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Projet de loi de finances rectificative pour 2012 : Rapport

12 décembre 2012 : Budget - Rapport ( rapport - première lecture )

Rapport n° 213 (2012-2013) de M. François MARC, fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 décembre 2012

Disponible au format PDF (4,9 Moctets)


N° 213

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 décembre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances rectificative, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2012,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

403, 465 et T.A. 60

Sénat :

204 (2012-2013)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Les principaux chiffres du troisième projet
de loi de finances rectificative pour 2012

1. - LES RECETTES

Recettes fiscales nettes : 270,1 milliards d'euros (-2,3*)

Recettes non fiscales : 14,0 milliards d'euros (-1,4)

2. - LES DÉPENSES ET LES EMPLOIS

Dépense sous norme « zéro valeur » : 273,7 milliards d'euros (0)

Dont dépenses de personnel (hors pensions) : 81,0 milliards d'euros (+0,6)

Dont PSR collectivités territoriales sous norme : 51,6 milliards d'euros (-0,1)

Dont PSR Union européenne : 19,1 milliards d'euros (+0,2)

Dépense sous norme « zéro volume » : 357,7 milliards d'euros (-1)

Dont charge de la dette : 46,4 milliards d'euros (-1)

Dont dépenses de pensions : 37,6 milliards d'euros (+0)

Plafond des autorisations d'emplois rémunérés par l'Etat : 1 936 014 ETPT (+0)

3. - LE SOLDE ET SON FINANCEMENT

Solde général (y compris opération Dexia) : - 86,1 milliards d'euros (-5,0)

Besoin et ressources de financement de l'Etat : 185,3 milliards d'euros (+6,4)

Plafond de variation de la dette à moyen et long termes : 99,2 milliards d'euros (-1)

* Les évolutions sont par rapport à la LFR-2 2012 pour les recettes et le solde, et par rapport à la LFI 2012 pour les dépenses et les emplois.

Nota bene : l'analyse de l'équilibre budgétaire repose sur les données contenues dans le projet de loi adopté en Conseil des ministres. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture sont analysées dans le cadre du commentaire de l'article d'équilibre (article 4).

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

I. UNE ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE EN STAGNATION

La prévision de croissance pour 2012 associée au présent projet de loi de finances rectificative est de 0,3 %, inchangée depuis le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2012, déposé en juillet. La prévision du consensus des conjoncturistes1(*) est quant à elle de 0,1 %.

Cette croissance à peine positive représente une importante erreur de prévision du consensus des conjoncturistes, et plus encore du précédent Gouvernement. En effet, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2012, leurs prévisions étaient de respectivement 1,2 % et 1,75 %.

L'erreur de prévision, de l'ordre de 1,7 point pour le précédent Gouvernement, est historiquement élevée. Depuis la fin des années 1990, un tel écart entre prévision et exécution n'avait été constaté qu'au plus fort de la crise, en 2008 et en 2009.

La croissance du PIB : prévision et exécution

(en %)

* 2012 : Consensus Forecasts, novembre 2012.

** Commission des comptes de la Nation puis commission économique de la Nation.

Source : commission des finances, d'après les sources indiquées

Le graphique ci-après montre l'évolution des prévisions de croissance pour 2012 depuis l'automne 2011.

Lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2012, la prévision de croissance du précédent Gouvernement était de 1,75 %, contre 1,2 % pour le consensus des conjoncturistes. L'écart, de 0,55 point, était presque deux fois supérieur à la moyenne observée depuis la fin des années 1990 (de 0,3 point), et le plus important observé sur la période.

Les perspectives de croissance se sont ensuite rapidement dégradées au cours de l'automne, le consensus des conjoncturistes ne prévoyant plus qu'une croissance à peine positive depuis décembre 2011. Le précédent Gouvernement, puis le Gouvernement actuel, ont adapté en conséquence leurs prévisions, qui demeurent toutefois très légèrement au-dessus de celles du consensus des conjoncturistes, comme le montre le graphique ci-après.

Les prévisions de croissance successives pour 2012

(en %)

* Consensus Forecasts.

** PLF 2012 (septembre 2011), premier PLFR pour 2012 (février 2012), deuxième PLFR pour 2012 (juillet 2012), présent PLFR.

Source : commission des finances, d'après les sources indiquées

La dégradation rapide des perspectives de croissance à l'automne 2011 s'explique par la faible croissance du second semestre 2011.

Cette faible croissance a tout d'abord eu un impact comptable sur la croissance de 2012, exprimée en moyenne annuelle. Ainsi, en juin 2011 l'Insee prévoyait une croissance de 0,5 % chacun des deux derniers trimestres de 2011, ce qui aurait correspondu au début de l'année 2012 à un acquis de croissance de 0,7 %, suffisant pour atteindre une croissance de l'ordre de 1 % en moyenne annuelle avec une croissance de 0,1 % ou 0,2 % par trimestre. Or, il est apparu que la croissance avait été un peu plus faible pendant l'été, et serait nulle au dernier trimestre, ce qui ramenait l'acquis de croissance de 2012 à 0,2 %.

A cela s'ajoute que la stagnation économique au dernier trimestre de 2011 a rendu moins probable une reprise en 2012. Une croissance de 0,5 % chaque trimestre en 2012 (soit de 2 % en rythme annualisé, ce qui est légèrement supérieur au potentiel, évalué à environ 1,5 %) aurait permis d'atteindre une croissance de 1,4 % en moyenne annuelle, mais un tel scénario de « fin de crise » est vite apparu irréaliste.

La stagnation de l'activité économique provient en particulier de la réduction rapide et simultanée des déficits publics, dont l'impact pourrait avoir été sous-estimé.

Dans ses Perspectives pour l'économie mondiale d'octobre 2012, le FMI écrit : « Le principal constat, basé sur des données concernant 28 pays, est que les multiplicateurs utilisés pour établir les prévisions de croissance sont systématiquement trop faibles depuis le début de la Grande Récession, dans une marge allant de 0,4 à 1,2 selon la source des prévisions et les spécificités de la technique d'estimation. Des indications informelles laissent penser que les multiplicateurs employés implicitement pour générer ces prévisions sont de l'ordre de 0,5. Les multiplicateurs réels pourraient donc être supérieurs et s'échelonner de 0,9 à 1,7 ». Le FMI explique ce phénomène par « le contexte actuel de sous-utilisation des capacités, de politiques monétaires contraintes par le plancher de taux d'intérêt nul et d'ajustement budgétaire synchronisé dans de nombreux pays ».

Dans le cas de la France, le déficit public structurel devrait diminuer de 1,2 point de PIB en 20122(*), ce qui, si l'on retient l'estimation usuelle d'un multiplicateur de 0,5, réduit la croissance de 0,6 point. Si on suppose que, sans politique de réduction du déficit, la croissance de trimestre à trimestre aurait été légèrement supérieure à son potentiel, ce qui aurait permis d'atteindre une croissance de 1,4 % en moyenne annuelle3(*), l'effort budgétaire aurait ramené la croissance à 0,8 %, soit nettement plus que la prévision actuelle. En revanche, une hypothèse de multiplicateur budgétaire de 1 correspond à une croissance à peu près nulle. Ce calcul est évidemment schématique mais il suggère que la réduction rapide et simultanée du déficit public dans les Etats de la zone euro explique bien pour une large part la stagnation économique actuelle.

L'objectif de ramener le déficit public à 4,5 points de PIB en 2012 n'est toutefois par remis en cause par cette faible croissance. En effet, cette dégradation de la situation économique est connue depuis la fin de l'année 2011, et les mesures adoptées par la loi de finances rectificative de juillet 2012 devraient permettre d'y faire face. L'expérience des dernières années a toutefois montré qu'encore à cette période de l'année, il était possible de faire des erreurs de prévision significatives. Jusqu'à présent elles se sont toujours produites dans le bon sens, mais il convient de rester vigilant.

II. LES RECETTES

A. UNE DIMINUTION DES RECETTES FISCALES DE 2,3 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À LA PRÉVISION DE JUILLET 2012

La prévision de recettes fiscales pour 2012 s'établit à 270,1 milliards d'euros, soit un niveau légèrement inférieur (- 0,2 milliard d'euros) à la prévision pour 2012 lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2013 (« révisé 2012 »), correspondant à un moindre rendement de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) en raison d'une révision à la baisse des hypothèses de consommation des carburants.

L'essentiel des modifications par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (- 2,3 milliards d'euros) avaient ainsi déjà été prises en compte dans le révisé 2012, et détaillées dans le tome I du rapport général sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2013. Elles correspondent principalement aux évolutions suivantes :

- une baisse (- 1 milliard d'euros) du rendement de l'impôt sur le revenu (IR), compte tenu des déclarations désormais connues ;

- pour la TICPE, outre une moindre consommation des carburants (cfsupra), l'impact de la baisse temporaire de 3 centimes par litre sur les carburants décidée le 28 août 2012 (- 0,3 milliard d'euros), soit au total une baisse du rendement de la TICPE de - 0,7 milliard d'euros ;

- une hausse plus importante que prévu des dégrèvements d'impôts professionnels locaux (- 1,1 milliard d'euros), dont des restitutions d'excédent de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (- 0,4 milliard d'euros) ;

- pour les autres impôts, des recouvrements constatés supérieurs aux prévisions (+ 0,5 milliard d'euros), notamment pour les droits de donation et les autres impôts directs émis par voie de rôle.

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, les recettes fiscales nettes sont inférieures de 4,8 milliards d'euros, faisant apparaître des surestimations en LFI, notamment au titre de l'impôt sur les sociétés (IS) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Par ailleurs, la prévision de recettes de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est revue à la baisse de 462 millions d'euros, corrélativement à une révision à la hausse (de 162 à 450 millions d'euros) de la prévision de bouclier fiscal. Alors que le précédent Gouvernement avait fondé l'équilibre financier de la réforme de l'ISF en 2011 sur cette prévision de 162 millions d'euros, il apparaît une sous-évaluation délibérée : en pratique, cette réforme a été en partie financée par endettement, quand l'ancienne majorité prétendait qu'elle était entièrement gagée.

Réévaluations des recettes fiscales nettes

(en milliards d'euros)

Source : exposé général des motifs, calculs de la commission des finances

B. UN RECUL DES RECETTES NON FISCALES DE 1,4 MILLIARD D'EUROS

Comme dans le révisé 2012, les recettes non fiscales s'établissent à 14 milliards d'euros, en diminution de 1,4 milliard d'euros par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012.

Cette évolution traduit le versement en titres, et non en numéraire, des dividendes de GDF-Suez et du Fonds stratégique d'investissement. Il convient d'observer que, en comptabilité nationale, cette opération est assimilée à une opération patrimoniale, sans impact sur le déficit public.

Le solde de trésorerie du compte de l'Etat auprès de Natixis est mobilisé à hauteur de 100 millions d'euros, soit un niveau inférieur à celui de 220 millions d'euros opéré par la loi de finances rectificative de fin d'exercice 2011. Ce compte est ouvert au titre de la garantie du risque exportateur s'agissant du risque sur l'évolution des taux d'intérêt (toujours en ce qui concerne la garantie des exportateurs, la couverture du risque de crédit donne lieu à un compte ouvert auprès de la COFACE). Ces montants ne sont en effet pleinement connus qu'en cours d'année.

Par ailleurs, les dividendes versés par la Banque de France et la Caisse des dépôts et consignations en 2012 s'élèvent, respectivement, à 877 millions d'euros et 103 millions d'euros.

Le montant prévisionnel du dividende de la Banque de France s'élevait à 850 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2012. Assis sur le résultat 2011, ce dividende est revu à la hausse pour 2012 (à hauteur de 27 millions d'euros, soit 877 millions d'euros) au regard des éléments désormais disponibles concernant le résultat de l'année dernière. Par ailleurs, la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 a prévu que la Banque de France reverse à la Grèce les sommes correspondant à la rémunération des titres souverains grecs qu'elle détient, ce qui pourrait avoir une incidence sur le résultat 2012 qui déterminera le niveau du dividende versé en 2013.

S'agissant de la Caisse des dépôts et consignations, le résultat 2011 a été inférieur aux prévisions de la LFI 2012, qui prévoyait un dividende de 540 millions d'euros. Ce niveau a été revu à la baisse à 257 millions d'euros dans la première loi de finances rectificative pour 2012, puis à 103 millions d'euros dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2012. Cette prévision est inchangée dans le présent projet de loi de finances.

III. LES DÉPENSES

A. DES OBJECTIFS D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES SOUS LES NORMES « ZÉRO VALEUR » ET « ZÉRO VOLUME » EN VOIE D'ÊTRE DÉPASSÉS

1. Le respect des normes de dépense

Le schéma de fin de gestion dépasse les objectifs de stabilisation en valeur des dépenses sous la norme « zéro valeur » (hors charge de la dette et pensions), y compris par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI) pour 2012.

En effet, les crédits inscrits sous la norme « zéro valeur », qui s'élevaient à 274,9 milliards d'euros dans la LFI 2012, ont été réduits de 1,2 milliard d'euros dans la loi de finances rectificative du 14 mars 2012, pour s'établir à 273,7 milliards d'euros et enregistrent un recul de 2,4 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2011 (276,1 milliards d'euros). Le niveau des dépenses a ensuite été maintenu jusque dans le présent projet de loi de finances rectificative. Alors que la LFI 2012 était fondée sur une diminution de 0,4 % des dépenses par rapport à la LFI 2011 sous la norme « zéro valeur », les deux premières lois de finances rectificatives pour 2012 et le présent projet de loi de finances se fondent sur une diminution de 0,9 % des dépenses en valeur.

S'agissant des dépenses inscrites sous la norme « zéro volume » (y compris la charge de la dette et les pensions), dont le rythme ne doit pas progresser plus vite que l'inflation, leur montant s'élevait à 361,3 milliards d'euros dans la LFI 2012 (contre 357,9 milliards d'euros en LFI 2011), soit une baisse de 0,5 % en volume et une hausse de 0,9 % en valeur. Compte tenu d'une réduction de la charge de la dette, dans un contexte de faibles taux d'intérêt, de 48,8 milliards d'euros en LFI 2012 à 46,4 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances rectificative, les dépenses inscrites sous la norme « zéro volume » s'établissent à 357,7 milliards d'euros en fin de gestion 2012, soit une baisse de 1,5 % en volume et de 0,1 % (0,2 milliard d'euros) en valeur par rapport à l'année 2011. Au sein de la norme élargie « zéro volume », la baisse des dépenses inscrites sous la norme « zéro valeur » (- 2,1 milliards d'euros) compense la dynamique des pensions (+ 1,9 milliard d'euros) et l'évolution de la charge de la dette (+ 0,1 milliard d'euros).

Cette diminution en valeur est significative, puisque la progression annuelle des dépenses entre 2007 et 2011 était comprise entre 5 et 6 milliards d'euros. Outre qu'elle traduit d'abord une évolution favorable des taux d'intérêt, elle doit être relativisée, compte tenu des ouvertures de crédits ne figurant pas dans le périmètre de la norme « zéro valeur » :

- la participation de la France au Mécanisme européen de stabilité (16,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement [AE] et 6,5 milliards d'euros en crédits de paiement [CP], ouverts par la loi de finances rectificative du 14 mars 2012), ainsi qu'à la Banque de l'industrie (0,2 milliard d'euros en CP) ;

- la recapitalisation de Dexia (2,6 milliards d'euros en AE et en CP), dont l'ouverture est proposée dans le présent projet de loi de finances rectificative ;

- la compensation de la réforme de la taxe professionnelle, réévaluée de + 0,149 milliard d'euros dans le présent projet de loi de finances (pour atteindre 4 milliards d'euros).

Le respect de la norme de dépense en 2012

(en milliards d'euros)

 

LFI 2012

Mouvements de crédits

Crédits ouverts 2012

Prévision d'exécution 2012

 

LFR 1

LFR 2

Décret d'avance

PLFR 3

1. Budget général (BG)

             

Charge de la dette (a)

48,8

- 0,7

- 0,7

 

- 1,0

46,4

46,4

Pensions (b)

37,6

       

37,6

37,6

Personnel hors pensions (c)

80,4

   

0,6

 

81,0

81,0

Provisions (d)

0,0

       

0,0

0,0

Autres dépenses BG* (e)

123,8

- 1,2

 

- 0,6

- 0,1

121,9

121,9

Total BG

             

Périmètre « zéro valeur » (c+d+e)

204,3

- 1,2

   

- 0,1

203,0

203,0

Périmètre « zéro volume » (a+b+c+d+e)

290,7

- 1,9

- 0,7

 

- 1,1

287,0

287,0

2. Prélèvements sur recettes (PSR)

             

Collectivités territoriales sous norme

51,7

     

- 0,1

51,6

51,6

Collectivités territoriales hors norme (réforme TP)

3,9

     

0,1

4,0

4,0

Union européenne

18,9

     

0,2

19,1

19,1

Total PSR

74,5

     

0,2

74,6

74,6

dont PSR sous norme

70,6

     

0,1

70,7

70,7

3. Affectation de recettes**

3,0

       

3,0

3,0

Total norme élargie

             

Norme « zéro valeur »

274,9

- 1,2

     

273,7

273,7

Norme « zéro volume »

361,3

- 1,9

- 0,7

 

- 1,0

357,7

357,7

* Hors remboursements et dégrèvements.

** Plafond des taxes affectées, en application de l'article 46 de la LFI 2012, non inclus dans le périmètre de la norme « zéro valeur » en 2012.

Prévisions nettes des fonds de concours, décrets de transferts et de virement.

Source : ministère du budget

2. Des économies nettes de 70 millions d'euros sur les dépenses du budget général pour compenser le besoin de financement au titre des prélèvements sur recettes

Au sein de la norme « zéro valeur », les prélèvements sur recettes (PSR) en faveur des collectivités territoriales diminuent globalement de - 0,102 milliard d'euros par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (- 0,126 milliard d'euros au titre du fonds de compensation de la TVA ; + 0,024 milliard d'euros pour les autres dotations). Si l'on intègre les PSR au profit des collectivités territoriales situés en dehors de la norme de dépense, le solde est toutefois positif (+ 46,6 millions d'euros).

Evolutions du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales dans le présent projet de loi de finances rectificative

Le présent projet de loi de finances rectificative réévalue à la hausse les prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (PSR), pour un montant de + 46,6 millions d'euros, afin de tenir compte des dernières évaluations disponibles pour l'exercice 2012.

Au sein du périmètre « zéro valeur », les PSR sont revus à la baisse à hauteur de 102 millions d'euros :

- le prélèvement au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est revu à la baisse (- 126 millions d'euros) pour tenir compte des dernières données disponibles sur l'investissement des collectivités territoriales ;

- la dotation de compensation des pertes de bases est également revue à la baisse (- 30 millions d'euros), suite aux dernières données recensées par la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL) ;

- les trois PSR liés à la compensation d'exonération de fiscalité directe locale sont, pour leur part, revus à la hausse (+ 53,5 millions d'euros), pour prendre en compte les dernières estimations de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) :

o + 54 millions d'euros au titre des compensations d'exonérations relatives à la fiscalité directe locale ;

o + 4 millions d'euros au titre de la dotation de transfert de compensation d'exonération de fiscalité directe locale ;

o - 4 millions d'euros au titre de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle.

Hors périmètre « zéro valeur », les PSR sont réévalués à la hausse, pour un montant de 148,8 millions d'euros :

- les PSR de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, suite aux recalculs de la DGFiP effectués à l'automne 2012, sont réévalués à hauteur de + 139 millions d'euros environ :

o + 79 millions d'euros sur la compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle ;

o + 60 millions d'euros sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCRTP) ;

- la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale est revue à la hausse pour un montant de + 3,5 millions d'euros ;

- la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle (FDPTP) est revue à la hausse à hauteur de + 5 millions d'euros, en coordination avec l'article 3 du présent projet de loi qui ajuste le montant dû aux FDPTP en 2012 ;

- le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle est en revanche revu à la baisse de - 4,1 millions d'euros ;

- et enfin, le versement complémentaire aux FDPTP au titre de 2011 est revu à la hausse pour un montant de + 6 millions d'euros, pour tenir compte des derniers recensements complémentaires de la DGCL au titre de l'exercice 20114(*).

Source : commission des finances

Toujours au sein des dépenses « normées », le PSR en faveur de l'Union européenne donne lieu à des ouvertures de crédits à hauteur de + 0,173 milliard d'euros par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, afin de pouvoir poursuivre le financement des programmes pluriannuels de l'Union européenne, en particulier dans le domaine de la recherche et de la cohésion.

Compte tenu de l'évolution des PSR au profit des collectivités territoriales (- 0,102 milliard d'euros) et de l'Union européenne (+ 0,173 milliard d'euros), se traduisant par une hausse de 0,071 milliard d'euros de l'ensemble des PSR par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, le maintien de la norme « zéro valeur » signifie des économies à due concurrence sur les dépenses du budget général (hors PSR), se répartissant comme suit (en crédits de paiement, CP) :

- des ouvertures brutes de + 0,790 milliard d'euros ;

- des annulations brutes de - 0,860 milliard d'euros.

Les autres mouvements de crédits enregistrés sur les missions du budget général correspondent à l'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôts (+ 6,033 milliard d'euros), ainsi qu'à la recapitalisation de Dexia retracée dans la mission « Engagements financiers de l'Etat » (+ 2,585 milliards d'euros).

Les ouvertures et annulations de crédits par mission sont détaillées dans le tableau ci-après.

Ouvertures en annulations de crédits sur le budget général

(en euros)

Missions

Ouvertures

 

Annulations

 

Ouvertures (+) / annulations (-)
nettes

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Administration générale et territoriale de l'Etat

 

 

58 800 000

 

-58 800 000

 

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

76 662

76 662

4 336

4 336

72 326

72 326

Aide publique au développement

 

 

287 646 474

273 368 003

-287 646 474

-273 368 003

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

 

 

35 238 071

35 257 530

-35 238 071

-35 257 530

Culture

 

 

1 192 500

1 192 500

-1 192 500

-1 192 500

Direction de l'action du Gouvernement

368 394 209

 

39 906 600

23 155 851

328 487 609

-23 155 851

Ecologie, développement et aménagement durables

542 000 000

 

237 475 915

206 717 976

304 524 085

-206 717 976

Engagements financiers de l'Etat

2 585 000 000

2 585 000 000

1 014 000 000

1 014 000 000

1 571 000 000

1 571 000 000

Enseignement scolaire

 

6 479

261 634 729

142 120

-261 634 729

-135 641

Immigration, asile et intégration

89 066 557

83 128 587

5 929 057

4 028 050

83 137 500

79 100 537

Justice

 

 

476 857 815

 

-476 857 815

 

Médias, livre et industries culturelles

8 550 000

8 550 000

10 957 502

10 957 502

-2 407 502

-2 407 502

Outre-mer

5 000 000

5 000 000

5 000 000

5 000 000

 

 

Recherche et enseignement supérieur

18 000 000

18 000 000

 

 

18 000 000

18 000 000

Régimes sociaux et de retraite

19 453 133

19 453 133

32 279 396

37 279 396

-12 826 263

-17 826 263

Relations avec les collectivités territoriales

25 761 139

25 761 139

 

 

25 761 139

25 761 139

Remboursements et dégrèvements

6 033 377 000

6 033 377 000

 

 

6 033 377 000

6 033 377 000

Santé

 

 

29 350 405

29 350 405

-29 350 405

-29 350 405

Sécurité civile

 

 

15 907 081

15 907 081

-15 907 081

-15 907 081

Solidarité, insertion et égalité des chances

287 386 256

313 679 733

153 244 333

176 486 038

134 141 923

137 193 695

Sport, jeunesse et vie associative

1 000

1 000

19 500

19 500

-18 500

-18 500

Ville et logement

316 142 324

316 142 324

23 387 566

41 386 204

292 754 758

274 756 120

Total

10 298 208 280

9 408 176 057

2 688 831 280

1 874 252 492

7 609 377 000

7 533 923 565

Source : commission des finances

3. Des sous-évaluations de crédits en loi de finances initiale dépassant le scénario pessimiste de l'audit de la Cour des comptes

Dès son entrée en fonctions, le Gouvernement avait demandé un audit à la Cour des comptes pour évaluer les risques budgétaires résultant d'une sous-évaluation des dépenses lors de l'élaboration de la loi de finances initiale (LFI) pour 2012.

La Cour des comptes avait alors estimé le risque maximum de dépassement des dépenses à 2 milliards d'euros.

En pratique, ce scénario s'est révélé encore trop optimiste : le présent projet de loi de finances rectificative évalue les dépassements à 2,1 milliards d'euros.

Ce besoin de financement est gagé par des annulations de crédits.

4. Des annulations de crédits en partie opérées sur la réserve de précaution

Les annulations de crédits sur les missions du budget général proposées par le présent projet de loi de finances rectificative à l'article 5 et à l'état B s'élèvent à 2,69 milliards d'euros en AE et 1,87 milliard d'euros en CP. Elles portent sur 19 des 32 missions du budget général, à hauteur de 0,7 % des crédits votés en loi de finances initiale.

En application du principe d'auto-assurance, les ouvertures de crédits doivent être en priorité compensées par des annulations de crédits au sein de la même mission, et porter d'abord sur les crédits mis en réserve.

Les principales annulations portent sur les missions suivantes :

- « Aide publique au développement » (à hauteur de 288 millions d'euros en AE et 273 millions d'euros en CP), en raison de moindres besoins de financement des organisations européennes et internationales (en particulier, au titre du Fonds européen de développement) ;

- « Ecologie, développement et aménagement durable » (237 millions d'euros en AE et 207 millions d'euros en CP), permettant en partie de financer les opérations de regroupement immobilier du ministère (cf. infra), notamment sur des crédits non consommés ou devenus sans emploi (dont 60 millions d'euros sur le financement de la subvention à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, du fait de recettes d'amendes des radars automatiques supérieures à la prévision) ;

- « Solidarité, insertion et égalité des chances » (153 millions d'euros en AE et 176 millions d'euros en CP), sur des crédits du Fonds national des solidarités actives qui se sont avérés supérieurs aux besoins.

Au 15 novembre 2012, la réserve de précaution s'élevait à 6,397 milliards d'euros en AE et à 6,041 milliards d'euros en CP.

Le projet de décret d'avance notifié à la commission des finances le 20 novembre 2012 a prévu des annulations à hauteur de 949 millions d'euros en AE et 1 130 millions d'euros en CP.

Après les annulations en décret d'avance, la réserve disponible s'élevait à 5,448 milliards d'euros en AE et 4,911 milliards d'euros en CP, selon les estimations provisoires du ministère du budget. Les montants des annulations sur la réserve de précaution proposées par le présent projet de loi de finances rectificative s'élèvent à 583 millions d'euros en AE et 605 millions d'euros en CP, soit 22 % des annulations en AE et 32 % des annulations en CP.

Après ces annulations, la réserve disponible devrait ainsi atteindre 4,865 milliards d'euros en AE et 4,306 milliards d'euros en CP. Elle fera l'objet d'un dégel pour consommation en fin d'exercice et partiellement de reports en début d'année prochaine, étant entendu que le respect de la norme « zéro valeur » implique de ne pas dépasser les reports de crédits initialement prévus en LFI.

Etat de la réserve de précaution

(en millions d'euros)

 

Titre 2

Hors titre 2

Titre 2 + hors titre 2

 

AE

CP

AE

CP

Mise en réserve théorique

590

7 583

7 326

8 173

7 916

Surgel FEE et handicap

0

125

125

125

125

Autres ajustements

0

- 26

- 253

- 26

- 253

Dégels au titre de la masse salariale opérateurs

0

- 969

- 969

- 969

- 969

Mise en réserve initiale

590

6 713

6 229

7 303

6 819

Mouvements intervenus sur la mise en réserve

- 93

254

373

161

280

Annulations LFR I

0

- 1 064

- 1 055

- 1 064

- 1 055

Annulations LFR II

0

- 3

- 3

- 3

- 3

Mise en réserve au 15 novembre 2012

497

5 900

5 544

6 397

6 041

Annulations prévues en décret d'avance

- 10

- 939

- 1 120

- 949

- 1 130

Mise en réserve prévue après décret d'avance

487

4 961

4 424

5 448

4 911

Annulations prévues en LFR III

0

- 583

- 605

- 583

- 605

Mise en réserve prévue après LFR III

487

4 378

3 819

4 865

4 306

Source : ministère du budget, réponses au questionnaire de votre rapporteur général

B. ANALYSE DES PRINCIPALES OUVERTURES DE CRÉDITS

1. Les effectifs et les dépenses de personnel
a) Une sous-évaluation des dépenses de personnel de 0,6 milliard d'euros

Le présent projet de loi ne modifie pas le plafond d'emplois voté en loi de finances initiale, qui demeure fixé à 1 936 014 ETPT.

Cependant, un dépassement des crédits de titre 2 hors pensions de 0,605 milliard d'euros est constaté, résultant d'ouvertures supplémentaires en décret d'avance5(*).

Cette sous-évaluation des dépenses de personnel de titre 2 touche la plupart des ministères. Les ordres de grandeur sont moindres qu'en 2010 (930,7 millions d'euros), mais supérieurs à ceux de 2011 (349,4 millions d'euros) et témoignent que la nécessité de stabiliser en valeur les dépenses de l'Etat hors charge de la dette et pensions peut conduire à une budgétisation initiale « volontariste ».

Au ministère de la défense, et malgré les ouvertures demandées (278,9 millions d'euros en AE et en CP), les tensions sur la gestion de la masse salariale conduisent à ne pas verser certaines primes catégorielles. Par ailleurs, les dysfonctionnements dans le déploiement du logiciel LOUVOIS ont touché la plupart des primes et indemnités de ce ministère, qui font ainsi l'objet d'une demande d'enquête de la commission des finances à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.

Des dépassements de crédits sur les mesures catégorielles persistent au ministère de l'économie, notamment dans le cadre de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).

Une partie des ouvertures de crédits de personnel dans l'enseignement scolaire traduit le retard pris dans la publication des arrêtés d'application du décret de 2010 sur les indemnités de concours.

Au ministère de l'intérieur, il est procédé à un rétablissement de crédits (7 millions d'euros) pour les adjoints de sécurité, compte tenu d'un phénomène dit de « taux de chute » (absence, maladie, rupture anticipée de contrat, prise de poste différée...) qui doit à présent être intégré à la prévision budgétaire.

b) Une opération de fongibilité au sein du titre 2 d'un montant modeste, mais dont le principe pose question

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances rectificative procède à une opération de fongibilité au sein du titre 2 à hauteur de 19,45 millions d'euros en AE et en CP prévues en PLFR 2012, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Comme l'a expliqué le Gouvernement dans les réponses au questionnaire de votre rapporteur général, « cette ouverture est destinée à garantir que, au terme de la gestion 2012, les versements au CAS6(*) « Pensions » soient bien égaux aux versements que la LFI a prévus. En effet, dans l'attente de l'entrée en vigueur du décret d'avance, certains ministères nécessitant l'ouverture de crédits de masse salariale ont pu, dans l'urgence, mobiliser des crédits de « Pensions » pour couvrir des besoins « hors Pensions ». Il s'agit ici de compenser cette forme d'avance, afin de respecter la LFI en exécution et de ne pas porter atteinte au fonds de roulement du CAS « Pensions » ».

Le respect de la norme « zéro valeur » s'oppose en pratique à une telle fongibilité des crédits du titre 2, puisque les dépenses hors pensions sont dans le périmètre de la norme et que les dépenses de pensions en sont exclues. Ainsi, seul le maintien des crédits du CAS « Pensions » au niveau voté en LFI permet in fine de s'assurer que la norme sera respectée, c'est-à-dire qu'il n'y aura pas de transfert entre les crédits de personnel, inscrits dans le périmètre de la norme « zéro valeur », et les crédits de pensions, hors du « zéro valeur ». Pour ce faire, la fongibilité entre crédits de pensions et de personnel doit être neutralisée par une opération inverse, soit la présente ouverture de 19,45 millions d'euros. Une telle opération de fongibilité est neutre au regard du solde budgétaire.

Ce procédé, déjà mis en oeuvre l'an passé, avait porté sur des montants beaucoup plus importants, à hauteur de près de 250 millions d'euros.

Lors de son contrôle budgétaire sur le CAS « Pensions », notre collègue Francis Delattre, rapporteur spécial, avait toutefois observé que la procédure était peu satisfaisante au regard de la LOLF, en citant les observations de la Cour des comptes dans son analyse de l'exécution 2011.

Les observations de Francis Delattre
sur la fongibilité des dépenses de personnel (pensions et hors pensions),
lors de son contrôle budgétaire sur le CAS « Pensions »

Outre qu'il perturbe la lecture de l'exécution de la mission (la contribution au « CAS Pensions » explique 70 % de la surexécution observée sur la mission en 2011), l'abondement du CAS « Pensions » par des crédits du budget général soulève plusieurs interrogations, soulignées également par la Cour des comptes7(*), en particulier la question de la « nature fondamentalement différente de cette dépense » par rapport aux crédits de la mission.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace, en effet, des subventions d'équilibre versées à des régimes de retraite en déséquilibre démographique. « Dans le cas des contributions au CAS « Pensions », il s'agit d'une commodité technique d'alimentation des recettes du CAS visant à compenser en gestion un écart entre la prévision et l'évolution effective de l'assiette des contributions employeurs à la charge des différents ministères »8(*).

Enfin, toujours dans son analyse de l'exécution 2011, la Cour des comptes a observé que le décret de transfert de crédits a méconnu les dispositions de l'alinéa II de l'article 12 de la LOLF, selon lesquelles « des transferts peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l'emploi des crédits ainsi transférés, pour un objet déterminé, correspond à des actions du programme d'origine. Ces transferts peuvent être assortis de modifications de la répartition des emplois autorisés entre les ministères concernés ». En effet, selon la Cour des comptes, le versement de ces contributions exceptionnelles au CAS « Pensions » ne correspondait pas aux actions des programmes d'origine de ces transferts.

Interrogée sur ce point, la direction du budget a contesté cette interprétation, en estimant que « les actions porteuses des crédits destinés aux pensions transférés par le décret susmentionné ont bien pour objet, comme l'indique la nature et la destination de leurs crédits (« titre 2 CAS »), de financer la politique publique des pensions »9(*).

Les explications, lacunaires, de la direction du budget portent sur le degré de détail de répartition des crédits par action.

Mais des questions plus fondamentales restent posées :

- l'insuffisance du montant des cotisations devant alimenter le CAS « Pensions » : si l'assiette des pensions n'est pas assez dynamique, il devrait être procédé à un ajustement par une modification des taux de contribution employeurs (cf. infra) ;

- une fongibilité opérée de fait entre des dépenses de personnel ayant en réalité des finalités différentes, selon qu'elles financent les rémunérations d'activité ou les pensions.

Source : Sénat, rapport n° 652 (2011-2012) : « Le compte d'affectation spéciale « Pensions » : un outil de transparence au service de la LOLF ? »

2. L'évolution des dépenses hors personnel
a) Le financement principalement de dépenses de guichet

Les ouvertures de crédits proposées correspondent principalement à des dépenses d'intervention sociale dites de guichet10(*), dont les besoins de financement avaient été sous-calibrés en loi de finances initiale, dans un contexte économique plus dégradé que prévu :

- sur la mission « Ville et logement », 316 millions d'euros en AE et en CP, correspondant :

. aux aides personnelles au logement11(*) (à hauteur de 259 millions d'euros), compte tenu d'une augmentation continue du nombre d'allocataires (+ 1,9 % entre juin 2011 et juin 2012) et d'une hausse du coût unitaire de l'aide, malgré le plafonnement de son indexation ;

. à un financement complémentaire de l'hébergement d'urgence (42 millions d'euros) ; sur ce dernier point, comme l'a expliqué le Gouvernement dans la réponse au questionnaire budgétaire, « ces dépenses supplémentaires s'expliquent par un effet volume : ouverture d'un nombre élevé de places hivernales en janvier 2012, prolongation de plusieurs milliers de places hivernales jusqu'en juillet 2012, hausse non prévue du nombre de demandes d'hébergement ». Ces rattrapages de crédits sont toutefois d'un montant équivalent à ceux constatés sur l'exercice 2011.

. à l'ouverture de 7,5 millions d'euros de crédits supplémentaires au titre de l'allocation de reconnaissance en faveur des Français rapatriés, suivant l'usage d'ajuster en fin d'exercice les dépenses constatées en fonction du nombre de dossiers nouvellement déposés ;

. à l'aide au logement temporaire des gens du voyage (7,5 millions d'euros).

- sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (287 millions d'euros en AE et 314 millions d'euros en CP), au titre principalement de l'allocation adulte handicapé (AAH) ; la demande de crédits répond à une progression plus importante que prévu du nombre de bénéficiaires qui devrait atteindre 1 000 200 en fin d'année 2012, contre 944 800 en LFI 2012 ; la sous-évaluation a été particulièrement importante pour les personnes présentant un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 % et connaissant une restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi ;

- sur la mission « Immigration, asile et intégration » (89 millions d'euros en AE et 83 millions d'euros en CP), principalement pour les besoins de l'allocation temporaire d'attente , versée aux demandeurs d'asile pendant l'instruction de leur demande, alors qu'ils n'ont pas accès aux centres d'accueil de demandeurs d'asile ; il est en effet observé une poursuite de la hausse des flux de demandeurs d'asile constatée en 2012 (+ 3,9 % sur les dix premiers mois de l'année 2012) ainsi que des durées d'instruction de ces demandes par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), le délai prévisionnel cumulé atteignant environ 15 mois en 2012.

Par ailleurs, des ouvertures de crédits à hauteur de 26 millions d'euros en AE et en CP sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » sont destinées à abonder un fonds d'aide aux communes ayant contracté des emprunts structurés et qui ne pourraient, seules, financer les indemnités de remboursement anticipé de ces prêts.

Enfin, dans l'attente des conclusions de la mission confiée par le Gouvernement à M. Jean-Paul Cluzel sur la réorganisation de la société Audiovisuel extérieur de la France décidée par le précédent Gouvernement en avril 2008, des ouvertures de crédits à hauteur de 8,55 millions d'euros en AE et en CP sur la mission « Médias, livre et industrie culturelle » visent principalement, dans l'immédiat, à financer le plan de départs suite à la fusion de RFI et France 24.

b) Deux opérations immobilières d'envergure

Deux importantes opérations immobilières donnent lieu à des demandes d'ouvertures de crédits à hauteur de 912 millions d'euros en AE :

- la création d'un pôle regroupant la plupart des services du Premier ministre et de plusieurs autorités administratives indépendantes (AAI) sur le site Ségur-Fontenoy à Paris (370 millions d'euros), dans le cadre d'une opération confiée à la Société de valorisation foncière et immobilière ; alors que les services concernés sont actuellement dispersés sur 22 sites, l'opération projetée a reçu un avis favorable du Conseil de l'immobilier de l'Etat en date du 28 février 2012 ;

- le regroupement sur deux sites des services chargés des ministères de l'écologie et du logement (542 millions d'euros).

La création en 2007 du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, issu du regroupement de trois pôles ministériels (équipement, écologie, énergie) s'est traduite par une refondation des anciennes administrations centrales de ces ministères. Pour permettre la mise en oeuvre effective de synergies, l'ensemble de l'administration centrale, à l'exception de la direction générale de l'aviation civile installée à Paris Sud, a été regroupé sur le site de La Défense.

Le regroupement est achevé depuis la fin du premier semestre 2009 et concerne 4 940 agents. Toutefois, ces derniers sont, à ce jours, dispersés entre plusieurs bâtiments de La Défense : les parois nord et sur de la Grande Arche, tours Pascal A et B, tour Voltaire. Une telle situation est, cependant, peu efficiente. En effet, le ratio moyen est de 14,4 m² de surface utile nette (SUN) par poste de travail, au-dessus de l'objectif de 12 m² SUN par poste de travail ; par ailleurs, le coût locatif complet toutes charges comprises de ces différentes implantations était de près de 80 millions d'euros en 2012. Par conséquent, une opération de rationalisation du parc immobilier paraît justifiée.

Tel est l'objet du projet de regroupement proposé par le Gouvernement. A cet effet, des études se sont déroulées entre octobre 2010 et mars 2011, dans le cadre desquelles les principaux propriétaires et bailleurs présents à La Défense ont été consultés, afin de déterminer le profil du projet présentant le plus d'intérêt. Aussi a-t-il été décidé de retenir le projet « Esplanade-Arche Paroi Sud » du fait, d'une part, de sa faisabilité juridique et opérationnel dans le cadre du calendrier retenu et, d'autre part, de son intérêt économique : il permettrait, selon le Gouvernement, la réalisation de 8,8 millions d'euros d'économies par an à compter de 2014 (20,1 millions d'euros à compter de 2017) par rapport à la prolongation de la situation actuelle.

Le projet « Esplanade-Arche Paroi Sud » consiste à regrouper les services des ministères chargés de l'écologie et du logement dans deux ensembles immobiliers : l'immeuble Esplanade et la paroi sud de la Grande Arche, qui doivent faire l'objet de travaux. A terme, ces derniers pourraient accueillir 4 505 postes de travail (en tenant compte de la réduction des effectifs à l'horizon 2017) répartis sur 52 753 m² SUN, ce qui représenterait un ratio de 11,71 m² SUN par poste de travail.

La dotation demandée concerne la prise à bail de l'immeuble Esplanade et couvre la durée totale de celui-ci. Le flux de CP devant être dépensés en euros courants serait étalé sur treize ans et demi.

La demande d'ouverture de crédits, opérée seulement à présent en fin d'exercice budgétaire, s'explique par le calendrier de décision et de finalisation des négociations avec le propriétaire début octobre, puis la présentation du projet au Conseil de l'immobilier de l'Etat au cours de ce même mois.

Dans la mesure où les baux en cours arrivent à échéance dans un délai extrêmement proche (2014 et 2016), il est apparu nécessaire de prendre à bail avant la fin de cette année le nouvel immeuble afin que le propriétaire puisse y réaliser les travaux indispensables à l'accueil, au cours du deuxième semestre 2014, des agents occupant actuellement des immeubles dont les baux arrivent à échéance.

IV. L'ÉVOLUTION DU SOLDE

Le déficit budgétaire prévisionnel s'établit à - 83,6 milliards d'euros, soit le même niveau que dans l'estimation révisée figurant au PLF 2013 (révisé 2012), hors opération Dexia, laquelle dégrade le solde de 2,6 milliards d'euros (en intégrant cette opération, le solde s'établit à 86,1 milliards d'euros).

Dans l'attente du traitement de l'opération Dexia en comptabilité nationale, la prévision de déficit public de 2012 est maintenue à 4,5 % du PIB. En effet, la décision d'Eurostat sur le traitement en comptabilité nationale de cette opération de recapitalisation et son année de rattachement n'est pas encore connue.

