ponction sur le fonds de roulement important de l'opérateur. Au 31 décembre 2012, le fonds de roulement devrait s'établir à un niveau normal de 0,8 million d'euros , soit environ trois mois de fonctionnement.
Le plafond d'emplois de l'opérateur est maintenu à 51 ETPT en 2013.
S'agissant du bilan de l'action de l'agence, l'AFA a organisé 402 adoptions internationales en 2011, soit 20 % des 1 995 adoptions internationales réalisées en France . L'objectif affiché pour 2013 à travers l'indicateur 1.1 du projet annuel de performances est de porter cette proportion à 22,5 %.
(3) Le fonds national de financement de la protection de l'enfance
Cette action est, une nouvelle fois, l'occasion de faire mention de la situation du fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) . Créé par l'article 27 de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, le FNPE est chargé de deux missions :
- compenser les charges résultant, pour les départements, de l'application de la loi , selon des critères nationaux et des modalités fixés par décret ;
- favoriser des actions spécifiques définies par voie conventionnelle entrant dans le cadre de la réforme de la protection de l'enfance.
Mis en place en 2010 seulement et géré par la CNAF, le fonds est financé par un versement de cette dernière, prévu en loi de financement de la sécurité sociale et fixé en 2010 à 30 millions d'euros, ainsi que par un versement annuel de l'Etat.
En pratique, toutefois, le fonds est intégralement financé par le versement de la CNAF, l'Etat n'ayant jamais prévu son abondement en loi de finances initiale à l'exception d'un versement de 10 millions d'euros en loi de finances pour 2011, à l'initiative de votre commission des finances. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter que, cette année encore, aucune subvention de l'Etat au FNPE ne soit budgétée au sein du programme n° 106, alors que l'aide sociale à l'enfance représente une charge croissante de plus de 6 milliards d'euros pour les départements .
En l'état actuel des ressources du FNPE, son comité de gestion a établi, pour la période 2010-2012, un plan de financement prévoyant une dépense par tranche de 10 millions d'euros par an, dont 7 millions au titre de la compensation aux départements et 3 millions au titre des actions en faveur de la protection de l'enfance.
* 6 Les services mandataires et les mandataires individuels bénéficient en effet à la fois d'un financement par prélèvement sur les revenus des majeurs protégés et, en complément, le cas échéant, un financement public.
* 7 Rapport d'information n° 315 (2011-2012) fait par Éric Bocquet et Edmond Hervé au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'évaluation de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.