Evolution du solde budgétaire et du déficit public

(en milliards d'euros)

   

(1)

(2)

(3)

(3)-(1)

(3)-(2)

 

LFI 2012

LFR 2 2012

Révisé 2012

PLFR 3 2012

Ecarts LFR 2 2012

Ecarts révisé 2012

DÉPENSES TOTALES

365,2

369,2

368,6

371,0

1,7

2,4

Norme « hors dette et pensions »

274,9

273,7

273,7

273,7

0,0

0,0

- dont dépenses du budget général

204,3

203,1

203,0

203,0

- 0,1

0,0

- dont prélèvement au profit des collectivités territoriales

51,7

51,7

51,7

51,6

- 0,1

0,0

- dont prélèvement au profit de l'Union européenne

18,9

18,9

19,0

19,1

0,2

0,0

Charge de la dette

48,8

47,4

46,7

46,4

- 1,0

- 0,3

Contributions au CAS Pensions

37,6

37,6

37,6

37,6

0,0

0,0

Dépenses hors norme d'évolution

3,8

10,5

10,5

13,2

2,7

2,7

- dont prélèvements sur recettes issues de la réforme de la taxe professionnelle

3,8

3,8

3,8

4,0

0,1

0,1

- dont opérations exceptionnelles (MES, banque de l'industrie, Dexia)

 

6,7

6,7

9,3

2,6

2,6

RECETTES FISCALES NETTES

274,9

272,5

270,3

270,1

- 2,3

- 0,2

RECETTES NON FISCALES

15,9

15,4

14,0

14,0

- 1,4

0,0

SOLDE COMPTES SPÉCIAUX - HORS FMI

- 4,4

0,2

0,6

0,6

0,4

0,0

SOLDE ÉTAT

- 78,7

- 81,1

- 83,6

- 86,1

- 5,0

- 2,6

Solde état - hors opération Dexia

- 78,7

- 81,1

- 83,6

- 83,6

- 2,4

0,0

Source : exposé général des motifs du présent projet de loi de finances rectificative

A. LES DÉTERMINANTS DE L'ÉVOLUTION DU SOLDE

1. Hors recapitalisation de Dexia, un maintien du niveau de déficit par rapport au révisé 2012

Le maintien du solde de l'Etat à 83,6 milliards d'euros par rapport au révisé 2012 intègre les éléments suivants :

- une baisse supplémentaire de la charge de la dette (entraînant une amélioration du solde de + 0,3 milliard d'euros) ;

- une diminution du rendement de la TICPE (- 0,2 milliard d'euros) ;

- une augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales en dehors du périmètre de la norme « zéro valeur » (- 0,1 milliard d'euros).

La prise en compte de la recapitalisation de Dexia entraîne en revanche une nette dégradation du solde (- 2,6 milliards d'euros).

Evolution du solde budgétaire par rapport au révisé 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

2. Une dégradation de 2,4 milliards d'euros par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012

Par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, le solde budgétaire se dégrade de - 2,4 milliards d'euros (et de - 5 milliards d'euros si l'on intègre l'opération Dexia).

Les améliorations du solde proviennent de la baisse de la charge de la dette (à hauteur de + 1 milliard d'euros) et d'une amélioration du solde des comptes d'affectation spéciale (+ 0,4 milliard d'euros), laquelle s'explique par la hausse des restitutions d'acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises sur le compte d'avances aux collectivités territoriales.

En revanche, comme détaillé plus haut, les recettes fiscales et non fiscales sont inférieures à hauteur, respectivement, de - 2,3 milliards et - 1,4 milliard d'euros à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012.

Evolution du solde budgétaire
par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

3. Un déficit accru par rapport à la LFI 2012 sous l'effet de dépenses en dehors de la norme

Par rapport à la LFI 2012 (qui prévoyait un déficit de 78,7 milliards d'euros), le solde est amélioré par des annulations de crédits sous la norme « zéro valeur » (+ 1,2 milliard d'euros), une baisse de la charge de la dette (+ 2,4 milliards d'euros) et une amélioration du solde des comptes spéciaux (+ 5 milliards d'euros) sous l'effet de la mise en oeuvre des accords de l'Eurogroupe12(*).

En revanche, les moins-values de recettes fiscales et non fiscales s'élèvent, respectivement, à - 4,8 milliards et - 1,9 milliard d'euros.

Enfin, en dehors de la norme d'évolution des dépenses, les dotations au Mécanisme européen de stabilité (MES) et à la Banque de l'industrie, se traduisent par une dégradation du solde de - 6,7 milliards d'euros13(*).

Evolution du solde budgétaire
par rapport à la loi de finances initiale pour 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

4. Une amélioration du solde par rapport à 2011

Comme le montre le graphique ci-après, le solde budgétaire s'améliore de 7,1 milliards d'euros par rapport à 2011, ce qui correspond à l'impact des mesures de redressement des finances publiques votées dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012.

Toutefois, si l'on intègre la recapitalisation de Dexia, le déficit budgétaire s'établit à 86,1 milliards d'euros, en amélioration de seulement 4,6 milliards d'euros par rapport à 2011.

Evolution du solde en prévision et en exécution depuis 2000

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

B. LE FINANCEMENT DE L'ÉTAT EN 2012

1. Les traditionnels ajustements de fin de gestion

Le tableau de financement de l'Etat fait l'objet d'ajustements par rapport à la dernière loi de finances rectificative. Le besoin de financement augmente de 5 milliards d'euros (à 185,3 milliards d'euros) sous l'effet de la révision à la hausse du déficit budgétaire attendu, en intégrant la hausse des dépenses ne se situant pas dans le champ de la norme budgétaire (principalement, l'opération Dexia).

L'augmentation des ressources nécessaires à la couverture du besoin de financement provient principalement de la variation des dépôts des correspondants du Trésor (+ 3,5 milliards d'euros) et des autres ressources de trésorerie (+ 3,8 milliards d'euros), alors qu'on observe un effet taux favorable sur la variation nette des bons du Trésor à taux fixe (BTF) et intérêts précomptés (de - 7,7 milliards d'euros dans la deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012 à - 10 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances rectificative).

Evolution du tableau de financement de l'Etat en 2012

(en milliards d'euros)

 

LFI 2012

LFR 1 - 2012 14/03/2012

LFR 2 - 2012 16/08/2012

PLFR 3 2012

Besoin de financement

178,9

184

180,3

185,3

Amortissement de la dette à long terme (OAT)

56,1

55,5

55,5

55,5

Amortissement de la dette à moyen terme (BTAN)

42,8

42,4

42,4

42,4

Amortissement de dettes reprises par l'Etat

1,3

1,3

1,3

1,3

Déficit budgétaire

78,7

84,8

81,1

86,1

Ressources de financement

178,9

184

180,3

185,3

Émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN) nettes des rachats effectués par l'État et par la Caisse de la dette publique

179

178

178

178

Annulation de titres de l'État par la Caisse de la dette publique

4

4

   

Variation nette des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés

- 4,2

- 4,3

- 7,7

- 10

Variation des dépôts des correspondants

- 4,4

- 0,3

- 0,3

3,2

Variation du compte du Trésor

1

2,4

2,4

2,4

Autres ressources de trésorerie

3,5

4,2

7,9

11,7

Source : commission des finances

S'agissant de la charge de la dette négociable (BTF, bons du Trésor à intérêt annuel - BTAN - et obligations assimilables du Trésor - OAT), elle bénéficie d'un effet taux favorable (- 2,1 milliards d'euros), d'une inflation inférieure à celle de l'année 2011 (- 1 milliard d'euros) et d'un « effet calendaire » dans les calendriers d'émission se traduisant par un coût net en 2012 inférieur à 2011 (- 0,3 milliard d'euros).

2. Une charge d'intérêts en baisse de 2,4 milliards d'euros par rapport à la LFI

Dans un contexte de taux courts plus bas qu'anticipé14(*), les 1,014 milliard d'euros de crédits évaluatifs qu'il est proposé d'annuler au titre de la charge de la dette dans le présent projet de loi de finances rectificative, et s'ajoutant aux 1,4 milliard d'euros déjà annulés dans les deux premiers projets de loi de finances rectificatives pour 2012, ramènent cette charge à 46,359 milliards d'euros en 2012, en recul de 2,4 milliards d'euros par rapport à la LFI 2012, et un niveau quasi-identique à celui de 2011 (46,3 milliards d'euros).

L'annulation proposée dans le présent « collectif » budgétaire se répartit comme suit :

1) 800 millions d'euros sur la charge d'intérêts des BTF ;

2) 200 millions d'euros sur la charge d'intérêts des BTAN et des OAT ;

3) 14 millions d'euros sur la charge d'indexation du capital des titres indexés sur l'inflation.

Par rapport aux prévisions associées au projet de loi de finances initiale pour 2013, le montant prévisionnel de la charge de la dette en 2012 a diminué de 0,3 milliard d'euros, mais cette situation est transitoire dans un contexte de remontée attendue des taux d'intérêt dès 2013, alors que l'agence de notation Moody's, après Standard and Poor's, a retiré son triple A à la France le 20 novembre 2012. Or, une remontée de 1 % des taux d'intérêt correspond à une charge supplémentaire d'intérêts de la dette de 2 milliards d'euros.

Evolution de la charge de la dette

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE 1ER : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I - IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ARTICLE 1er (Article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 et article 40 de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006) : Compensation des transferts de compétences aux départements et aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements, à titre pérenne ou ponctuel, de la compensation financière due en 2012 aux départements et aux régions au titre des transferts de compétences et imputée sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)15(*).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCE AUX DÉPARTEMENTS

L'article 52 de la loi de finances pour 200516(*) constitue la base juridique de l'attribution aux départements d'une part du produit de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) et, depuis 2008, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE)17(*), destinées à financer les transferts de compétences prévus, notamment18(*), par la loi relative aux libertés et responsabilités locales19(*).

La part concernant le produit de la TICPE est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de cette taxe aux quantités de carburants vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national. La répartition entre départements s'effectue ensuite sur la base du droit à compensation de chaque département, qui correspond au montant des charges qui lui ont été spécifiquement transférées.

Ces fractions sont fixées de manière provisionnelle en loi de finances initiale20(*) avant de faire l'objet d'une régularisation en loi de finances rectificative, en fonction des droits à compensation effectifs au titre de l'exercice considéré.

B. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCE AUX RÉGIONS

L'article 52 de la même loi de finances pour 2005, complété par l'article 40 de la loi de finances pour 200621(*), constitue la base juridique de l'attribution aux régions et à la collectivité territoriale de Corse22(*) d'une fraction de la TICPE destinée à financer les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 précitée.

En application de ces dispositions, il est procédé chaque année à une actualisation des fractions de tarif de la TICPE attribuée à chaque région.

Comme pour les départements, ces fractions sont fixées de manière provisionnelle en loi de finances initiale avant de faire l'objet d'une régularisation en loi de finances rectificative, en fonction des droits à compensation effectifs au titre de l'exercice considéré.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article procède à plusieurs corrections de nature technique concernant la part du produit de TICPE transférée aux départements et aux régions. Le dispositif figurant dans le projet de loi de finances rectificative initial a été substantiellement modifié suite à l'adoption d'un amendement du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée Nationale.

A. POUR LES DÉPARTEMENTS

Les I à III du présent article, dans leur rédaction initiale, procédaient à des ajustements non pérennes relatifs à la seule année 2012 du droit à compensation des départements, résultant de la mise en oeuvre des lois n° 2003-699 du 30 juillet 2003 (pour le 1° du I du présent article), n° 2004-809 du 13 août 2004 (pour les 1°, 4° et 5° du I du présent article) et n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 (pour les 2° et 3° du I du présent article) précitées.

Les 1° à 5° du I du présent article sont restés inchangés dans le projet de loi de finances rectificative transmis au Sénat.

Le 1° du I prévoit le prélèvement sur le produit de TICPE revenant au Bas-Rhin d'un montant correspondant à l'ajustement pour la période 2008-2012 de la compensation au titre de la prise en charge des dépenses liées au transfert du Canal de la Bruche ainsi que des dépenses de fonctionnement des services du MAAF en charge du domaine hydraulique transférées en 2011.

Les 2° et 3° du I prévoient les ajustements des montants des compensations allouées à quatre départements (Savoie, Guadeloupe et Réunion, ainsi que la Haute-Savoie) au titre de la prise en charge des frais de fonctionnement des services des parcs de l'équipement transférés en 2011.

Les 4° et 5° du I prévoient la correction des montants des compensations allouées à quatorze départements au titre de la prise en charge des dépenses d'action sociale afférentes aux personnels titulaires des services transférés au 1er janvier 2007 en charge de l'exercice des compétences transférées dans les domaines des routes départementales, des routes nationales d'intérêt local et de la gestion des fonds de solidarité pour le logement.

Les II et III du présent article précisent le cadre juridique et la répartition entre départements des ajustements positifs et négatifs mentionnés au I.

B. POUR LES RÉGIONS

Le IV du présent article, dans sa rédaction initiale, concernait les ajustements non pérennes du droit à compensation des régions au titre de la compétence transférée relative à l'inventaire général du patrimoine culturel.

Il ne prévoyait, à l'origine et pour la seule année 2012, que le versement à dix régions (Alsace, Aquitaine, Auvergne, Bretagne, Ile-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Haute-Normandie, Picardie, Provence-Alpes Côte-d'Azur et Rhône-Alpes) d'un montant de 1 220 000 euros au titre de la compensation pour la période 2007-2012 des charges afférentes aux agents associatifs participant à l'exercice de la compétence transférée relative à l'inventaire général du patrimoine culturel23(*).

Ce montant correspond à la première tranche d'un remboursement global dont le montant total est évalué à 5 040 000 euros. Le Gouvernement et l'Association des régions de France (ARF) se sont en effet entendus pour que ce remboursement fasse l'objet d'un échelonnement sur une période de 5 ans24(*).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement qui ajuste les fractions de TICPE transférées aux départements et aux régions au vu des données disponibles relatives aux compétences transférées, qui ne l'étaient pas lors de l'élaboration du présent projet de loi de finances rectificative.

En plus de ces ajustements pérennes qui interviennent de manière traditionnelle en cours d'examen à l'Assemblée Nationale, l'amendement du Gouvernement procède à de nouvelles corrections ponctuelles de la compensation de certaines charges à destination des départements et des régions.

A. POUR LES DÉPARTEMENTS

1. Ajustements pérennes des transferts de compétences

Le I A du présent article procède aux ajustements, pérennes et habituels, des fractions de tarifs inscrites en loi de finances pour 2012. La compensation des transferts de compétences s'effectue en effet, chaque année, en loi de finances initiale en fonction des prévisions de dépenses puis, en loi de finances rectificative de fin d'année, au plus près des charges dont le transfert est effectivement constaté.

Les transferts concernés portent sur les personnels titulaires du ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt (MAAF) en charge des voies d'eau ou de l'aménagement foncier, du ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie (MEDDE) en charge des voies d'eau et des routes nationales d'intérêt local et des services supports des parcs de l'équipement. Par ailleurs, d'après l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, les ajustements permettent « la correction de la répartition entre divers départements des compensations dues au titre de la prise en charge des dépenses d'action sociale afférentes aux personnels titulaires des services du ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie (MEDDE) transférés au 1er janvier 2007 en charge des routes départementales, des routes nationales d'intérêt local et de la gestion des fonds de solidarité pour le logement ».

L'ensemble des ajustements pérennes du droit à compensation se traduit par une majoration de 2,115 millions d'euros du produit de TICPE affecté aux départements. Le montant total de la compensation pérenne due sous forme de recettes de TICPE aux départements au titre des mesures nouvelles de 2012 s'élève ainsi à 15,593 millions d'euros.

2. Ajustements non pérennes des transferts de compétences

L'amendement du Gouvernement introduit de nouvelles corrections ponctuelles au titre de la compensation des transferts de compétences aux départements, résultant de la mise en oeuvre de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (pour le 6° du I du présent article) et de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 précitée (pour les 7° et 8° du présent article)25(*).

Pour ce faire, l'amendement insère des 6° à 8° nouveaux au I.

Le 6° du I prévoit l'ajustement de la compensation allouée à quatre départements (Meuse, Deux-Sèvres, Vosges et Yonne) au titre de la prise en charge des personnels titulaires des services du MAAF en charge de l'aménagement foncier transférés au 1er janvier 2010 et des dépenses de formation y afférentes, ainsi que de la prise en charge des postes constatés vacants en 2011 après le transfert de services.

Les 7° et 8° du I prévoient l'ajustement de la compensation allouée à divers départements (16 au total) au titre de la prise en charge des personnels titulaires des services supports des parcs de l'équipement transférés au 1er janvier 2010 et au 1er janvier 2011 ainsi que de la prise en charge des postes constatés vacants en 2010 et 2011 après le transfert des services.

Le solde de l'ensemble des corrections ponctuelles du I du présent article se traduit par une majoration de 248 566 euros du produit de TICPE affecté aux départements.

B. POUR LES RÉGIONS

1. Ajustements pérennes des transferts de compétences

Le III bis du présent article procède aux ajustements pérennes des fractions de tarifs inscrites en loi de finances pour 2012 pour les régions.

Les transferts concernés concernent les agents des services du MAAF en charge des voies d'eau, des services du MEDDE en charge des voies d'eau et des services supports des parcs de l'équipement.

L'ensemble des ajustements pérennes du droit à compensation se traduit par une majoration de 0,371 million d'euros du produit de TICPE affecté aux régions. Le montant total de la compensation pérenne due sous forme de recettes de TICPE aux départements au titre des mesures nouvelles de 2012 s'élève ainsi à 0,891 million d'euros.

2. Ajustements ponctuels des transferts de compétences

L'amendement du Gouvernement procède à de nouvelles corrections ponctuelles des compensations liées au transfert de compétences aux régions.

En plus des corrections ponctuelles inscrites dans le dispositif initial (cf. le B du II du présent commentaire), l'amendement introduit des 2° à 4° nouveaux au IV du présent article.

Les 2° et 3° du IV du présent article prévoient l'ajustement de la compensation allouée à la région Bretagne au titre de la prise en charge des personnels titulaires des services du MEDDE en charge des voies d'eau transférés au 1er janvier 2010 ainsi que de la prise en charge des postes constatés vacants en 2010 et 2011 après le transfert de services.

Le 4° du IV prévoit l'ajustement, au titre de 2010 à 2012, de la compensation allouée à la Collectivité territoriale de Corse et aux régions métropolitaines au titre des charges nettes obligatoires résultant de la réforme du diplôme d'État d'infirmier intervenue en 2009.

L'amendement adopté par l'Assemblée Nationale a pour effet de majorer les ajustements ponctuels de fractions de TICPE affectées aux régions d'un montant de 16,688 millions d'euros.

L'ensemble des corrections non pérennes, introduites par le présent article, se traduit donc par une majoration de 17,908 millions d'euros du produit de TICPE pour les régions.

Enfin, le V du présent article établit la répartition de ces ajustements aux régions.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article procède à plusieurs ajustements de la compensation due aux départements et aux régions, au titre des transferts de compétences réalisés en particulier sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cette correction intervient en loi de finances rectificative pour 2012, d'une part, parce qu'elle porte sur les montants de TICPE transférés pour l'année 2012 et, d'autre part, parce qu'elle permet de disposer des données les plus récentes.

Ces mesures d'ajustement mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

A cet égard, on peut observer que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a été consultée sur les accroissements de charge résultant du transfert aux régions de la compétence relative à l'inventaire général du patrimoine culturel. La CCEC veille ainsi à l'adéquation entre les charges et les ressources transférées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 (Art. 39 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) : Compensation à la collectivité de Mayotte des charges résultant de la mise en place du RSA

Commentaire : le présent article ajuste la fourchette de fractions de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques attribuée au département de Mayotte pour 2012, afin de tenir compte de l'évolution de l'estimation des dépenses de revenu de solidarité active (RSA).

Afin de compenser les charges résultant pour Mayotte de l'entrée en vigueur26(*) du RSA sur ce territoire, l'article 39 de la loi de finances pour 201227(*) a prévu le transfert, au profit de ce département, d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), sur le modèle du dispositif prévu au profit des autres départements, dont les dépenses de RSA sont également compensées par attribution d'une part de la TIPP, en vertu de l'article 51 de la loi de finances pour 200928(*).

Toutefois, l'absence d'application du RSA sur ce territoire avant le 1er janvier 2012 rendait particulièrement difficile l'évaluation a priori du droit à compensation dont bénéficierait le département. Pour tenir compte de cette spécificité, l'article 39 précité a mis en place, pour 2012, non pas une compensation figée comme pour les autres départements, mais une « fourchette de compensation », la fraction effectivement retenue étant ensuite fixée par arrêté des ministres de l'intérieur et du budget, dans le respect de cette fourchette, au vu des sommes effectivement enregistrées.

La fourchette de fractions de TICPE inscrite en loi de finances initiale pour 2012 correspondait à une compensation comprise entre 11,4 et 15,4 millions d'euros. Or, fin septembre 2012, les charges supportées au titre du RSA s'élevaient à 1,3 million d'euros.

Le présent article vise donc à ajuster à la baisse la fourchette de la compensation, qui serait alors comprise entre 1,3 et 3 millions d'euros. L'ajustement à la baisse de la fourchette de compensation permettra de garantir l'adéquation de la compensation versée au département de Mayotte aux dépenses effectivement constatées.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel procédant à une nouvelle rédaction de l'article, sans en modifier le fond.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 (Art. 1648 A du code général des impôts) : Régularisation des montants dus au titre des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)

Commentaire : Le présent article vise à rectifier le montant ouvert au titre des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) pour l'année 2012.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à réévaluer le niveau de la dotation allouée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) pour l'année 2012, afin de prendre en considération les erreurs d'évaluation des montants servant de référence à cette dotation et constitués par les versements que les FDPTP ont effectués en 2009.

Les FDPTP percevraient ainsi, dès cette année, une dotation globale de 423,3 millions d'euros, en augmentation de 4,8 millions d'euros, selon la répartition suivante :

Montants des FDPTP

(en euros)

Code département

Nom département

Montants FDPTP versés en 2011

Montants FDPTP 2012

01

AIN

4 945 726

4 538 969

02

AISNE

3 141 610

2 883 231

03

ALLIER

922 341

846 484

04

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

1 501 464

1 377 977

05

HAUTES-ALPES

379 094

347 916

06

ALPES-MARITIMES

2 231 484

2 047 958

07

ARDECHE

6 256 583

5 742 015

08

ARDENNES

13 230 340

12 142 222

09

ARIEGE

1 709 567

1 568 965

10

AUBE

4 161 291

3 819 049

11

AUDE

226 037

207 447

12

AVEYRON

1 923 600

1 765 395

13

BOUCHES-DU-RHONE

3 314 201

3 041 628

14

CALVADOS

3 452 272

3 168 343

15

CANTAL

282 394

259 169

16

CHARENTE

2 145 667

1 969 199

17

CHARENTE-MARITIME

804 202

738 061

18

CHER

3 291 461

3 020 758

19

CORREZE

258 796

237 512

20A

CORSE-DU-SUD

139 358

127 897

20B

HAUTE-CORSE

1 049 641

963 314

21

COTE-D'OR

328 583

301 559

22

COTES-D'ARMOR

741 189

680 231

23

CREUSE

150 380

138 012

24

DORDOGNE

2 456 230

2 254 219

25

DOUBS

7 467 426

6 853 274

26

DROME

5 937 371

5 449 057

27

EURE

8 777 499

8 055 601

28

EURE-ET-LOIR

686 379

629 928

29

FINISTERE

158 935

145 863

30

GARD

5 714 553

5 244 564

31

HAUTE-GARONNE

784 986

720 426

32

GERS

4 450 864

4 084 806

33

GIRONDE

9 877 492

9 065 126

34

HERAULT

277 786

254 940

35

ILLE-ET-VILAINE

11 700 501

10 738 203

36

INDRE

1 369 288

1 256 672

37

INDRE-ET-LOIRE

4 797 071

4 402 540

38

ISERE

30 698 329

28 173 571

39

JURA

1 826 184

1 675 991

40

LANDES

5 643 221

5 179 099

41

LOIR-ET-CHER

5 969 569

5 478 607

42

LOIRE

1 187 225

1 089 583

43

HAUTE-LOIRE

94 440

86 673

44

LOIRE-ATLANTIQUE

6 239 930

5 726 733

45

LOIRET

8 982 523

8 243 763

46

LOT

181 148

166 250

47

LOT-ET-GARONNE

2 162 963

1 985 072

48

LOZERE

183 182

168 116

49

MAINE-ET-LOIRE

891 777

818 434

50

MANCHE

10 143 103

9 308 892

51

MARNE

2 301 445

2 112 165

52

HAUTE-MARNE

981 304

900 597

53

MAYENNE

830 928

762 589

54

MEURTHE-ET-MOSELLE

9 783 990

8 979 314

55

MEUSE

1 871 538

1 717 615

56

MORBIHAN

1 169 309

1 073 140

57

MOSELLE

16 102 123

14 777 818

58

NIEVRE

2 585 673

2 373 017

59

NORD

18 520 924

16 997 687

60

OISE

12 215 624

11 210 961

61

ORNE

1 370 396

1 257 689

62

PAS-DE-CALAIS

9 625 452

8 833 815

63

PUY-DE-DOME

3 030 742

2 781 482

64

PYRENEES-ATLANTIQUES

3 143 803

2 885 244

65

HAUTES-PYRENEES

859 225

788 559

66

PYRENEES-ORIENTALES

734 721

674 295

67

BAS-RHIN

4 743 993

4 353 827

68

HAUT-RHIN

20 563 808

18 872 555

69

RHONE

3 735 360

3 428 148

70

HAUTE-SAONE

1 974 251

1 811 880

71

SAONE-ET-LOIRE

2 403 469

2 205 798

72

SARTHE

3 130 758

2 873 272

73

SAVOIE

8 388 539

7 698 631

74

HAUTE-SAVOIE

1 672 036

1 534 521

75

PARIS

0

0

76

SEINE-MARITIME

27 890 494

25 596 664

77

SEINE-ET-MARNE

12 178 341

11 176 744

78

YVELINES

22 926 876

21 041 275

79

DEUX-SEVRES

855 394

785 043

80

SOMME

5 394 189

4 950 549

81

TARN

293 184

269 071

82

TARN-ET-GARONNE

2 999 368

2 752 688

83

VAR

0

0

84

VAUCLUSE

517 984

475 382

85

VENDEE

517 064

474 539

86

VIENNE

12 492 491

11 465 057

87

HAUTE-VIENNE

2 933 583

2 692 313

88

VOSGES

5 225 938

4 796 135

89

YONNE

952 578

874 234

90

TERRITOIRE DE BELFORT

2 691 946

2 470 549

91

ESSONNE

15 115 425

13 872 270

92

HAUTS-DE-SEINE

4 951 552

4 544 316

93

SEINE-ST-DENIS

0

0

94

VAL-DE-MARNE

0

0

95

VAL-D'OISE

12 687 677

11 644 190

971

GUADELOUPE

58 737

53 906

972

MARTINIQUE

1 436 742

1 318 578

973

GUYANE

2 118 776

1 944 519

974

REUNION

0

0

 

TOTAL

461 225 010 29(*)

423 291 955 30(*)

Source : Réponse au questionnaire budgétaire


La présente disposition porte sur l'année en cours, dans la mesure où l'article 21 du projet de loi de finances pour 2013 ajuste ce montant de manière pérenne à compter de 2013.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée par le présent article conduit à une majoration des crédits destinés à la péréquation horizontale des collectivités territoriales sans remettre en cause le principe du gel en valeur des dotations de l'Etat qui leur sont destinées31(*).

Le dispositif permet par ailleurs de régulariser les erreurs d'évaluation d'un dispositif complexe qui alimente les FDPTP depuis 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 bis (nouveau) : Création d'un fonds de soutien aux collectivités ayant contracté des emprunts structurés

Commentaire : Le présent article propose la création d'un fonds de soutien, doté de 50 millions d'euros, au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements ayant contracté des emprunts structurés.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, tend à instituer un fonds de soutien aux collectivités ayant souscrit des emprunts structurés.

Cette mesure avait été annoncée par le ministre de l'économie et des finances lors d'un déplacement à Dijon le 8 novembre 2012. Sept initiatives avaient alors été présentées :

« 1. le lancement, ce même jour, de l'offre de crédits à moyen et long terme de La Banque Postale (LBP) ;

« 2. les fondations d'un nouvel acteur du financement des collectivités locales, après avoir trouvé un accord de principe avec la Commission européenne et nos partenaires belges et luxembourgeois dans le cadre du dossier DEXIA ;

« 3. la mobilisation forte des banques commerciales et mutualistes pour qu'elles restent engagées aux côtés des collectivités locales, au moins au même niveau en 2013 qu'en 2012 ;

« 4. la réouverture d'une enveloppe pérenne de prêts sur fonds d'épargne pour le financement de long terme des collectivités locales ;

« 5. un dispositif pour aider les collectivités locales en grave difficulté financière du fait des emprunts toxiques, sur lequel une concertation sera rapidement engagée avec les associations d'élus ;

« 6. le renforcement des moyens de la Banque Européenne d'Investissement (BEI) en soutien des investissements des collectivités françaises ;

« 7. enfin le lancement de la BPI, banque des PME et des régions. »

C'est finalement dans le cours du débat à l'Assemblée nationale que le Gouvernement a décidé de déposer un amendement.

A. L'OBJET ET LES MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT DU FONDS DE SOUTIEN

Le fonds de soutien prévu par le présent article a vocation à apporter une aide financière aux collectivités particulièrement fragiles qui n'auraient la possibilité de financer seules, « même par des efforts tant en recettes qu'en dépenses », le coût de sortie ou de réduction du risque de leurs emprunts structurés les plus sensibles.

Une procédure et un calendrier sont définis : les collectivités intéressées devront déposer une demande auprès du préfet avant le 30 septembre 2013. La chambre régionale des comptes compétente est alors saisie afin d'estimer « la capacité de la collectivité à prendre en charge financièrement le coût de refinancement de ses emprunts » et doit rendre son avis dans un délai d'un mois. Si cet avis est favorable, la collectivité doit signer une convention avec l'Etat avant le 31 décembre 2013. Cette convention devra « notamment comporter le montant de la subvention et son échelonnement ainsi que le plan pluriannuel de retour à l'équilibre auquel s'engage la collectivité ou le groupement ».

Le projet de convention peut être soumis pour avis à la chambre régionale des comptes.

Pour une partie de ses ressources plafonnée à 5 millions d'euros, le fonds peut également être utilisé pour « participer à la prise en charge de prestations d'accompagnement destinées à faciliter la gestion de l'encours de dette structurée » au profit de collectivités et groupements de moins de 10 000 habitants.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du gouvernement, ce financement partiel pourrait s'organiser autour « d'une prestation de service mise en place par l'État par exemple via un accord cadre avec l'UGAP ».

B. LES RESSOURCES DU FONDS

Le fonds, qui sera géré par l'Agence de services et de paiement, est doté de 50 millions d'euros, au titre de 2012. Le ministre chargé du budget a confirmé en séance publique que « le gouvernement n'était pas favorable à sa pérennisation qui ferait courir le risque d'exonérer de toute responsabilité certains établissements bancaires ».

La charge de son financement est répartie « paritairement » entre l'Etat et les collectivités territoriales.

L'Etat apporte 25 millions d'euros sous forme de crédits budgétaires ouverts sur le programme « 122. Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Cet abondement de crédits figurait à l'état B du présent projet de loi de finances rectificative pour 2012, antérieurement au dépôt par le Gouvernement de son amendement.

Selon l'exposé des motifs, et de manière assez symbolique, il est précisé que « ces ouvertures sont rendues possibles par le relèvement des impositions pesant sur les établissements bancaires et le secteur financier voté dans le cadre de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 (doublement du taux de la taxe sur les transactions financières et de la taxe de risque systémique sur les banques). »

Les 25 millions d'euros restant sont prélevés sur le produit des amendes de police (amendes forfaitaires hors radars et amendes majorées) destinées aux collectivités territoriales.

En conséquence, le II du présent article prévoit un prélèvement exceptionnel sur les recettes des collectivités retracées dans la section « Circulation et stationnement routiers » du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

Il convient de rappeler que les collectivités territoriales se voient affecter, en application de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, 53 % du solde du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement « hors radars », après déduction des dépenses liées au déploiement du procès-verbal électronique détaillées ci-dessus, les 47 % restant revenant au budget général, pour une affectation au « désendettement de l'Etat ».

Cette clef de répartition - 53 % / 47 % - a cependant connu en 2012 une exception puisque le précédent gouvernement avait prélevé 32,6 millions d'euros sur la part revenant aux collectivités pour abonder les 47 % revenant à l'Etat, dans le cadre de la réduction de 200 millions d'euros des concours de l'Etat aux collectivités, décidée en août 2011.

Afin d'assurer la neutralité financière pour le budget de l'Etat du nouveau prélèvement prévu pour alimenter le fonds de soutien, et d'éviter que les 25 millions d'euros se reportent, à hauteur de 47 % (soit 11,75 millions d'euros), sur la part de l'Etat, le présent article propose de majorer du même montant le transfert exceptionnel de 2012 qui s'élèverait donc à 44,397 millions d'euros.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, adopté dans une certaine urgence, suscite de plusieurs interrogations :

- le montant de 50 millions d'euros, dont le ministre a indiqué à l'Assemblée nationale qu'il n'avait pas vocation à augmenter au cours des prochains exercices, est en décalage avec les évaluations du montant de l'endettement « toxique » des collectivités territoriales.

Selon le rapport de la commission d'enquête parlementaire sur les emprunts toxiques32(*), l'encours total des produits structurés souscrits par les acteurs publics atteint 32 milliards d'euros, dont 22 milliards pour les collectivités territoriales. Ce même rapport chiffre à plus de 18 milliards d'euros le volume total des produits structurés les plus risqués considérés comme « toxiques ».

En juillet 2011, la Cour des comptes33(*) estimait entre 7 et 12 milliards d'euros le montant des emprunts toxiques souscrits par les collectivités ;

- le texte adopté qui n'a pas fait l'objet d'une évaluation compte tenu de son dépôt tardif ni - semble-t-il - d'une concertation préalable avec le comité des finances locales ou les associations d'élus, manque de précision. Ainsi, il ne définit pas les critères sur lesquels les collectivités seront choisies ou la procédure d'appel éventuel en cas d'appréciations différentes entre les chambres régionales des comptes (CRC). Il reste également très allusif sur la possibilité pour les CRC d'imposer ou non des contreparties aux aides attribuées ;

- s'agissant du financement, il fait curieusement appel, à hauteur de 25 millions d'euros, à la « solidarité » des collectivités territoriales dans leur ensemble. Ce fonds de soutien ne faisait pas partie des douze préconisations de la commission d'enquête « Bartolone » qui étaient les suivantes :

Synthèse des propositions de la commission « Bartolone »

Thème

Proposition

Mise en oeuvre

Favoriser un financement sûr et diversifié des investissements des collectivités territoriales et établissements publics locaux :

Proposition n° 1 :

Encourager le recours aux emprunts obligataires et le développement d'une structure mutualiste de financement obligataire des collectivités territoriales

Modification législative

Mieux encadrer les modalités de souscription des emprunts du secteur local :

Proposition n° 2 :

Interdire les produits structurés ou dérivés avec multiplicateur

Modification législative

Proposition n° 3 :

Mettre en place un capping global pour tous les prêts aux acteurs publics locaux

Modification législative

Proposition n° 4 :

Provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers, à hauteur des charges financières supplémentaires potentielle

Décret en Conseil d'État (pour les communes) Arrêtés relatifs aux instructions budgétaires et comptables et circulaires

Améliorer la transparence et le contrôle sur l'endettement local :

Proposition n° 5 :

Instaurer un débat annuel des assemblées délibérantes sur la stratégie financière et le pilotage pluriannuel de l'endettement

Modification législative

Proposition n° 6 :

Améliorer les nouvelles annexes aux documents budgétaires présentant l'encours d'endettement en détaillant le niveau de risque et la valeur réelle des emprunts souscrits

Arrêtés relatifs aux instructions budgétaires et comptables

Proposition n° 7 :

Encadrer la conclusion des contrats d'emprunt avant les échéances électorales, en fixant l'échéance des délégations consenties à l'exécutif à l'ouverture de la campagne électorale pour le renouvellement de l'assemblée délibérante

Modification législative

Proposition n° 8 :

Étendre le contrôle de légalité à l'ensemble des contrats de prêt

Modification législative

Proposition n° 9 :

Préciser le contenu du rapport annuel au Parlement sur la dette locale

Modification législative

Proposition n° 10 :

Clarifier les prérogatives des commissions d'enquête parlementaires à l'égard des établissements de crédit

Modification législative

Engager une gestion mutualisée de la sortie des dettes locales structurées, sans défaisance :

Proposition n° 11 :

Mettre en place un pôle d'assistance et de transaction, auquel les acteurs publics locaux concernés pourraient donner mandat pour renégocier de façon groupée les encours d'emprunts structurés et conclure de nouveaux contrats à taux fixes ou variables, en organisant le portage du risque par les établissements prêteurs avec une participation des emprunteurs aux coûts afférents

Décision ministérielle

Proposition n° 12 :

Recentrer le rôle de la médiation sur les produits atypiques ou fortement toxiques

Décision ministérielle

Source : rapport de la commission d'enquête

Votre commission vous propose donc par deux amendements tendant à :

- d'une part, limiter au seul financement assuré par l'Etat les ressources du fonds de soutien au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements ayant contracté des emprunts structurés ;

- d'autre part, reprendre l'une des propositions formulées par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux, dite commission « Bartolone », consistant à instaurer, dans le cadre du débat d'orientation budgétaire, un débat annuel des assemblées délibérantes sur la stratégie financière et le pilotage pluriannuel de l'endettement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 4 (ÉTAT A ANNEXÉ) : Equilibre général du budget, trésorerie
et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2012 des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Aux termes du présent article :

1) le solde général de l'Etat se dégrade de 4,995 milliards d'euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative, pour s'établir à - 86,12 milliards d'euros. Ce solde était attendu à - 78,7 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2012 ;

2) le tableau de financement de l'Etat est ajusté en conséquence de la prévision d'exécution. Le besoin de financement de l'Etat s'établit à 185,3 milliards d'euros, en hausse de 5 milliards d'euros par rapport à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 compte tenu de l'augmentation du déficit ;

3) le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat est inchangé, à 1 936 014 ETPT équivalents temps plein travaillé (ETPT).

L'ensemble des composantes de l'article d'équilibre fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

*

Les votes de l'Assemblée nationale ont eu pour effet d'améliorer de + 19,6 millions d'euros le solde budgétaire, correspondant aux mouvements suivants :

1) les recettes fiscales sont minorées de 19,4 millions d'euros (impact sur le solde : - 19,4 millions d'euros), compte tenu de transferts de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) aux collectivités territoriales au titre de la compensation des transferts de compétences et de services, à raison de 2,3 millions d'euros aux départements et 17,1 millions d'euros aux régions ;

2) les dépenses de l'Etat sont minorées de 3 millions d'euros (impact sur le solde : + 3 millions d'euros), par anticipation des ajustements liés aux transferts aux départements et aux régions. Cette minoration se décompose, en seconde partie du présent projet de loi de finances, en une minoration des crédits des missions « Administration générale et territoriale de l'Etat », « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », « Direction de l'action du Gouvernement », « Ecologie, développement et aménagement durables » et une majoration des crédits de la dotation globale de décentralisation et de la dotation globale de compensation inscrits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». La majoration de cette dernière mission correspond aux cas où la compensation des compétences transférées s'effectue par des crédits budgétaires plutôt que par transfert de fiscalité ;

3) les prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales sont minorés de 36 millions d'euros (impact sur le solde : + 36 millions d'euros), pour atteindre 55,59 milliards d'euros ; il est procédé à une révision à la baisse de la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés compte tenu de la prévision d'exécution 2012 nettement inférieure au montant initialement prévu (4,2 millions d'euros au lieu de 40 millions d'euros en LFI 2012) ; cette réévaluation avait déjà été prise en compte dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances de 2013 ;

4) les recettes et les dépenses du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » sont minorées de 25 millions d'euros (pas d'impact sur le solde) ; un amendement du Gouvernement au présent projet de loi de finances a institué un fonds de soutien aux collectivités territoriales et à leurs groupements ayant contracté des emprunts structurés. Cet amendement a prévu un prélèvement de 25 millions d'euros sur le produit des amendes de la police de la circulation défini au b du 1° du B du I de l'article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. En conséquence, il est prévu une minoration des recettes de la ligne 04 « Amendes forfaitaires de la police de la circulation et amendes forfaitaires majorées issues des infractions constatées par la voie du système de contrôle-sanction automatisé et des infractions aux règles de la police de la circulation ». Par coordination et par anticipation, l'article d'équilibre tient compte d'une minoration de 25 millions d'euros des dépenses du programme « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE 1ER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2012 CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 5 (ET ÉTAT B) : Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Le I du présent article ouvre 10 298 208 280 euros en AE et 9 408 176 057 euros en CP et son II annule 2 693 831 280 euros en AE et 1 874 252 492 euros en CP. Ces mouvements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A la suite des votes de l'Assemblée nationale, les ouvertures ont été portées à 10 299 635 026 euros en AE et 9 409 602 803 euros en CP et les annulations à 2 698 449 678 euros en AE et 1 878 870 890 euros CP.

Les ouvertures de crédits ont ainsi été majorées de 1 426 746 euros en AE et en CP, et les annulations de crédits minorées de 4 618 398 euros en AE et en CP.

Ces évolutions résultent des six mouvements de crédits suivants :

1) une minoration des dépenses de personnel de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » à hauteur de 735 107 euros : il s'agit de la prise en compte, suite à la troisième et dernière vague de transfert aux départements des services de l'Etat en charge de l'aménagement foncier, des compensations allouées aux collectivités concernées au titre de la prise en charge des agents ayant opté pour l'intégration ou le détachement lors des première et deuxième vagues d'option, ainsi qu'au titre des postes devenus vacants en 2011 et 2012 ; à cette minoration correspond, pour des montants équivalents, une majoration des compensations financières allouées aux collectivités concernées sous forme de recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ;

2) une minoration des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » de 54 864 euros, prenant en compte l'ajustement de la compensation allouée aux collectivités territoriales (région Alsace et département du Bas-Rhin) au titre des transferts de compétences et de services en matière de voies d'eau ; à cette minoration correspond, pour des montants équivalents, une majoration des compensations financières allouées aux collectivités concernées sous forme de recettes de TICPE ;

3) une minoration de 6 842 euros des crédits du programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », correspondant au transfert au syndicat mixte pour le développement du Saint-Lois, intervenu le 1er janvier 2012, des services du ministère de l'écologie en charge du domaine public fluvial de la Vire et du canal Vire-Taute, pour un montant équivalent aux dépenses de fonctionnement de ces services ; la compensation aux collectivités territoriales concernées se traduit par l'ouverture de crédits sur le programme 122 de la mission « Relations aux collectivités territoriales » ;

4) une minoration des crédits de titre 2, à hauteur de 3 448 261 euros (dont 893 723 euros de contributions au CAS « Pensions »), du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », correspondant à l'ajustement des compensations allouées aux collectivités territoriales au titre de divers transferts de compétences et de services découlant, principalement, des dispositions de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

Cet ajustement prend en compte les postes devenus vacants avant le 31 août 2012 dans les services transférés, ainsi que l'exercice par les personnels titulaires du ministère de l'écologie, de leur droit d'option pour l'intégration dans la fonction publique territoriale ou le détachement sans limitation de durée.

Ces ajustements concernent :

- le transfert de la compétence « Urbanisme, construction, habitation et logement » à la collectivité de Saint-Martin ;

- les services en charge des routes départementales, des routes nationales d'intérêt local et de la gestion des fonds de solidarité pour le logement, transférés au 1er janvier 2007 ;

- les services en charge des ports d'intérêt national transférés au 1er janvier 2008 ;

- les services en charge des routes nationales d'intérêt local et des voies d'eau transférés en 1er janvier 2009 ;

- les services en charge des voies d'eau de la région Bretagne transférés au 1er janvier 2010 ;

- les services en charge de la gestion du canal Taute et Vire-Taute transférés au 1er janvier 2012 ;

- les services supports des parcs de l'équipement transférés au 1er janvier 2010 et au 1er janvier 2011 ;

- les services en charge de la compétence en matière de plan de déplacements urbains, d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires ainsi que de remboursement des frais de déplacement des élèves et étudiants handicapés, transférés au syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF).

La part de cette annulation de crédits de titre 2 relative au transfert des parcs de l'équipement (en application de la loi du 26 octobre 2009) s'élève à 2 600 850 euros.

Ce transfert de charges aux collectivités territoriales a été principalement compensé l'amendement ayant actualisé les taux des fractions de TICPE affectées aux départements et aux régions concernées.

Le solde du montant à compenser à ce titre donne par ailleurs lieu à une majoration des crédits de la dotation générale de décentralisation (inscrits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales »).

5) Une majoration de 1 426 746 euros des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », résultant d'ajustements des compensations relatives aux transferts de compétences et de services aux collectivités territoriales. Les éléments d'informations nécessaires à ces ajustements n'étaient pas disponibles lors de la préparation du projet de loi de finances rectificative.

Cette majoration de crédits correspond aux trois mouvements de crédits suivants :

a) une majoration de 78 946 euros des crédits du programme « Concours financiers aux communes et groupements de communes » au titre du transfert à la Ville de Paris, en application de l'article 13 de la loi n°2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME), du service en chargé de la délivrance des autorisations préalables au changement d'usage des locaux destinés à l'habitation ;

b) une majoration de 50 012 euros des crédits du programme « Concours financiers aux départements » destinés à la collectivité de Saint-Martin, au titre de la compensation des dépenses de personnel résultant du transfert, au 1er mars 2012, des compétences en matière de logement et d'habitat insalubre en application de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer ;

c) une majoration de 874 781 euros des crédits du programme « Concours financiers aux régions », se répartissant entre :

- 253 550 euros de compensation au Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) au titre des compétences transférées par l'Etat en matière de plan de déplacements urbains, d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires ainsi que de remboursement des frais de déplacement des élèves et étudiants handicapés, en application des articles 38, 40 et 41 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL) et du décret n° 2009-954 du 29 juillet 2009 relatif aux modalités de transfert des services ou parties de services déconcentrés de l'Etat ;

- 621 231 euros destinés aux régions d'outre-mer au titre des ajustements suivants :

. une majoration de 305 018 euros au titre de la compensation à la région de La Réunion de la prise en charge d'emplois qui relevaient précédemment des services du ministère de l'écologie en charge des routes nationales d'intérêt local, transférés en application du décret n°2008-1379 du 19 décembre 2008 ;

. une majoration de 44 210 euros au titre de la compensation des charges résultant pour les régions Guadeloupe, Martinique et de La Réunion du transfert au 1er janvier 2011 des services supports des parcs de l'équipement, en application de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers ;

. une majoration de 272 003 euros au titre de l'ajustement de la compensation des charges nouvelles nettes résultant pour les régions d'outre-mer de la mise en oeuvre de la réforme dite « LMD » du diplôme d'infirmier introduite par arrêté du 31 juillet 2009 ;

- 423 007 euros des crédits sur le programme « Concours spécifiques et administration » se répartissant entre :

. 392 518 euros au titre du transfert aux régions, le 1er janvier 2008, des services du ministère de l'écologie chargés de la gestion des ports d'intérêt national, en application notamment des articles 30, 104 et 121 de la loi LRL précitée ;

. 30 489 euros destinés au Syndicat mixte de développement du Saint-Lois au titre du transfert au 1er janvier 2012 des services en charge du domaine public fluvial non navigable de la Vire et du canal de Vire-Taute, en application du décret n°2011-2017 du 29 décembre 2011.

6) Par coordination avec l'amendement portant sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » suite à des transferts de compétences et de services, une minoration de crédits de titre 2, à hauteur de 373 324 euros (dont 111 295 euros de contributions au CAS « Pensions »), sur le programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », se décomposant de la façon suivante :

- 252 701 euros au titre du transfert au syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) de la compétence en matière de plan de déplacements urbains, d'organisation et de fonctionnement des transports scolaires ainsi que de remboursement des frais de déplacement des élèves et étudiants handicapés ;

- 78 946 euros au titre du transfert à la Ville de Paris des services de l'Etat en charge de la compétence en matière de délivrance des autorisations de changement d'usage des locaux destinés à l'habitation, prévu par l'article 13 de la loi LME précitée ;

- 41 677 euros au titre du transfert des compétences « Urbanisme, construction, habitation et logement » à la collectivité de Saint-Martin à compter du 1er mars 2012.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 6 (ET ÉTAT D) : Comptes spéciaux : ouvertures de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, à des ouvertures de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi.

Le I du présent article ouvre aux ministres 2 585 000 000 euros en AE et en CP au titre des comptes spéciaux, correspondant à la recapitalisation de Dexia examinée à l'article 29 du présent projet de loi de finances rectificative.

Introduit par l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement, son II minore les dépenses du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » à hauteur de 25 millions d'euros.

Ces ressources issues du CAS permettent de financer l'abondement à due concurrence, voté par l'Assemblée nationale, du fonds de soutien aux collectivités territoriales et à leurs groupements ayant contracté des emprunts structurés. Ces 25 millions d'euros s'ajoutent aux 25 millions d'euros déjà proposés pour le fonds dans le texte initial du présent projet de loi de finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

TITRE II : DISPOSITIONS PERMANENTES

I. MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

ARTICLE 7 (Art. 755 [nouveau] du code général des impôts, art. L. 10-0 A [nouveau], L. 16, L. 23 C [nouveau] et L. 71 [nouveau] du livre des procédures fiscales) : Renforcement de la lutte contre les fraudes patrimoniales les plus graves

Commentaire : le présent article vise à compléter les pouvoirs d'investigation de l'administration fiscale afin de faciliter la taxation des actifs qui n'ont pas été déclarés et qui sont placés sur des comptes bancaires ou des contrats d'assurance-vie.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA SANCTION DE LA DISSIMULATION D'ACTIFS À L'ÉTRANGER

1. Le non-respect de l'obligation de déclarer les comptes bancaires et les contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger...

Supports privilégiés de l'évasion et de la fraude fiscales, les comptes bancaires et contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger font l'objet d'obligations déclaratives spécifiques dont le non-respect est sanctionné.

Ainsi, le deuxième alinéa de l'article 1649 A du code général des impôts (CGI) prévoit que les personnes physiques, les associations, les sociétés n'ayant pas la forme commerciale, domiciliées ou établies en France, sont tenues de déclarer auprès de l'administration fiscale, en même temps que leur déclaration de revenus ou de résultats, les références des comptes ouverts, utilisés ou clos à l'étranger.

De même l'article 1649 AA du même code impose aux souscripteurs de contrats d'assurance-vie ouverts auprès d'organismes établis hors de France de déclarer, en même temps que leur déclaration de revenus, les références du ou des contrats, les dates d'effet et de durée de ces derniers, ainsi que les avenants et opérations de remboursement effectuées au cours de l'année.

2. ...fait l'objet d'une pénalisation accrue

a) Les sanctions encourues

Le non-respect de ces obligations déclaratives entraîne l'application d'amendes fiscales dont le montant a été relevé au cours des dernières années.

La loi du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 200834(*) a fixé le montant des amendes à :

1 500 euros par compte35(*) lorsque l'obligation de déclarer les comptes bancaires détenus à l'étranger n'a pas été respectée, en application du IV de l'article 1736 du CGI. Ce montant est porté à 10 000 euros par compte non déclaré lorsque celui-ci est localisé dans un Etat ou un territoire non coopératif (ETNC) ;

25 % des versements effectués au titre des contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger non déclarés, conformément à l'article 1766 du CGI. Toutefois, lorsque le contribuable apporte la preuve que le Trésor n'a subi aucun préjudice, le taux de l'amende est ramené à 5 % et son montant plafonné à 1 500 euros.

La loi du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 201236(*) est venue compléter les dispositions précitées afin de sanctionner plus sévèrement les infractions les plus graves. Désormais :

- lorsque le total des soldes créditeurs du ou des comptes à l'étranger non déclarés est égal ou supérieur à 50 000 euros, l'amende par compte non déclaré atteint 5 % du solde créditeur de ce compte, sans pouvoir être inférieure à 1 500 euros ou à 10 000 euros si ce compte est localisé dans un ETNC37(*) ;

- lorsque la valeur totale du ou des contrats d'assurance-vie ouverts à l'étranger non déclarés dépasse 50 000 euros, l'amende par contrat non-déclaré s'élève à 5 % de la valeur du contrat, sans pouvoir être inférieure à 1 500 euros ou à 10 000 euros si le contrat a été souscrit dans un ETNC. En effet, la loi de finances rectificative précitée a également prévu que les contrats d'assurance-vie souscrits dans un ETNC non déclarés, et dont la valeur est inférieure à 50 000 euros, entraînent l'application d'une amende spécifique d'un montant de 10 000 euros38(*).

b) Un délai de reprise spécifique

Lorsqu'elle constate des omissions, des insuffisances ou encore des erreurs d'impositions, l'administration fiscale peut procéder à des rectifications assorties, le cas échéant, de sanctions. Toutefois, cette prérogative peut seulement être exercée pendant un certain délai, appelé délai de reprise ou de prescription.

En application de l'article L. 169 du livre des procédures fiscales (LPF), pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, le droit de reprise de l'administration fiscale s'exerce, en principe, jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due.

Cependant, le délai de reprise dont dispose l'administration a été allongé en cas de non-respect de l'obligation de déclarer les comptes bancaires et les contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger. L'article 58 de la loi de finances rectificative pour 201139(*) a porté ce délai à dix ans, quel que soit le pays où a été ouvert le compte ou le contrat d'assurance-vie40(*).

3. Les règles d'attribution de la preuve en matière fiscale, un instrument de lutte contre la dissimulation d'actifs à l'étranger

L'attribution de la charge de la preuve en contentieux fiscal fait partie des matières réservées au législateur par l'article 34 de la Constitution41(*). En principe, conformément à l'esprit du système déclaratif, la déclaration du contribuable est présumée régulière, et celui qui en conteste les conséquences doit supporter la charge de la preuve. A titre d'exemple, lorsque l'administration fiscale rectifie les bases d'imposition par la voie de la procédure de redressement contradictoire et que le contribuable a refusé les redressements, il appartient à la première de démontrer le bien fondé de ses prétentions.

Toutefois, le législateur a posé des règles spécifiques de preuve qui s'appliquent aux situations dans lesquelles le contribuable est présumé vouloir échapper à l'impôt. Dans de tels cas, les règles de répartition de la charge de la preuve apparaissent comme des instruments de lutte contre la fraude fiscale.

A cet égard, le troisième alinéa de l'article 1649 A du CGI dispose que les sommes, titres ou valeurs transférés à l'étranger ou en provenance de l'étranger par l'intermédiaire de comptes bancaires non déclarés constituent, sauf preuve contraire, des revenus imposables. Une mention similaire a été ajoutée à l'article 1649 AA de ce code afin de soumettre au même régime les transferts réalisés à partir des contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger et non déclarés. Les dispositions précitées posent ainsi une présomption d'imposabilité de ces revenus. L'administration fiscale est, par conséquent, autorisée à procéder directement à la notification des revenus, sans recourir préalablement à l'envoi des demandes de justifications prévues à l'article L. 16 du livre des procédures fiscales (LPF).

Puisqu'il ne s'agit que d'une présomption simple, le contribuable peut apporter la preuve que les transferts effectués en infraction à l'obligation déclarative ne constituent pas des revenus imposables.

B. LES POUVOIRS D'INVESTIGATION DE L'ADMINISTRATION FISCALE

Le système déclaratif a pour nécessaire contrepartie la mise à disposition de l'administration fiscale de pouvoirs d'investigation. Ces derniers ont pour finalité de permettre de contrôler la véracité des déclarations produites. Toutefois, afin de préserver les droits et libertés des contribuables, ces pouvoirs d'investigation ont été encadrés. Aussi existe-t-il une gradation du niveau de protection du contribuable, et donc du niveau de contrainte de l'administration, en fonction de l'importance des pouvoirs d'investigation mis en oeuvre.

1. La recherche d'informations ponctuelles

a) Les demandes de renseignements « informelles »

Tout d'abord, l'administration fiscale peut formuler des demandes de renseignements « informelles ». L'article L. 10 du LPF autorise ainsi cette dernière à demander aux contribuables « tous renseignements justificatifs ou éclaircissements relatifs aux déclarations souscrites ou aux actes déposés ». Ces demandes sont qualifiées d'« informelles » dans la mesure où elles n'emportent aucune obligation juridique ; aussi les contribuables concernés peuvent-ils ne pas y répondre. De ce fait, dans le cadre de telles demandes, l'administration n'est astreinte à aucune formalité particulière42(*).

b) Le droit de communication

Ensuite, l'administration bénéficie d'un droit de communication dont les principes sont explicités par les articles L. 81 à L. 102 du LPF43(*). Ces demandes peuvent être adressées au contribuable lui-même, mais également à des tiers susceptibles de disposer d'informations pertinentes sur celui-ci, comme sa banque, son employeur, ses fournisseurs, ses clients, etc. L'article 1734 du code général des impôts (CGI) prévoit l'application d'une amende de 1 500 euros en cas de refus de communiquer, d'absence de tenue ou de destruction des documents soumis au droit de communication.

Afin de préserver les garanties dont bénéficient les contribuables dans le cadre des vérifications approfondies de leur situation fiscale44(*), le juge s'est attaché à définir précisément le périmètre du droit de communication ; il convenait, en effet, d'éviter que l'administration ne fasse usage du droit de communication pour réaliser, dans les faits, une vérification approfondie sans avoir à en supporter les contraintes procédurales.

Ainsi, le Conseil d'Etat a précisé que la procédure du droit de communication avait « seulement pour objet [...] de demander [...], de manière ponctuelle, des renseignements disponibles sans que cela nécessite d'investigations particulières »45(*). En d'autres termes, comme l'indiquait le commissaire du gouvernement Gilles Bachelier dans ses conclusions dans le cadre de la décision précitée, le droit de communication « se limite au passif d'écritures comptables ou de documents ou de renseignements, l'agent des impôts s'abstenant de tout examen critique » des pièces transmises ; à l'inverse, une vérification approfondie se définit « comme un contrôle actif qui se traduit par un examen critique des [différentes pièces], examen qui peut conduire l'administration à remettre en cause leur exactitude ».

Les effets de cette distinction sont déterminants. En effet, si la juridiction estime que l'administration a outrepassé les prérogatives rattachées au droit de communication, elle requalifie cette procédure en vérification approfondie et ne peut que constater son caractère irrégulier dans la mesure où les règles spécifiques à cette dernière n'ont pas été respectées (remise d'un avis de vérification46(*), assistance d'un conseil, etc.). Par conséquent, le redressement opéré, le cas échéant, sur le fondement de la demande de renseignements requalifiée est également entaché d'irrégularité.

c) Les demandes d'éclaircissements et de justifications

(1) Les conditions de déclenchement de la procédure

L'article L. 16 du LPF prévoit qu'« en vue de l'établissement de l'impôt sur le revenu, l'administration peut demander au contribuable des éclaircissements » ou encore des « justifications »47(*). Le refus du contribuable de répondre à ces demandes peut entraîner la taxation d'office des revenus dont l'origine est indéterminée, en application de l'article L. 69 du LPF. Aussi une telle procédure est-elle particulièrement contraignante. C'est la raison pour laquelle le juge a fortement encadré son usage afin que son utilisation demeure exceptionnelle.

Ainsi, le Conseil d'Etat a indiqué que les demandes d'éclaircissements « ne peuvent légalement porter que sur des mentions portées dans les déclarations de revenu souscrites par le contribuable »48(*).

S'agissant des demandes de justifications, l'article L. 16 précité précise les éléments pouvant faire l'objet d'une demande. Il s'agit de la situation et des charges de famille du contribuable, des charges retranchées du revenu global ou ouvrant droit à une réduction d'impôt, les avoirs étrangers et les revenus qu'ils génèrent (alinéa 1), ainsi que les éléments servant de base à la détermination du revenu foncier ou à l'imposition des plus-values de cession mobilière et immobilière (alinéa 2). Surtout, cet article permet à l'administration de demander « des justifications lorsqu'elle a réuni des éléments permettant d'établir que le contribuable peut avoir des revenus plus importants que ceux qu'il a déclaré » (alinéa 3).

Parce que cette dernière condition est particulièrement floue, le juge a posé un cadre précis à son utilisation. Ainsi, l'administration ne peut adresser une demande fondée sur l'alinéa 3 de l'article L. 16 du LPF que si elle détient « des indices suffisants de dissimulation de revenus »49(*).

Pour ce faire, l'administration fiscale recourt à trois catégories d'indices : les discordances résultant d'une balance de trésorerie, celles constatés à l'aide d'une balance des espèces et celles tirées de la comparaison entre les crédits bancaires et les revenus déclarés.

L'établissement de la balance de trésorerie consiste à comparer, d'une part, la somme des revenus connus et déclarés par le contribuable et de ses revenus connus mais non imposables et, d'autre part, l'ensemble des dépenses connues auxquelles est ajoutée une évaluation des dépenses en espèces (dont le montant dépend du statut social du contribuable, de ses charges de famille, etc.). Si le montant total des dépenses engagées par un contribuable excède ses ressources déclarées, l'administration est en droit de soupçonner l'existence de revenus occultes et peut, par conséquent, engager une procédure de demande de justifications.

La méthode de la balance des espèces repose, quant à elle, sur la comparaison entre, d'une part, les disponibilités en espèces officiellement dégagées par le contribuable (soit principalement les retraits d'espèces effectués sur les comptes bancaires) et la part des revenus déclarés versés en espèces et, d'autre part, les dépenses en espèces connues et celles évaluées à l'aune du train de vie du contribuable. Eu égard au « caractère nécessairement approximatif d'une telle évaluation »50(*), le déséquilibre de la balance doit être patent pour que l'administration puisse recourir à la procédure de demande de justifications.

La méthode la plus usitée consiste à comparer les crédits bancaires et les revenus déclarés par le contribuable. Dans le cadre de cette dernière, l'administration doit établir une discordance entre les sommes figurant au crédit des comptes bancaires et les revenus déclarés. Toutefois, un tel décalage peut avoir des origines non frauduleuses et provenir du versement d'une indemnité non imposable, d'un mouvement de compte à compte, de gains au jeu, etc. C'est pourquoi, une demande de justifications ne peut être engagée que si les sommes créditées sur les comptes bancaires sont au moins égales à deux fois les montants déclarés ; aussi parle-t-on de la règle du double. Il s'agit d'une règle d'origine prétorienne, explicitement posée par le Conseil d'Etat dans sa décision « Bancarel » du 5 mars 199951(*).

(2) Les obligations du contribuable

Lorsque les conditions de déclenchement de la demande d'éclaircissements et de justifications52(*) sont réunies, l'administration doit indiquer « les points sur lesquels [les demandes] portent et mentionner à l'intéressé le délai de réponse dont il dispose » (alinéa 4 de l'article 16 du LPF). Selon l'article L. 16 A du LPF, ce délai ne peut être inférieur à deux mois.

A l'issue de ce délai, deux hypothèses se présentent :

les réponses transmises par le contribuable sont convaincantes, auquel cas la procédure s'arrête ;

le contribuable omet de répondre ou adresse sa réponse hors délai. Alors, l'administration fiscale peut mettre en oeuvre la procédure de taxation d'office prévue par l'article L. 69 du LPF. Si la réponse est jugée comme insuffisante, l'administration est tenue d'accorder au contribuable un nouveau délai de trente jours afin de lui permettre de préciser les éléments fournis.

Dans le cadre d'une procédure d'imposition d'office, l'administration taxe le contribuable sur la base d'une assiette qu'elle a elle-même évaluée. A cet effet, elle peut se fonder sur une balance de trésorerie, ou encore sur tout élément d'information relatif aux disponibilités du contribuable et à leur excédent par rapport aux sommes déclarées. En outre, celle-ci peut s'appuyer sur le barème des « signes extérieurs » posé par l'article 168 du CGI53(*).

d) Les perquisitions fiscales

Lorsque la recherche d'informations se révèle particulièrement difficile, l'administration fiscale dispose de pouvoirs d'investigation spécifiques qui peuvent être assimilés à des perquisitions, telles qu'elles existent en matière pénale. Ces procédures font l'objet d'une analyse plus exhaustive dans le commentaire portant sur l'article 8 du présent projet de loi de finances rectificative ; toutefois, à titre indicatif, la notion de perquisition fiscale renvoie :

- au droit de visite et de saisie ;

- au droit d'enquête ;

- à la flagrance fiscale.

2. Les vérifications approfondies

Lorsque l'administration souhaite approfondir ses investigations et contrôler l'ensemble de la situation fiscale d'un contribuable, elle peut enclencher l'une des deux procédures de contrôle approfondi dites « externes » :

- la vérification de comptabilité, pour les entreprises54(*) ;

- l'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle (ESFP), pour les particuliers.

a) La vérification de comptabilité

La vérification de comptabilité, en tant que procédure encadrée, a été créée afin d'octroyer certaines garanties aux contribuables faisant l'objet d'un contrôle fiscal. Ainsi, ces garanties ont été instituées par un décret du 4 novembre 195455(*) et par la loi du 2 avril 195556(*). En particulier, les contribuables se sont vus reconnaître la possibilité d'être assistés par un conseil, l'assurance de connaître les motifs et le montant du redressement envisagé afin de pouvoir y répondre.

La vérification de comptabilité doit permettre à l'administration de comparer les déclarations et les écritures comptables du contribuable, et de vérifier la véracité de ces dernières57(*).

L'article L. 47 du LPF dispose qu'une vérification de comptabilité ne peut être engagée sans que le contribuable en ait été informé par l'envoi ou la remise d'un avis de vérification. Celui-ci doit mentionner, sous peine de nullité, les années soumises à vérification et le fait que le contribuable à la faculté de se faire assister par un conseil. L'avis est généralement envoyé une quinzaine de jours à l'avance. Toutefois, l'administration peut procéder à un contrôle « inopiné » ; dans ce cas, l'avis est remis au début des opérations et l'examen du fonds des documents ne peut commencer qu'à l'issue d'un délai raisonnable permettant au contribuable de se faire assister par un conseil.

En principe, afin de garantir le caractère oral et contradictoire de la procédure, la vérification se déroule dans les locaux de l'entreprise58(*). Aussi, de manière à préserver l'effectivité de ce principe, l'emport de documents comptables et autres pièces justificatives est théoriquement proscrit59(*). De même, bien que la comptabilité des entreprises soit aujourd'hui informatisée, la plupart des contrôles s'effectue sur la base d'une documentation papier ou de la consultation des fichiers informatiques à partir des ordinateurs de l'entreprise. La loi du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 a modifié l'article L. 47 A du LPF60(*) de manière à développer et encadrer les possibilités de l'administration de conduire ses investigations à partir d'une copie informatique des écritures comptables de l'entreprise61(*).

Pour les petites et moyennes entreprises (PME)62(*), l'article L. 52 du LPF prévoit que la vérification de comptabilité sur place ne peut excéder trois mois63(*), sous peine de nullité de l'imposition ensuite réclamée. Pour les autres entreprises, la loi ne pose pas de limite de durée. Cependant, 89 % des contrôles sur place concernant des grandes entreprises ont une durée inférieure à neuf mois. Ainsi, la durée moyenne des contrôles externes (vérifications de comptabilité et ESFP) est passée de 255 jours en 2001 à 221 jours en 201164(*).

b) L'examen contradictoire de la situation fiscale personnelle

S'agissant des particuliers, ils peuvent faire l'objet d'un examen contradictoire de la situation fiscale personnelle (ESFP). Cette procédure a été créée par la loi du 30 décembre 1975 de finances pour 197665(*) sous le nom de « vérification approfondie de la situation fiscale d'ensemble » (VASFE) afin de poser un certain nombre de garanties en faveur des contribuables en matière de contrôle de l'impôt. Ces garanties ont notamment pour finalité de protéger la vie privée du contribuable.

En effet, l'article L. 12 du LPF dispose que l'administration, à l'occasion d'un ESFP, « peut contrôler la cohérence entre, d'une part les revenus déclarés et, d'autre par, la situation patrimoniale, la situation de trésorerie et les éléments du train de vie des membres du foyer fiscal » ; aussi cette dernière vérifie-t-elle la vraisemblance des déclarations avec la réalité des revenus tels qu'ils apparaissent dans les comptes bancaires ou regard de ce que laisse supposer le train de vie.

Comme pour la vérification de comptabilité, l'article L. 47 du LPF prévoit qu'un ESFP ne peut être engagé sans que le contribuable en ait été informé par l'envoi ou la remise d'un avis de vérification, celui-ci précisant les années soumises à vérification et le fait que le contribuable a la faculté de se faire assister par un conseil.

Le particulier contrôlé se voit, lui aussi, communiquer la charte des droits et obligations et contribuables vérifiés et doit bénéficier d'une procédure de contrôle contradictoire.

Le contrôle ne peut durer, sous peine de nullité, plus d'un an à compter de la réception de l'avis de vérification66(*). Une fois la procédure terminée, l'administration ne peut plus procéder à des rectifications pour la même période et le même impôt, conformément aux dispositions de l'article L. 50 du LPF.

Aussi apparaît-il que les contribuables contrôlés, aussi bien dans le cadre d'une vérification de comptabilité que d'un examen contradictoire de situation fiscale personnelle (ESFP), disposent de nombreuses garanties procédurales qui, si elles ne sont pas respectées, font échec au redressement. C'est pourquoi, comme cela a été indiqué précédemment, si le juge estime que l'administration a outrepassé les prérogatives rattachées au droit de communication, il requalifie cette procédure en vérification approfondie. Une telle démarche n'a donc d'autre finalité que d'assurer « le respect des garanties légales prévues en faveur du contribuable vérifié » 67(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE PROCÉDURE DE DEMANDE D'ÉCLAIRCISSEMENTS ET DE JUSTIFICATIONS SPÉCIFIQUE AUX ACTIFS DISSIMULÉS À L'ÉTRANGER

Tout d'abord, le dispositif proposé prévoit d'instituer une procédure de demande d'éclaircissements et de justifications spécifique au contrôle des comptes bancaires et des contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger.

A cette fin, le C du II du présent article (alinéas 9 à 11) crée au sein du II de la section II du chapitre premier du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales (LPF) un D intitulé « Contrôle des comptes financiers et des contrats d'assurance-vie souscrits auprès d'organismes établis hors de France » (alinéa 9).

Cette subdivision comprend un nouvel article L. 23 C qui permet à l'administration fiscale de demander aux contribuables personnes physiques n'ayant pas respecté, au moins une fois au cours des dix années précédentes, l'obligation de déclarer les comptes bancaires et contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger posée par les articles 1649 A et 1649 AA du CGI, de fournir toutes informations ou justifications sur l'origine et les modalités des actifs qui y sont inscrits. Le contribuable interrogé est tenu de répondre dans un délai de 60 jours. Le dispositif proposé prévoit que l'engagement de cette demande d'éclaircissements et de justifications se fait indépendamment d'une procédure d'examen contradictoire de situation fiscale personnelle (ESFP) (alinéa 10). Aussi, une telle demande ne pourra être requalifiée en ESFP par le juge.

Si le contribuable répond de manière insuffisante à la demande qui lui est adressée, il est prévu que l'administration le mette en demeure de compléter sa réponse dans un délai de 30 jours, en précisant les compléments de réponse qu'elle souhaite (alinéa 11).

La sanction du défaut de réponse dans les délais précités est précisée dans deux dispositifs dont il est proposé la création. Ainsi, il est prévu l'insertion d'un nouvel article 755 dans le code général des impôts (CGI) (alinéa 1). Par ailleurs, il est également proposé d'insérer un nouvel article L. 71 dans le livre des procédures fiscales (LPF) ; celui-ci est accueilli par un C intitulé « En cas de défaut de justifications de l'origine et des modalités d'acquisition des avoirs à l'étranger », créé à cet effet dans le I de la section V du chapitre premier du titre II de la première partie du LPF (alinéa 12).

Le nouvel article 755 du CGI précité dispose que les avoirs inscrits sur un compte bancaire ou un contrat d'assurance-vie souscrits à l'étranger et dont l'origine et les modalités d'acquisition n'ont pas été justifiées sont réputés, jusqu'à preuve du contraire, constituer un patrimoine acquis à titre gratuit assujetti aux droits de mutation à titre gratuit (DMTG) au taux le plus élevé applicable aux mutations entre personnes non parentes, soit 60 % en application de l'article 777 du CGI (alinéa 2). Ces droits seraient calculés sur la valeur la plus élevée connue par l'administration des avoirs du compte bancaire ou du contrat d'assurance-vie au cours des dix années précédant l'envoi de la demande d'information, diminuée de la valeur des actifs dont l'origine et les modalités d'acquisition ont été, le cas échéant, justifiées (alinéa 3).

Le nouvel article 71 du LPF, quant à lui, prévoit que le patrimoine d'origine occulte est taxé d'office dans les conditions décrites par l'article 755 du CGI dès lors que le contribuable ne répond pas ou de manière insuffisante aux demandes d'informations ou de justifications prévues à l'article L. 23 du même code (alinéa 13). La décision de mettre en oeuvre cette taxation d'office ne pourrait être prise que par un agent de catégorie A détenant au moins un grade fixé par décret en Conseil d'Etat (alinéa 14).

B. LA COMMUNICATION DES RELEVÉS DES COMPTES BANCAIRES ET CONTRATS D'ASSURANCE-VIE SOUSCRITS À L'ÉTRANGER PAR DES TIERS

Ensuite, le B du II du dispositif proposé insère un nouvel article L. 10-0 A dans le livre des procédures fiscales (LPF) (alinéas 4 à 7). Ce dernier dispose que l'administration peut obtenir auprès de tiers la communication des relevés des comptes bancaires et contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger pour lesquels le contribuable n'a pas respecté les obligations déclaratives inscrites aux articles 1649 A et 1649 AA du CGI (alinéa 6).

Toutefois, il est précisé que l'engagement de cette procédure ne saurait constituer le début d'une vérification de comptabilité ou d'un examen contradictoire de situation fiscale personnelle (ESFP). Ainsi celle-ci s'inscrirait-elle dans le cadre d'un contrôle sur pièces (CSP). En contrepartie, les relevés de compte ainsi obtenus ne pourraient être opposés au contribuable pour l'établissement de l'impôt sur le revenu que dans le cadre d'une des deux procédures de contrôle précitées (alinéa 7).

C. UNE MODIFICATION DE LA RÈGLE DU DOUBLE

Enfin, le C du II du présent article (alinéa 8) propose de compléter la règle du double posée par la jurisprudence dans le cadre de l'application de la procédure de demande d'éclaircissements et de justifications par l'administration, prévue à l'article L. 16 du LPF.

Aussi est-il prévu de modifier les dispositions de l'article L. 16 précité afin que celui-ci dispose désormais que l'administration est en droit de formuler une demande d'éclaircissements et de justifications dès lors que le total des montants crédités sur les comptes bancaires du contribuable représente au moins le double de ses revenus déclarés ou excède ces derniers d'au moins 200 000 euros.

D. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

Le III du présent article (alinéa 15) prévoit que le dispositif proposé s'applique aux demandes adressées par l'administration fiscale à compter du 1er janvier 2013.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, trois amendements au présent article.

Le premier propose de modifier les dispositions relatives à la communication par des tiers des comptes bancaires et contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger et non déclarés instituée au nouvel article L. 10-0 A du LPF. Aussi, il prévoit que les informations obtenues par le biais de cette procédure peuvent être opposables au contribuable pour l'établissement de son impôt sur le revenu en ce qui concerne les versements faits à l'étranger ou en provenance de l'étranger par l'intermédiaire de ces comptes ou contrats non déclarés (alinéa 7). Il s'agit, en effet, de préserver la présomption d'imposabilité de ces revenus posée par les articles 1649 A et 1649 AA du CGI.

Le deuxième amendement porte sur la règle du double qui conditionne l'article L. 16 du LPF. Dans sa version initiale, le dispositif proposé prévoyait que l'administration était en droit de formuler une demande d'éclaircissements et de justifications dès lors que le total des sommes créditées sur les comptes bancaires du contribuable représente au moins le double de ses revenus déclarés ou excède ces derniers d'au moins 200 000 euros. Cet amendement a abaissé ce dernier montant à 150 000 euros (alinéa 8).

Le troisième amendement prévoit la création d'un nouvel article L. 181-0 A du LPF. Celui-ci allonge à 10 ans le délai de reprise dont dispose l'administration en cas de non-respect de l'obligation de déclarer les comptes bancaires et les contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger ainsi que les « trusts » pour rectifier les montants d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et de droits d'enregistrement dus. Ainsi, le délai de reprise applicable à ces impositions est aligné sur celui prévu, en de tels cas, pour l'impôt sur les sociétés (IS) et l'impôt sur le revenu (IR) par l'article L. 169 du LPF (après l'alinéa 14).

L'Assemblée nationale a également adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements rédactionnels au présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA TAXATION EFFECTIVE DES ACTIFS DISSIMULÉS À L'ÉTRANGER

Le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France68(*) soulignait, à juste titre, que les « frontières demeurent le support privilégié de la dissimulation d'actifs. En effet, la localisation de ces derniers dans d'autres juridictions limite les investigations de l'administration française. La tâche de cette dernière est complexifiée, voire rendue impossible, par la nécessité de recourir à l'assistance des administrations étrangères pour obtenir les renseignements nécessaires à la reconstitution des bases imposables en France ».

A cet égard, lors de son audition par cette même commission d'enquête, Thierry Nesa, directeur national des vérifications de situations fiscales (DNVSF), avait souligné que les services de contrôle cherchent désormais à détecter les actifs qui n'ont jamais transité par le territoire français, indiquant que ces derniers étaient les plus difficiles à retrouver et à réintégrer à l'assiette taxable dans la mesure où il ne laissent que peu d'indices de leur existence aux autorités françaises.

S'agissant de l'assistance administrative internationale, il faut rappeler que Valérie Pécresse, lorsqu'elle était ministre en charge du budget, avait révélé que sur plus de 230 requêtes formulées par la France en 2011 auprès de 18 Etats, parmi lesquels figuraient le Liechtenstein et Jersey, le taux de réponse n'avait été que de 30 %69(*). En outre, l'évaluation préalable annexée au présent article souligne que certains pays « et notamment la Suisse ont l'obligation, conformément à leur législation interne, d'informer le contribuable avant toute transmission des informations demandées, ce qui nuit à l'effectivité des échanges de renseignement ».

Or, la taxation des revenus et des transmissions dissimulés n'est possible que si l'administration dispose d'informations suffisamment précises quant à leur nature, à la date de leur réalisation et à leur montant. Aussi, sans une coopération préalable du contribuable lui-même ou des administrations fiscales concernées, l'imposition de ces éléments est-elle compromise.

Par conséquent, afin de permettre une taxation effective des actifs dissimulés à l'étranger, le présent article propose l'institution d'une procédure spécifique de demande d'éclaircissements et de justifications. Celle-ci permettrait à l'administration de demander aux contribuables n'ayant pas satisfait, au moins une fois au cours des dix années précédentes, à l'obligation de déclarer les comptes bancaires et les contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger de justifier l'origine et les modalités d'acquisition des avoirs placés sur ces comptes et contrats.

A défaut de réponse dans le délai fixé, ces actifs seraient taxés d'office aux droits de mutation à titre gratuit (DMTG) au taux le plus élevé applicable aux mutations entre personnes non parentes, soit 60 %. Par ailleurs, ces droits seraient calculés à partir de la valeur la plus élevée connue de l'administration du compte bancaire ou du contrat d'assurance-vie au cours des dix dernières années.

Ainsi, un tel dispositif permettrait soit d'inciter les contribuables à déclarer leurs actifs jusqu'alors dissimulés à l'étranger, soit d'imposer effectivement ces derniers sans être tributaire du bon vouloir des contribuables ou des administrations fiscales étrangères.

B. L'ACCÈS AUX RELEVÉS DES COMPTES BANCAIRES ET CONTRATS D'ASSURANCE-VIE SOUSCRITS À L'ÉTRANGER

Dans la même logique, le dispositif proposé prévoit de permettre à l'administration fiscale d'obtenir auprès de tiers la communication des relevés des comptes bancaires et contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger et non déclarés par le contribuable.

En effet, à ce jour, l'administration ne peut disposer des relevés bancaires des contribuables sans engager une vérification approfondie (vérifications de comptabilité ou examen contradictoire de situation fiscale personnelle). Cependant, dans de tels cas, cette procédure présente plusieurs inconvénients. Tout d'abord, elle est particulièrement lourde pour les vérificateurs dans la mesure où elle implique un examen de l'ensemble de la situation fiscale, et ce dans un délai parfois très court (un an, en principe, pour un particulier). En outre, une fois une telle vérification terminée, l'administration ne peut plus procéder à des rectifications pour la même période et le même impôt ; or une telle règle peut se révéler particulièrement contraignante lorsque les informations sont difficiles à recueillir, notamment parce que les actifs se trouvent à l'étranger.

Aussi la mesure proposée semble-t-elle proportionnée à son objectif : elle ne concerne que les avoirs placés sur des comptes et contrats d'assurance-vie souscrits à l'étranger qui n'ont pas été déclarés. Par ailleurs, les redressements opérés, le cas échéant, ne peuvent intervenir que dans le cadre d'une vérification approfondie70(*), ce qui paraît de nature à garantir le respect des droits et libertés du contribuable concerné.

Enfin, comme l'indique l'évaluation préalable annexée au présent article, une telle procédure permettrait de « doter l'administration d'un outil de programmation efficace afin de cibler plus finement [les] dossiers nécessitant l'engagement d'un contrôle fiscal externe ».

C. LE CONTRÔLE DES DISCORDANCES ENTRE LES CRÉDITS BANCAIRES ET LES REVENUS DÉCLARÉS

L'article L. 16 du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit qu'en vue de l'établissement de l'impôt sur le revenu, l'administration peut demander au contribuable des éclaircissements et des justifications. Le refus du contribuable de répondre à ces demandes peut entraîner la taxation d'office des revenus dont l'origine est indéterminée.

Cependant, l'administration fiscale ne peut engager une telle procédure que si elle dispose d'indices suffisants de dissimulation de revenus. A cet égard, le Conseil d'Etat a posé de manière prétorienne le principe selon lequel, dans le cadre d'une comparaison entre les crédits bancaires d'un contribuable et ses revenus déclarés, la demande de justifications ne peut être engagée que si les sommes créditées sur les comptes sont au moins égales à deux fois les montants déclarés. Il s'agit de la règle du double. Cette jurisprudence est justifiée par le fait que des discordances entre les crédits bancaires et les déclarations peuvent avoir des origines non frauduleuses : celles-ci peuvent provenir du versement d'une indemnité non imposable, d'un mouvement de compte à compte, de gains du jeu, etc.

Néanmoins, la règle du double peut s'avérer inappropriée dans le cadre des dossiers les plus importants en termes de montants. En effet, comme l'a récemment souligné la Cour des comptes71(*), celle-ci « bénéficie indubitablement aux plus hauts revenus ». Aussi l'évaluation préalable annexée au présent article donne-t-elle l'exemple suivant : « pour le contrôle d'un contribuable ayant déclaré des revenus de 2 000 000 d'euros, la règle du «double» est remplie si la discordance est égale à au moins 2 000 000 d'euros » ; puis elle ajoute : « une discordance, pourtant significative, de 1 000 000 d'euros serait insuffisante pour la mise en oeuvre de la demande de justifications ».

C'est la raison pour laquelle le dispositif proposé prévoit de modifier l'article L. 16 précité afin de permettre à l'administration de formuler une demande de justifications dès lors que le total des montants crédités sur les comptes bancaires du contribuable représente au moins le double de ses revenus déclarés ou excède ces derniers d'au moins 150 000 euros72(*). De cette manière, l'administration serait en mesure de contraindre les contribuables concernés à justifier les écarts substantiels qui existent entre les montants dont ils disposent sur leurs comptes bancaires et leurs revenus déclarés. S'ils n'y parviennent pas, une taxation d'office serait alors possible.

Aussi l'esprit de la règle du double établie par la jurisprudence semble-t-il respecté : seules les discordances les plus flagrantes autorisent l'administration à engager une demande de justifications et, le cas échéant, une imposition d'office. Dans le même temps, la procédure prévue à l'article L. 16 du LPF est adaptée afin de permettre une lutte efficace contre les fraudes les plus graves.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7 bis (nouveau) (Art. 1653 B du code général des impôts) : Commission départementale de conciliation compétente en cas de litige portant sur l'évaluation d'un bien situé à l'étranger

Commentaire : le présent article vise à déclarer la commission départementale de conciliation de Paris compétente pour traiter les litiges portant sur l'évaluation des biens situés à l'étranger.

I. LE DROIT EXISTANT

Lorsque l'administration notifie des rectifications pour insuffisance des prix ou des évaluations ayant servi de base aux droits d'enregistrement, à la taxe de publicité foncière ou à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) que le contribuable n'accepte pas73(*), elle soumet le litige, de sa propre initiative ou à la demande du contribuable, à l'avis de la commission départementale de conciliation.

Cette saisine entraîne sursis à l'établissement de l'impôt jusqu'à ce que la commission rende son avis74(*). Toutefois, ce dernier demeure consultatif et l'administration peut le suivre ou non. En tout état de cause, le contribuable conserve la possibilité de contester l'évaluation retenue par l'administration en exerçant un recours contentieux devant le tribunal de grande instance.

L'article 1653 A du code général des impôts (CGI) prévoit que la commission est composée de neuf membres :

- un magistrat de l'ordre judiciaire, qui assure les fonctions de président ;

- un notaire ;

- trois représentants des contribuables ;

- quatre représentants de l'administration fiscale.

Conformément aux dispositions de l'article 1653 B du CGI, la « commission départementale de conciliation compétente est celle dans le ressort de laquelle les biens sont situés ». Il s'agit de celle compétente dans le ressort d'immatriculation pour les navires et bateaux. Lorsque des biens ne formant qu'une seule exploitation sont situés sur plusieurs départements, la commission compétente est celle du département sur le territoire duquel se trouve le siège de l'exploitation.

Il faut rappeler, cependant, que l'ISF peut porter sur des biens situés à l'étranger ; en effet, les contribuables qui ont leur domicile fiscal en France sont soumis à cette imposition sur la valeur de leur fortune mondiale75(*). Tel peut également être le cas en matière de droits d'enregistrement ; l'article 750 ter du CGI prévoit, à cet égard, que les biens situés hors de France sont soumis aux droits de mutation à titre gratuit (DMTG) dans le cadre des successions et donations lorsque le défunt ou le donateur a son domicile fiscal en France.

Or, en cas de désaccord sur l'évaluation d'un bien situé à l'étranger, aucune commission départementale de conciliation n'est, à ce jour, compétente76(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances avec l'avis favorable du Gouvernement.

Celui-ci prévoit de compléter l'article 1653 B du CGI (alinéa 1) afin que la commission départementale de conciliation de Paris soit compétente pour les biens qui ne sont situés dans le ressort d'aucune autre commission départementale de conciliation (alinéa 2). Il précise également que les biens meubles corporels, autres que les bateaux ou navires, sont réputés être situés au lieu du dépôt de l'acte ou de la déclaration de transmission ou encore de la déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune (alinéa 3).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La commission départementale de conciliation intervient en cas de désaccord entre le contribuable et l'administration quant à l'évaluation des biens pour le calcul des droits d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière ou de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). En dépit de son caractère consultatif, la commission permet de favoriser l'établissement d'un compromis entre le contribuable et l'administration et donc de prévenir les recours contentieux.

Néanmoins, à ce jour, aucune commission départementale de conciliation n'est compétente pour les biens situés à l'étranger, alors même que ces derniers peuvent être imposés au titre de l'ISF ou des droits de mutation à titre gratuit (DMTG). Aussi, le présent article propose-t-il que les biens situés hors de France relèvent de la compétence de la commission départementale de conciliation de Paris.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7 ter (nouveau) (Art. L. 170 et L. 188 C [nouveau] du livre des procédures fiscales) : Délai de reprise des omissions et insuffisances révélées par une instance devant les tribunaux ou par une réclamation contentieuse

Commentaire : le présent article vise à étendre à l'ensemble des impôts le dispositif permettant à l'administration fiscale de réparer les omissions ou insuffisances d'imposition révélées par une instance devant les tribunaux ou par une réclamation contentieuse.

I. LE DROIT EXISTANT

Lorsqu'elle constate des omissions, des insuffisances ou encore des erreurs d'impositions, l'administration fiscale peut procéder à des rectifications assorties, le cas échéant, de sanctions. Toutefois, cette prérogative peut seulement être exercée pendant un certain délai, appelé délai de reprise ou de prescription.

En application de l'article L. 169 du livre des procédures fiscales (LPF) pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, le droit de reprise de l'administration fiscale s'exerce, en principe, jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due.

Cependant, lorsque des omissions ou insuffisances d'imposition sont révélées par une instance devant les tribunaux ou par une réclamation contentieuse, le droit de reprise s'exerce jusqu'à la fin de l'année suivant celle de la décision qui clôt l'instance et, au plus tard, jusqu'à la fin de la dixième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due, en application de l'article L. 170 du LPF77(*). Aussi le délai de reprise est-il prorogé78(*).

En vertu de ce délai spécial, l'administration peut rectifier l'ensemble des erreurs et omissions révélées par un tribunal, et non pas seulement celles du contribuable partie à l'instance79(*).

Le dispositif prévu à l'article L. 170 précité ne concerne que l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés. Ainsi, à titre d'exemple, une fois le délai de prescription échu en matière de droits d'enregistrement, c'est-à-dire au bout de trois ou six ans selon les cas (article L. 180 du LPF), l'administration n'est plus en mesure de réparer les éventuelles omissions et insuffisances d'imposition, même si elles sont révélées par une instance devant les tribunaux.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances avec l'avis favorable du Gouvernement.

Celui-ci prévoit d'insérer un nouvel article L. 188 C à la section VII du chapitre IV du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales (alinéas 1 et 3). Ainsi, il est proposé d'étendre à l'ensemble des impôts le dispositif permettant à l'administration fiscale de réparer les omissions ou insuffisances d'imposition révélées par une instance devant les tribunaux ou par une réclamation contentieuse. Ce droit peut s'exercer jusqu'à la fin de l'année suivant celle de la décision qui a clos l'instance et, au plus tard, jusqu'à la fin de la dixième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due (alinéa 4).

Par voie de conséquence, il est également prévu de supprimer l'article L. 170 du LPF (alinéa 2).

Enfin, pour les impositions autres que l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, le dispositif proposé s'appliquerait aux délais de reprise venant à expiration à compter de l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative (alinéa 5).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article propose de permettre à l'administration fiscale de rectifier les omissions et insuffisances d'imposition qui ont été révélées par les tribunaux, et ce pour l'ensemble des impôts. En effet, cette possibilité n'existe à ce jour que pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés. Toutefois, cette prérogative ne pourrait être exercée que pendant un certain délai : un an après la décision du tribunal et, au plus tard, dix années après celle au titre de laquelle l'imposition est due.

Cette initiative permet tout à la fois de procéder à une harmonisation des procédures fiscales et de permettre une sanction effective des fraudes révélées par les tribunaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 (Art. L. 16 B, L. 16-0 BA, L. 74, L. 188 B, L. 228, L. 252 B du livre des procédures fiscale, art. 1735 quater [nouveau], 1740 B du code général des impôts et art. 28-2 du code de procédure pénale) : Adaptation des procédures de lutte contre les fraudes les plus graves

Commentaire : le présent article vise à moderniser la procédure de visite et de saisie par la création de dispositions spécifiques aux perquisitions informatiques, à élargir la procédure de flagrance fiscale et à étendre le champ de la procédure judiciaire d'enquête fiscale.

I. MODERNISATION DU DROIT DE VISITE ET DE SAISIE

A. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 16 B du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit que l'administration fiscale peut se voir reconnaître un droit de visite et de saisie « en tous lieux, même privés » lorsqu'il existe des présomptions qu'un contribuable s'est frauduleusement soustrait au paiement d'impôts directs ou de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Eu égard aux pouvoirs que cette procédure confère aux agents de l'administration, et notamment la possibilité d'opérer des investigations dans des lieux privés, son usage est placé sous le contrôle de l'autorité judiciaire à tous les stades de son déroulement. Aussi obéit-elle à des règles strictes afin de concilier les nécessités de l'action fiscale et le respect de la liberté individuelle.

En particulier, son engagement doit obligatoirement et préalablement être autorisé par l'autorité judiciaire80(*). A cette fin, il appartient à l'administration de justifier les présomptions lui permettant de demander une visite domiciliaire. Par ailleurs, les vérificateurs de l'administration fiscale doivent être accompagnés d'un officier de police judiciaire (OPJ) qui assiste à la visite et a pour fonction d'informer le magistrat de son déroulement.

Ces différents éléments expliquent pourquoi il n'en est fait qu'un usage modéré. Dans son rapport sur le projet de loi de finances rectificative pour 200881(*), notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, avait indiqué qu'en 2007 avaient eu lieu 240 visites domiciliaires, concernant 425 personnes pour 810 lieux visités ; ces chiffres sont à comparer aux 44 606 contrôles sur place qui ont été menés la même année82(*).

Dans le cadre de son droit de visite, l'administration recherche les pièces et documents se rapportant aux comportements frauduleux et peut procéder à leur saisie, quel qu'en soit le support (I de l'article L. 16 B du LPF). Aussi le juge a-t-il considéré que la prise en copie de documents informatiques était régulière, qu'elle se fasse à partir du disque dur de l'ordinateur du contribuable visité83(*), ou encore de serveurs distants même situés à l'étranger et appartenant à des tiers, dès lors que l'administration y accède à partir d'ordinateurs présents dans les lieux visités84(*). En effet, la Cour de cassation avait déjà jugé que la visite pouvait concerner un tiers susceptible de détenir des « pièces et documents se rapportant aux agissements » imputés aux contribuables85(*).

La procédure du droit de visite et de saisie a été réformée en 2008 sous l'impulsion de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Cette dernière avait déclaré la procédure, dans sa version antérieure, contraire à l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme dans la mesure où les contribuables concernés étaient privés d'un recours effectif en l'absence de redressement consécutif à la visite86(*). En effet, l'ordonnance autorisant la visite ne pouvait faire l'objet que d'un recours devant le juge de cassation, ce qui ne permettait pas un examen des éléments de fait fondant l'autorisation litigieuse. La loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME)87(*) a donc aménagé le régime de l'article L. 16 B du LPF, instituant notamment la possibilité de faire appel contre l'ordonnance d'autorisation et les opérations de visite et de saisie. Cette nouvelle rédaction de l'article L. 16 B a été reconnue conforme à la Constitution88(*).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Tout d'abord, le présent article propose de moderniser la procédure de droit de visite et de saisie par la création de dispositions spécifiques aux perquisitions informatiques (alinéa 1). A cet effet, il prévoit de modifier l'article L. 16 B du LPF (alinéa 2).

Tout d'abord, le 1° du I du dispositif proposé adapte la rédaction de cet article afin de permettre explicitement un accès aux données figurant sur des serveurs informatiques distants dans le cadre de l'exercice du droit de visite et de saisie par l'administration (alinéas 3 et 5). En outre, le champ d'application de la procédure de flagrance fiscale est élargi à l'ensemble des taxes sur le chiffre d'affaires (alinéa 4).

Ensuite, le 2° du I du présent article prévoit l'ajout d'un IV bis à l'article L. 16 B précité (alinéa 6) afin d'instituer un dispositif sanctionnant l'obstacle à la saisie de pièces ou documents sur support informatique.

Ainsi, dans le cadre d'une visite domiciliaire, lorsque le contribuable ou son représentant fait obstacle à l'accès aux pièces ou aux documents sur support informatique, il en est fait mention sur le procès-verbal (alinéa 7). Les vérificateurs peuvent alors procéder à la copie de ce support et le saisir. Ce dernier est alors placé sous scellés.

A la suite de la visite, les agents de l'administration disposent d'un délai de quinze jours pour décoder les pièces et documents sur le support informatique. Ce délai peut être prorogé sur autorisation du juge des libertés et de la détention (alinéa 8). Ces opérations sont réalisées sur la copie du support (alinéa 9).

A l'issue du délai précité et une fois le décodage réalisé, le contribuable est avisé qu'il peut assister à l'ouverture des scellés, à la lecture et à la saisie des pièces et documents présents sur le support informatique, qui ont lieu en présent d'un officier de police judiciaire (alinéa 10). Les démarches de lecture et de saisie des pièces et documents sont décrites dans un procès-verbal et il est fait un inventaire des éléments ainsi saisis (alinéa 11). Le procès-verbal et l'inventaire sont signés par les vérificateurs, l'officier de police judiciaire et par le contribuable ou son représentant ; l'absence ou le refus de signer du contribuable est consigné dans le procès-verbal (alinéa 12). A cette même occasion, le support informatique et sa copie sont restitués au contribuable (alinéa 13).

Le II du présent article propose de modifier l'article L. 74 du LPF (alinéa 18) afin de permettre à l'administration fiscale, lorsqu'il est fait obstacle à la saisie de pièces ou documents sur support informatique dans le cadre d'une visite domiciliaire, de procéder à une taxation d'office (alinéa 19).

Par ailleurs, le III du dispositif proposé insère un nouvel article 1735 quater du code général des impôts (CGI) (alinéa 20) prévoyant que l'obstacle à l'accès aux pièces ou documents sur support informatique est passible d'une amende égale à (alinéa 21) :

10 000 euros ou 5 % des droits rappelés, si ce dernier montant est plus élevé, lorsque cet obstacle est constaté dans les locaux occupés par le contribuable (alinéa 22) ;

1 500 euros dans les autres cas, portée à 10 000 euros lorsque cet obstacle est constaté dans les locaux occupés par le représentant en droit ou en fait du contribuable (alinéa 23).

Enfin, le 3° du I du présent article propose une modification du VI de l'article L. 16 B du LPF (alinéa 14) afin de permettre à l'administration d'opposer au contribuable, dans le cadre d'une vérification de comptabilité ultérieure, les traitements effectués sur les données informatiques saisies à l'occasion d'une visite domiciliaire (alinéas 15 à 17). Le contribuable est alors informé, au plus tard lors de l'envoi de la proposition de rectification du montant de son imposition, de la nature et du résultat des traitements informatiques réalisés sur ces supports qui contribuent aux rehaussements proposés, sans que ces traitements ne constituent en tant que tels le début d'une procédure de vérification approfondie. Sont également notifiés au contribuable les noms et adresses des vérificateurs qui ont réalisé ces opérations.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, cinq amendements rédactionnels au dispositif proposé.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La procédure de visite et de saisie permet à l'administration fiscale de procéder à des visites domiciliaires afin de rechercher et, le cas échéant, de saisir les preuves d'agissements frauduleux. Ce droit de visite peut s'exercer « en tous lieux, même privés », raison pour laquelle il est placé sous le contrôle de l'autorité judiciaire.

Dans ce cadre, l'administration peut saisir les pièces et documents se rapportant aux fraudes éventuelles, et ce quel qu'en soit le support. Aussi, eu égard au développement de l'informatique, le juge a-t-il considéré que les documents informatiques faisaient bien partie des éléments susceptibles d'être saisis. Les documents ainsi appréhendés peuvent être issus aussi bien du disque dur de l'ordinateur du contribuable vérifié que d'un serveur distant, c'est-à-dire d'un espace de stockage externe, quand bien même celui-ci appartiendrait à des tiers.

Une telle jurisprudence paraît opportune alors qu'apparaissent de nouveaux supports à la fraude fiscale. Le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France89(*) avait mis en évidence les progrès de ce qu'elle avait désigné comme l'« e-évasion ». A cet égard, lors de son audition par cette même commission d'enquête, le directeur national des enquêtes fiscales Bernard Salvat avait admis l'inquiétude croissante des services de contrôle face à la sophistication des techniques informatiques utilisées par les fraudeurs. Il avait alors donné l'exemple du « cloud computing », soit le stockage de données sur des serveurs distants, dont l'accès est particulièrement difficile pour les vérificateurs. Enfin, le directeur avait souligné le dénuement de l'administration fiscale face à des fraudeurs refusant de communiquer les codes d'accès à leurs données informatiques.

En dépit des latitudes d'action laissées par le juge, les perquisitions de données informatiques en matière fiscale devaient être précisées par la loi. C'est ce que s'attache à faire le présent article. Ainsi, il est proposé de modifier l'article L. 16 B du livre des procédures fiscales (LPF) afin de prévoir explicitement que le droit de visite et de saisie peut porter sur des données figurant sur des serveurs distants. Par ailleurs, la procédure de saisie de documents informatiques est précisément définie. Il est prévu un délai de quinze jours prorogeable au cours duquel les contrôleurs peuvent procéder aux opérations permettant d'accéder aux documents et pièces présentes sur les supports informatiques saisis. Afin de garantir la protection de la vie privée, la lecture de ces pièces se fait en présence d'un officier de police judiciaire et, s'il le souhaite, du contribuable ou de son représentant, comme pour les visites domiciliaires.

Enfin, le dispositif proposé prévoit la mise en place d'un dispositif de sanction s'il est fait obstacle à l'accès aux documents informatiques, comme lorsque le contribuable refuse de divulguer le code d'accès à ces données. Dans un tel cas, l'administration peut appliquer la procédure d'évaluation d'office pour opposition au contrôle fiscal et prononcer une amende pouvant aller jusqu'à 10 000 euros ou, si cette somme est supérieur, à 5 % des droits rappelés.

II. ÉLARGISSEMENT DE LA PROCÉDURE DE FLAGRANCE FISCALE

A. LE DROIT EXISTANT

Afin de sanctionner efficacement les fraudeurs et de sécuriser le recouvrement de l'impôt, une procédure a été mise en place permettant à l'administration d'opérer avant même la date à laquelle intervient l'obligation déclarative dès lors qu'une fraude fiscale est en train de se produire. Il s'agit de la flagrance fiscale, créée par la loi du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 200790(*) et codifiée à l'article L. 16-0 BA du LPF.

Avant cela, l'administration devait attendre que le contribuable remette sa déclaration (ou omette de le faire dans les délais légaux) pour procéder à des investigations91(*). Toutefois, ce délai est susceptible de profiter au contribuable qui peut faire disparaître des éléments de preuve, organiser son insolvabilité, etc.

La flagrance fiscale peut être déclenchée dans le cadre d'un contrôle ponctuel (droit de visite de saisie ou droit d'enquête) ou d'une vérification approfondie (vérification de comptabilité ou examen contradictoire de situation fiscale personnelle) portant sur des exercices fiscaux échus. A cet effet, les vérificateurs doivent constater la commission, par un contribuable se livrant à une activité professionnelle, de certains faits frauduleux et faire état de « circonstances susceptibles de menacer le recouvrement d'une créance fiscale » (I de l'article L. 16-0 BA du LPF).

Les faits frauduleux justifiant l'usage de la flagrance fiscale sont précisés par l'article L. 16-0 BA précité ; ainsi peut-il s'agir de l'exercice d'une activité occulte, de la délivrance de fausses factures, de la réitération d'opérations commerciales sans facture ou non comptabilisées ou encore du recours au travail dissimulé.

L'instruction fiscale portant sur ce dispositif92(*) a précisé, quant à elle, le contenu des « circonstance susceptibles de menacer le recouvrement d'une créance fiscale ». Ces circonstances ont trait au comportement ou à la situation du débiteur (entreprise éphémère, par exemple), ou encore à des circonstances susceptibles de menacer le recouvrement de la dette (multiplication des créanciers, existence de biens grevés de plusieurs hypothèques pour des sommes importantes, etc.).

Lorsque ces conditions sont remplies, les agents sont habilités à dresser un procès-verbal constatant la situation de flagrance. Les faits ainsi établis pourront être opposés au contribuable. L'administration peut aussi effectuer des saisies conservatoires, afin de préserver le recouvrement des impôts, dont le montant dépend de plafonds93(*) précisés par l'article L. 252 B du LPF. Ces mesures conservatoires sont prises par le service du comptable public sans intervention judiciaire : le procès-verbal de flagrance constitue un titre exécutoire. Elles peuvent conduire à saisir une partie du stock de l'entreprise, ses meubles, etc. Enfin, en cas de constat de flagrance, l'administration est fondée à faire application d'une amende de 5 000 euros, montant qui peut être relevé à 10 000 ou 20 000 euros selon le chiffre d'affaires de l'entreprise, conformément aux dispositions de l'article 1740 B du code général des impôts (CGI).

Les contribuables concernés par une procédure de flagrance peuvent contester la procédure, dans un délai de huit jours à compter de la réception du procès-verbal94(*), devant le juge administratif des référés. Ce dernier se prononce dans un délai de quinze jours95(*).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'élargir la procédure de flagrance fiscale (alinéa 24). C'est pourquoi le IV du dispositif proposé prévoit de modifier l'article L. 16-0 BA du LPF (alinéa 25).

1. L'allongement de la période d'application de la flagrance fiscale

Tout d'abord, il est prévu d'allonger la période sur laquelle peut porter la flagrance fiscale. Le a) du 1° du IV du présent article (alinéas 26 et 27) propose d'étendre la flagrance fiscale à l'ensemble des périodes d'imposition achevées mais pour lesquelles aucune obligation déclarative n'est encore arrivée à échéance. En effet, en l'état actuel du droit, la flagrance fiscale ne peut porter que sur la période en cours. Aussi les dispositions de l'article L. 252 B du LPF sont-elles modifiées en conséquence (alinéas 40 à 42 et 45 à 47).

2. Le champ de la flagrance fiscale

Le b) du 1° du IV du dispositif proposé prévoit de préciser le champ des faits frauduleux justifiant l'usage de la flagrance fiscale. Ainsi, dans le cadre de la réitération d'opérations sciemment non comptabilisées et de nature à priver la comptabilité de valeur probante, la nature, commerciale ou non, des opérations n'est pas prise en compte (alinéa 28).

Le c) du 1° du IV du présent article (alinéas 29 et 30) ajoute aux faits frauduleux justifiant l'usage de la flagrance la violation réitérée de l'obligation déclarative mentionnée au 2 de l'article 287 du CGI concernant les redevables de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) soumis au régime réel normal d'imposition.

Le d) du 1° du IV du dispositif proposé (alinéa 31) prévoit de modifier les dispositions de l'article L. 16-0 BA relatives à la signature du procès-verbal de flagrance fiscale afin de préciser que celui-ci n'a pas être signé par le contribuable lorsqu'est constituée l'infraction consistant à mettre les vérificateurs dans l'impossibilité d'accomplir leurs fonctions définie par l'article 1746 du CGI.

3. L'extension de la flagrance fiscale aux autres administrations en cas de travail dissimulé

Par ailleurs, le 2° du IV du présent article insère un nouveau paragraphe à l'article L. 16-0 BA du LPF de manière à permettre à des agents autres que de l'administration fiscale de recourir à la procédure de flagrance fiscale dès lors qu'une infraction relative au recours au travail dissimulé mentionnée à l'article L. 8221-1 du code du travail est constatée (alinéas 32 et 33). Toutefois, dans un tel cas, le procès-verbal de flagrance fiscale est signé par les agents de l'administration fiscale et, en principe, par le contribuable (alinéa 34). L'original du procès-verbal est conservé par l'administration des impôts et copie est notifiée au contribuable (alinéa 35).

4. L'extension du champ des mesures conservatoires

Ensuite, le dispositif proposé prévoit de modifier le champ des mesures conservatoires pouvant être utilisées par l'administration dans le cadre de la flagrance fiscale. Ainsi le V du présent article modifie la rédaction de l'article L. 252 B du LPF afin d'intégrer aux mesures conservatoires les sûretés judiciaires (alinéas 38 et 39), alors qu'en l'état actuel du droit celui-ci ne vise que les saisies conservatoires. Cette modification justifie la coordination rédactionnelle proposée par les 3° et 4° du IV du présent article (alinéas 36 et 37) ; en effet, l'article L. 16-0 BA du LPF doit désormais mentionner les « mesures conservatoires » et non plus les seules « saisies conservatoires ».

5. Le relèvement du montant de l'amende

Enfin, le VI du dispositif proposé prévoit de modifier l'article 1740 B du CGI (alinéa 48) afin de relever le montant de l'amende applicable dans le cadre de la procédure de flagrance fiscale.

Lorsque la flagrance trouve à s'appliquer dans le cadre d'activités illicites96(*), l'amende est portée à 10 000 euros lorsque le revenu reconstitué est supérieur à la quatrième tranche du barème de l'impôt sur le revenu (soit 26 420 euros) ou à 20 000 euros lorsque celui-ci excède la cinquième tranche du barème (soit 70 830 euros)97(*) (alinéas 50 à 53).

L'article 1740 B précité est modifié afin de tenir compte des changements apportés à l'article L. 16-0 BA du LPF par le dispositif proposé (alinéas 49 et 54). Enfin, il est prévu que le montant de l'amende prononcée entre désormais dans le champ des saisies conservatoires (alinéas 43 et 44).

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement au présent article portant sur la procédure de flagrance fiscale.

Cet amendement propose de porter à 30 000 euros le montant de l'amende applicable dans le cadre de la flagrance lorsque le revenu reconstitué excède la sixième tranche du barème de l'impôt sur le revenu (soit 150 000 euros) (après l'alinéa 53).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, quatre amendements rédactionnels au dispositif proposé.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

De manière à sanctionner plus efficacement les fraudes et à sécuriser le recouvrement de l'impôt, la loi du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 a institué la procédure de flagrance fiscale. Aussi, en présence de faits frauduleux et de circonstances susceptibles de menacer le recouvrement d'une créance fiscale, l'administration peut-elle dresser un procès-verbal de flagrance, effectuer des saisies conservatoires et prononcer une amende à l'encontre du contribuable.

Bien qu'elle présente une utilité indéniable, cette procédure fait l'objet d'une utilisation limitée. Comme l'a récemment montré la Cour des comptes98(*), entre sa création et le premier semestre 2011, celle-ci n'a été engagée qu'à 19 reprises et porté sur un montant total de près d'1 million d'euros.

Malgré tout, les saisies conservatoires réalisées par la direction nationale des enquêtes fiscales (DNEF), qui dispose du monopole de cette procédure, portent sur des montants de plus en plus importants, ce qui semble souligner l'intérêt de cet instrument. C'est pourquoi, le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France précité avait recommandé d'« assouplir la procédure de flagrance fiscale pour la rendre efficace et faciliter le contrôle fiscal » (proposition n° 32).

Cette préconisation paraît avoir été suivie puisque le présent article propose de modifier le régime de la procédure de flagrance fiscale. Tout d'abord, la commission d'enquête sénatoriale a mis en évidence la limite inhérente au fait que cette procédure ne peut porter que sur la période d'imposition en cours. Aussi, le dispositif proposé prévoit d'allonger la période sur laquelle est susceptible de porter la flagrance ; ainsi celle-ci concernerait l'ensemble des périodes d'imposition achevées mais pour lesquelles aucune obligation déclarative n'est encore arrivée à échéance.

Ensuite, il est proposé d'élargir le champ de la flagrance fiscale, en y intégrant notamment la violation répétée de l'obligation déclarative concernant les redevables de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) soumis au régime réel normal d'imposition.

Par ailleurs, la procédure de flagrance fiscale devrait être étendue aux autres administrations que l'administration fiscale dans les cas de travail dissimulé. En effet, à ce jour, les agents des impôts ne peuvent utiliser les faits frauduleux découverts par d'autres administrations, comme l'inspection du travail ou les services de contrôle de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Par conséquent, une telle extension permettrait d'améliorer l'efficacité de la procédure.

L'effectivité de la flagrance fiscale serait également renforcée par l'élargissement du champ des mesures conservatoires auxquelles l'administration peut recourir. Actuellement, la procédure ne permet que des saisies conservatoires, portant exclusivement sur les biens mobiliers, corporels ou incorporels, du contribuable. Il est donc proposé d'étendre le périmètre des mesures conservatoires aux sûretés judiciaires afin de constituer des garanties de recouvrement sur les immeubles, les fonds de commerce, les actions et les parts sociales appartenant au débiteur.

Enfin, il est prévu d'alourdir les amendes applicables dans le cadre de la flagrance fiscale. Ainsi, en cas d'activités illicites, l'amende serait portée à 10 000 euros lorsque le revenu reconstitué est supérieur à la quatrième tranche du barème de l'impôt sur le revenu (soit 26 420 euros) ou à 20 000 euros lorsque celui-ci excède la cinquième tranche du barème (soit 70 830 euros). L'Assemblée nationale a pris acte de la création d'une tranche supplémentaire du barème de l'impôt sur le revenu en adoptant un amendement prévoyant que le montant de l'amende s'élève à 30 000 euros lorsque le revenu reconstitué excède la sixième tranche du barème (soit 150 000 euros).

III. ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DE LA PROCÉDURE D'ENQUÊTE JUDICIAIRE FISCALE

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 23 de la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 200999(*) a créé une procédure d'enquête judiciaire menée par des agents des services fiscaux spécialement habilités et une procédure accélérée auprès de la commission des infractions fiscales (CIF)100(*).

La commission des infractions fiscales

La commission des infractions fiscales est composée de douze membres titulaires et de douze membres suppléants, conseillers d'Etat ou conseillers maîtres à la Cour des comptes101(*). Le président est choisi parmi les conseillers d'État membres de la commission. Le président et les membres sont nommés par décret pour une durée de trois ans.

La commission est composée de quatre sections, comprenant chacune trois membres. Ainsi, cette dernière peut siéger en formation plénière ou en section.

Pour chaque affaire, le président de la commission désigne un rapporteur parmi les fonctionnaires et magistrats figurant sur une liste arrêtée par le ministre du budget. Ces derniers, qui ont une voix consultative, formulent des propositions devant la commission en formation plénière ou les sections.

La commission examine les affaires qui lui sont soumises par le ministre en charge du budget ou, sur délégation, par le directeur général, l'adjoint au directeur général chargé de la fiscalité, le chef du service du contrôle fiscal et le chef du bureau des affaires fiscales et pénales de la direction générale des finances publiques (DGFiP)102(*). Elle n'a pas de pouvoir d'autosaisine.

Lorsque la commission est saisie, le contribuable en est informé par une lettre qui lui indique l'essentiel des griefs motivant cette saisine et l'invite à fournir, dans un délai de trente jours, les informations qu'il estime nécessaires.

La commission rend un avis qui lie le ministre103(*).

Alors que les contribuables concernés doivent, en principe, être avisés de la saisine de la commission, une dérogation est désormais prévue. Dans certains cas, la commission peut examiner l'affaire dont elle est saisie sans que le contribuable soit informé ni de la saisine ni de l'avis de celle-ci. L'article L. 228 du LPF précise que la procédure accélérée ne peut être engagée que lorsque le ministre a fait valoir des « présomptions caractérisées » d'infraction fiscale « pour laquelle existe un risque de dépérissement des preuves » et qui a eu recours à l'utilisation de faux (fausse identité ou faux documents au sens de l'article 441-1 du code pénal, ou « toute autre falsification ») (3° de l'article L. 228 précité) ou de comptes détenus directement ou indirectement dans des Etats ou territoires non coopératifs (ETNC). Ce dernier cas vise expressément :

- la non-déclaration d'un compte bancaire ou d'un contrat souscrit dans un paradis fiscal (1°) ;

- l'interposition, dans un Etat ou territoire qui n'a pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative, de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable (2°).

En outre, l'article 28-2 du code de procédure pénale prévoit que des agents des services fiscaux, spécialement désignés par arrêté du ministre chargé de la justice et du ministre chargé du budget, sont habilités à effectuer des enquêtes judiciaires aux réquisitions du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction. Ces agents ont compétence pour rechercher et constater, sur l'ensemble du territoire national, les infractions fiscales résultant de l'utilisation de faux ou de comptes détenus directement ou indirectement dans des Etats ou territoires non coopératifs (alinéas 1° à 3° de l'article L. 228 du LPF). Ils sont exclusivement dirigés par le procureur de la République, sous la surveillance d'un procureur général et le contrôle de la chambre d'instruction, et sont placés au sein du ministère de l'intérieur.

La création de cette brigade d'enquête fiscale résulte directement des travaux de nos collègues députés auteurs du rapport d'information déposé en septembre 2009 sur les paradis fiscaux104(*) ; parmi les propositions de ce rapport figurait celle de « créer un service fiscal d'enquêtes composé d'agents disposant de la qualité d'officier de police judiciaire sous l'autorité du parquet ».

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'élargir le champ de la procédure judiciaire d'enquête fiscale (alinéa 55). A cet effet, il prévoit de modifier le livre des procédures fiscales (alinéa 56). Ainsi, est tout d'abord concerné l'article L. 228 de ce livre afin d'ajouter deux conditions dans lesquelles la procédure accélérée auprès de la commission des infractions fiscales (CIF) peut être engagée (alinéa 58) :

- la domiciliation fiscale fictive ou artificielle du contribuable à l'étranger ;

- la constatation de toute manoeuvre destinée à égarer l'administration.

Ces ajouts donnent lieu à des coordinations rédactionnelles au sein de l'article L. 188 B du LPF (alinéa 57) et de l'article 28-2 du code de procédure pénale (CPP) (alinéa 61).

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Faisant suite à une proposition d'une mission d'information de l'Assemblée nationale, il a été institué une procédure d'enquête judiciaire fiscale dans le cadre de la loi du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009. Cette procédure est mise en oeuvre par la brigade de répression de la délinquance fiscale (BNRDF), aussi appelée « police fiscale », qui a été créée à cet effet en 2010.

La procédure d'enquête judiciaire fiscale permet de lutter contre les pratiques frauduleuses les plus sophistiquées, permettant que soient réalisées des investigations sous la forme d'auditions, d'écoutes, de perquisitions, etc. Les travaux de commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France ont permis de mettre en évidence l'intérêt de cette innovation procédurale. Depuis sa création, elle a déjà été appliquée à 77 cas de grande fraude, conduisant à la saisie de 5,6 millions d'euros ; l'enjeu fiscal total des dossiers concernés est évalué à 240 millions d'euros.

Par conséquent, le présent article propose d'élargir le champ de la procédure d'enquête fiscale ; aussi celle-ci pourrait-elle être engagée si est constatée :

- la domiciliation fiscale fictive ou artificielle du contribuable à l'étranger ;

-  une manoeuvre destinée à égarer l'administration.

Cette dernière condition, par la généralité de sa formulation, permet en quelque sorte de normaliser cette procédure qui était initialement pensée pour lutter contre les fraudes faisant intervenir un Etat ou territoire non coopératif (ETNC). Ainsi, les comportements frauduleux pourront être plus généralement poursuivis sur le fondement de la procédure d'enquête fiscale, et donc par la BNRDF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9 (Art. 283 du code général des impôts) : Lutte contre la fraude TVA sur la vente de véhicules d'occasion

Commentaire : Le présent article vise à lutter contre les fraudes reposant sur une application abusive du régime de TVA sur marge dans le cadre du commerce de véhicules d'occasion.

I. LE DROIT EXISTANT

Le commerce intra-communautaire de véhicules d'occasion connaît une fraude importante qui repose sur une utilisation abusive du régime de la TVA sur marge, prévu à l'article 297 A du code général des impôts (CGI).

Ce régime prévoit que, dans certains cas parmi lesquels la vente de biens d'occasion ayant été délivrés « par un non redevable de la TVA ou par une personne non autorisée à facturer la TVA », la base d'imposition est constituée par la marge et non par le chiffre d'affaires.

Le schéma de fraude est le suivant : un fournisseur acquiert un véhicule auprès d'un autre négociant, établi dans un autre pays de l'Union européenne, selon le régime général de TVA. Il acquitte donc, et récupère, la TVA sur la totalité du prix. Ce fournisseur revend ensuite le véhicule à un négociant français, en indiquant sur la facture, de façon abusive, l'application du régime de TVA sur marge. Ce schéma de fraude peut être rendu plus complexe par l'interposition de plusieurs structures écrans, destinées à protéger le négociant final, principal bénéficiaire de la fraude.

Ce système permet de céder à des particuliers un véhicule à un prix largement minoré, dès lors que la TVA acquittée a eu pour base, à tort, la marge et non le chiffre d'affaires.

Le droit en vigueur et la jurisprudence du Conseil d'Etat105(*) ne permettent de remettre en cause l'utilisation du régime de la TVA sur marge qu'au niveau du premier acquéreur français du véhicule. En effet, les dispositions du 4 bis de l'article 283 du CGI, qui prévoient une solidarité entre les différents acteurs de la chaîne de déduction en cas de schémas carrousélistes, ne sont pas applicables, car elles supposent le non reversement d'une TVA facturée par le fournisseur. Or, dans le schéma ici en cause, le premier acquéreur a bien acquitté la TVA, mais uniquement sur la marge.

Ainsi, les services de contrôle n'ont d'autres choix que de se retourner contre le premier acquéreur, qui se trouve en fait le plus souvent être une « coquille vide », insolvable.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à créer une solidarité de paiement entre les différents intermédiaires, comme cela existe pour les schémas carrousélistes.

A cette fin, il introduit un 4 ter à l'article 283 du CGI, prévoyant que l'assujetti est « solidairement tenu d'acquitter la taxe frauduleusement éludée » avec tout assujetti partie à cette livraison, ou à toute livraison antérieure.

Ce dispositif, qui s'inspire du 4 bis du même article prévoyant une solidarité de paiement entre les intermédiaires des fraudes de type carrouséliste, reprend également l'obligation, issue de la jurisprudence du Conseil d'Etat, pour les services de contrôle, de prouver que l'assujetti « savait ou ne pouvait ignorer que tout ou partie de cette livraison ou de toute livraison antérieure des mêmes véhicules ne pouvait pas bénéficier » du régime de la TVA sur marge.

*

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de précision, à l'initiative de son rapporteur général.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permettra de lutter plus efficacement contre ce type de fraude. En 2011, dans le cadre des contrôles fiscaux qu'elle a effectués dans le secteur automobile, l'administration fiscale a été amenée à déposer 54 plaintes au pénal, tous motifs confondus.

Le dispositif est compatible avec le droit européen, qui prévoit106(*) qu'une personne autre que le redevable peut être solidairement tenue d'acquitter la taxe.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 (Art. 1825 du code général des impôts, Art. 67 bis-1 du code des douanes) : Marquage obligatoire et traçabilité des produits du tabac - Fermeture administrative - Consolidation du dispositif des « coups d'achat » sur internet.

Commentaire : le présent article propose de mettre en place un système de repérage et de traçabilité pour les produits du tabac, d'allonger la durée de fermeture administrative en cas de vente frauduleuse de tabac et de renforcer les moyens d'action de la douane dans le cadre des « coups d'achat » sur internet.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MENTIONS OBLIGATOIRES SUR LES EMBALLAGES DE PRODUITS DU TABAC

L'article 575 D du code général des impôts (CGI) prévoit « une marque fiscale représentative du droit de consommation » sur chaque unité de conditionnement pour la vente au détail des produits du tabac.

L'article 56 AQ de l'annexe IV du CGI précise que l'unité de conditionnement doit porter de façon apparente les indications suivantes :

- l'appellation du produit telle qu'elle figure dans l'arrêté fixant son prix de vente au détail ;

- le pays de fabrication, pour les produits fabriqués dans un pays tiers ;

- le pays de fabrication, ou la mention « fabriqué en Union européenne » pour les produits fabriqués dans un Etat membre de l'Union européenne (UE) ;

- la désignation du fournisseur ;

- le nombre de pièces pour les cigares ou cigarillos et cigarettes ou le poids net en grammes pour les tabacs à fumer, à priser ou à mâcher ;

- la mention « vente en France » pour les produits vendus dans les départements continentaux, « vente en France (Corse) » pour les produits vendus dans les départements de la Corse, la mention « vente en France (DOM) » pour les produits vendus dans les départements d'outre-mer ;

- l'exportation ou la désignation du pays de destination pour les produits destinés à l'exportation ;

le numéro du lot ou un équivalent permettant d'identifier le lieu et le moment de la fabrication.

B. LA TRAÇABILITÉ POUR LUTTER CONTRE LE COMMERCE ILLICITE DES PRODUITS DU TABAC : UNE PRÉOCCUPATION RÉCENTE

Dans le domaine de la lutte contre le commerce illicite des produits du tabac, la traçabilité de ces produits constitue une préoccupation relativement récente. Jusqu'à présent, cette préoccupation a surtout trouvé ses développements en droit public international.

La première étape a été constituée, en 2005, par l'entrée en vigueur d'une convention-cadre de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la lutte anti-tabac. L'article 15 de cette convention prévoit des dispositions destinées à lutter contre le commerce illicite des produits du tabac via « la mise en place d'un régime pratique permettant de suivre et de retrouver la trace des produits de manière à rendre le système de distribution plus sûr et de contribuer aux enquêtes sur le commerce illicite ».

En juillet 2007, la Conférence des parties (COP)107(*) a décidé d'instituer un organe intergouvernemental de négociation (INB) pour rédiger et négocier un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac. Ce protocole avait vocation à s'appuyer sur les dispositions de l'article précité de la convention-cadre et à les compléter.

En avril 2012, à l'issue de la cinquième réunion de l'INB, un projet de texte a été arrêté et adopté le 12 novembre 2012.

C. LA SANCTION DE LA FERMETURE ADMINISTRATIVE

L'article 1825 du CGI permet au préfet, sur proposition du directeur régional des douanes108(*), de prononcer la fermeture administrative pour huit jours de tout établissement dans lequel aura été constatée l'une des infractions prévues à l'article 1817 du CGI.

Cette dernière disposition renvoie elle-même aux infractions prévues aux articles 1810 et 1812 du CGI. En particulier, le 10° de l'article 1810 vise la « fabrication de tabacs, détention frauduleuse en vue de la vente, vente ou transport en fraude de tabacs fabriqués, quelles que soient l'espèce et la provenance de ces tabacs ».

D. LE « COUP D'ACHAT » DANS L'ARSENAL OPÉRATIONNEL DES DOUANES

Dans le cadre de la consolidation des capacités opérationnelles des services douaniers, l'article 67 bis-1 du code des douanes permet aux agents des douanes, à l'instar de l'article 706-32 du code de procédure pénale, sur autorisation du procureur de la République, de procéder à une opération dite de « coup d'achat ». Ce dispositif a été introduit dans le code des douanes par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2).

L'opération dite de « coup d'achat » a pour fin de constater une infraction douanière relative à la détention de produits stupéfiants ou contrefaisants, d'en identifier les auteurs et complices et d'effectuer les saisies prévues par le code des douanes.

Concrètement, la procédure relève de « l'infiltration » et consiste, pour les agents des douanes (spécialement habilités) à pouvoir, avec l'autorisation du parquet et sans être pénalement responsables de ces actes, acquérir des produits stupéfiants et des contrefaçons. Les douaniers peuvent, par ailleurs, mettre à la disposition des personnes se livrant à ces infractions des moyens de caractère juridique ou financier ainsi que des moyens de transport, de dépôt, d'hébergement, de conservation et de télécommunication, en vue de l'acquisition de ces produits. Les actes autorisés ne peuvent cependant pas constituer une incitation à commettre une infraction.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN SYSTÈME DE MARQUAGE

Le A du I de l'article instaure un système de marquage des produits du tabac.

Sont concernés « les paquets, cartouches et tous conditionnements de cigarettes ».

La marque d'identification doit être « unique, sécurisée et indélébile ». Elle doit permettre de garantir l'authentification des produits et leur traçabilité, ainsi que d'accéder à des informations relatives aux mouvements de ces cigarettes.

Dans ce cadre, les traitements automatisés de données à caractère personnel mis en oeuvre le sont « par et aux frais des personnes se livrant aux activités » d'importation, d'introduction, d'exportation, d'expédition ou de commercialisation des produits. Ces personnes doivent en outre s'assurer de la fiabilité des informations « afin d'établir le lien entre le produit revêtu de la marque et lesdites informations ».

Ces traitements, lorsqu'ils sont établis en France, sont soumis aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Les personnes responsables de ces traitements ont l'obligation d'informer les personnes concernées par lesdits traitements.

Les informations sont conservées pendant un délai de trois ans.

Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), fixe les conditions d'apposition de la marque d'identification unique et détermine les catégories de données faisant l'objet du traitement informatique.

Le II de l'article encadre les conditions de consultation des traitements automatisés de données concernant le marquage des produits du tabac.

Ce sont les agents de l'administration des douanes de catégorie A et B qui ont accès aux informations contenues dans les traitements pour rechercher et constater les infractions.

Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la CNIL, fixe les modalités d'accès aux données par les agents de l'administration des douanes.

Les frais occasionnés par l'accès à ces traitements sont à la charge des personnes responsables de ces traitements.

En cas de constatation d'une infraction, le résultat de la consultation « est indiqué sur tout document, quel qu'en soit le support, annexé au procès-verbal constatant l'infraction ».

B. UNE FERMETURE ADMINISTRATIVE ALLONGÉE

Le B du I de l'article fixe à moins de trois mois la durée de la fermeture administrative mentionnée supra (contre une sanction de huit jours actuellement).

C. LE « COUP D'ACHAT »

Le A du III de l'article élargit le recours à la procédure du « coup d'achat ». D'une part, il sera désormais possible de constater une infraction en matière non seulement de détention mais aussi d'importation ou d'exportation de produits stupéfiants. D'autre part, ces mêmes constats d'infraction seront aussi autorisés dans le cas des produits du tabac manufacturés.

Lorsque l'infraction est commise par un moyen de communication électronique, les agents pourront faire usage d'une identité d'emprunt en vue de l'acquisition des produits incriminés (stupéfiants, contrefaçons, tabacs). Dans ce cadre, les agents des douanes habilités pourront également :

- participer sous un pseudonyme à des échanges électroniques ;

- être en contact par ce moyen avec les personnes susceptibles d'être les auteurs de l'infraction ;

- extraire, acquérir ou conserver par ce moyen des données sur les personnes susceptibles d'être les auteurs de l'infraction ainsi que les comptes bancaires utilisés.

Les personnes requises par les agents des douanes pour permettre la réalisation de cette opération verront leur responsabilité exonérée, pour les actes commis à seule fin de procéder à l'opération d'acquisition.

La révélation de l'identité d'emprunt des agents des douanes ayant effectué l'acquisition est passible des peines prévues au V de l'article 67 bis109(*).

Le B du III de l'article encadre les conditions de consultation des traitements automatisés de données aux fins de contrôles douaniers.

Pour rechercher et constater les infractions en matière de tabac, les agents de l'administration des douanes ont accès aux informations contenues dans les traitements relatifs au marquage des produits du tabac, dans les conditions prévues supra.

*

L'Assemblée nationale a adopté treize amendements rédactionnels de la commission des finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA FRAUDE SUR LES PRODUITS DU TABAC : UN PHÉNOMÈNE D'AMPLEUR CROISSANTE

La contrebande et la contrefaçon de produits du tabac, ainsi que leur vente à la sauvette ou leur commercialisation sur Internet, notamment en ce qui concerne les cigarettes, relèvent de la criminalité organisée et constituent une menace pour la politique de santé publique, les finances publiques, l'économie légale et le monopole de vente au détail exercé par l'Etat par l'intermédiaire du réseau des buralistes.

En 2011, les services douaniers ont saisi 462 tonnes de tabac (dont 87 % de cigarettes) d'une valeur de 109 millions d'euros. Ils ont procédé à la constatation de 13 258 infractions en matière de cigarettes et de tabac.

En 2010, la douane avait intercepté 346,7 tonnes de produits du tabac (contre 264 tonnes en 2009) pour une valeur totale de 81 millions d'euros. En valeur et en quantité, les saisies ont donc augmenté respectivement de 34,5 % et 33,2 % entre 2010 et 2011.

Par ailleurs, les saisies réalisées sur le fret express et le fret postal, principal mode d'acheminement des cigarettes achetées sur internet, ont aussi fortement augmenté, passant de 23,9 tonnes en 2008, à 36 tonnes pour l'année 2011 (+ 50,6 %).

Selon l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF), les pertes fiscales mondiales étaient de 31 milliards de dollars en 2009, dont 10 milliards de dollars au niveau de l'Union européenne (UE).

B. LA TRAÇABILITÉ : UN OUTIL POUR AMÉLIORER LA LUTTE CONTRE LE COMMERCE ILLICITE DE TABAC

1. La mise en oeuvre des engagements internationaux de la France

Les dispositions prévues en matière de marquage et de traçabilité des produits du tabac (soit les I et II, ainsi que le B du III du présent article) permettent la mise en oeuvre de la convention-cadre de 2005 et du protocole du 12 novembre 2012 qui doit être ratifié par la France.

2. Les avantages attendus de ce système

Il est attendu d'un système de repérage et de traçabilité pour les produits du tabac une aide efficace dans la lutte contre le commerce illicite des produits du tabac.

Un tel système offre en effet aux autorités la possibilité de surveiller les mouvements des produits du tabac fabriqués légalement et d'avoir accès aux informations afin de retracer les mouvements des produits dans la chaîne d'approvisionnement. Il permet également de repérer les produits contrefaits.

Pour être efficient, le dispositif de marquage et de traçabilité doit être organisé afin que l'administration des douanes soit à même de l'utiliser dans de bonnes conditions dans la lutte contre les trafics, l'identification des sources de contrebande et de contrefaçon et le démantèlement des réseaux en amont.

3. L'implication des opérateurs du secteur

Dans le schéma proposé, le traitement informatisé des données sera tenu par les professionnels du secteur. Il contiendra les informations pertinentes qui seront accessibles grâce au lien avec la marque figurant sur le conditionnement des cigarettes. Il incombera au responsable du traitement d'assurer la fiabilité des informations, grâce à un système de contrôle interne.

Concrètement, le pilote de ce projet est la DGDDI qui a, selon les informations recueillies par votre rapporteur général, d'ores et déjà travaillé à un projet de décret sur ce sujet110(*). Le processus est donc le suivant : la douane définit ses besoins, la loi l'impose et les opérateurs doivent s'y conformer à leurs frais.

Selon la DGDDI, plusieurs réunions ont déjà impliqué les opérateurs. Actuellement ces derniers disposent déjà de systèmes assurant un marquage, mais pour certaines de leurs installations de production uniquement. En effet, les usines des cigarettiers peuvent se révéler poreuses à la fraude et à la contrebande. C'est pourquoi, des accords ont donc été conclus entre l'UE (via l'OLAF), les Etats membres et les cigarettiers Philip Morris International (PMI), Japan Tobacco International (JTI), Imperial Tobacco International (ITL) et British American Tobacco (BAT). Ils ont pour objet la lutte contre la contrebande et la contrefaçon des produits du tabac en établissant un ensemble de règles dont une obligation de suivi et de traçabilité des cigarettes (« tracking and tracing »). Dans ce cadre, le service anti-fraude de la Commission européenne (l'OLAF) a validé le déploiement des systèmes proposés par PMI.

Selon les informations à la disposition de la DGDDI, les quatre opérateurs (qui totalisent plus de 99 % du marché national de la cigarette en France) vont tous utiliser le même processus industriel. Il s'agit d'une décision qui leur est propre et qui anticipe l'évolution législative.

A ce stade, il paraît difficile d'évaluer le coût d'investissement comme de fonctionnement de ce processus à la charge des opérateurs.

4. Une marque unique, sécurisée et indélébile

Le système prévu exige que tous les conditionnements des cigarettes importées, introduites, fabriquées, commercialisées, exportées ou expédiées, soient revêtus d'une marque d'identification unique, sécurisée et indélébile dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

Dans cette perspective, votre rapporteur général a été amené à s'interroger sur les sujets suivants :

- que faut-il précisément entendre par une marque « unique » ? En pratique, cette notion suppose-t-elle que les fabricants et distributeurs de tabacs s'accordent sur une marque absolument identique, ou auront-ils des marges de manoeuvre ?

- que recouvre la notion de marque « sécurisée » ?

S'agissant du caractère « unique » de la marque, il convient de comprendre, selon les réponses apportées par la DGDDI à votre rapporteur général, que la dite marque est à la charge des personnes qui effectuent les opérations relatives aux cigarettes dans le cadre d'une activité d'importation, d'introduction, d'exportation, d'expédition ou de commercialisation. La démarche de l'administration des douanes se limite à faire peser sur les seuls industriels du tabac le choix du dispositif de marquage et de traçabilité, externalisé ou non, et à faire en sorte que ce dernier soit conforme aux exigences. Il revient ensuite aux opérateurs de déterminer leur stratégie, c'est-à-dire de s'entendre ou pas.

La marque est dite « sécurisée » en ce sens quelle est unique et que cette vérification peut être réalisée par les services douaniers à n'importe quel moment, selon l'éclairage fourni par la DGDDI. Elle permet de garantir leur authentification et leur traçabilité, ainsi que d'accéder à des informations relatives aux mouvements de ces cigarettes, par le lien avec les bases des données des opérateurs.

5. Le calendrier prévisionnel

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général auprès de la DGDDI, le calendrier de mise en oeuvre de ce système de marquage et de traçabilité sera précisé par le décret d'ores et déjà en préparation.

A ce stade, il semblerait que le délai soit de :

- deux ans à compter de la publication du présent projet de loi de finances rectificatif s'agissant de l'authentification des cigarettes ;

- cinq ans à compter de la publication du présent projet de loi de finances rectificatif concernant la traçabilité.

C. UNE FERMETURE ADMINISTRATIVE DAVANTAGE DISSUASIVE

D'après les informations communiquées par le Gouvernement, la mise en oeuvre du dispositif prévu à l'article 1825 du CGI en cas de constatation de la vente frauduleuse de tabac manufacturé par un commerçant a mis en lumière le caractère insuffisamment dissuasif de la durée actuelle de fermeture, fixée à huit jours.

A titre indicatif, en 2011, un seul cas de fermeture administrative a été signalé (dans le département du Gard).

L'allongement et la gradation possible de la durée de fermeture administrative pouvant être prononcée en cas de constat de vente frauduleuse de tabac (désormais jusqu'à trois mois) vise à renforcer l'efficacité de la lutte contre le commerce illicite du tabac. La sanction pourra être mieux adaptée aux faits constatés.

L'amélioration de ce dispositif apparaît aussi de nature à mieux protéger le monopole de vente au détail du tabac institué par l'article 568 du CGI, en luttant plus efficacement contre la revente illicite. A ce titre, il contribue à assurer la correcte perception des droits portant sur les produits du tabac (le droit de consommation et la taxe sur la valeur ajoutée).

Il convient enfin de rappeler que la mesure de fermeture par l'autorité préfectorale reste soumise au principe du contradictoire et doit satisfaire aux obligations d'information préalable de l'intéressé, prévues par l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

D. L'EXTENSION DES POUVOIRS DE « CYBER-ENQUÊTE » POUR LUTTER CONTRE LA FRAUDE

Dans le cadre de la mise en oeuvre d'un « coup d'achat » sur Internet, la réalisation d'une opération en ligne nécessite la fourniture, notamment pour l'ouverture d'un compte client, d'éléments tels qu'un pseudonyme, une identité et une date de naissance, une adresse de livraison et l'utilisation de moyens de paiement non traçables permettant de préserver tout à la fois l'anonymat des agents au moment de l'acquisition et l'efficacité de la procédure sans éveiller la suspicion des organisateurs de la fraude.

Or, le dispositif actuel ne prévoit pas expressément la possibilité, pour les agents des douanes, d'utiliser dans le cadre des « coups d'achat » une identité d'emprunt comme en matière d'infiltrations douanières (article 67 bis du code des douanes) ou de droit commun (article 706-81 du code de procédure pénale) ou encore pour les services spécialisés de renseignement (article L. 2371-1 du code de la défense). Il ne prévoit pas non plus un pseudonyme à l'instar de dispositifs analogues pour la lutte contre les jeux d'argent en ligne (article 59 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne), les infractions en matière de mise en péril de mineurs (pédopornographie, provocation à l'usage de stupéfiants, à la consommation d'alcool, à la commission de crimes ou de délits, en application des articles 706-35-1 et 706-47-3 du code de procédure pénale) ou de lutte contre la provocation au terrorisme (article 706-25-2 du code de procédure pénale).

Afin d'améliorer l'efficacité opérationnelle des services douaniers spécialisés comme Cyberdouane dans le cadre de la lutte contre la fraude sur internet, le présent article propose donc d'adapter le dispositif des « coups d'achat ». Il s'agit de permettre la réalisation d'opérations d'acquisition sous un dispositif d'anonymisation sécurisé et complet. Cette évolution implique ainsi de doter les agents spécialement habilités de la possibilité d'utiliser un dispositif d'identité d'emprunt. Ce dispositif sera assorti de sanctions identiques à celles prévues pour l'infiltration douanière en cas de révélation de l'identité d'emprunt des agents des douanes.

Enfin, dans le cadre de l'infiltration, les articles 67 bis du code des douanes et 706-82 du code de procédure pénale prévoient que l'exonération de responsabilité prévue pour les agents infiltrés est également applicable, pour les actes commis à seule fin de procéder à l'opération d'infiltration, « aux personnes requises pour permettre la réalisation de cette opération ». Le présent article vise à instituer un régime d'irresponsabilité pénale analogue pour les personnes tierces qui pourraient être impliquées dans un « coup d'achat ». Il s'agit, par exemple, des banques ou des services postaux qui, par leur concours, permettent aux agents habilités de procéder aux opérations de « coup d'achat ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11 (Art. L. 47 A, L. 52 et L. 74 du livre des procédures fiscales et art. L. 1729 D [nouveau] du code général des impôts) : Présentation obligatoire de la comptabilité sous forme dématérialisée dans le cadre d'une vérification de comptabilité

Commentaire : le présent article vise à obliger les entreprises à présenter sous forme dématérialisée les documents comptables mis à la disposition de l'administration dans le cadre d'une vérification de comptabilité.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA VÉRIFICATION DE COMPTABILITÉ

Le caractère essentiellement déclaratif du système fiscal français et la nature des bases d'imposition des entreprises, établies à partir de documents comptables obligatoires, conduisent l'administration fiscale à recourir à la vérification de comptabilité sur pièces et sur place, à la fois pour contrôler la sincérité des déclarations (par confrontation avec les écritures comptables) et pour vérifier la régularité et le caractère probant de ces écritures comptables elles-mêmes.

Cette procédure est applicable pour l'ensemble des impositions pouvant être supportées par les entreprises, à savoir l'impôt sur le revenu (bénéfices industriels et commerciaux, non commerciaux, et agricoles réels), l'impôt sur les sociétés et les taxes sur le chiffre d'affaires.

La vérification de comptabilité, qui commence par l'envoi, par l'administration fiscale, d'un avis de vérification au contribuable, comprend en réalité deux étapes, distinguées par l'article L. 47 A du livre des procédures fiscales (LPF).

La première est l'obligation de représentation des documents comptables. En effet, afin de permettre cette vérification de comptabilité, les contribuables concernés sont, aux termes de l'article 54 du code général des impôts (CGI), « tenus de représenter à toute réquisition de l'administration tous documents comptables, inventaires, copies de lettres, pièces de recettes et de dépenses de nature à justifier l'exactitude des résultats indiqués dans leur déclaration ».

Les traitements opérés par l'administration aux fins de contrôle constituent la seconde étape. Dans ce cadre, la procédure de vérification de comptabilité est, en principe, effectuée par l'administration fiscale sur place, dans les locaux de l'entreprise ; il s'agit par là d'en garantir le caractère oral et contradictoire. Elle peut également se dérouler, sur demande de l'entreprise contribuable, dans les locaux de l'avocat ou de l'expert-comptable de cette dernière.

Cependant, il est admis que le vérificateur procède à un emport de documents (copies et non originaux), qu'il s'agisse des pièces comptables elles-mêmes ou de documents permettant d'éclairer les modalités de l'activité professionnelle du contribuable. Cet emport de documents est fréquent, car il arrange aussi bien le vérificateur que le contribuable. Il convient de ne pas confondre cette possibilité d'emport de documents, au cours du contrôle, avec la représentation et la transmission des documents comptables, concernés par le présent article, au début du contrôle.

A l'issue du contrôle, dont la durée est illimitée pour les grandes entreprises mais ne peut excéder trois mois pour les petites entreprises111(*), le vérificateur expose à l'entreprise les éléments qu'il estime problématiques et qu'il envisage de rectifier. Il s'agit d'un espace ultime de négociation entre l'administration fiscale et le contribuable, avant la rédaction de la proposition écrite de rectification.

Même si la vérification de comptabilité peut couvrir théoriquement l'ensemble des impôts dus par l'entreprise sur la période non prescrite, le vérificateur procède généralement par « sondage » en sélectionnant quelques points sensibles de la comptabilité de l'entreprise, qui varient selon le secteur d'activité de l'entreprise. D'un point de vue général, une part importante des redressements notifiés porte sur les amortissements et les provisions réalisées par les entreprises, ainsi que sur l'inscription, en tant que charge, de l'acquisition de certains biens incorporels.

B. LE CONTRÔLE DES COMPTABILITÉS INFORMATISÉES

Aujourd'hui, la très grande majorité des entreprises tiennent leur comptabilité sous forme informatique. Dans ce cadre, la loi a prévu non seulement les modalités de traitement, par l'administration, des données comptables informatiques au cours d'une vérification de comptabilité (seconde étape), mais a également introduit, plus récemment, une possibilité de représentation des écritures comptables sous forme informatique (première étape).

1. Le traitement des données informatiques par l'administration

Lorsque la comptabilité de l'entreprise est tenue au moyen de systèmes informatisés, le II de l'article L. 47A du LPF permet aux agents vérificateurs d'effectuer leur contrôle en recourant directement à des traitements informatiques sur les données. Le contribuable a, dans ce cadre, le choix entre trois modalités :

- l'administration fiscale effectue la vérification et les traitements sur le matériel utilisé par le contribuable ;

- le contribuable effectue lui-même tout ou partie des traitements informatiques nécessaires, tels que demandés par l'administration ;

- le traitement des données est effectué sur un autre matériel que celui de l'entreprise ; le contribuable met alors à disposition une copie des documents comptables sur support informatique.

2. L'introduction en 2007 d'une possibilité de représentation des données comptables sous forme dématérialisée

La loi de finances rectificative pour 2007112(*) a, dans son article 18, introduit la possibilité de représentation des données comptables sous forme dématérialisée. Il s'agit là d'une faculté offerte aux contribuables visés par l'article 54 du code général des impôts, à savoir les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés ou au régime réel des bénéfices industriels et commerciaux. Ainsi, en sus et en amont de la possibilité de procéder à la vérification elle-même directement sur support informatique, le contribuable peut fournir à l'administration une copie de ses documents comptables par cédérom ou clé USB notamment.

Les documents concernés sont ceux mentionnés aux articles 420-1 et suivants du plan comptable général, relatifs à l'enregistrement des écritures comptables (voir encadré ci-dessous) : il s'agit, pour l'essentiel, des mouvements comptables et de leurs références (origine, contenu, imputation, pièces justificatives).

Articles 420-1 et suivants du plan comptable général

420-1. - Les écritures sont passées selon le système dit « en partie double ». Dans ce système, tout mouvement ou variation enregistré dans la comptabilité est représenté par une écriture qui établit une équivalence entre ce qui est porté au débit et ce qui est porté au crédit des différents comptes affectés par cette écriture.

420-2. - Tout enregistrement comptable précise l'origine, le contenu et l'imputation de chaque donnée, ainsi que les références de la pièce justificative qui l'appuie.

420-3. - Chaque écriture s'appuie sur une pièce justificative datée, établie sur papier ou sur un support assurant la fiabilité, la conservation et la restitution en clair de son contenu pendant les délais requis. Les opérations de même nature, réalisées en un même lieu et au cours d'une même journée, peuvent être récapitulées sur une pièce justificative unique. Les pièces justificatives sont classées dans un ordre défini dans la documentation prévue à l'article 410-2 décrivant les procédures et l'organisation comptables.

420-4. - Les mouvements affectant le patrimoine de l'entité sont enregistrés sur le livre-journal :


· soit jour par jour, opération par opération ;


· soit par récapitulation au moins mensuelle des totaux des opérations, à la condition de conserver tous les documents permettant de vérifier ces opérations jour par jour, opération par opération.

420-5. - Le caractère définitif des enregistrements du livre-journal et du livre d'inventaire est assuré:

1 - pour les comptabilités tenues au moyen de systèmes informatisés, par une procédure de validation, qui interdit toute modification ou suppression de l'enregistrement ;

2 - pour les autres comptabilités, par l'absence de tout blanc ou altération.

420-6. - Une procédure de clôture destinée à figer la chronologie et à garantir l'intangibilité des enregistrements est mise en oeuvre au plus tard avant l'expiration de la période suivante. La procédure de clôture est appliquée au total des mouvements enregistrés conformément à l'article 420-4. Pour les comptabilités informatisées lorsque la date de l'opération correspond à une période déjà figée par la clôture, l'opération concernée est enregistrée à la date du premier jour de la période non encore clôturée, avec mention expresse de sa date de survenance.

La possibilité offerte par le I de l'article L. 47 A du LPF ne saurait remettre en cause le caractère contradictoire et le déroulement « sur place » de la vérification de comptabilité. Aussi est-elle limitée aux « tri, classement ainsi que tous calculs » permettant de confronter les données aux déclarations fiscales, soit un travail de « défrichage », pour cibler les investigations à mener, ensuite, dans les locaux de l'entreprise. Par ailleurs, l'administration ne peut établir sa proposition de rectification uniquement sur la base des données informatiques ainsi transmises : la représentation des données sous forme dématérialisée, qui permet de préparer et de simplifier le travail de l'administration en amont de la vérification elle-même, ne remplace pas cette dernière.

En tout état de cause, l'article L. 47 A précité prévoit que l'administration restitue au contribuable, à l'issue du contrôle et avant la mise en recouvrement, les copies des fichiers informatiques, dont elle ne conserve aucun double.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE OBLIGATION DE REPRÉSENTATION DES DOCUMENTS COMPTABLES SOUS FORME DÉMATÉRIALISÉE

Le présent article modifie en profondeur le régime de la représentation des documents comptables sous forme dématérialisée, réorganisant à cette occasion le I de l'article L. 47 A en trois alinéas.

Tout d'abord, il transforme la possibilité en obligation : ainsi, les contribuables qui tiennent leur comptabilité au moyen de systèmes informatisés devront représenter leurs documents comptables sous forme dématérialisée (alinéa 4).

Ensuite, il élargit le champ des entreprises concernées en y incluant toutes les entreprises soumises par le code général des impôts à une obligation de présentation des documents comptables (alinéas 6 et 7). Ne seront plus exclues que les micro-entreprises, ainsi que les bénéfices agricoles imposés sous le régime du forfait, qui ne sont pas soumis à une obligation de présentation des comptes.

En tout état de cause, ne sont concernées que les entreprises « dont la comptabilité est tenue au moyen de systèmes informatisés ». En d'autres termes, le dispositif ne s'applique pas aux entreprises potentiellement inclues mais qui tiennent leur comptabilité manuellement - ce qui est désormais très rare.

Les obligations de présentation des documents mentionnés aux articles 420-1 et suivants du plan comptable général ne s'appliquant pas aux entreprises nouvellement inclues dans le régime, le présent article précise que l'obligation de représentation s'applique « aux fichiers des écritures comptables ». En pratique, l'administration fiscale devra préciser par arrêté les documents comptables dont la présentation sous forme dématérialisée sera rendue obligatoire. Le même arrêté détaillera les normes techniques auxquelles devront répondre les fichiers transmis, pour en assurer la lecture par l'administration.

Par ailleurs, le présent article précise que la remise des documents comptables s'effectue « au début des opérations de contrôle », ce qui conforte l'idée qu'il s'agit d'une première étape dans la procédure de vérification de comptabilité (alinéa 5).

Enfin, il modifie le régime de restitution des documents comptables au terme de la vérification de comptabilité, en prévoyant que l'administration n'est tenue de restituer les copies des fichiers transmis que « si le contribuable en fait la demande » (alinéa 9).

B. DEUX COORDINATIONS AU SEIN DU LIVRE DES PROCÉDURES FISCALES

Par ailleurs, cette modification du régime de représentation des documents comptables impose deux coordinations.

Dans le cas d'opérations de contrôle sur les systèmes informatiques (II de l'article L. 47 du LPF), l'article L. 52 du LPF prévoit, à l'heure actuelle, une prorogation du délai de trois mois applicable aux opérations de vérification de comptabilité dans les petites entreprises, dans l'attente du début effectif des traitements. Dans un souci de coordination et afin que ce délai ne soit pas amputé du temps nécessaire à l'entreprise pour rassembler et fournir les documents comptables sous forme informatique, l'alinéa 11 du présent article modifie l'article L. 52, afin de prévoir également que le délai de trois mois « est suspendu jusqu'à la remise de la copie des fichiers des écritures comptables à l'administration ».

Par ailleurs, l'article L. 74 du LPF dispose actuellement que « les bases d'imposition sont évaluées d'office lorsque le contrôle fiscal ne peut avoir lieu du fait du contribuable ou de tiers ». Cela vaut en cas d'opposition, par le contribuable, à la mise en oeuvre du contrôle au moyen de systèmes informatiques conformément au II de l'article L. 47 A. La représentation des données comptables sous forme dématérialisée devenant obligatoire, l'alinéa 12 du présent article vise à ajouter que l'opposition à la transmission des données sous forme dématérialisée conformément au I de l'article L. 47 A justifie également une évaluation d'office des bases fiscales dans le cadre d'un contrôle fiscal.

C. UN DISPOSITIF DE SANCTION

Enfin, le présent article instaure un mécanisme de sanction pour les entreprises ne satisfaisant pas à leur obligation de représentation sous forme dématérialisée (alinéas 14 et 15). Il crée une division au sein du code général des impôts, intitulée « 2 bis. Infraction à l'obligation de présenter la comptabilité sous forme dématérialisée », et constituée d'un seul article 1729 D (nouveau).

Cet article dispose que le défaut de présentation de la comptabilité sous forme dématérialisée est passible d'une amende de 1 500 euros par exercice ou par année soumis au contrôle.

Si le montant correspondant est supérieur ou égal à 1 500 euros et « compte tenu de la gravité des manquements », l'amende est fixée à 5 %o du chiffre d'affaires par exercice soumis au contrôle, ou à 5 %o du montant des recettes brutes par année soumise au contrôle. En cas de rehaussement, c'est-à-dire de rectification par l'administration, ce sont les montants rehaussés qui doivent être pris en compte pour le calcul de la sanction.

D. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR EN 2014

L'ensemble des dispositions du présent article s'applique « aux contrôles pour lesquels l'avis de vérification est adressé après le 1er janvier 2014 ». L'avis de vérification constituant le tout premier acte de lancement d'une procédure de vérification de comptabilité, l'obligation de représentation sous forme dématérialisée et les modifications correspondantes ne seront donc effectives qu'à partir de 2014.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général du budget, avec avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui améliore la lisibilité du dispositif de sanction et qui supprime la modulation de l'amende en fonction de la gravité du manquement.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un autre amendement du rapporteur général Christian Eckert, ayant également reçu un avis favorable du Gouvernement, visant à préciser que les copies des fichiers transmis par les entreprises sont détruites par l'administration avant la mise en recouvrement de l'impôt.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté des amendements rédactionnels.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MODERNISATION UTILE DE LA REPRÉSENTATION DES COMPTES

Première étape d'une procédure de vérification de comptabilité, la présentation des documents comptables permet à l'administration de procéder à un premier défrichage des comptes de l'entreprise, afin d'avoir une vue d'ensemble de ces derniers et d'y repérer les premières anomalies.

Dans ce cadre, et dans le prolongement de l'introduction du I de l'article L. 47 A du LPF en 2007, le présent article poursuit une logique de modernisation du contrôle fiscal et des relations entre l'administration et les entreprises. En rendant obligatoire la transmission sous forme dématérialisée, il permet un gain de temps et d'efficacité pour le contrôle. En effet, comme le souligne l'évaluation préalable annexée au présent article, « le volume des documents présentés sous format papier peut empêcher de fait la réalisation du contrôle de manière efficace dans les délais légaux par l'administration ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, 21,5 % des 47 408 vérifications sur place se sont opérées, en 2011, sur support informatique s'agissant des traitements et des opérations de contrôle (II de l'article 47 A), contre 14 % en 2009. Au sein de ces contrôles informatisés, 83 % ont fait appel à la procédure dématérialisée pour la présentation des documents comptables (I de l'article 47 A). Porter cette part à 100 % des contrôles nécessitera deux évolutions.

D'une part, l'administration elle-même devra s'y préparer. Il a été indiqué à votre rapporteur général que les services sont d'ores et déjà équipés et formés pour la procédure dématérialisée. Cependant, au-delà des formations complémentaires éventuellement nécessaires, c'est un changement de pratique professionnelle qui est en jeu. De plus, si les agents sont formés à la lecture et au traitement des données informatiques, ils ne le sont pas à l'harmonisation ou à la conversion des fichiers, ce qui rend d'autant plus nécessaire la publication d'un arrêté fixant les normes techniques auxquelles devront répondre les fichiers des contribuables.

D'autre part, il apparaît que certains contribuables, qui en ont aujourd'hui la faculté, seraient réticents à fournir leur comptabilité sous forme dématérialisée. Il s'agirait notamment de certaines grandes entreprises, qui redoutent qu'il soit plus facile et rapide de défricher leurs liasses, particulièrement volumineuses, dans le cadre d'une présentation dématérialisée. Cette crainte est notamment liée à l'assimilation de la présentation des comptes aux opérations de contrôle elles-mêmes. La transmission des documents comptables n'en est pourtant que le préalable, l'administration ne pouvant faire que des tris, des classements et des calculs, à l'exclusion de tout autre traitement (en particulier des croisements de fichiers). Le présent article ne revient pas sur ce principe et ne remet donc pas en cause l'existence d'un dialogue oral et contradictoire entre l'agent vérificateur et l'entreprise. Au contraire, l'évaluation préalable du présent article souligne que cette évolution permettra des « investigations plus approfondies, et au profit d'une meilleure qualité du débat oral et contradictoire », puisque l'agent vérificateur ne sera plus « noyé » sous les fichiers papiers envoyés par le contribuable.

Enfin, s'agissant de l'extension du champ des entreprises, elle se justifie par le recours désormais généralisé à la comptabilité informatique, en raison de l'accessibilité croissante des logiciels comptables et du recours à des services comptables externes.

B. LA RESTITUTION OU LA DESTRUCTION DES FICHIERS : UN ALLÈGEMENT DES TÂCHES DE L'ADMINISTRATION A PRÉCISER

Le présent article précise que la copie des fichiers informatiques, qui est aujourd'hui systématiquement remise au contribuable à l'issue du contrôle, ne lui soit plus restituée que si ce dernier en fait la demande. Dans la mesure où l'interdiction pour l'administration d'en conserver un double n'est pas modifiée, l'administration serait donc, sauf demande de restitution, tenue de détruire les fichiers informatiques. Par souci de lisibilité et de clarification des dispositions pour le contribuable, l'Assemblée nationale a, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, procédé à une nouvelle rédaction de la phrase concernée, qui pose en principe général la destruction des fichiers. Ce principe est bienvenu, car il constitue à la fois un allègement pour l'administration et une garantie pour le contribuable que les fichiers ne sont ni conservés ni réutilisés.

C. UN DISPOSITIF DE SANCTION APPROPRIÉ

Le dispositif de sanction, dont la lisibilité et le caractère opérant ont été améliorés par l'Assemblée nationale, est le pendant du caractère désormais obligatoire de la présentation sous forme dématérialisée. Au-dessus de 1 500 euros, la proportionnalité en fonction du chiffre d'affaires ou du résultat en assure le caractère dissuasif, d'autant plus que, comme mentionné précédemment, les entreprises les plus réticentes à la transmission dématérialisée sont les grandes entreprises.

Certaines entreprises s'inquiètent de ce que le texte actuel prévoit que tout défaut de présentation selon les modalités prévues au I de l'article L. 47 A semble automatiquement entraîner l'application de l'amende, même s'il s'agit seulement du non respect de certaines normes techniques, ou de l'oubli de quelques feuillets de comptabilité. Cependant, il y a toutes raisons de penser que l'administration et, le cas échéant, le juge administratif, auront une approche pragmatique sur cette question, et n'appliqueront pas la sanction à un contribuable de bonne foi.

D. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR GÉNÉRALE EN 2014 BIENVENUE

S'agissant de la date d'entrée en vigueur, le délai d'un an prévu par le projet de loi est bienvenu, car il laisse le temps à l'administration de préparer la liste des documents auxquels s'appliquera l'obligation de présentation (principalement les mouvements, leurs montants, leur date, le renvoi aux pièces justificatives, etc.), ainsi que les normes techniques auxquelles la présentation devra répondre. Il conviendra, à cet égard, que ces normes, qui devraient correspondre aux caractéristiques usuelles des logiciels couramment utilisés, soient cependant élaborées en concertation avec les entreprises, et publiées suffisamment en amont de l'entrée en vigueur, afin de laisser aux entreprises concernées le temps d'y conformer, le cas échéant, leurs propres systèmes informatiques.

En tout état de cause, un délai unique de mise en application à tous les exercices dès 2014 est plus simple à gérer, pour l'administration comme pour les contribuables, qu'une application aux seuls exercices ouverts à compter de 2014, qui imposerait au vérificateur le suivi de deux procédures différentes pour une même entreprise, selon l'exercice contrôlé.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 (Art. 13 du code général des impôts) : Modification des modalités d'imposition à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux de la cession à titre onéreux d'usufruit temporaire

Commentaire : le présent article propose d'assujettir le produit de la cession onéreuse d'usufruit non plus aux règles d'imposition des plus-values, mais à celles applicables à l'impôt sur le revenu dans les catégories de revenus auxquelles se rattachent les revenus procurés par le bien cédé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME D'IMPOSITION DE LA CESSION À TITRE ONÉREUX D'USUFRUIT TEMPORAIRE

Une cession onéreuse d'usufruit temporaire est une opération qui consiste, pour le cédant ou « nu-propriétaire », à céder, pour une durée déterminée, un bien (le plus souvent un immeuble) ou des droits (un portefeuille d'actions ou d'obligations) à un tiers, dit l'acquéreur ou l'usufruitier, en contrepartie de la perception, en une seule fois (le produit de la cession), de plusieurs années de revenus correspondant au bien ou aux droits sur lesquels le cédant conserve un droit de propriété113(*). Le produit de la cession perçu par le cédant est imposé à l'impôt sur le revenu, selon le régime des plus-values défini aux articles 150-0 A et 150 U du code général des impôts, et soumis aux prélèvements sociaux. La cession à titre onéreux d'usufruit temporaire ne fait donc pas l'objet de dispositions spécifiques d'imposition. Elle est taxée selon les régimes des plus-values mobilières, immobilières ou professionnelles selon la nature du bien cédé en usufruit.

Aussi, en l'état actuel de la discussion du projet de loi de finances pour 2013, les plus-values en résultant font l'objet d'une réforme, en matière immobilière et mobilière, tendant à l'imposition, au barème de l'impôt sur le revenu, selon des modalités diverses.

Le schéma ci-dessous illustre, d'une part, la relation contractuelle qui unit le cédant et l'acquéreur autour de la cession onéreuse et, d'autre part, les principes d'imposition des revenus revenant à chacune des parties.

Principes d'imposition des cessions à titre onéreux d'usufruit temporaire

Source : commission des finances

L'intérêt de l'opération pour le nu-propriétaire, qu'il s'agisse d'un immeuble produisant des loyers ou un portefeuille de valeurs mobilières produisant des dividendes ou des intérêts, réside dans le fait qu'il est plus avantageux d'être imposé en une seule fois sur la plus-value de cession de l'usufruit que tous les ans sur les revenus engendrés par le bien sur la même période. En effet, la valeur de l'usufruit cédé est inférieure à celle du bien en pleine propriété114(*). Il en résulte, d'une part, que la plus-value imposable est très inférieure à celle qui aurait résulté de la vente du bien en pleine propriété et, d'autre part, par le jeu des abattements pour durée de détention, voire d'exonération totale de plus-value immobilière après 30 ans de détention, que le nu-propriétaire qui aura, au terme de cette période, récupéré la pleine propriété du bien, pourra en disposer dans des conditions fiscales avantageuses tout en ayant entre temps perçu des plus-values.

Ce montage d'optimisation fiscale, qui constitue un cas classique de cession onéreuse d'usufruit temporaire, permet de minimiser l'impôt sans l'annuler complètement. Il implique cependant la perte de jouissance de l'usus et du fructus pour le cédant.

B. DES MONTAGES VISANT À ÉLUDER L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES

Certains montages conduisent purement et simplement à éluder toute imposition sur les plus-values tout en permettant au cédant de continuer, de fait, de jouir du bien cédé en usufruit.

Ainsi, le cas présenté par l'administration fiscale à l'appui de la réforme proposée par le présent article met en présence un nu-propriétaire cédant l'usufruit d'un bien (immeuble ou valeurs mobilières) à une société dont il a le contrôle. En fixant un prix de cession inférieur à la valeur de l'usufruit pour une durée déterminée, le cédant ne réalise pas de plus-value et n'est donc pas imposable. Pour sa part, la société, qui a eu recours à l'emprunt pour s'acquitter du prix de la cession, devient détentrice des droits de jouissance et des revenus procurés par le bien tout en annulant, au regard de l'impôt sur les sociétés, le bénéfice réalisé en y imputant les charges liées aux intérêts d'emprunt auxquelles s'ajoute l'amortissement de l'actif.

Le schéma présenté ci-dessous met en évidence les circuits utilisés par le cédant pour annuler son impôt tout en se donnant la possibilité de jouir, par exemple, du bien immobilier qu'il est censé avoir cédé, puisque la société détentrice de l'usufruit relève de son contrôle.

Schéma d'optimisation fiscale conduisant à éluder
l'imposition des cessions à titre onéreux d'usufruit temporaire

Source : commission des finances

C. DES SITUATIONS QUI ÉCHAPPENT À LA PROCÉDURE D'ABUS DE DROIT

L'article L. 64 du livre des procédures fiscales définit l'abus de droit comme suit : « afin d'en restituer le véritable caractère, l'administration est en droit d'écarter, comme ne lui étant pas opposables, les actes constitutifs d'un abus de droit, soit que ces actes ont un caractère fictif, soit que, recherchant le bénéfice d'une application littérale des textes ou de décisions à l'encontre des objectifs poursuivis par leurs auteurs, ils n'ont pu être inspirés par aucun autre motif que celui d'éluder ou d'atténuer les charges fiscales que l'intéressé, si ces actes n'avaient pas été passés ou réalisés, aurait normalement supportées, eu égard à sa situation ou à ses activités réelles ».

Comme le précise le bulletin officiel des finances publiques, la procédure de l'abus de droit fiscal concerne tous les impôts et peut être mise en oeuvre indifféremment lorsque la situation constitutive de l'abus porte sur l'assiette, la liquidation de l'impôt ou son paiement.

Toutefois, cette définition couvre des situations de « fictivité » juridique et de fraude à la loi qui doivent être démontrées selon une procédure exceptionnelle. Elle est en pratique peu utilisée par l'administration, qui doit apporter la preuve de l'abus de droit. En pratique, la fictivité juridique est constituée par la différence objective existant entre l'apparence juridique créée par l'acte en cause et la réalité, en particulier économique, sous-jacente à cet acte. En d'autres termes, elle permet à l'administration de sanctionner les « manoeuvres » de certains contribuables dont la seule motivation est de diminuer ou annuler l'impôt.

Deux cas peuvent justifier un redressement au titre de l'abus de droit :

- lorsque le contrat, la convention ou la structure mise en oeuvre sont en fait fictifs (une donation déguisée en vente, une sous-location ou une cession fictive, un achat qui n'a pas été financé par l'acquéreur, une société qui n'a pas d'existence réelle, une opération de prête-nom, etc.) ;

- lorsque le contrat élaboré ou la structure mise en place ont pour objectif unique et exclusif la réduction du montant de l'impôt (impôt sur le revenu, sur les bénéfices, TVA, droits d'enregistrement, ISF).

En revanche, il n'y a pas abus de droit si, au-delà de l'aspect fiscal, le contribuable met en avant des motifs économiques, patrimoniaux ou familiaux.

Aussi, pour que l'abus de droit puisse s'appliquer au schéma d'optimisation fiscale présenté ci-dessus, il faudrait que l'administration démontre le caractère fictif de l'opération ou son objectif purement fiscal.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PRINCIPE D'IMPOSITION : LE PRODUIT DES CESSIONS À TITRE ONÉREUX D'USUFRUIT TEMPORAIRE RELÈVE DU RÉGIME D'IMPOSITION DES REVENUS ET NON PLUS DE CELUI DES PLUS-VALUES

Pour mettre fin aux montages financiers conduisant à annuler toute imposition, sans pouvoir être remis en cause par la procédure de l'abus de droit, le présent article propose d'assujettir le produit de la cession onéreuse d'usufruit non plus aux règles d'imposition des plus-values, mais à celles applicables à l'impôt sur le revenu dans les catégories de revenus auxquelles se rattachent les revenus procurés par le bien cédé ; qu'il s'agisse de revenus fonciers, de revenus de capitaux mobiliers ou de bénéfices non commerciaux.

Aussi, le 1° du I du présent article insère à l'article 13 du code général des impôts, qui fixe les catégories de revenus soumis à l'impôt sur le revenu, une nouvelle assiette d'imposition prenant pour référence le produit (le prix) résultant de la cession à titre onéreux d'un usufruit. Si ce prix est inférieur à la valeur vénale de l'usufruit, c'est cette dernière qui est retenue. Le cédant est imposé dans la catégorie de revenu à laquelle se rattache, au jour de la cession, le revenu procuré. Si ce revenu relève de différentes catégories, chacune d'entre elles est imposable au prorata de la valeur qu'elle représente par rapport à la valeur totale du bien ou des droits cédés.

Le dispositif proposé a pour objet de supprimer toute situation d'annulation de la plus-value de cession pour le cédant.

Dans la mesure où seuls sont visés les usufruitiers temporaires, c'est-à-dire qui comportent un terme fixe, sont exclus les viagers dont l'extinction a pour cause le décès de l'usufruitier.

B. LES MODALITÉS D'IMPOSITION : UN RATTACHEMENT À LA DÉFINITION DU REVENU GLOBAL ET AUX DIFFÉRENTES CATÉGORIES D'IMPOSITION AFFÉRENTES

Si la répartition entre les différentes catégories du revenu global ne peut être déterminée au jour de la cession, le 2° du I du présent article instaure par défaut un rattachement aux règles d'imposition de l'une des trois catégories suivantes :

- la catégorie des revenus fonciers lorsque l'usufruit cédé a trait à un bien immobilier ou à des parts de sociétés non soumises à l'IS et à prépondérance immobilière ;

- la catégorie des revenus de capitaux mobiliers pour ce qui concerne la cession d'usufruit de valeurs mobilières, de droits sociaux et de titres ;

- la catégorie des bénéfices non commerciaux dans tous les autres cas.

Ces modalités d'imposition ont pour objet de requalifier en revenu le produit des cessions onéreuses d'usufruit temporaire par parallélisme avec le fait qu'il s'agit de percevoir en une seule fois les revenus qui auraient été perçus en plusieurs années et imposés comme tels chaque année.

C. UNE MESURE APPLICABLE À COMPTER DU 14 NOVEMBRE 2012

Afin de mettre fin aux opérations abusives qui n'ont d'autre but que l'annulation de l'impôt et d'éviter tout effet d'aubaine, le II du présent article prévoit une application rétroactive du dispositif au 14 novembre 2012, date de présentation du présent projet de loi de finances rectificatives en Conseil des ministres.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue Christian Eckert, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à limiter la taxation au titre de l'impôt sur le revenu à la seule première cession d'usufruit temporaire, à l'exclusion des cessions ultérieures du même usufruit temporaire. Cette mesure correctrice a pour objet d'éviter une double imposition sur le revenu en cas de cessions successives.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La modification des modalités d'imposition des cessions d'usufruit temporaires, en substituant au régime de taxation des plus-values celui de l'imposition propre à chaque catégorie de revenus, poursuit un double objectif : celui de la lutte contre la fraude fiscale et l'abus de droit qui constitue une des priorités du Gouvernement en matière fiscale et celui du renforcement de la progressivité de l'impôt par l'intégration, dans l'assiette de l'imposition des revenus, du produit des plus-values.

En ce sens, le présent article s'inscrit dans la réforme de l'impôt sur le revenu engagée par le Gouvernement en limitant l'intérêt fiscal à recourir à ce type de cession. Même en l'absence de fraude ou d'abus de droit, le régime actuel d'imposition au titre des plus-values constitue d'ores et déjà une forme admise d'optimisation fiscale puisqu'elle permet non seulement de réduire la cotisation d'impôt due mais aussi de minimiser l'assiette d'imposition de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 12 (Art. 150 U et 210 E du code général des impôts) : Mesures en faveur de l'offre foncière et du logement locatif social

Commentaire : le présent article additionnel propose deux mesures incitatives, portant sur la taxation des plus-values de cession, en faveur de la vente d'immeubles en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MESURES D'INCITATION EXISTANTES

Le code général des impôts (CGI) comporte trois mesures visant à atténuer la taxation des plus-values de cession dans le cas où les immeubles sont destinés à produire du logement locatif social. Celles codifiées à l'article 150 U concernent les plus-values soumises à l'impôt sur le revenu. Les autres figurent à l'article 210 E et concernent les plus-values soumises à l'impôt sur les sociétés. Le tableau suivant en fait la présentation.

Dispositifs incitatifs à la cession d'immeubles pour le logement locatif social

(en millions d'euros)

 

Fin du fait générateur

Coût 2012

Coût 2013

Exonération des plus-values immobilières réalisées à l'occasion des cessions d'immeubles au profit des collectivités territoriales en vue de leur cession par celles-ci à des organismes de logements sociaux (art. 150 U-II-8°)

2011

 

-

Exonération des plus-values immobilières réalisées à l'occasion des cessions d'immeubles au profit des organismes concourant au logement social (art. 150 U-II-7°)

2011

10

-

Imposition au taux de 19 % des plus-values de cessions de biens immobiliers ou de titres de sociétés à prépondérance immobilière à des bailleurs sociaux réalisées avant le 31 décembre 2011 (art. 210 E-III et V)

2011

160

-

Source : projet annuel de performances 2013 « Egalité des territoires, logement et ville » et commission des finances

En plus de ces dispositions propres au logement locatif social, on notera que la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 a prévu l'application du taux réduit d'IS de 19 % sur les plus-values nettes dégagées lors de la cession d'un local à usage de bureau ou à usage commercial, pour les cessions à titre onéreux réalisées du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2014, à la condition que la société cessionnaire s'engage à transformer le local acquis en logement dans les trois ans qui suivent la date de clôture de l'exercice au cours duquel l'acquisition est intervenue (nouvel article 210 F du CGI).

B. LES DÉBATS DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013

Plusieurs dispositions renforçant ces mesures incitatives ont été débattues, et certaines adoptées, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, afin de favoriser la construction de logements locatifs sociaux, et de contribuer à atteindre l'objectif de 150 000 nouveaux logements sociaux par an.

En premier lieu, l'Assemblée nationale a rétabli, jusqu'au 31 décembre 2014, le dispositif d'exonération d'impôt sur le revenu (IR) applicable aux plus-values réalisées lors de la vente d'immeubles, de parties d'immeubles ou de droits relatifs à ces biens, à un organisme HLM ou une société d'économie mixte (SEM) gérant des logements sociaux. Cette disposition, entrée en vigueur avec la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 et prorogée par la loi du 29 décembre 2010, avait pris fin au 31 décembre 2011.

Au Sénat, plusieurs amendements ont été déposés dans le même objectif. Ils visaient notamment à réactiver des incitations fiscales (amendements déposés par les groupes socialiste, ainsi que communiste républicain et citoyen, et par plusieurs collègues du groupe UDI-UC) et à créer de nouvelles exonérations, calculées en fonction de la proportion de logements sociaux, en cas de cession d'immeubles destinés à des programmes mixtes réalisés y compris par des opérateurs privés (amendement du groupe RDSE et de notre collègue Eric Doligé).

En raison d'une incertitude quant au coût de ces dispositifs, le ministre chargé du budget a souhaité le retrait de ces amendements jusqu'à l'examen du présent projet de loi de finances rectificative pour 2012.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Votre rapporteur général vous propose, par amendement, de reprendre deux des initiatives présentées lors du débat sur la première partie du projet de loi de finances pour 2013.

Ces mesures visent ainsi :

- à rétablir, jusqu'au 31 décembre 2015, la disposition de l'article 210 E du CGI qui a pris fin le 31 décembre 2010. Elle faisait bénéficier d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés (19 % au lieu de 33,33 %) les plus-values réalisées par les bailleurs sociaux sur les ventes d'immeubles qui ne constituent pas des logements sociaux dès lors qu'ils s'engagent à réinvestir ces sommes dans le logement social sous un délai de 3 ans. Il se confirme que le coût de ce dispositif fiscal est négligeable ;

- à prévoir un abattement, dont le montant serait fonction de la part de logements sociaux prévus, sur les cessions effectuées au profit d'opérateurs liés avec les collectivités ou les EPCI par un traité de concession prévoyant la réalisation de logements sociaux, ou titulaires d'une autorisation d'urbanisme prescrivant la réalisation de logements sociaux. Le dispositif prévoit, afin de déconnecter la situation du redevable initial de la taxation, à savoir le propriétaire, et celle de l'opérateur, qu'en cas de non réalisation du programme, l'opérateur devra reverser à l'Etat le montant de l'impôt sur les plus-values initialement dû, diminué, le cas échéant, du taux de logement sociaux effectivement réalisé.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 12 bis (nouveau) (Art. L. 31-10-2, L. 31-10-3, L. 31-10-9, L. 31-10-11 et L. 31-10-12 du code de la construction et de l'habitation) : Recentrage du prêt à taux zéro (PTZ+)

Commentaire : le présent article propose d'améliorer les conditions du PTZ+ pour les ménages les plus modestes.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DROIT EXISTANT ET LE RECENTRAGE DE 2012

Le PTZ+, créé par la loi de finances pour 2011, a été révisé et recentré par la loi de finances pour 2012, pour les offres de prêt émises à compter du 1er janvier 2012.

Alors que dans sa version initiale, ce dispositif était ouvert à tous, la loi de finances (LFI) pour 2012 a prévu sa mise sous plafonds de ressources et fait intervenir plusieurs critères dans la définition des ménages bénéficiaires.

En application de l'article L. 31-10-2 du code de la construction et de l'habitation, le bénéfice de ce prêt est réservé aux personnes physiques primo accédantes, sous condition de ressources.

L'article L. 31-10-3 précise cette condition qui fait intervenir trois facteurs :

- le «  montant total des ressources » qui est la somme des revenus fiscaux de référence ou, s'il est plus élevé, le coût total de l'opération, divisé par dix ;

- un coefficient familial, qui sert de multiplicateur pour le calcul des ressources et également pour déterminer le montant maximum de l'opération. Il est déterminé en fonction du nombre de personnes destinées à occuper à titre de résidence principale le logement, selon le tableau suivant :

Nombre de personnes

1

2

3

4

5 et plus

Coefficient familial

1,0

1,4

1,7

2,0

2,3

- la localisation du logement selon la traditionnelle catégorisation du territoire au regard de la tension du marché immobilier (zones A, B1, B2 et C).

La loi se limite à préciser les bornes inférieures et supérieures de ce montant de ressources qui « ne peut être supérieur à 43 500 euros (en zone A), ni inférieur à 26 500 euros (en zone C) » et renvoie au décret la fixation des paliers intermédiaires qui entraînent l'application de conditions de montant, de quotité et de durée des prêts.

Le classement par tranches ainsi défini est présenté dans le tableau suivant.

Plafonds de ressources pour l'éligibilité au PTZ+ (pour un célibataire)

Tranche

NEUF

 

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

1

= 23 000€

= 18 000€

= 14 000€

= 11 500€

2

> 23 000€ et = 25 500€

> 18 000€ et = 19 500€

> 14 000€ et = 15 000€

> 11 500€ et = 13 000€

3

> 25 500€ et = 28 500€

> 19 500€ et = 21 500 €

> 15 000€ et = 16 500€

> 13 000€ et = 14 000€

4

> 28 500€ et = 31 000€

> 21 500€ et = 23 500€

> 16 500€ et = 18 000€

> 14 000€ et = 15 000€

5

> 31 000€ et = 36 000€

> 23 500€ et = 26 000€

> 18 000€ et = 20 000€

> 15 000€ et = 18 500€

6

> 36 000€ et = 43 500€

> 26 000€ et = 30 500€

> 20 000€ et = 26 500€

> 18 500€ et = 26 500€

Tranche

ANCIEN (VENTE DU PARC SOCIAL À SES OCCUPANTS)

 

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

1

= 20 500€

= 16 000€

= 12 500€

= 11 500€

2

> 20 500€ et = 23 000€

> 16 000€ et = 18 000€

> 12 500€ et = 14 000€

> 11 500€ et = 13 000€

3

> 23 000€ et = 25 500€

> 18 000€ et = 19 500€

> 14 000€ et = 15 000€

> 13 000€ et = 14 000€

4

> 25 500€ et = 28 500€

> 19 500€ et = 21 500€

> 15 000€ et = 16 500€

> 14 000€ et = 15 000€

5

> 28 500€ et = 31 000€

> 21 500€ et = 23 500€

> 16 500€ et = 18 000€

> 15 000€ et = 16 500€

6

> 31 000€ et = 43 500€

> 23 500€ et = 30 500€

> 18 000€ et = 26 500€

> 16 500€ et = 26 500€

Source : ministère de l'égalité des territoires et du logement, réponses au questionnaire budgétaire 2013

La LFI pour 2012 a procédé à trois autres modifications du régime initial du PTZ :

- les quotités (montant du prêt par rapport au montant de l'opération) ont été réduites de 5 % (soit de 1 à 2 points de réduction selon les cas) ;

- la durée de remboursement du PTZ+, qui pouvait atteindre 30 ans pour les prêts émis en 2011, a été plafonnée à 25 ans ;

- le bénéfice du PTZ a été réservé aux logements neufs.

B. LE RECENTRAGE PROPOSÉ

Le présent article, qui résulte d'un amendement du Gouvernement, propose plusieurs mesures en vue de « renforcer l'aide accordée aux ménages les plus modestes ».

Le dispositif prévoit d'abaisser les plafonds de ressources au niveau de la cinquième tranche, sur la base des tranches définies en 2012, soit aux montants respectifs de 36 000 euros (pour la zone A) et 16 500 euros  (pour la zone C).

Il propose également de réduire de 40 % à 35 % la quotité maximum du prêt, sauf pour les logements neufs dont le niveau de performance énergétique globale est supérieur à un ou plusieurs niveaux fixés par décret.

Il précise aussi que, pour les logements destinés à être occupés par des titulaires de contrats de location-accession, la règle antérieure qui situe la quotité entre 30 % et 5 % est maintenue.

Il assouplit les conditions du différé de remboursement, qui pourrait porter sur la totalité du montant du prêt alors qu'il est actuellement limité à 45 %. Selon l'exposé des motifs, cette faculté ne serait toutefois accordée qu'aux « emprunteurs relevant des deux premières tranches de revenus », donc les plus modestes.

Enfin, il simplifie les règles de durée du prêt en maintenant toutefois la limite à 25 ans.

C. LE PTZ + DANS L'ANCIEN

Le régime du nouveau PTZ (PTZ +), en vigueur depuis la loi de finances pour 2011, a succédé à trois dispositifs antérieurs : l'ancien prêt à 0 % ; le Pass-foncier et la déduction des intérêts d'emprunt de l'impôt sur le revenu (issue de la loi TEPA).

Dans sa première version, le dispositif permettait l'acquisition de logements neufs et de logements anciens. Il favorisait toutefois les logements neufs titulaires du label Bâtiment basse consommation « BBC » et les logements anciens performants énergétiquement, appartenant à une catégorie énergétique E, F ou G du diagnostic de performance énergétique (DPE).

Pour ramener le coût fiscal du PTZ+ à une dépense générationnelle totale de 800 millions d'euros, alors qu'il était initialement plafonné par la loi à 2,6 milliards d'euros annuels, le projet de loi de finances pour 2012 a proposé d'une part, de limiter le bénéfice du PTZ pour les logements anciens à ceux dans lesquels des travaux sont réalisés et, d'autre part, pour les logements neufs, à ceux qui sont situés dans les zones les plus tendues, soit les zones A et B1.

Ce schéma a été modifié par l'Assemblée nationale et, malgré l'opposition du Sénat, confirmé par le texte définitif, afin :

- de réserver le PTZ+ aux seuls logements neufs qui justifient d'un niveau élevé de performance énergétique et donc de supprimer le PTZ+ dans l'ancien avec travaux ;

- d'élargir à l'ensemble du territoire l'éligibilité au PTZ+.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

On ne saurait exclure, par principe, un aménagement des conditions du PTZ+ au profit des ménages les plus modestes, même si des mesures de ce type ne pourront certainement pas, à elles seules, compenser les conséquences de la disparition de l'acteur majeur de l'accession très sociale à la propriété, qu'est le Crédit immobilier de France (CIF). Il reste qu'il n'est pas satisfaisant non plus de modifier une nouvelle fois les règles applicables au PTZ+ qui sont très instables puisque le présent article constitue la troisième version d'un mécanisme entré en application le 1er janvier 2011.

Un certain nombre de questions se posent aussi quant au sens des mesures proposées, dont on pourrait craindre qu'elles ne soient contre-performantes du point de vue du maintien d'un dispositif efficace et sécurisé pour l'accession sociale à la propriété.

Certaines des mesures sont, en effet, particulièrement défavorables à l'accession à la propriété dans la zone C, qui - faut-il le rappeler - ne bénéficie plus d'aide fiscale à l'investissement immobilier. On peut donc s'étonner du choix de réduire le montant du plafond de ressources, ouvrant droit au PTZ+, en zone C, dans une proportion bien plus élevée (- 38%) que celle que subit la zone A (-17%). Ce traitement plus sévère renforce le caractère déjà très discriminant des plafonds de ressources actuels qui se situent à des niveaux très différents. Le plafond en zone C était inférieur de 39 % au plafond de zone A, il deviendrait inférieur de 54 %. Dans ces conditions, le PTZ+ devient incontestablement un « PTZ moins » en zone C, où le CIF était le plus présent.

En outre, si l'on doit favoriser l'accession très sociale, on peut se demander s'il est utile de le faire en défaveur de l'accession sociale. Les bénéficiaires de l'actuel PTZ+ entrant dans les plafonds de la sixième tranche de revenus pourraient-ils mener à bien leur projet d'accession sans l'appui de ce dispositif, qui permet souvent aux primo accédants d'atteindre le niveau requis d'apport personnel ? On peut en douter compte tenu des réticences actuelles sur le marché des crédits à l'habitat pour les ménages à revenus modestes. Or, dans une période conjoncturelle défavorable au secteur de la construction, cette clientèle constitue un apport très utile.

On rappellera aussi que le PTZ+ est encore l'unique niche fiscale dont le coût total est plafonné. Or, le Gouvernement n'apporte pas d'élément chiffré convaincant qui justifierait que les conséquences financières éventuelles des avantages relatifs accordés aux tranches « inférieures » sont telles qu'elles imposeraient des restrictions pour la tranche « supérieure ».

Votre rapporteur général vous propose donc, par amendement,

- de ne pas modifier les plafonds de ressources actuels, les nouveaux plafonds proposés par le présent article étant particulièrement défavorables à la zone C et peu opportuns dans la conjoncture actuelle du secteur du bâtiment ;

- et à titre accessoire, de supprimer, par coordination, une référence inopérante compte tenu de la nouvelle rédaction de l'article L. 31-10-12 du code de la construction et de l'habitation.

Il vous propose également, par amendement, de revenir à ce qui était la position du Sénat lors du débat sur la loi de finances pour 2012 et d'autoriser, à nouveau le bénéfice du PTZ dans l'ancien sous condition de travaux.

Cette mesure a deux justifications.

La première est sociale. Le fait de restreindre le bénéfice du PTZ+ aux seuls logements neufs a pour conséquence d'exclure nombre de jeunes ménages qui ne disposent pas des revenus suffisants pour acquérir dans le neuf, et surtout le neuf à haut niveau de performance énergétique, dont les coûts d'acquisition sont supérieurs d'environ 20 % à l'ancien.

La seconde est économique. Le marché du logement connaît une crise profonde qui se manifeste par un blocage sévère des achats, une baisse de l'activité de l'ensemble du secteur (construction neuve et rénovation) et, par contrecoup, un effet négatif sur les recettes des collectivités territoriales. Les mesures proposées par le Gouvernement en faveur de l'offre de foncier et, en conséquence, de la construction, pourraient être complétées pour permettre à l'activité du bâtiment de s'appuyer également sur les travaux de remise en état et d'amélioration des logements. Faciliter l'acquisition de logements anciens avec travaux peut participer à cette relance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 ter (nouveau) (Art. 163 quatervicies du code général des impôts) : Prorogation du régime de déduction des cotisations excédentaires correspondant à des rachats de droits aux régimes PREFON, COREM et CRH

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, vise à proroger d'une année le régime dérogatoire permettant aux adhérents du régime PREFON et assimilés de déduire leurs cotisations de rachat au-delà du plafond fiscal autorisé.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE DÉDUCTION DES COTISATIONS DE RACHAT « PREFON ET ASSIMILÉS » HORS PLAFOND QUI PREND FIN EN 2013

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites115(*) a ouvert à toute personne la faculté de se constituer, à titre individuel et facultatif, en complément des régimes obligatoires de retraite par répartition, une épargne retraite supplémentaire dans des conditions de sécurité financière et d'égalité devant l'impôt.

Le plan d'épargne pour la retraite populaire (PERP) a spécifiquement été créé à cet effet. Afin d'encourager son développement, la loi précitée a rendu déductibles, sous condition de plafond, les cotisations versées sur ce plan.

Parallèlement à la création du PERP, a été supprimée la déduction sans limitation fiscale des cotisations et des rachats de cotisations versées aux régimes de retraite complémentaire PREFON et assimilés116(*), à compter du 1er janvier 2004. Elle a été remplacée par une simple déduction plafonnée, la même que pour le PERP.

En conséquence, les cotisations versées depuis le 1er janvier 2004 à la PREFON, au COREM ou à la CRH relèvent désormais du dispositif fiscal général établi pour l'épargne-retraite et sont déductibles du revenu net global dans la limite du plafond prévu à l'article 163 quatervicies du code général des impôts (CGI).

Aux termes de cet article, la limite totale de déduction est égale à la différence entre :

- d'une part, 10 % des revenus professionnels de l'année précédente, retenus dans la limite de huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale de l'année en cause117(*) ou 10 % du plafond annuel de la sécurité sociale de l'année précédente si ce montant est supérieur ;

- d'autre part, le montant cumulé des cotisations ou primes déductibles versées aux régimes de retraite « supplémentaires » de l'article 83, aux contrats Madelin pour une fraction de leur montant, aux régimes complémentaires facultatifs des professions libérales et des avocats, aux contrats d'assurance groupe des exploitants agricoles auquel s'ajoute, le cas échéant, l'abondement éventuel de l'employeur au Plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO).

Si le montant total de déduction ainsi autorisée n'est pas utilisé, le solde peut être reporté l'année suivante ainsi que dans les trois années qui suivent.

Toutefois, une possibilité de déduction hors-plafond a été maintenue entre 2005 et 2012 au profit des adhérents des régimes PREFON, COREM et CRH, lorsque :

ils ont été affiliés avant le 1er janvier 2005 ;

ce sont de nouveaux affiliés, à la condition qu'ils soient, au moment de leur affiliation, fonctionnaires ou agents publics en activité.

Cette dérogation consiste à permettre de déduire les éventuelles cotisations de rachat au-delà du plafond annuel de versements :

- en totalité en 2004 ;

- jusqu'à six années par an, en 2005 et 2006 ;

- jusqu'à quatre années par an, en 2007, 2008 et 2009 ;

- jusqu'à deux années par an, en 2010, 2011 et 2012.

En effet, l'affilié du régime PREFON peut racheter les années antérieures à son affiliation (« cotisations de rachat ») afin d'augmenter le nombre de points acquis par les cotisations annuelles. Ce rachat concerne toutes les années jusqu'à son seizième anniversaire, quelle qu'ait été sa situation professionnelle.

Les rachats s'effectuent selon une des treize classes de cotisation déterminées en fonction du niveau de versement et récapitulées dans le tableau ci-dessous.

Classes de cotisations PREFON

(en euros)

Classe de cotisation

Modalités de versement

 

Versement mensuel

Versement trimestriel

Versement semestriel

Versement annuel118(*)

01

18,62

55,86

111,72

223,44

03

37,24

111,72

223,44

446,88

05

55,86

167,58

335,16

670,32

06

74,48

223,44

446,88

893,76

07

93,10

279,30

558,60

1 117,20

08

111,72

335,16

670,32

1 340,64

09

148,96

446,88

893,76

1 787,52

10

186,20

558,60

1 117,20

2 234,40

12

223,44

670,32

1 340,64

2 681,28

15

279,30

837,90

1 675,80

3 351,60

18

335,16

1 005,48

2 010,96

4 021,92

24

446,88

1 340,64

2 681,28

5 362,56

30

558,60

1 675,80

3 351,60

6 703,20

Source : Préfon

Si ces rachats de points peuvent encore être déduits dans la limite de deux années en 2012, le 1er janvier 2013 marque la fin de cette possibilité de déduction au-delà du plafond.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA PROROGATION DU RÉGIME DÉROGATOIRE EN 2013

Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, vise à proroger d'une année le régime dérogatoire de déduction hors plafond prévu à l'article 163 quatervicies du code général des impôts, en faveur des régimes PREFON et assimilés.

En conséquence, le présent article tend à substituer au premier alinéa et au 3° du c du 2 du I de l'article, l'année « 2013 » à l'année « 2012 ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il est préférable, avant de mettre fin à une niche fiscale, d'avoir procédé auparavant à son évaluation. Or tel n'a pas été le cas s'agissant du régime dérogatoire de déduction de cotisations hors plafond, en faveur des adhérents du régime PREFON et assimilés.

En revanche, une « remise à plat » des différents dispositifs d'épargne retraite sera engagée en 2013 avec comme objectif l'amélioration de la justice sociale119(*) et de la cohérence économique.

La loi de 2010120(*) portant réforme des retraites prévoit l'organisation d'une réflexion nationale par le comité de pilotage des régimes de retraite. Ce débat devrait se dérouler au premier semestre 2013. Dans cette perspective, le Conseil d'orientation des retraites (COR) doit publier un rapport en toute fin d'année ou début d'année prochaine.

Ce rendez-vous a, par ailleurs, été rappelé lors du discours de clôture de la Grande Conférence sociale qui s'est tenue les 9 et 10 juillet 2012. Le Président de la République a alors précisé que, dans le cadre de cet état des lieux, « un point précis sera en particulier élaboré sur la question de l'équité du système, sur les déterminants du niveau des pensions et sur la transition emploi-retraite.

« À partir des travaux du COR, une commission ad hoc formulera, au début de l'année 2013, différentes pistes de réforme. L'une d'entre elles concernera l'évolution de notre système de retraite à long terme en répondant notamment aux questions suivantes : quelle solidarité mettre en oeuvre ? Comment simplifier le système ? [...]

« Sur la base des conclusions de cette commission, une phase de concertation sur les évolutions souhaitables de notre système de retraite sera engagée à partir du printemps 2013. »

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 (Art. 150-0 B, 167 bis et 170 du code général des impôts, création d'un article 150-0 B ter dans le CGI) : Application aux plus-values d'apport de titres réalisées par les personnes physiques d'un report d'imposition optionnel en lieu et place du sursis d'imposition en cas d'apport à une société contrôlée par l'apporteur

Commentaire : le présent article vise à mettre un terme aux schémas d'apport-cessions abusifs, qui s'éloignent de l'intention du législateur consistant à faciliter les restructurations d'entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE SURSIS D'IMPOSITION SUR LES PLUS-VALUES EN CAS D'ÉCHANGE DE TITRES

1. Un régime de sursis d'imposition qui n'exonère pas définitivement les plus-values d'échange de titres

Aux termes de l'article 150-0 B du code général des impôts (CGI), les dispositions de l'article 150-0 A du même code, qui régissent la taxation des plus-values mobilières réalisées par les particuliers, notamment en cas de cession de titres, ne s'appliquent pas aux plus-values d'échange réalisées :

- dans le cadre d'une offre publique de fusion, de scission, d'absorption d'un fonds commun de placement par une société d'investissement à capital variable, de conversion, de division ou de regroupement, effectuée selon la réglementation en vigueur ;

- ou dans le cadre d'un apport de titres à une société soumis à l'impôt sur les sociétés, lorsque le montant de la soulte reçue par le contribuable n'excède pas 10 % de la valeur nominale des titres reçus.

L'article 150-0 B institue un régime de sursis d'imposition121(*) qui s'applique de plein droit, créé pour favoriser les restructurations d'entreprises. Dans ce cas, les opérations d'échange de titres précitées sont considérées comme une opération intercalaire122(*) qui, au titre de l'année d'échange, n'est pas prise en compte pour l'établissement de l'impôt sur le revenu. Autrement dit, lors de l'année de l'échange, la plus-value d'échange n'est pas constatée et ne fait l'objet d'aucune déclaration. Des dispositions similaires s'appliquent en cas d'échanges successifs dans le cadre de l'article 150-0 B du CGI.

Toutefois, ce sursis d'imposition n'exonère pas définitivement la plus-value d'échange. En effet, au moment de la cession à titre onéreux ultérieure des titres reçus en échange, le gain net est calculé sur le fondement du prix ou de la valeur d'acquisition des titres remis à l'échange, si nécessaire réduit de la soulte reçue, ou augmenté de la soulte versée. Une règle similaire s'applique lorsque les titres reçus en échange sont ultérieurement rachetés, remboursés ou annulés.

2. Une application qui fait l'objet d'abus dans le cadre de schémas d'optimisation fiscale : « l'apport-cession » de titres

L'application du sursis d'imposition donne lieu, dans la pratique, à des comportements abusifs de la part de contribuables. Le schéma d'optimisation fiscale « d'apport-cession » de titres consiste ainsi, pour un redevable, à apporter à une société soumise à l'impôt sur les sociétés des titres dont la plus-value d'échange bénéficie du sursis d'imposition automatique prévu par l'article 150-0 B du CGI. Ensuite, la société les cède dans un délai très bref à un tiers. Le contribuable contrôlant la société bénéficiaire de l'apport dispose au total des liquidités obtenues lors de la cession, l'imposition de la plus-value d'échange étant différée à la cession ultérieure des titres reçus par le contribuable lors de l'apport.

Au total, ce montage permet à des contribuables de céder des titres de sociétés en franchise d'imposition.

B. LA THÉORIE DE L'ABUS DE DROIT

Comme le relève l'évaluation préalable du présent article, « le sursis d'imposition de l'article 150-0 B du code général des impôts étant d'application automatique, les schémas dits « d'apport-cession » ne peuvent être aujourd'hui remis en cause que sur le fondement de l'abus de droit fiscal ».

Aux termes du premier alinéa de l'article L. 64 du livre des procédures fiscales relatif à la procédure de l'abus de droit fiscal, « afin d'en restituer le véritable caractère, l'administration est en droit d'écarter, comme ne lui étant pas opposables, les actes constitutifs d'un abus de droit, soit que ces actes ont un caractère fictif, soit que, recherchant le bénéfice d'une application littérale des textes ou de décisions à l'encontre des objectifs poursuivis par leurs auteurs, ils n'ont pu être inspirés par aucun autre motif que celui d'éluder ou d'atténuer les charges fiscales que l'intéressé, si ces actes n'avaient pas été passés ou réalisés, aurait normalement supportées eu égard à la situation ou à ses activités réelles ».

La procédure d'abus de droit permet donc à l'administration d'écarter les actes juridiques :

- soit qui ont un caractère fictif ;

- soit qui ont pour but exclusif d'éluder ou d'atténuer les charges fiscales en s'appuyant sur une application littérale des textes, mais contraire à l'intention de leurs auteurs123(*).

Dans la pratique, l'administration rencontre souvent des difficultés pour démontrer l'abus de droit.

C. LA JURISPRUDENCE RÉCENTE SUR « L'APPORT-CESSION »

Le comité de l'abus de droit fiscal comme le Conseil d'Etat statuant au contentieux se prononcent régulièrement sur la notion d'abus de droit. Ils ont récemment rendu des décisions qui éclairent leur position sur l'apport-cession dans le cadre du régime du sursis d'imposition.

S'agissant du Conseil d'Etat124(*), celui-ci a admis que l'apport de titres à une société, suivi de leur cession, constitue un abus de droit, s'il s'agit d'un montage dont la seule finalité est de permettre au contribuable, en interposant une société, de disposer effectivement des liquidités acquises lors de la cession de ces titres, tout en restant détenteur des titres de la société reçus en échange de l'apport. En revanche, il a estimé que ne constitue pas un abus de droit l'apport de titres à une société, s'il apparaît, au regard de l'ensemble de l'opération, que celle-ci a, conformément à son objet, effectivement réinvesti le produit de ces cessions dans une activité économique et dans un délai raisonnable.

S'agissant du Comité de l'abus de droit fiscal, il a estimé que le caractère automatique du sursis d'imposition ne s'opposait pas à l'application de la procédure d'abus de droit.

II. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ : UN REPORT D'IMPOSITION OPTIONNEL À LA PLACE DU SURSIS D'IMPOSITION DANS LE SEUL CAS D'UN APPORT À UNE SOCIÉTÉ CONTRÔLÉE PAR L'APPORTEUR

A. LE PRINCIPE GÉNÉRAL

Le présent article vise à mettre un terme au détournement du dispositif de sursis d'imposition prévu par l'article 150-0 B du code général des impôts. Il entend traduire dans la loi la jurisprudence du Conseil d'Etat sur l'apport-cession, dans un but de sécurité juridique qui offrirait davantage de lisibilité et de visibilité aux contribuables.

Le présent article tend ainsi à créer un régime de report optionnel d'imposition au champ restreint, qui ne s'appliquerait qu'aux seules plus-values d'apport de titres effectuées à des sociétés contrôlées par l'apporteur. Ce régime fiscal spécifique serait régi par un nouvel article 150-0 B ter du code général des impôts (B du I du présent article).

Aux termes du I de ce nouvel article 150-0 B ter, dans sa rédaction initiale, le report d'imposition concernerait l'imposition de la plus-value réalisée directement ou par personne interposée (par exemple via une holding), dans le cadre d'un apport, à une société soumise à l'impôt sur les sociétés ou à un impôt étranger équivalent, de valeurs mobilières, de droits sociaux, de titres ou de droits s'y rapportant tels que définis à l'article 150-0 A, sous réserve que le contribuable en fasse « expressément » la demande, mentionne le montant de la plus-value concernée dans la déclaration prévue à l'article 170 et respecte un certain nombre de conditions (cf. infra).

Dans le cas contraire, c'est-à-dire en l'absence d'option pour le report, la plus-value serait imposée dans les conditions prévues à l'article 150-0 A relatif à l'imposition des plus-values de cession, telle que résultant de la rédaction de l'article 6 du projet de loi de finances pour 2013.

Par ailleurs, les apports avec soulte demeureraient immédiatement imposables, et soumis aux dispositions de l'article 150-0 A précité, si le montant de la soulte reçue excédait 10 % de la valeur nominale des titres reçus. Cette disposition est logique puisque, dans ce cas, le contribuable disposerait de liquidités pour acquitter son impôt.

Enfin, aux termes du premier alinéa du III de l'article 150-0 B ter relatif à l'enchaînement des reports en cas d'apports de titres successifs, l'imposition de la plus-value réalisée à cette occasion pourrait elle-même être reportée dans des conditions identiques.

B. LES CONDITIONS D'APPLICATION DU REPORT

Le bénéfice du report optionnel d'imposition serait subordonné à plusieurs conditions, certaines concernant l'apport lui-même, d'autres l'apporteur de titres.

1. Les conditions relatives à l'apport

S'agissant des conditions relatives à l'apport des titres, ce dernier devrait être réalisé en France, dans un Etat membre de l'Union européenne ou un Etat territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale d'assistance administrative (1° du II de l'article 150-0 B ter).

De plus, dans la rédaction initiale, ne devaient pas être concernés par ce dispositif les titres apportés ayant fait l'objet d'un engagement de conservation dans le cadre d'un « pacte Dutreil », régi par les articles 787 B et 787 C du CGI125(*). Ceux-ci devaient donc rester éligibles de droit au sursis d'imposition prévu par l'article 150-0 B du CGI (3° du II de l'article 150-0 B ter).

2. Les conditions relatives à l'apporteur

Aux termes du 2° du II de l'article 150-0 B ter, le nouveau régime ne s'appliquerait que si la société bénéficiaire de l'apport est contrôlée par le contribuable. Dans le cas contraire, l'apport resterait soumis au régime du sursis. Cette condition serait appréciée à la date de l'apport, en tenant compte des droits détenus par le contribuable à l'issue de celui-ci.

Un contribuable serait considéré comme contrôlant une société :

- lorsqu'il possède, directement ou indirectement, ou par l'intermédiaire de son groupe familial (conjoint, ascendants ou descendants, frères et soeurs), la majorité des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société (a du 2° du II de l'article 150-0 B ter) ;

- ou lorsqu'il dispose seul de la majorité des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de cette société, en vertu d'un pacte d'actionnaires ou d'associés (b du 2° du II de l'article 150-0 B ter) ;

- ou bien lorsqu'il y exerce effectivement le pouvoir de décision. Le contribuable est présumé exercer ce contrôle lorsqu'il dispose directement ou indirectement d'au moins 33,33 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux, et qu'aucun autre associé ou actionnaire ne détient directement ou indirectement une fraction supérieure à la sienne. De plus, le contribuable et une ou plusieurs personnes agissant de concert sont considérés comme contrôlant conjointement une société lorsqu'ils déterminent en fait les décisions prises en assemblée générale (c du 2° du II de l'article 150-0 B ter).

Ces conditions reprennent les critères de l'article L. 233-3 du code de commerce sur le contrôle d'une société par une autre, excepté le seuil des droits de vote. En effet, alors que le code de commerce retient un seuil de 40 %, le présent article propose un seuil de 33,33 %, qui correspond à la minorité de blocage126(*).

C. LA FIN DU REPORT ET SES CONSÉQUENCES

Le présent article prévoit également les évènements susceptibles de rendre caduc le report d'imposition (I du nouvel article 150-0 B ter du CGI). Y mettraient ainsi fin la transmission, le rachat, le remboursement ou l'annulation :

- des titres reçus par le contribuable en rémunération de l'apport ;

- des titres apportés à la société bénéficiaire, à moins, dans la rédaction initiale, que cette dernière ne réinvestisse au moins 50 %127(*) du produit de leur cession, dans un délai de cinq ans à partir de la date de l'apport, dans le financement d'une activité commerciale, artisanale, libérale, agricole ou financière, à l'exception de la gestion d'un patrimoine mobilier ou immobilier. De surcroît, le réinvestissement pourrait passer par un apport à une société (via la souscription en numéraire au capital initial ou à l'augmentation de capital) répondant aux conditions définies au b du 3° du II de l'article 150-0 D bis du CGI128(*).

- des parts ou droits de vote dans les sociétés ou groupements interposés.

Par ailleurs, le transfert du domicile fiscal hors de France dans les conditions prévues à l'article 167 bis du CGI (exit tax) engendrerait également la fin du report d'imposition.

Enfin, par cohérence, lorsque les titres reçus en rémunération de l'apport ou les titres des groupements ou sociétés interposées feraient eux-mêmes l'objet d'un apport ultérieur, placé sous le régime du sursis d'imposition ou sous le nouveau régime de report optionnel, le report initial prendrait fin dans les mêmes conditions (deuxième alinéa du III du nouvel article 150-0 B ter du CGI).

Dans tous les cas, la fin du report d'imposition ne s'appliquerait qu'à proportion des titres cédés, transmis, rachetés, remboursés ou annulés (IV du nouvel article 150-0 B ter du CGI).

En conséquence de la fin du report, la plus-value d'échange deviendrait imposable dans les conditions prévues à l'article 150-0 A du CGI, au titre de l'année de réalisation de l'évènement impliquant la fin du report. Comme prévu par l'article 1727 du CGI, un intérêt de retard s'appliquerait, à partir de la date de l'apport des titres.

D. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION ET L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

1. Les dispositions de coordination

Le présent article procède, en outre, à plusieurs coordinations :

- le A du I articule les deux dispositifs de sursis et de report d'imposition, en précisant, au premier alinéa de l'article 150-0 B, que le sursis ne s'applique que « sous réserve » de l'application du report ;

- le C du I adapte l'article 167 bis relatif à l'exit tax en tenant compte de ce nouveau régime fiscal spécifique ;

- le D du I complète l'article 170 du CGI relatif aux obligations déclaratives des contribuables en mentionnant le nouvel article 150-0 B ter.

2. Les nouvelles dispositions s'appliqueraient aux apports réalisés à compter du 14 novembre afin d'éviter les contournements

Il reviendrait à un décret en Conseil d'Etat de fixer les conditions d'application de ce dispositif, notamment les obligations déclaratives des contribuables.

Enfin, le II du présent article prévoit que le nouvel article 150-0 B ter s'appliquerait aux apports réalisés à compter du 14 novembre 2012, qui correspond à la date d'adoption du texte par le Conseil des ministres. Si cette mesure n'a pas de caractère rétroactif, elle permettra d'éviter les contournements de la loi que l'on aurait inévitablement constatés en cas d'application du dispositif à compter du 1er janvier 2013.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté quatorze amendements à ce dispositif, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, avec l'accord du Gouvernement. Outre un amendement rédactionnel, quatre amendements sont essentiellement de précision :

- le premier vise à prévoir que le réinvestissement permettant d'échapper à la fin du report puisse également être effectué dans une activité industrielle. En effet, ce type d'activité fait partie intégrante de la notion « d'activité opérationnelle » visée par le Gouvernement dans son texte. Il s'agit ici de réparer un oubli ;

- le second vise à prévoir que le réinvestissement puisse se faire dans plusieurs sociétés le cas échéant, et pas seulement dans une société. Cet amendement assouplit donc le dispositif prévu par le Gouvernement129(*) ;

- le troisième amendement introduit une coordination de clarification avec l'article 150-0 D bis concernant la condition de remploi consistant à avoir organisé une activité opérationnelle ;

- le quatrième propose de compléter l'alinéa 24 de façon à prévoir que le décret en Conseil d'Etat qui fixera les conditions d'application de cet article précisera les obligations déclaratives des sociétés bénéficiaires de l'apport de titres, au même titre que celles des contribuables.

Huit autres amendements ont une portée plus substantielle :

- l'un rend automatique et non plus optionnel le report d'imposition en cas d'apport à une société contrôlée, dans un souci de simplification et de clarification du dispositif. Surtout, le caractère optionnel du nouveau dispositif présentait un risque de non-conformité à la directive 90/434/CEE du Conseil, du 23 juillet 1990, concernant le régime fiscal commun applicable aux fusions, scissions, apports d'actifs et échanges d'actions intéressant des sociétés d'Etats membres différents (et plus précisément article 8). Cet amendement renforce donc la sécurité juridique du report ;

- un autre remplace le mot « transmission » par les mots « cession à titre onéreux » en ce qui concerne la fin du report d'imposition, afin de sortir les successions des événements susceptibles de mettre fin au report. En effet, cet évènement est indépendant de la volonté du contribuable. Ce même amendement a, par ailleurs, inséré de nouveaux alinéas destinés à préciser les conditions de fin du report en cas de donation. Ainsi, la société bénéficiaire de l'apport devrait respecter la condition de réinvestissement, et le donataire ne devra pas céder les titres dans un délai de dix-huit mois, sous peine de payer l'impôt sur la plus-value en report, selon des modalités similaires à celles prévues par l'article 14 du présent projet de loi de finances rectificative (cf. infra) ;

- quatre autres amendements visent à améliorer les dispositions relatives à la condition de réinvestissement :

* le premier propose de décomposer en deux périodes de délai de cinq ans prévu pour le réinvestissement : une première période de trois ans pendant laquelle, en cas de cession, le report prendrait fin en l'absence de réinvestissement, et une seconde période de deux ans pour réinvestir le produit de la cession. Cet amendement semble pertinent pour plusieurs raisons. D'une part, la durée de deux ans pour le remploi a été retenue par l'article 6 du projet de loi de finances pour 2013. D'autre part, la rédaction initiale du Gouvernement prévoit que le report d'imposition cesserait même si la cession intervient plus de cinq ans après l'apport, alors qu'il ne s'agit plus d'un montage abusif passé un tel délai. Enfin, il permet de mieux cibler les montages abusifs. Cet amendement permet donc de rendre le dispositif plus cohérent et efficace : si la cession intervient après trois ans, il n'y aura plus d'obligation de réinvestissement. A l'inverse, si elle intervient moins de trois ans après l'apport, et que le produit de la cession n'est pas réinvesti dans les deux ans suivants, il sera mis fin au report d'imposition ;

* le deuxième vise à renforcer le pouvoir de contrôle de l'administration, en instaurant un délai de reprise lorsque la condition de réinvestissement de 50 % n'a pas été respectée par la société bénéficiaire de l'apport. Dans ce cas, le report d'imposition prendrait fin à l'issue du délai de réinvestissement, soit deux ans à compter de la date de cession des titres par la société bénéficiaire de l'apport ;

* le troisième propose de fixer à une durée de trois ans, au lieu de cinq ans dans le texte initial, la durée minimale de détention pour continuer à bénéficier du report d'imposition après l'apport de titres. L'obligation de réinvestissement par la société bénéficiaire de l'apport ne vaudra donc que pour cette durée ;

* le quatrième tend à ce que le réinvestissement puisse concerner, outre la création d'une entreprise ou l'augmentation de capital, l'acquisition d'une société déjà existante. A cette fin, il vise, plutôt que l'acquisition d'une société complète, la prise de contrôle d'une société ;

- un autre amendement propose de restreindre l'application de l'intérêt de retard au seul cas où l'expiration du report d'imposition résulterait du non-respect par la société bénéficiaire de l'apport du remploi de 50 % au moins du produit de la cession dans une activité économique. En effet, dans ce cas, c'est bien l'action (ou plutôt l'absence d'action) du contribuable qui serait à l'origine du déclenchement de l'imposition avec retard, ce qui justifie l'application des intérêts correspondants ;

- un amendement relatif aux modalités déclaratives propose d'instaurer l'obligation, pour le contribuable, de mentionner sur la déclaration d'ensemble des revenus les plus-values antérieurement reportées lorsque les titres reçus en rémunération de l'apport font à leur tour l'objet d'un apport et que le contribuable demande le report d'imposition au titre de la plus-value d'apport correspondante.

Enfin, un dernier amendement a réintégré dans le dispositif les titres des sociétés sur lesquels porte un engagement de conservation dit « pacte Dutreil ». De fait, si ces pactes permettent de bénéficier d'avantages en matière d'ISF ou de droits de mutation à titre gratuit, il n'en est pas de même pour ce qui concerne les plus-values, qui font l'objet du présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article, qui s'inscrit dans le cadre du plan global de renforcement de lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale, mérite d'être soutenu.

En effet, il précise, sur des bases claires, dans quelles conditions une opération d'apport-cession, qui peut parfois réellement servir dans le cadre de restructurations de groupes, doit être concernée par le report d'imposition qu'il est proposé de créer.

De plus, l'Assemblée nationale a fait oeuvre utile en adoptant des amendements substantiels, qui ont à la fois renforcé la solidité juridique de dispositif proposé (en particulier au regard du droit communautaire) et assuré que ce sont bien les actuels montages à finalité fiscale qui entreront dans le nouveau régime.

Il convient donc d'adopter le présent article tel que l'ont voté les députés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 (Art. 150-0 D et art. 167 bis du code général des impôts) : Prévention des schémas d'optimisation fiscale dits de « donation-cession » de titres de sociétés

Commentaire : le présent article vise à mettre un terme aux montages d'optimisation fiscale de donation-cession.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXATION DES PLUS-VALUES DES TITRES TRANSMIS À TITRE GRATUIT

L'imposition des plus-values mobilières est régie par l'article 150-0 A du code général des impôts. Ces modalités d'imposition devraient d'ailleurs évoluer prochainement puisque l'article 6 du projet de loi de finances pour 2013, en cours d'examen par le Parlement, prévoit que les plus-values mobilières, actuellement frappées par un impôt forfaitaire de 19 %130(*), seront soumises au barème de l'impôt sur le revenu à compter du 1er janvier 2013. Le fait générateur de cette imposition résulte du transfert de propriété, à titre onéreux, des valeurs mobilières, droits sociaux ou droits assimilés. Par ailleurs, le nouveau régime d'imposition des plus-values mobilières devrait prévoir l'application d'un abattement pour durée de détention augmentant de façon progressive et pouvant atteindre 40 % au-delà de six ans.

Par ailleurs, lorsque ces titres cédés ont, préalablement à la cession, fait l'objet d'une donation, le prix de revient des titres pour le calcul de la plus-value est actuellement leur valeur au jour de la donation, en application de l'article 150-0 D du code général des impôts. Le transfert de propriété à titre gratuit, via une donation ou un don manuel131(*), ne constitue pas un fait générateur de taxation à l'impôt sur le revenu ou aux prélèvements sociaux. La taxation des titres transmis dans le cadre d'une donation ou d'une succession relève des seuls droits de mutation à titre gratuit (DMTG). Elle est assise sur la valeur vénale des titres au jour de la mutation, réduite des abattements applicables en matière de DMTG (art. 750 ter et suivants du code général des impôts).

B. LA DONATION-CESSION : UN ABUS DE DROIT ?

1. La donation-cession et ses conséquences

La donation-cession consiste à donner des titres à des proches (enfants notamment), avant leur cession à brève échéance par les donataires pour leur valeur au jour de la donation.

Ainsi, alors qu'une cession à titre onéreux suivie d'une donation du produit de leur cession implique une imposition à l'impôt sur le revenu sur la plus-value de cession, puis aux DMTG, la donation-cession permet au contraire de « purger » les plus-values, et ce même si l'objet réel de la donation consistait à transmettre une somme d'argent et non des titres.

Au total, la donation-cession permet d'échapper au paiement de l'impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux. En effet, les donataires acquittent les seuls droits de donation, la base taxable étant de surcroît amoindrie des abattements applicables.

2. Une jurisprudence plus restrictive qu'en matière d'apport-cession

Comme dans le cas de l'apport-cession, le seul moyen pour l'administration de dénoncer les schémas abusifs de donation-cession et d'imposer la plus-value consiste à mettre en oeuvre la procédure de l'abus de droit fiscal.

Or, dans la pratique, il lui est très difficile de prouver qu'il y a bien abus de droit fiscal, et ce d'autant plus que la jurisprudence s'est montrée jusque-là beaucoup plus restrictive en matière de donation-cession que d'apport-cession. D'ailleurs, les décisions du Conseil d'Etat statuant au contentieux sur ce schéma particulier d'optimisation fiscale sont peu nombreuses.

Si la haute juridiction a sanctionné, dans une décision du 27 juillet 2012132(*), le caractère fictif d'une donation avec réserve d'usufruit suivie d'une cession des titres, elle estimait au contraire, dans une décision du 30 décembre 2011133(*), qu'une donation-partage de titres placés en report d'imposition, suivie de la cession immédiate de ces titres par les donataires à une société civile familiale contrôlée par les donateurs, ne présentait pas un caractère fictif constitutif de l'abus de droit, « dès lors que l'intention libérale des donateurs n'est pas remise en cause par les clauses restrictives de l'acte de donation ». Au total, le Conseil d'Etat considérait que l'acte de donation n'était pas fictif, et que l'abus de droit n'était donc pas constitué, « sans qu'il soit besoin de rechercher si l'opération de donation suivie de la cession des titres présentait dans son ensemble un but exclusivement fiscal ».

Dès lors, seule une mesure de nature législative serait susceptible de contrer cette pratique d'optimisation fiscale. Tel est l'objet du présent article.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN RÉGIME SPÉCIFIQUE DE TAXATION DES PLUS-VALUES À LA CHARGE DU DONATAIRE

A. LE PRINCIPE GÉNÉRAL 

Le présent article vise à mettre fin aux montages d'optimisation fiscale de donation-cession. Pour ce faire, il remplace le régime actuel de non-imposition de la plus-value latente en cas de transmission à titre gratuit des titres à l'origine de cette plus-value, par un régime spécifique de taxation de cette plus-value à la charge du donataire, lorsque les titres ont été acquis par donation puis cédés dans un délai inférieur à deux ans.

Il crée à cet effet un 1 bis à l'article 150-0 D du code général des impôts, qui régira désormais la taxation des donations-cessions (I du présent article 14).

B. UNE MODIFICATION DE L'ASSIETTE DE LA PLUS-VALUE DE CESSION À LA CHARGE DU DONATAIRE

Aux termes du premier alinéa du 1 bis de l'article 150-0 D précité, la nouvelle taxation concernerait les cas de cession, d'apport, de remboursement ou d'annulation de titres (valeurs mobilières, droits sociaux et droits s'y rapportant), tels que définis à l'article 150-0 A du CGI134(*), dans un délai de deux ans suivant leur acquisition par voie de donation ou de don manuel, qui garantit une prise de valeur minimale des titres et l'apparition d'une plus-value normalement taxable. A l'expiration de ce délai, le régime de droit commun de purge de la plus-value s'appliquerait donc de nouveau.

Les successions ne seraient pas concernées par le nouveau dispositif. Cette exclusion paraît légitime, dans la mesure où celles-ci sont par définition imprévisibles et ne peuvent donc donner lieu à l'élaboration d'une stratégie d'optimisation fiscale.

Dans le régime spécifique aux donations-cessions, afin de rattraper la valeur des titres avant la donation, le prix de revient des titres à retenir par le cédant serait leur prix ou valeur d'acquisition par le donateur, et non plus la valeur retenue pour la détermination des DMTG, majoré des frais afférents à la donation, afin d'éviter une double imposition pour le donataire. A l'inverse, on en reviendrait à la valeur retenue pour la détermination des DMTG, dans le seul cas où la somme du prix d'acquisition initial et des droits de mutation acquittés s'avérerait supérieure à cette dernière (a du 1 bis de l'article 150-0 D).

Aux termes du b du 1 bis de l'article 150-0 D, la durée de détention à retenir par le cédant serait décomptée à partir de la date de souscription ou d'acquisition de ces valeurs, titres ou droits par le donateur. Cette disposition est logique et vise à permettre l'application des abattements précités.

Les mêmes règles s'appliqueraient en cas de donations (ou dons manuels) de titres successifs dans un délai de deux ans précédant leur cession (alinéa 7 de l'article 14), avec pour référence la première donation.

C. UN RÉGIME D'IMPOSITION SPÉCIFIQUE QUI SOUFFRIRAIT DEUX EXCEPTIONS

Le régime d'imposition spécifique aux donations-cessions ne s'appliquerait pas dans deux cas.

D'une part, de même que pour les apports-cession, ce régime d'imposition spécifique ne s'appliquerait pas aux titres ayant fait l'objet d'une donation dans le cadre des pactes Dutreil, afin de favoriser l'actionnariat familial dans le cadre des transmissions patrimoniales, et en accord avec les engagements du Gouvernement sur la stabilité de ces dispositifs sur la durée du quinquennat.

D'autre part, il ne s'appliquerait pas en cas d'invalidité de deuxième et troisième catégories135(*), de licenciement ou de décès du donataire ou de l'un des époux soumis à imposition commune. En effet, dans ces cas précis, le bénéficiaire des titres se verrait contraint de les céder dans un délai inférieur à deux ans.

D. LES DISPOSITIFS DE COORDINATION ET L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

1. Les dispositifs de coordination

Le présent article prévoit plusieurs coordinations, respectivement relatives au régime de sursis d'imposition de l'article 150-0 B du CGI (alinéas 10 et 11), au régime de report d'imposition prévu au nouvel article 150-0 B ter du CGI (alinéa 8), et à l'exit-tax (II du présent article).

a) La coordination avec le régime de sursis d'imposition de l'article 150- 0 B CGI

Si les titres reçus par donation ou don manuel faisaient l'objet d'un apport, dans le délai de deux ans, pour lequel le contribuable aurait opté pour le régime de report prévu par l'article 150-0 B du CGI, les mêmes règles s'appliqueraient. Autrement dit, pour calculer la plus-value en sursis dans la période de deux ans, seraient retenues la valeur et la durée prévues par le nouveau régime de taxation des donations cessions. Le 2° du I du présent article propose de compléter en ce sens l'article 150-0 B du CGI, en complétant son 9. Les exceptions relatives à l'invalidité, prévues par le 1 bis de l'article 150-0 D bis, s'appliqueraient également.

b) La coordination avec le régime du report d'imposition du nouvel article 150-0 B ter du CGI

Il en irait de même si les titres reçus par donation ou don manuel faisaient l'objet d'un apport, dans un délai initialement fixé à deux ans, pour lequel le contribuable aurait opté pour le nouveau régime de report prévu par l'article 13 du présent projet de loi de finances rectificative, créant un nouvel article 150-0 B ter dans le code général des impôts (alinéa 8).

c) La coordination avec  l'exit-tax

Enfin, de la même manière, en cas de transfert du domicile fiscal hors de France dans un délai de deux ans après une donation de titres, il serait tenu compte, pour le calcul de l'exit-tax, de la valeur et de la durée prévues par le nouveau régime de taxation des donations cessions (le II du présent article modifie en conséquence l'article 167 bis du CGI).

2. Une application immédiate afin d'éviter l'appel d'air en faveur de montages d'optimisation

Aux termes du III du présent article, les dispositions relatives à la taxation des donations-cessions seraient applicables aux donations et dons manuels réalisés à compter du 14 novembre 2012, soit la date d'adoption du texte par le Conseil des ministres.

Comme pour l'article 13, si cette mesure ne présente pas de caractère rétroactif, elle permettrait d'éviter l'appel d'air en faveur de montages d'optimisation que l'on constaterait inévitablement en cas d'application du dispositif à compter du 1er janvier 2013.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cinq amendements à cet article, à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, dont deux amendements sont substantiels :

- le premier vise à réduire le délai prévu pour l'application de la taxation spécifique aux donations-cessions, de deux ans à dix-huit mois, afin de recentrer le dispositif sur les montages réellement abusifs. Par cohérence, la mesure de coordination précitée avec le nouvel article 150-0 B ter du code général des impôts vise également une période de dix-huit mois ;

- le second vise à mentionner les personnes liées par un pacte civil de solidarité, au même titre que les époux, en ce qui concerne la non-application de la taxation spécifique aux donations-cessions en cas de décès.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A l'inverse du système d'apport-cession décrit à l'article 13, le présent article concerne des donations suivies de cessions qui de sont que très rarement des opérations à visée économique, mais beaucoup plus souvent des opérations à but essentiellement fiscal. Pour autant, comme indiqué supra, la jurisprudence est très protectrice pour les contribuables, la notion d'abus de droit ne trouvant que très peu à s'appliquer.

Dès lors, l'économie générale de cet article doit être approuvée car il n'est pas normal qu'une donation permette de « purger » d'importantes plus-values si le donataire cède très rapidement ses titres. De ce point de vue, le seuil de dix-huit mois retenu par l'Assemblée nationale constitue une limite à ne pas franchir, sauf à vider ce dispositif de son intérêt.

Sous le bénéfice de ces observations, il convient d'adopter le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 bis (nouveau) (Art. 38 du code général des impôts) : Conséquences fiscales des modifications apportées au régime des OPCVM

Commentaire : le présent article a pour objet d'assurer la neutralité fiscale, pour les personnes morales et pour l'Etat, des nouvelles dispositions applicables aux OPCVM relatives aux sommes qu'ils peuvent distribuer aux porteurs de parts d'un fonds commun de placement.

I. LE DROIT EXISTANT

Un organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) a pour objet exclusif de recueillir auprès du public des capitaux afin de les investir dans des valeurs mobilières (principalement des actions et des obligations).

Depuis 1985, ils sont soumis à une réglementation communautaire, récemment refondue par la directive « OPCVM IV »136(*). Celle-ci a été transposée en droit français par l'ordonnance du 1er août 2011 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et à la modernisation du cadre juridique de la gestion d'actifs.

En France, entrent dans le champ des OPCVM soumis à la directive « OPCVM IV », les fonds communs de placement (FCP) et les sociétés d'investissement à capital variable (SICAV). Les premiers prennent la forme d'une co-propriété d'instruments financiers, tandis que, pour les secondes, les instruments financiers sont détenus par une société (la SICAV), elle-même possédées par ses actionnaires.

La transposition de la directive « OPCVM IV » a été l'occasion d'une refonte du code monétaire et financier et d'adopter quelques dispositions destinées à moderniser le cadre juridique applicable en France. En particulier, l'ordonnance du 1er août 2011 précitée a modifié la définition des sommes distribuables par un OPCVM.

Ainsi, aux termes du nouvel article L. 214-17-2 du code monétaire et financier, « les sommes distribuables par un [OPCVM] sont constituées par :

« le résultat net [...] ;

« les plus-values réalisées [...] ».

Auparavant, les plus-values réalisées étaient capitalisées, c'est-à-dire qu'elles venaient augmenter la valeur liquidative137(*) de l'OPCVM.

Or cette nouvelle faculté de distribution offerte aux OPCVM pourrait poser un problème fiscal dès lors que des personnes morales peuvent être porteuses de parts de FCP. En effet, la co-propriété, caractéristique du FCP, est parfaitement transparente d'un point de vue fiscal.

Dès lors, une personne morale pourrait considérer qu'une plus-value réalisée et distribuée par le FCP devrait être assimilée, fiscalement parlant, à une plus-value qu'elle aurait elle-même réalisée. En conséquence, le régime des plus-values des personnes soumises à l'impôt sur les sociétés, notamment l'exonération des plus-values à long terme de cession de titres de participation (niche « Copé »), deviendrait applicable.

Ce problème ne se pose pas pour les SICAV, car il s'agit d'une société, qui par conséquent fait écran entre la personne morale actionnaire de la SICVA et les titres sur lesquels une plus-value a été réalisée.

En application de l'article 18 de l'ordonnance du 1er août 2011 précitée, les plus-values deviendront des sommes distribuables à compter du 1er janvier 2013.

En l'état actuel du droit fiscal, le 1° du 5 de l'article 38 du code général des impôts (CGI) prévoit que « le profit ou la perte résultant de cession de titres » par un FCP, c'est-à-dire la réalisation d'une plus-value ou d'une moins-value, « est compris dans le résultat de l'exercice au cours duquel les parts du fonds sont cédées par l'entreprise » (porteuse des parts du FCP).

Le même article indique que « le profit ou la perte est déterminé par différence entre le prix de cession et la valeur des parts au bilan de l'entreprise », c'est-à-dire la différence entre la valeur de souscription du FCP et sa valeur de vente. Il y a donc un sursis d'imposition des profits ainsi réalisés, qui ne sont pas juridiquement assimilés à une plus-value.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article.

Il modifie le 1° du 5 de l'article 38 du CGI.

Tout d'abord, il dispose que les plus-values effectivement distribuées ne font pas l'objet d'un sursis d'imposition comme dans le droit actuellement applicable (alinéa 2).

Ensuite, il complète l'article afin de prévoir que, en cas de distribution des plus-values, celles-ci sont incorporées au résultat imposable de l'entreprise porteuse des parts du FCP lors de l'exercice au cours duquel elles sont distribuées. Dans ce cas, elles sont expressément exclues du régime fiscal des plus-values à long terme, sous réserve des dispositions spécifiques applicables aux fonds communs de placement à risque138(*) (alinéa 4).

Ces modifications s'appliquent aux plus-values distribuées à compter du 1er janvier 2013.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article constitue la traduction fiscale pour les personnes morales des modifications récemment apportées au régime des OPCVM.

Il vient assurer la neutralité fiscale des nouvelles règles de distribution dans les FCP. En effet, il évite que les plus-values distribuées puissent échapper à l'impôt en bénéficiant de la niche « Copé ». En ce sens, il garantit les recettes de l'Etat.

Par ailleurs, il maintient une égalité de traitement fiscal entre les FCP et les SICAV, ce qui évite de créer une incitation à investir dans un instrument plutôt que dans l'autre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 ter (nouveau) (Art. 119 bis, art. 125 A, art. 125 quater, art. 130, art. 131 ter, art. 131 ter A, art. 131 sexies, art. 132 bis, art. 133, art. 136, art 138, art. 139 ter, art. 143 quater, art. 1672 et art. 1678 bis du code général des impôts,et art. 5 de la loi n° ... du ... de finances pour 2013) : Harmonisation du régime fiscal des revenus à taux fixe

Commentaire : le présent article vise à harmoniser le régime fiscal des produits des obligations et titres assimilés émis avant le 1er janvier 1987 et des produits des bons de caisse avec celui de l'ensemble des autres revenus à taux fixe.

I. LE DROIT EXISTANT

L'imposition de la quasi-totalité des revenus à taux fixe est régie par
l'article 125 A du code général des impôts.

Pour des raisons historiques, seuls les produits des obligations et titres assimilés émis avant le 1er janvier 1987 et les produits des bons de caisse subissent une retenue à la source définie à l'article 119 bis du code général des impôts.

En s'en tenant au droit actuel, cette distinction s'accentuerait avec les modifications opérées à l'article 125 A précité par l'article 5 du projet de loi de finances pour 2013, en cours d'examen par le Parlement. En effet, à compter du 1er janvier 2013, les revenus à taux fixe devraient être soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, avec l'avis favorable du Gouvernement, vise à simplifier et à harmoniser le régime fiscal des revenus à taux fixe en soumettant au droit commun les produits précités relevant actuellement de l'article 119 bis du code général des impôts, dès lors qu'ils sont perçus par des personnes ayant leur domicile fiscal en France.

Tel est l'objet :

- du A du I du présent article, qui modifie en ce sens le premier alinéa du 1 de l'article 119 bis ;

- et du B du I, qui modifie également en ce sens l'article 125 A du code général des impôts (article « de droit commun » dans lequel seront désormais intégrés les revenus précités), dans sa rédaction issue de l'article 5 du projet de loi de finances pour 2013.

Les C à K du I ne font que procéder aux coordinations rendues nécessaires dans de nombreux articles du code général des impôts par cette modification, et qui se résument presque exclusivement à une adaptation des références aux articles 119 bis et 125 A au sein de ces articles.

Enfin, le II du présent article prévoit que ces dispositions s'appliquent aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2013.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article propose une harmonisation et une simplification légitimes : alors que les conséquences de l'existence de régimes distincts pour une poignée de revenus à taux fixe étaient très limitées lorsque tous ces produits faisaient tous l'objet de retenues à la source, l'entrée des produits « ordinaires » dans le barème progressif de l'impôt sur le revenu rendrait cette distinction inopportune.

Il convient donc d'adopter cet article, dont le rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale avait annoncé le principe dès la discussion de l'article 5 du projet de loi de finances pour 2013.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 quater (nouveau) (Art. 167 bis du code général des impôts et art. 171-0 A [nouveau] du livre des procédures fiscales) : Adaptation du dispositif d'exit tax

Commentaire : le présent article vise à modifier le régime de l'exit tax afin de tirer les conséquences de la réforme de l'imposition des plus-values mobilières des particuliers proposée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013. A ce titre, il propose d'adapter les modalités de calcul de l'impôt et des garanties à constituer pour bénéficier d'un sursis de paiement. Par ailleurs, il prévoit de reprendre le renforcement de l'abattement pour durée de détention et le maintien d'un taux d'imposition forfaitaire pour les créateurs d'entreprises. Enfin, il vise à instituer un délai de reprise spécifique applicable à l'exit tax.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DE L'EXIT TAX

La loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011139(*) a institué, à l'article 167 bis du code général des impôts (CGI), une imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France, aussi appelée exit tax. Il s'agit d'un dispositif ayant pour finalité de lutter contre l'évasion fiscale.

A cet égard, il s'applique aux contribuables procédant au transfert de leur domicile fiscal hors de France140(*), sur la base des plus-values latentes constatées lors de ce transfert, à deux types d'impositions : l'impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux141(*).

De ce fait, les plus-values latentes sont tout à la fois imposées au taux prévu au 2 de l'article 200 A du CGI au titre de l'impôt sur le revenu soit, à ce jour, 19 % et aux taux additionnés des prélèvements sociaux, à savoir 15,5 % pour l'année 2012. Le taux global d'imposition au titre de l'exit tax est donc de 34,5 %.

Toutefois, il est nécessaire d'indiquer que l'article 6 du projet de loi de finances pour 2013, actuellement en cours d'examen par le Parlement, propose d'imposer au barème progressif de l'impôt sur le revenu les plus-values mobilières des particuliers. Aussi prévoit-il également de modifier l'article 167 bis du CGI de manière à appliquer également le barème dans le cadre de l'exit tax. Dès lors, le montant de cette imposition serait égal à la différence entre, d'une part, ce qu'aurait rapporté l'impôt sur le revenu calculé sur tous les revenus taxables en intégrant les plus-values latentes et, d'autre part, l'impôt sur le revenu réellement dû (nouveau II bis de l'article 167 bis précité).

Dans la mesure où l'exit tax vise exclusivement à lutter contre l'évasion fiscale, les contribuables transférant leur domicile fiscal hors de France peuvent ne pas avoir à s'acquitter immédiatement de cette imposition. En effet, les contribuables établissant leur domicile dans un Etat membre de l'Union européenne bénéficient d'office d'un sursis de paiement ; ce dernier peut également être accordé aux contribuables s'installant dans un pays tiers à la condition notamment qu'ils constituent des garanties propres à assurer le recouvrement de la créance du Trésor142(*). Toutefois, ce sursis tombe si, dans un délai de huit ans à compter du transfert, le contribuable réalise ses plus-values, par exemple, en vendant les valeurs mobilières qui entrent dans l'assiette de la taxe143(*).

B. L'ASSIETTE DE L'EXIT TAX

Initialement, l'article 167 bis du CGI prévoyait que l'exit tax était assise sur les plus-values latentes constatées, au moment du transfert du domicile hors de France, sur les droits sociaux ou valeurs mobilières détenues dans les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans lesquelles l'ensemble des membres du foyer fiscal du contribuable disposent d'une participation directe ou indirecte aux bénéfices sociaux d'au moins 1 % ou dont la valeur excède 1,3 million d'euros lors de ce transfert.

Par conséquent, l'imposition des plus-values latentes ne concernait que les lignes de titres représentant une participation dans une société supérieure à 1 % ou à 1,3 million d'euros en valeur.

Toutefois, l'assiette de l'exit tax a été profondément modifiée par l'Assemblée nationale, à l'initiative de Jérôme Cahuzac, alors président de la commission des finances, dans le cadre de la loi du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011144(*).

Désormais, il est prévu que l'exit tax s'applique aux contribuables transférant leur domicile hors de France sur les droits sociaux ou valeurs mobilières détenues dans les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans lesquelles l'ensemble des membres du foyer fiscal du contribuable disposent de plusieurs participations, directes ou indirectes, aux bénéfices sociaux d'une société d'au moins 1 % ou dont l'ensemble des participations détenues dans différentes sociétés la valeur excède 1,3 million d'euros lors de ce transfert.

Ainsi, se trouvent soumis à l'exit tax les contribuables dont les participations cumulées dans des sociétés sont supérieures, en valeur, à 1,3 million d'euros.

C. LE DÉLAI DE REPRISE APPLICABLE

Lorsqu'elle constate des omissions, des insuffisances ou encore des erreurs d'impositions, l'administration fiscale peut procéder à des rectifications assorties, le cas échéant, de sanctions. Toutefois, cette prérogative peut seulement être exercée pendant un certain délai, appelé délai de reprise ou de prescription.

En application de l'article L. 169 du livre des procédures fiscales (LPF), pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, le droit de reprise de l'administration fiscale s'exerce, en principe, jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due.

Par conséquent, pour contrôler l'application de l'exit tax, l'administration fiscale dispose d'un délai de trois ans à compter du transfert du domicile hors de France.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances.

Le I du présent article (alinéa 1) propose de modifier l'article 167 bis du CGI afin de tenir compte des dispositions adoptées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013.

A. L'ABATTEMENT POUR DURÉE DE DÉTENTION

L'article 6 précité du projet de loi de finances pour 2013 a prévu de renforcer l'encouragement à la détention longue d'actions ou parts de sociétés via une amélioration du régime d'abattement pour les plus-values imposées selon le barème progressif de l'IR. A cet effet, il propose de modifier l'article 150-0 D du CGI.

Aussi l'abattement serait-il égal à :

20 % du montant des plus-values imposables lorsque les actions, parts, droits ou titres sont détenus depuis au moins deux ans et moins de quatre ans à la date de la cession ;

- 30 % de leur montant entre quatre et six ans ;

40 % de leur montant à partir de six ans.

En conséquence, le A du I du présent article prévoit d'adapter l'article 167 bis du même code à ce dispositif. Ainsi, il propose la prise en compte de l'abattement précité qui devrait être prévu à l'article 150-0 D du CGI dans le calcul des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France (alinéas 2 et 3). Afin de permettre l'application de ce mécanisme, il est prévu que le transfert de domicile fiscal soit assimilé à une cession à titre onéreux au sens de l'article 150-0 D précité (alinéa 4).

B. LE MAINTIEN D'UN TAUX FORFAITAIRE POUR LES CESSIONS RÉALISÉES PAR LES CRÉATEURS D'ENTREPRISES

L'article 6 du projet de loi de finances pour 2013 a également prévu que, dans certaines conditions et sur option du contribuable, l'imposition proportionnelle des plus-values au taux de 19 % serait maintenue pour les créateurs d'entreprises. C'est la raison pour laquelle il propose l'insertion d'un 2 bis dans l'article 200 A du CGI. Les conditions devant être réunies pour bénéficier de l'imposition proportionnelle seraient les suivantes :

- la société dont les titres ou droits sont cédés exerce une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, à l'exclusion des activités procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier et des activités immobilières. Il s'agit de la même logique que la condition d'activité permettant de bénéficier des réductions d'impôts dites « Madelin » (pour l'IR) ou « ISF-PME ». Cette condition s'apprécierait de manière continue pendant les dix années précédant la cession ;

les titres ou droits détenus par le cédant, directement ou par personne interposée ou par l'intermédiaire du conjoint, de leurs ascendants et descendants ou de leurs frères et soeurs, doivent avoir été détenus de manière continue au cours des cinq années précédant la cession ;

les titres ou droits détenus par le cédant, directement ou par personne interposée ou par l'intermédiaire du conjoint, de leurs ascendants et descendants ou de leurs frères et soeurs, doivent avoir représenté, de manière continue pendant au moins deux ans au cours des dix années précédant la cession des titres ou droits, au moins 10 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société dont les titres ou droits sont cédés ;

- ces mêmes titres et droits doivent représenter au moins 2 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société dont les titres ou droits sont cédés à la date de la cession ;

- enfin, le contribuable doit avoir exercé au sein de la société dont les titres ou droits sont cédés, de manière continue au cours des cinq années précédant la cession en tant que, soit gérant nommé conformément aux statuts d'une société à responsabilité limitée ou en commandite par actions, soit associé en nom d'une société de personnes, soit président, directeur général, président du conseil de surveillance ou membre du directoire d'une société par actions 145(*). Ce contribuable pourrait également avoir exercé une activité salariée au sein de la société dont les titres ou droits sont cédés.

Aussi le B du I du présent article propose-t-il de maintenir l'application du taux forfaitaire de 19 % pour le calcul de l'exit tax au profit des créateurs d'entreprise répondant aux conditions mentionnées ci-dessus (alinéas 5 à 12).

En outre, le F du I du présent article (alinéa 45) prévoit que lorsque l'exit tax devient exigible, si les conditions décrites par l'article 200 A du CGI n'étaient pas remplies lors du transfert du domicile hors de France mais qu'elles le sont devenues, il est appliqué le taux de 19 % (alinéa 46). Le surplus d'impôt sur le revenu est dégrevé ou restitué (alinéa 47). Des précisions quant à l'application de ces dispositions sont également apportées (alinéas 48 à 54).

C. LE CALCUL DU MONTANT DES GARANTIES CONSTITUÉES PAR LE CONTRIBUABLE

Comme cela a été indiqué, les contribuables transférant leur domicile fiscal dans un Etat hors de l'Union européenne peuvent bénéficier d'un sursis de paiement à la condition notamment qu'ils constituent des garanties propres à assurer le recouvrement de la créance du Trésor.

Le C du I du présent article propose de préciser les modalités de calculs du montant des garanties devant être constituées (alinéas 13 et 14) ; celui-ci est de :

30 % des plus-values entrant dans le champ de l'assiette de l'exit tax lorsqu'il est fait application du barème de l'impôt sur le revenu (alinéas 16) ;

- 19 % des plus-values entrant dans le champ de l'assiette de l'exit tax lorsqu'il est fait application du taux forfaitaire du même pourcentage (alinéa 15).

En outre, il est précisé que, dans le mois suivant la réception de l'avis d'imposition émis au titre de l'exit tax, le contribuable constitue, le cas échéant, un complément de garanties à hauteur de la différence entre ce montant d'impôt et le montant de la garantie préalablement au transfert du domicile fiscal hors de France (alinéa 17) ; lorsque le montant de l'impôt calculé est inférieur aux garanties préalablement constituées, le contribuable peut demander la levée de ces garanties à hauteur de la différence entre le montant de ces dernières et celui de l'impôt (alinéa 18).

Le III du présent article (alinéa 63) prévoit que les contribuables ayant constitué, sous l'empire de l'actuel régime de l'exit tax, des garanties afin de bénéficier d'un sursis de paiement sont tenus, le cas échéant, d'apporter un complément de garantie pour assurer le recouvrement de l'impôt. Ce complément correspond à la différence entre le montant résultant de l'application d'un taux de 24 % aux plus-values latentes et celui de la garantie constituée pour assurer le recouvrement de l'impôt calculé initialement au taux de 19 %.

D. LES CONDITIONS D'EXIGIBILITÉ DE L'EXIT TAX

Le D du I du présent article (alinéa 19) propose de modifier le VII de l'article 167 bis du CGI relatif aux conditions d'exigibilité de l'exit tax. Il opère tout d'abord des modifications rédactionnelles (alinéas 20 à 22 et 25 à 33).

L'article 6 du projet de loi de finances pour 2013 prévoit d'assouplir les conditions permettant de bénéficier d'un report d'imposition sur les plus-values si celles-ci sont réinvesties au capital d'une société, conformément à l'article 150-0 D bis du code général des impôts. Suivant cette logique, le présent article propose que l'exit tax devienne exigible si les plus-values réalisées ne sont pas réinvesties conformément aux dispositions de l'article 150-0 D bis précité (alinéas 23 et 24).

E. LES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

Le E du I du présent article (alinéa 34) apporte l'ensemble des modifications rédactionnelles aux VIII et IX de l'article 167 bis du CGI, relatifs aux obligations déclaratives, rendues nécessaires tant par les dispositions de l'article 6 du projet de loi de finances pour 2013 que celles du dispositif proposé (alinéas 35 à 44 et 55 à 60).

F. LA MODIFICATION DU DÉLAI DE REPRISE APPLICABLE DANS LE CADRE DE L'EXIT TAX

Le II du présent article insère un nouvel article L. 171-0 A dans le LPF (alinéas 61 et 62) afin de modifier le délai de reprise dont dispose l'administration s'agissant de l'exit tax. Ainsi, le délai de reprise s'exercerait jusqu'à la troisième année qui suit l'évènement mettant fin au sursis de paiement dont bénéfice le contribuable, ou entraînant le dégrèvement ou la restitution de l'imposition.

G. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

Le IV du présent article prévoit que les dispositions proposées relatives à l'exit tax s'appliquent aux transferts de domicile fiscal hors de France intervenus à compter du 1er janvier 2013 (alinéa 64).

Quant à celles portant sur le nouveau délai de reprise qu'il est proposé de créer, elles trouveraient à s'appliquer aux transferts de domicile hors de France intervenus à compter du 3 mars 2011 (alinéa 65), soit la date d'entrée en vigueur de l'exit tax.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, issu - malgré sa complexité - d'un amendement déposé par le Gouvernement en cours de discussion devant l'Assemblée nationale en première lecture - propose de tirer toutes les conséquences de la réforme de l'imposition des plus-values mobilières des particuliers proposée par le projet de loi de finances pour 2013. En effet, son article 6 prévoit d'imposer ces plus-values sur la base du barème de l'impôt sur le revenu, et non plus sur celle du taux forfaitaire de 19 %. Aussi ce mécanisme a-t-il été transposé à l'exit tax. Toutefois, l'ensemble des modifications nécessaires n'ont pas été apportées à l'article 167 bis du code général des impôts (CGI).

Le dispositif proposé a précisément pour finalité de combler ces lacunes. Ainsi, il prévoit de modifier les modalités de calcul de l'exit tax et des garanties que doivent constituer les contribuables qui souhaitent bénéficier d'un sursis de paiement. Il s'agit de s'assurer de l'effectivité du dispositif en adaptant le montant des garanties aux nouveaux taux d'imposition applicables.

En outre, il faut rappeler que les impositions discriminatoires sont susceptibles d'être déclarées incompatibles avec le droit de l'Union européenne en ce qu'elles violent les libertés de circulation. A cet égard, il faut rappeler que l'ancienne version de l'exit tax avait dû être abrogée car la Cour de justice de l'Union européenne l'avait déclarée contraire à la liberté d'établissement. Aussi est-il nécessaire d'éviter une telle déconvenue au dispositif actuel. C'est la raison pour laquelle le présent article prévoit de faire bénéficier les assujettis à l'exit tax du renforcement de l'abattement pour durée de détention et du maintien d'un taux d'imposition forfaitaire pour les créateurs d'entreprises proposés par l'article 6 précité du projet de loi de finances pour 2013. L'extension de ces mesures à l'exit tax constitue une nécessité pour assurer l'effectivité de cette imposition.

Enfin, le dispositif proposé prévoit l'institution d'un délai de prescription spécifique s'agissant de l'exit tax. Plutôt que de faire courir ce délai à compter du transfert du domicile hors de France, il est proposé de le faire débuter à la date d'exigibilité de l'impôt ou à partir de l'évènement entraînant le dégrèvement ou la restitution de l'impôt. Cette modification paraît opportune en ce qu'elle permet un contrôle effectif de cette imposition par l'administration.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 quinquies (nouveau) (Art. 199 quater C du code général des impôts) : Transformation en crédit d'impôt de la réduction d'impôt au titre des cotisations syndicales

Commentaire : le présent article vise à transformer en crédit d'impôt la réduction d'impôt égale à 66 % des cotisations versées aux organisations syndicales représentatives de salariés et de fonctionnaires dans la limite de 1 % du montant du revenu brut.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 199 quater C du code général des impôts accorde aux salariés, qui n'ont pas opté pour la déduction de leurs frais réels, et retraités une réduction d'impôt sur le revenu, au titre des cotisations versées aux organisations syndicales représentatives de salariés et de fonctionnaires.

Cette réduction d'impôt est égale à 66 % des sommes versées au cours de l'année d'imposition, prises dans la limite de 1 % du revenu brut relevant de la catégorie des traitements, salaires et pensions, déduction faite des cotisations sociales.

Par construction, cet avantage qui s'impute sur l'impôt dû ne profite pas aux salariés les plus modestes qui ne sont pas imposables.

Ainsi, selon le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2013, 1,5 millions de foyers fiscaux ont bénéficié de cette réduction d'impôts en 2011. Pour 2013, son coût est estimé à 142 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à transformer en crédit d'impôt la réduction d'impôt égale à 66 % des cotisations versées aux organisations syndicales représentatives de salariés et de fonctionnaires dans la limite de 1 % du montant du revenu brut.

En pratique, l'avantage fiscal prendra la forme d'un versement par l'administration fiscale au titre de l'excédent de crédit d'impôt par rapport à l'impôt dû. Son coût est évalué à environ 20 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif, déjà proposé au Sénat par les groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen, à l'initiative de nos collègues Jean Germain et Thierry Foucaud, avait été adopté au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2013.

Il s'agit d'une mesure de justice fiscale destinée à favoriser la participation au dialogue social des salariés les plus modestes, les plaçant ainsi à égalité avec leurs collègues imposables qui bénéficient de la réduction d'impôt.

Le tableau ci-après illustre la portée de la transformation en crédit d'impôt de l'avantage fiscal. Il apparaît clairement que le reste à charge du syndiqué est nettement inférieur avec le crédit d'impôt qu'avec la réduction d'impôt pour les salaires et pensions modestes.

Comparatif du reste à charge de cotisation syndicale
selon la situation fiscale du salarié ou retraité

(en euros)

Salaire ou pension

Cotisation mensuelles146(*)

Situation fiscale

Réduction d'impôt de 66 %

Reste à charge avec la réduction d'impôt

Reste à charge avec le crédit d'impôt

937

9,30

Non imposable

6,10
non applicable

9,30

3,20

1 000

10,00

Non imposable

6,60
non applicable

10,00

3,40

1 250

12,5

Imposable

8,25

4,25

4,25

2 730

27,30

Imposable

18,00

9,30

9,30

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 sexies (nouveau) (Art. 244 quater L du code général des impôts) : Prorogation du crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique

Commentaire : le présent article vise à proroger pour deux ans le crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique.

I. LE CRÉDIT D'IMPÔT EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE

A. LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN À L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE

Dans le but d'encourager les agriculteurs à pratiquer l'agriculture biologique147(*) et de réduire la part de l'agriculture « conventionnelle » dans le monde agricole, les pouvoirs publics ont mis en place un dispositif fiscal incitatif.

Ce dernier vient, pour mémoire, compléter dans le cadre du plan « agriculture biologique : horizon 2012 » trois types d'aides148(*), issues de différents règlements communautaires149(*), consistant à subventionner les exploitants ayant décidé de s'engager dans des pratiques satisfaisant aux exigences du mode de production biologique :

les aides à la conversion à l'agriculture biologique ;

les aides au maintien de l'agriculture biologique ;

- le dispositif de soutien direct pour production biologique.

En 2005, lors de la mise en place de la première aide, qui consistait à subventionner l'exploitant ayant décidé de s'engager dans un projet quinquennal de transition, pour tout ou partie de ses parcelles, vers l'agriculture biologique, on a constaté que les agriculteurs ne pouvaient pas valoriser correctement leur production pendant ces cinq années du fait de l'absence de certification « bio ». Il a donc été choisi d'instaurer un avantage fiscal sous forme de crédit d'impôt pour les exploitants ayant achevé leur conversion.

L'article 244 quater L du code général des impôts (CGI), qui résulte de l'article 75 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, prévoit donc un crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique.

Aux termes de cet article, les entreprises agricoles qui ont engagé une production biologique peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt à la condition, d'une part, d'avoir au moins 40 % de leurs recettes annuelles provenant d'activités agricoles150(*) et, d'autre part, d'avoir fait l'objet d'une certification en agriculture biologique, au sens du règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 relatifs à la production biologique qui a abrogé le règlement (CEE) n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires, règlement (CEE) n° 2092/91 du Conseil du 24 juin 1991 concernant le mode de production biologique de produits agricoles et sa présentation sur les produits agricoles et les denrées alimentaires. Les bénéficiaires de cette mesure sont donc potentiellement toutes les exploitations agricoles, qu'elles soient soumises à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés.

Ce crédit d'impôt a été doublé et prorogé en 2009151(*) pour venir à échéance en 2010, mais compte tenu de l'importance accordée au développement de l'agriculture biologique et malgré un contexte budgétaire contraint, ce dispositif a, de nouveau, été prorogé pour 2 ans (2011 et 2012), par l'article 33 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

Cette dernière a fixé le montant du crédit d'impôt à 2 500 euros par exploitation. Alors que le crédit d'impôt pouvait varier entre 2009 et 2011 de 2 400 à 4 000 euros selon les cas, c'est désormais le cumul avec les aides à la conversion et au soutien à l'agriculture biologique qui est limité à 4 000 euros par an.

Par ailleurs, le dispositif de crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique est subordonné au respect du règlement (CE) n° 1535/2007 de la Commission du 20 décembre 2007 concernant l'application des articles 87 et 88 du Traité CE152(*) aux aides de minimis dans le secteur de la production de produits agricoles.

En 2009, le coût du crédit d'impôt bio était de 16 millions d'euros. En 2010 et 2011, le coût estimé est de 32 millions d'euros. Pour 2012, il est estimé à 23 millions d'euros.

Ces dispositifs d'aide peuvent être complétés, au niveau régional, par des aides à la certification et des aides à la promotion de l'agriculture biologique.

En outre, dans le cadre du plan de développement en faveur de l'agriculture biologique, le ministère chargé de l'agriculture a doté l'Agence française pour le développement et la promotion de la bio, dite « Agence Bio », d'un fonds de structuration des filières bio dit « fonds avenir Bio » d'un montant de 3 millions d'euros par an pendant 5 ans. Ce fonds est destiné à aider des projets structurants, pluriannuels, nationaux ou suprarégionaux, dits « multipartenariaux » (allant de la production à la distribution). Entre 2007 et 2012, 7 appels à projets ont été lancés pour un montant d'aides attribuées de 10,6 millions d'euros et 41 programmes financés.

B. BILAN DE L'AGRICULTURE BIOLOGIQUE EN FRANCE

La croissance de l'agriculture biologique se confirme en France, avec des taux annuels de progression à deux chiffres au cours des dernières années concernant tant la production que la consommation, sachant que la valeur totale du marché des produits biologiques est estimée à 4 milliards d'euros.

Ainsi, selon le Gouvernements, on comptait à la fin de l'année 2011 plus de 35 000 opérateurs ayant une activité biologique, dont plus de 23 000 exploitations bio (soit 4,6 % des exploitations françaises) valorisant plus de 3,5 % de la surface agricole utile (SAU) nationale (975 000 hectares), et 12 000 transformateurs et distributeurs. Ce développement s'est amplifié au cours des dernières années : le nombre de producteurs a augmenté de 12 % en 2011 par rapport à 2010, et de 74 % par rapport à 2008. Les surfaces exploitées selon le mode de production biologique ont ainsi augmenté de 14 % en 2011. Les surfaces en conversion, représentant 28 % des surfaces bio totales, se sont maintenues en 2011 après une hausse de 80 % en 2010. Enfin, la barre symbolique d'un million d'hectares de terres en mode biologique aurait été atteinte au cours du premier semestre 2012.

Le développement de la production biologique reste toutefois contrasté selon les filières et les régions. Les surfaces fourragères progressent de 23 % en 2011, tandis que celles de grandes cultures enregistrent une progression de 10 %. Alors que la SAU bio représente 12,3 % en région Provence-Alpes-Côte d'Azur, elle ne représente que moins de 1 % en Nord-Pas-de-Calais, Haute-Normandie et Picardie.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement. Il vise à proroger pour deux ans le crédit d'impôt en faveur de l'agriculture biologique.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le crédit d'impôt prévu à l'article 244 quater L du CGI constitue la principale mesure fiscale de soutien au mode de production biologique. Or, comme l'indique le Gouvernement, alors que les 3,5 % de surfaces bio sur le total de la SAU française restent faibles, il convient de porter l'offre française en matière de produits biologiques à un niveau suffisant, ce qui rend nécessaire d'augmenter les surfaces consacrées à l'agriculture biologique et de pérenniser les surfaces actuellement exploitées selon ce mode de production.

L'agriculture biologique est en effet un mode de production agricole non polluant et respectueux de l'environnement, et qui fait par ailleurs l'objet d'une demande nationale forte ainsi que le rappelle le Gouvernement, la France étant importatrice nette de produits issus de l'agriculture biologique.

Malgré le coût de ce crédit d'impôt, estimé à 23 millions d'euros en 2013, il paraît utile de maintenir une incitation fiscale à l'agriculture biologique. Le résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, est en effet très satisfaisant pour cette dépense fiscale puisqu'il lui a attribué le score maximal, en soulignant qu'il s'agit d'un dispositif très ciblé bénéficiant à un secteur créateur d'emplois.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 septies (nouveau) (Art. 885-0 V bis du code général des impôts, art. 56 quater de la loi n° ... du ... de finances pour 2013) : Assouplissement du délai d'investissement dans les FCPI et FIP au titre de l'ISF-PME

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, vise à assouplir le délai d'investissement des FCPI et des FIP au titre de l'ISF-PME, de la même manière que ce délai a été assoupli en loi de finances pour 2013 en ce qui concerne les fonds « Madelin ». Il propose également d'appliquer dès 2013 l'assouplissement du critère de durée de non-remboursement des apports lié à l'ISF-PME au bénéfice des entreprises de l'économie sociale et solidaire, adopté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013.

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article propose de retoucher certaines dispositions relatives à la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des investissements dans les petites et moyennes entreprises (« ISF-PME »), codifiée à l'article 885-0 V bis du code général des impôts.

Pour mémoire, le redevable peut imputer 50 % de ses versements effectués au titre de souscriptions au capital initial ou aux augmentations de capital de telles sociétés, l'avantage fiscal correspondant ne pouvant être supérieur à 45 000 euros. La réduction d'ISF est conditionnée à l'engagement de conserver les parts reçues en contrepartie pendant cinq ans.

Dans certaines conditions et limites, rappelées ci-après, les investissements dans certains fonds de capital investissement ouvrent également droit à la réduction d'impôt.

A. L'APPLICATION DE L'AVANTAGE FISCAL « ISF-PME » À CERTAINS FONDS DE CAPITAL INVESTISSEMENT

1. Définition de l'avantage et conditions à respecter par le souscripteur

Aux termes du III de l'article 885-0 V bis précité, la souscription dans les fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI), définis à l'article L. 214-30 du code monétaire et financier, ainsi que dans les fonds d'investissement de proximité (FIP), définis à l'article L. 214-31 du même code, ouvre droit à l'avantage fiscal « ISF-PME.

Le taux de la réduction est de 50 %, comme pour les souscriptions directes ; en revanche, le plafond de cette « poche » s'élève à 18 000 euros153(*), étant entendu que le redevable peut cumuler les réductions d'ISF-PME dans ses différentes composantes sur une même année, dans un plafond de 45 000 euros.

Pour en bénéficier, le contribuable ne doit pas détenir, avec son conjoint et leurs ascendants et descendants, plus de 25 % des droits dans les bénéfices de sociétés dont les titres figurent à l'actif du fonds ou les avoir détenus à un moment quelconque au cours des cinq années précédant la souscription des parts de fonds ou l'apport des titres. Enfin, il ne doit pas posséder, directement ou indirectement, plus de 10 % des parts du fonds.

2. Les conditions d'investissement à respecter par les fonds éligibles

Sans entrer dans la définition complète des FIP et des FCPI, que le lecteur retrouvera aux articles précités du code monétaire et financier, il convient de préciser qu'ils doivent respecter des quotas de placement. Ainsi, de manière simplifiée :

- l'actif d'un FCPI doit être constitué, pour 60 % au moins, de titres de sociétés comptant de deux à deux mille employés, dont les dépenses de recherche représentant au moins 15 % des charges fiscalement déductibles ou, pour les entreprises industrielles, au moins 10 % de ces mêmes charges ;

- et celui d'un FIP doit être constitué, pour 60 % au moins, de PME exerçant leurs activités principalement dans des établissements situés dans une zone géographique choisie par le fonds et limitée à au plus quatre régions limitrophes, ou, lorsque cette condition ne trouve pas à s'appliquer, y avoir établi leur siège social154(*).

Par ailleurs, l'article 20 de la loi de finances pour 2010, introduit à l'initiative de notre collègue Jean Arthuis, a réduit le temps dont disposent les gestionnaires afin d'atteindre ces quotas. En effet, depuis lors, si le fonds n'a pas pour objet d'investir plus de 50 % de son actif au capital de jeunes entreprises innovantes, le quota doit être atteint à hauteur de 50 % au moins au plus tard huit mois à compter de la date de clôture de la période de souscription fixée dans le prospectus complet du fonds, laquelle ne peut excéder huit mois à compter de la date de constitution du fonds, ou huit mois après la promulgation de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et à hauteur de 100 % au plus tard le dernier jour du huitième mois suivant. Avant cela, le délai limite pour l'atteinte du quota pouvait atteindre trente mois après la constitution du fonds, sans objectif intermédiaire.

B. LA CONDITION DE NON-REMBOURSEMENT DES APPORTS

Par ailleurs, parmi diverses dispositions « anti-abus » portant sur les réductions d'impôt « Madelin » et « ISF-PME » introduites par l'article 38 de la loi de finances pour 2011, le remboursement des apports par la société-cible aux souscripteurs avant le 31 décembre de la dixième année suivant celle de la souscription entraîne la remise en cause de ces avantages fiscaux, sauf si le remboursement fait suite à la liquidation judiciaire de la société.

C. LES ASSOUPLISSEMENTS INTRODUITS PAR L'ARTICLE 56 QUATER DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013

Les articles 56 ter et 56 quater du projet de loi de finances pour 2013, en cours d'examen par le Parlement, visent à assouplir certaines des contraintes décrites précédemment pour bénéficier des réductions « Madelin » ou « ISF-PME ». Ainsi :

- d'une part (article 56 ter) les FCPI et les FIP permettant de bénéficier de la seule réduction d'impôt sur le revenu « Madelin » verraient leurs délais de respect des quotas allongés. Ces délais devraient passer de huit à douze mois le délai décompté à partir de la clôture de la période de souscription, pour atteindre au moins la moitié de son quota d'investissement et également de huit à douze mois supplémentaires pour atteindre complètement ce quota. En revanche, les fonds permettant de bénéficier d'une réduction d'ISF ne sont pas visés par cet article du projet de loi de finances ;

- d'autre part (article 56 quater), le délai de non remboursement des apports aux souscripteurs des entreprises solidaires doit être réduit de dix ans à cinq ans, la rentabilité financière de ce type de placement est beaucoup plus faible que les autres formes d'investissement visées par les réductions « Madelin » et « ISF PME ». Le délai de dix ans doit, en revanche, être maintenu pour les PME « classiques ». Ces dispositions s'appliqueraient pour les versements effectués à compter du 1er janvier 2013 pour ce qui concerne la réduction d'impôt sur le revenu et à compter du 1er janvier 2014 pour ce qui concerne l'ISF.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, avec l'avis favorable du Gouvernement, propose de compléter ces dispositions des articles 56 ter et 56 quater du projet de loi de finances pour 2013 (PLF 2013).

A. L'ALLONGEMENT DES DÉLAIS DONT DISPOSENT LES FONDS « ISF-PME » POUR ATTEINDRE LEURS QUOTAS D'INVESTISSEMENT

D'une part, les délais dont disposent les fonds « ISF-PME » pour atteindre leurs quotas d'investissement seraient allongés de la même façon que ce qui est proposé par l'article 56 ter du PLF 2013 pour les fonds « Madelin ».

A cet effet, le A du I du présent article propose d'allonger :

- de huit à douze mois le délai décompté à partir de la clôture de la période de souscription, dont le fonds dispose pour atteindre au moins la moitié de son quota d'investissement ;

- et également de huit à douze mois la période suivante, au cours de laquelle le fonds doit atteindre intégralement ce quota.

Aux termes du B du I du présent article, cette mesure s'appliquerait aux versements afférents aux souscriptions effectuées à compter du 1er janvier 2013.

B. L'APPLICATION, DÈS 2013, DE L'ASSOUPLISSEMENT DU CRITÈRE DE NON-REMBOURSEMENT DES APPORTS LIÉS À L'ISF-PME AU BÉNÉFICE DES ENTREPRISES DE L'ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE

D'autre part, le II du présent article modifie l'article 56 quater du projet de loi de finances pour 2013, de façon à prévoir que l'aménagement du dispositif ISF-PME au profit des entreprises de l'économie sociale et solidaire entrerait à vigueur à compter du 1er janvier 2013, au lieu du 1er janvier 2014.

Dès l'année prochaine, le délai de non-remboursement permettant d'éviter la remise en cause des avantages fiscaux serait ainsi réduit de dix ans à cinq ans, tant pour ce qui concerne la réduction Madelin que l'ISF-PME.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé est d'une grande cohérence avec les légers assouplissements introduits par les articles 56 ter et 56 quater du projet de loi de finances pour 2013, que le Sénat n'a pas pu examiner à la suite du rejet de la première partie lors de la séance du 21 novembre 2012.

Ils en paraissent même le complément indispensable afin de maintenir l'harmonie entre deux régimes, Madelin et ISF-PME, dont les modalités doivent être les plus proches possibles afin de ne pas créer de complexité inutile pour les contribuables.

En réalité, il s'agit d'introduire dans un véhicule législatif adapté des dispositions qui, en loi de finances pour 2013, auraient relevé de la première partie car elles sont susceptibles d'avoir une incidence sur les recettes fiscales de l'Etat de l'année 2013. Les articles 56 ter et 56 quater précités ne pouvaient donc contenir de telles dispositions sous peine d'incompatibilité avec la loi organique relative aux lois de finances155(*). Il s'agit donc de compléter ou de « corriger » à la marge le PLF 2013 en seconde partie d'un projet de loi de finances rectificative pour 2012.

Votre rapporteur général prend acte de la nécessité de procéder à de telles harmonisations, parachevant des retouches qu'il approuve sur le fond.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 (Art. L. 190, L. 190 A [nouveau] du livre des procédures fiscales, art. 352 et 352 quater [nouveau] du code des douanes) : Harmonisation des délais de réclamation applicables en matière fiscale et de réparation des préjudices subis

Commentaire : le présent article vise à unifier les délais de réclamation en matière fiscale ainsi que les périodes sur lesquelles peuvent porter les demandes de réparation des préjudices subis.

I. LE DROIT EXISTANT

En cas de non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application pour établir une imposition à une règle de droit supérieure156(*), le contribuable a la possibilité de demander la décharge ou la réduction de celle-ci et la réparation du préjudice subi.

Toutefois, les procédures qui peuvent être engagées à cette fin sont encadrées par deux catégories de délais :

- le délai au cours duquel le contribuable peut formuler une réclamation auprès de l'administration fiscale (délai d'action) ;

- la période sur laquelle peut porter cette réclamation (période répétible). Aussi le contribuable n'est-il susceptible d'obtenir la décharge ou la réduction que des impositions versées au cours de cette période. De la même manière, la réparation du préjudice subi ne peut être demandée au titre de la période antérieure.

A ce jour, les délais applicables sont différents selon qu'il s'agisse d'une demande de décharge ou de réparation ou selon l'impôt concerné.

A. LES DÉLAIS GÉNÉRAUX DE RÉCLAMATION

Les procédures qui peuvent être engagées à cette fin sont définies par l'article L. 190 du livre des procédures fiscales (LPF). Son troisième alinéa précise que les demandes de décharge fondées sur la non-conformité d'une imposition à une règle de droit supérieure sont instruites et jugées selon les règles du contentieux fiscal157(*). Aussi le délai général prévu à l'article R. 196-1 du LPF trouve-t-il à s'appliquer158(*). Celui-ci dispose que les réclamations doivent être présentées à l'administration au plus tard le 31 décembre de la deuxième année, suivant le cas :

- de la mise en recouvrement du rôle ou de la notification d'un avis de mise en recouvrement ;

- du versement de l'impôt contesté ;

- de la réalisation de l'évènement qui motive la réclamation.

Une instruction fiscale du 10 août 2006159(*) relative à l'application de l'article L. 190 précité a donné l'exemple suivant :

Source : instruction fiscale 13 O-1-06 du 10 août 2006

Ainsi, une demande de restitution introduite avant le 31 décembre 2006, visant à obtenir la restitution des impositions versées le 1er juillet 2005 était recevable.

Pour les impôts locaux, en vertu de l'article R. 196-2 du LPF, le délai de présentation des réclamations court jusqu'au 31 décembre de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu soit la mise en recouvrement, soit la réalisation d'un évènement motivant la réclamation, ou suivant celle au cours de laquelle le contribuable a eu connaissance que des erreurs existaient dans l'établissement du montant de son imposition.

S'agissant des taxes nationales recouvrées sur le fondement du code des douanes, un délai de réclamation spécifique s'applique. Celui-ci est défini par l'article 352 du code des douanes qui prévoit un délai de trois ans à compter de la date de paiement des droits, taxes et autres sommes à l'administration pour en demander restitution.

B. DÉLAIS APPLICABLES LORSQUE LA NON-CONFORMITÉ EST RÉVÉLÉE PAR UNE DÉCISION JURIDICTIONNELLE

Lorsque la non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application pour établir une imposition à une règle de droit supérieure a été révélée par une décision juridictionnelle, cette décision ouvre au bénéfice du contribuable un nouveau délai de réclamation. Cependant, la réclamation ne peut porter que sur une période limitée, appelée période répétible.

1. Le délai de réclamation

La décision juridictionnelle constatant la non-conformité constitue un « évènement qui motive la réclamation » au titre de l'article R. 196-1 du LPF. Par conséquent, le contribuable peut présenter sa réclamation jusqu'au 31 décembre de la deuxième année suivant celle au cours de laquelle est intervenue cette décision160(*).

2. La période répétible

Toutefois, l'alinéa 4 de l'article L. 190 du LPF prévoit que les actions en restitution ou en paiement d'une somme ne peuvent « porter que sur la période postérieure au 1er janvier de la troisième année précédant celle où la décision ou l'avis révélant la non-conformité est intervenu »161(*).

Ainsi, le contribuable ne peut obtenir la décharge que des impositions versées au cours des trois années précédant la décision juridictionnelle162(*).

L'instruction fiscale précitée du 10 août 2006 explicite la combinaison des délais prévus par les articles R. 196-1 et L. 190 du LPF :

Source : instruction fiscale 13 O-1-06 du 10 août 2006

Dans cet exemple, une décision juridictionnelle révélant la non-conformité d'une imposition à une règle de droit supérieure est intervenue le 1er juillet 2008. Aussi le contribuable pouvait-il présenter une réclamation jusqu'au 31 décembre 2010 pour obtenir la restitution des cotisations indûment versées à compter du 1er janvier 2005.

3. La notion de décision juridictionnelle révélant la non-conformité

L'alinéa 5 de l'article L. 190 du LPF précise que sont considérées comme des décisions juridictionnelles au sens de l'alinéa 4 :

- les décisions du Conseil d'Etat, ainsi que les avis rendus en application de l'article L. 113-1 du code de justice administrative ;

- les arrêts de la Cour de cassation, ainsi que les avis rendus en application de l'article L. 441-1 du code de l'organisation judiciaire ;

- les arrêts du Tribunal des conflits ;

- les arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) se prononçant sur un recours en annulation, sur une action en manquement ou sur une question préjudicielle.

Seule la première décision juridictionnelle ayant révélé la non-conformité ouvre un nouveau délai de réclamation. Par ailleurs, comme l'indique l'évaluation préalable annexée au présent article, une décision du Conseil constitutionnel constatant, dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), l'inconstitutionnalité d'un dispositif fiscal n'ouvre pas un nouveau délai de réclamation. Il en va de même s'agissant des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Avant la loi du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 précitée, l'article L. 190 du LPF ne définissait pas la décision juridictionnelle susceptible de révéler la non-conformité. Néanmoins, dans une instruction fiscale du 10 mai 1990163(*), l'administration avait indiqué qu'une décision du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation ou encore de la CJCE était susceptible de constituer une décision juridictionnelle pouvant révéler la non-conformité.

4. Les taxes recouvrées sur le fondement du code des douanes

Pour ce qui est des taxes nationales recouvrées sur le fondement du code des douanes, l'article 352 ter du code des douanes dispose que lorsque « le défaut de validité d'un texte fondant la perception d'une taxe recouvrée par les agents de la direction générale des douanes et des droits indirects a été révélé par une décision juridictionnelle, l'action en restitution mentionnée à l'article 352 ne peut porter [...] que sur la période postérieure au 1er janvier de la troisième année précédant celle au cours de laquelle cette décision est intervenue ». La Cour de cassation a interprété les dispositions de l'article 352 du même code de manière à ce que, comme en matière fiscale, une décision de non-conformité ouvre bien un nouveau délai de trois ans permettant an contribuable de présenter sa réclamation164(*).

Cependant, la notion de décision juridictionnelle révélant la non-conformité n'est pas précisée par le code des douanes.

Il faut également rappeler que des dispositions similaires, encadrant tant le délai de réclamation que la période répétible, existent pour les cotisations de sécurité sociale et les allocations familiales165(*).

C. LA RÉPARATION DU PRÉJUDICE SUBI

Lorsqu'une imposition a été établie en violation d'une règle de droit supérieure, le contribuable peut également demander la réparation du préjudice subi. Sa demande doit alors être engagée sur le plan du droit commun de la responsabilité de la puissance publique.

Aussi, il résulte des dispositions de la loi du 31 décembre 1968166(*) que la demande de dommages et intérêts doit être présentée avant le 31 décembre de la quatrième année suivant celle au cours de laquelle l'existence de sa créance a été révélée à l'intéressé.

Toutefois, l'alinéa 4 de l'article L. 190 du LPF limite la période sur laquelle peut porter l'action en réparation lorsque la non-conformité de l'imposition à une règle de droit supérieure a été révélée par une décision juridictionnelle. Ainsi, l'action ne peut porter que sur la période postérieure au 1er janvier de la troisième année précédant celle où la décision de non-conformité est intervenue.

Dans le code des douanes, aucune disposition n'est prévue pour le contentieux indemnitaire, de sorte qu'il obéit aux règles de droit commun.

D. LES EXIGENCES DU DROIT DE L'UNION EUROPÉENNE

En vertu du principe d'effectivité posé par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), les justiciables des Etats membres ont droit à la restitution des impositions perçues en violation du droit de l'Union européenne167(*) et, également, à la réparation des préjudices subis168(*).

La Cour de justice a considéré que le droit de l'Union européenne n'interdisait pas aux Etats membres d'opposer aux actions en remboursement d'imposition perçues en violation d'une norme européenne un délai de prescription national courant à partir de la date d'exigibilité de l'impôt en cause. Toutefois, elle a précisé qu'un tel délai ne pouvait être moins favorable pour les recours fondés sur le droit de l'Union européenne que pour les recours fondés sur le droit interne, conformément au principe d'équivalence. Par ailleurs, le délai doit être « raisonnable », afin de ne pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l'exercice de leurs droits par les contribuables169(*).

Aussi la CJUE a-t-elle jugée qu'« un délai de 90 jours à compter de la fin du délai de paiement volontaire de la taxe doit être considéré comme représentant une durée suffisamment longue pour permettre au contribuable de prendre en toute connaissance de cause la décision d'introduire un recours en annulation et pour réunir à cet effet tous les éléments de fait et de droit nécessaires un délai de 90 jours à compter de la fin du délai de paiement volontaire de la taxe »170(*).

En ce qui concerne le mécanisme prévu par l'article L. 190 du LPF, la Cour de justice a estimé qu'il n'était pas contraire au droit de l'Union européenne d'instituer une limite à la période sur laquelle peut porter la répétition de l'indu fiscal à compter d'une décision juridictionnelle ayant révélé la non-conformité d'une imposition à une règle européenne. Ainsi, dans une décision « Roquette Frères SA » du 28 novembre 2000171(*), celle-ci a considéré comme « raisonnable un délai national remontant au minimum à quatre années et au maximum à cinq années avant l'année où a été prononcée la décision juridictionnelle de non-conformité de la règle de droit ayant fondé l'imposition avec une règle de droit supérieure ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES DÉLAIS DE RÉCLAMATION

Tout d'abord, le 1° du I du présent article propose de modifier l'article L. 190 du livre des procédures fiscales (LPF) (alinéas 1 et 2).

Ainsi, il est prévu une modification des alinéas 3 et 4 de ce dernier article afin de modifier le régime des délais au cours desquels peuvent être engagées les actions tendant à la décharge ou à la réduction d'une imposition voire à l'exercice de droits de déduction, fondées sur la non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application à une règle de droit supérieure révélée par une décision juridictionnelle ou par un avis rendu au contentieux. Les délais de réclamation seraient fixés par voie réglementaire, par un décret en Conseil d'Etat (alinéas 3 à 7).

Par suite, il ressort de l'évaluation préalable annexée au présent article qu'une décision révélant la non-conformité d'une imposition à une règle de droit supérieure n'entraînerait plus l'ouverture d'un nouveau délai de réclamation au profit du contribuable. A ce titre, cette évaluation préalable indique que « les contribuables pourraient contester leur imposition jusqu'au 31 décembre de la deuxième qui suit le paiement de leur impôt indépendant du motif invoqué ».

Concrètement, les contribuables ne pourraient donc demander la répétition de l'indu qu'au titre des deux années précédant celle où la décision juridictionnelle est intervenue172(*), en application de l'article R. 196-1 du LPF173(*), ce qui revient à réduire la période répétible d'un an.

Il est également proposé de remplacer la désignation de la Cour de justice des Communautés européennes par celle de Cour de justice de l'Union européenne174(*) et de procéder à une modification rédactionnelle rendue nécessaire par les modifications prévues à l'article L. 190 du LPF (alinéa 8).

De la même manière, l'article 352 du code des douanes serait modifié afin que les délais de réclamations soient fixés par voie réglementaire (alinéas 11 à 13). En conséquence, un changement rédactionnel est apporté à l'article 352 ter du même code (alinéa 14). Ainsi, une décision révélant la non-conformité d'une imposition à une règle de droit supérieure n'ouvrirait plus, dans ce cas également, de nouveau délai de réclamation. Selon les indications de l'évaluation préalable précitée, le délai devrait être de deux années suivant celle de mise en recouvrement de l'impôt. Comme en matière fiscale, donc, les contribuables ne pourraient demander la répétition de l'indu qu'au titre des deux années précédant celle où la décision juridictionnelle est intervenue.

B. LES DÉLAIS APPLICABLES AUX ACTIONS EN RÉPARATION

Ensuite, le 2° du I du présent article propose d'insérer un nouvel article L. 190 A dans le LPF (alinéa 9). Celui-ci prévoit que l'action en réparation du préjudice subi fondée sur la non-conformité d'une règle de droit dont il a été fait application à une règle de droit supérieure, de même que la demande de dommages et intérêts résultant de la faut commise dans l'assiette, le contrôle ou le recouvrement de l'impôt ne peut porter que sur une période postérieure au 1er janvier de la deuxième année précédant celle au cours de laquelle l'existence de la créance a été révélée au demandeur (alinéa 10). Ainsi, la période sur laquelle peut porter la demande de réparation est réduite d'un an en matière fiscale.

Il est proposé d'insérer un dispositif strictement similaire dans le code des douanes ; à cet effet, il serait créé un nouvel article 352 quater dans ce dernier (alinéas 15 et 16).

C. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

Enfin, le III du présent dispositif prévoit que les dispositions relatives aux délais de réclamation s'appliqueraient aux demandes fondées sur une décision juridictionnelle ou un avis rendu au contentieux prononcés à compter du 1er janvier 2013 (alinéa 17).

Quant à celles portant sur les délais applicables aux actions en réparation, elles s'appliqueraient aux demandes relatives à des créances dont l'existence a été révélée au demandeur à compter de la même date (alinéa 18).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements rédactionnels au présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En cas de non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application pour établir une imposition à une règle de droit supérieure175(*), le contribuable a la possibilité de demander la décharge ou la réduction de celle-ci et la réparation du préjudice subi.

Toutefois, les procédures qui peuvent être engagées à cette fin sont encadrées par des délais qui diffèrent selon qu'il s'agisse d'une demande de décharge ou de réparation ou selon l'impôt concerné.

Ainsi, le délai de réclamation est de deux ans en matière fiscale, conformément aux dispositions de l'article R. 196-1 du livre des procédures fiscales (LPF) et de trois ans quand il s'agit de taxes recouvrées sur le fondement du code des douanes, en application de l'article 352 de ce code.

De même, lorsque la non-conformité d'une disposition fiscale à une norme supérieure est révélée par une décision juridictionnelle, la période sur laquelle peut porter la réclamation est limitée aux trois années précédant celle au cours de laquelle la décision est intervenue, conformément à l'article L. 190 du LPF. Pour ce qui est des décisions du Conseil constitutionnel, la période répétible n'est que de deux ans. En effet, s'agissant de telles décisions, l'article L. 190 précité ne trouve pas à s'appliquer ; toutefois, les dispositions déclarées inconstitutionnelles étant abrogées, le contribuable peut demander la restitution des impositions indues sur le fondement de l'article R. 196-1 du LPF, soit dans un délai de deux à compter de leur mise en recouvrement.

L'instauration de tels délais, si elle limite la possibilité pour les contribuables de recouvrer les impôts indûment versés, se justifie au nom de l'intérêt général. En effet, comme le soulignait l'avocat général Damaso Ruiz-Jarabo Colomer dans ses conclusions sur la décision de la Cour de justice des Communautés européenne « Roquette Frères SA » du 28 novembre 2000, la fixation de délais de réclamation raisonnables participent au respect du principe de « la sécurité juridique qui protège à la fois le contribuable et les administrations ». Tout l'enjeu réside donc dans la nécessité de ménager un juste équilibre entre les intérêts particuliers et l'intérêt général.

A cet égard, il faut rappeler que la Cour de justice a jugé comme raisonnable le délai de réclamation de 90 jours à compter de la mise en recouvrement de l'impôt, prévu par le droit fiscal portugais.

Le présent article vise à harmoniser les délais de réclamation applicables en matière fiscale et de réparation des préjudices subis. A ce titre, il est tout d'abord proposé de fixer le délai de réclamation, aussi bien en matière fiscale que douanière, à deux années à compter de leur paiement.

La période de trois ans sur laquelle peut porter la réclamation lorsque la non-conformité d'une disposition fiscale à une règle de droit supérieure a été révélée par une décision juridictionnelle serait supprimée. Dès lors, les contribuables ne pourraient demander le remboursement des impositions indues qu'au titre des deux années précédant celle où cette décision est intervenue ; aussi ces délais seraient-ils alignés sur celui applicable dans les cas où une mesure fiscale est déclarée inconstitutionnelle par le Conseil constitutionnel.

Ainsi, le présent article propose de ramener de trois à deux ans la période sur laquelle peut porter la réclamation en cas de non-conformité révélée par une juridiction. Si une telle réduction de délai est raisonnable, il serait peut-être opportun de l'accompagner d'un renforcement des garanties dont bénéficient les contribuables.

A ce jour, ces derniers ne peuvent obtenir le remboursement des impositions non-conformes à une règle de droit supérieure que lorsque celle-ci a été révélée par le Conseil d'Etat, la Cour de cassation, le Tribunal des conflits ou la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Ainsi, lorsque la décision d'une juridiction de première instance ou d'appel n'étant plus susceptible de recours a déclaré une disposition fiscale non-conforme à une règle de droit supérieure, les contribuables n'ayant pas participé à l'instance ne peuvent s'en prévaloir.

Une telle situation pourrait avoir pour effet de réserver le bénéfice de l'application des règles supérieures aux seuls contribuables en mesure de supporter le coût d'un contentieux souvent long et dont l'issue peut être incertaine.

En outre, il faut rappeler que la décision d'une juridiction de première instance ou d'appel qui n'est plus susceptible de recours est, lorsqu'elle a révélé la non-conformité d'une disposition fiscale à une règle de droit supérieure, revêtue d'une autorité de la chose jugée égale à celle d'une décision du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation.

Dans ces conditions, votre rapporteur général conduira une réflexion sur l'opportunité et les conséquences éventuelles d'une extension à l'ensemble des contribuables de la possibilité de se prévaloir des décisions rendues par une juridiction de première instance ou d'appel qui ne sont plus susceptibles de recours et qui révèlent la non-conformité d'une disposition fiscale à une règle de droit supérieure.

Enfin, le dispositif proposé prévoit de fixer à deux ans la période sur laquelle peuvent porter les demandes de réparation des préjudices subis en matière fiscale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 bis (nouveau) (Art. 71, 72 B, 72 D 72 D bis et 72 D ter du code général des impôts) : Réforme de la déduction pour investissement et de la déduction pour aléas

Commentaire : le présent article a pour objet de réformer le régime des déductions pour investissement et pour aléas qui permettent aux agriculteurs de lisser l'imposition de leurs revenus. Il place notamment ces deux dispositifs sous un plafond commun et réforme les conditions d'exercice de la déduction pour aléas afin de la rendre plus attractive.

I. LE DROIT EXISTANT

1. La déduction pour investissement

Selon l'article 72 D du code général des impôts, les exploitants agricoles soumis à un régime réel d'imposition peuvent pratiquer une déduction pour investissement (DPI), dont le montant est plafonné, pour chaque exercice, en fonction du bénéfice imposable :

- à 4 000 euros dans la limite du bénéfice imposable, s'il est inférieur à 10 000 euros ;

- à 40 % de ce bénéfice lorsqu'il est compris entre 10 000 euros et 40 000 euros ;

- à la somme de 8 000 euros majorée de 20 % de ce bénéfice lorsqu'il est compris entre 40 000 euros et 60 000 euros ;

- à 20 000 euros lorsque ce bénéfice excède 60 000 euros.

Les recettes déduites doivent être utilisées, au cours des cinq exercices qui suivent la déduction :

1) pour l'acquisition et la création d'immobilisations amortissables strictement nécessaires à l'activité176(*) ;

2) pour l'acquisition et pour la production de stocks de produits ou animaux dont le cycle de rotation est supérieur à un an ;

3) pour l'acquisition de parts sociales de sociétés coopératives agricoles177(*).

Lorsqu'elle n'est pas utilisée conformément à son objet, la déduction est rapportée aux résultats du cinquième exercice suivant sa réalisation. Elle peut, sur demande de l'exploitant, être rapportée en tout ou partie au résultat d'un exercice antérieur lorsque ce résultat est inférieur d'au moins 40 % à la moyenne178(*) des résultats des trois exercices précédents.

2. La déduction pour aléas

Aux termes de l'article 72 D bis du code général des impôts introduit en 2003, les exploitants soumis à un régime réel d'imposition179(*) et qui ont souscrit une assurance couvrant les dommages aux cultures ou la mortalité du bétail peuvent pratiquer une déduction pour aléas (DPA)180(*), dans la limite de 23 000 euros par an. Ce mécanisme de provision défiscalisée a pour but de favoriser la constitution d'une véritable épargne professionnelle de précaution afin d'aider les exploitants agricoles en cas de survenue d'évènements affectant la conduite de leur exploitation, qu'il s'agisse d'un aléa économique, climatique, naturel ou sanitaire. En effet, les sommes inscrites au titre de la DPA sont sorties de la base imposable et peuvent être réintégrées dans un délai de dix ans dans les comptes de l'exploitation en cas de survenance d'un aléa. Si elles ne sont pas réintégrées, elles sont rapportées au bout de dix ans dans les comptes de l'exploitation et viennent en majorer le résultat.

Parmi les conditions d'éligibilité à ce dispositif d'allègement fiscal propre au monde agricole, figurent notamment :

- l'obligation pour l'exploitant de souscrire à une assurance couvrant les incendies ainsi que les dommages aux cultures ou la mortalité du bétail181(*) ;

- le versement préalable de la somme déduite des bénéfices agricoles sur un compte d'affectation, ouvert auprès d'un établissement de crédit ;

- l'inscription par l'exploitant à l'actif de son bilan de l'épargne professionnelle de précaution ainsi constituée.

Les sommes déposées sur le compte sont bloquées au cours des dix exercices qui suivent celui de leur versement et ne peuvent être utilisées qu'en cas d'intervention d'un aléa d'exploitation. Lorsque survient une telle utilisation, la déduction correspondante est rapportée au résultat de l'exercice au cours duquel le retrait des sommes est intervenu. L'utilisation des fonds débloqués est libre. Les aléas en question peuvent être :

- soit d'origine climatique ou naturel, ayant affecté l'exploitation (sinistre, constaté dans les conditions prévues à l'article R. 361-41 du code rural ; calamité agricole, constatée dans les conditions prévues à l'article L. 361-3 du code rural ; ou, enfin, catastrophe naturelle, constatée dans les conditions prévues à l'article L. 125-1 du code des assurances) ;

- soit d'origine sanitaire, ayant affecté l'exploitation (maladie animale ayant fait l'objet d'un arrêté portant déclaration d'infection en application de l'article L. 223-8 du code rural ou d'une indemnisation prévue à l'article L. 221-2 du code rural ; ou événement ayant justifié l'application de mesures de police administrative spécifiques182(*)) ;

- soit d'origine économique183(*), en fonction de la variation des résultats de l'exploitant. L'aléa doit ainsi se manifester par un écart négatif d'au moins 10 % entre la moyenne des marges brutes d'exploitation des trois exercices précédents et la marge brute d'exploitation de l'exercice considéré. Ce mécanisme permet de lisser les revenus imposables dans la durée en épargnant, de façon défiscalisée, durant les « bonnes années » (afin d'éviter des taux marginaux d'imposition élevés) et en utilisant cette épargne les « mauvaises années » (en vue de profiter des faibles résultats pour réduire le taux d'imposition).

Jusqu'à présent, la DPA a rencontré peu de succès, du fait notamment d'autres dispositifs fiscaux permettant de minorer l'imposition. Ainsi, la DPI représente 170 millions d'euros de dépenses fiscales par an, contre 2 millions d'euros seulement pour la DPA.

Contrairement à la DPI, dispositif apprécié des agriculteurs puisque 88 000 environ l'utilisent, la DPA, qui vise à inciter les agriculteurs à constituer une épargne de précaution, demeure donc totalement sous-utilisée (900 bénéficiaires en 2011). Afin de la rendre plus attractive, ce dispositif a pourtant fait l'objet de plusieurs modifications depuis sa création.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement. Il vise à remanier le régime des déductions pour investissement et pour aléas et a notamment vocation de répondre aux critiques dont ces deux mécanismes font l'objet, à savoir que la DPI donne lieu à des abus en ce qui concerne l'acquisition d'immobilisations amortissables et que la DPA est sous-utilisée notamment parce que la condition d'assurance est trop contraignante et parfois inadaptée.

Le présent article place tout d'abord les deux déductions sous un plafond annuel commun fixé à 25 000 euros, quel que soit le montant du bénéfice de l'exploitation. Dans le droit existant, comme il a été vu, les agriculteurs peuvent déduire annuellement une somme pouvant aller de 4 000 euros à 20 000 euros suivant le montant de leur bénéfice au titre de la DPI et une somme d'au maximum 23 000 euros au titre de la DPA.

Pour ce qui concerne la DPI, le présent article conduira désormais à ne plus pouvoir l'utiliser pour l'acquisition d'immobilisations amortissables184(*).

S'agissant de la DPA, le présent article permettra de l'employer pour l'acquisition de fourrage dans les six mois qui suivent ou précèdent la reconnaissance de l'état de calamité agricole. Il propose, en outre, de réformer les conditions d'exercice de cette déduction afin de la rendre plus attractive en assouplissant les conditions qui ont fait que ce mécanisme n'a pas rencontré le succès escompté. Ainsi, la condition d'assurance est supprimée et le blocage sur un compte bancaire dédié d'une somme équivalente au montant de la déduction est ramené à 50 % de la déduction pratiquée. Il est précisé que les sommes bloquées n'ont plus à être obligatoirement constituées des recettes de l'exercice. En contrepartie de ces assouplissements, le délai d'utilisation de la DPA est raccourci pour être ramené de dix à sept ans.

Le Gouvernement précise que les autres conditions d'application de ces deux dispositifs demeurent inchangées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article propose de réformer conjointement le régime de la DPA ainsi que celui de la DPI. Ces dispositifs appréciés du monde agricole permettent de lisser l'imposition des revenus des agriculteurs. Il permet de maintenir le principe de deux déductions distinctes, tout en plaçant cependant ces deux mesures fiscales sous un plafond commun.

Il doit surtout conduire à rendre plus attractive la DPA, aujourd'hui sous-utilisée avec moins de 1000 bénéficiaires.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, l'impact budgétaire du présent article est difficile à évaluer puisqu'il réduit la dépense fiscale au titre de la DPI (elle ne pourra plus être utilisée pour l'acquisition d'immobilisations amortissables185(*)) alors qu'il l'augmente pour la DPA, rendue plus attractive. Au total, le coût éventuel induit par le présent article serait en tout état de cause modeste, surtout à court terme.

S'agissant de, le présent article permettra de l'employer pour l'acquisition de fourrage dans les six mois qui suivent ou précèdent la reconnaissance de l'état de calamité agricole. Il propose, en outre, de réformer les conditions d'exercice de cette déduction afin de la

Toutefois, le contenu du présent article doit être apprécié dans son contexte, qui est celui d'une réforme globale des dispositifs de gestion des risques et des aléas du monde agricole.

Nos collègues Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », estiment que la question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante d'un point de vue budgétaire. Dans leur rapport rendu à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2013186(*), ils plaident ainsi pour une relance du chantier de la couverture des risques par les mécanismes de marché alors que l'assurance récolte se diffuse trop lentement. Ils s'interrogent de plus sur le coût d'une éventuelle réassurance publique, alors que le principe d'une telle réassurance est posé par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Dans son article 27, cette dernière dispose ainsi que dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement présente « les conditions et les modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole ». Ce dispositif n'a jamais été présenté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 ter (nouveau) (Art. L. 135 D du livre des procédures fiscales) : Accès des chercheurs aux données fiscales individuelles

Commentaire : le présent article propose de préciser les modalités d'accès des chercheurs aux données fiscales individuelles.

I. LE DROIT EXISTANT

L'accès aux données fiscales individuelles à des fins de réalisation d'études économiques est régi essentiellement par deux dispositions :

- l'article L. 135 D du livre des procédures fiscales, qui ne prévoit de transmission de ces données qu'à l'Insee et aux services statistiques ministériels et, dans certains cas, aux services économiques ministériels ;

- l'article 7 ter de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, qui permet la transmission éventuelle aux chercheurs, après avis du comité du secret statistique.

Le dispositif actuel résulte de l'article 19 de la loi dite « Warsmann II187(*) » du 12 mai 2009, inséré à l'initiative de notre ancien collègue Bernard Angels, alors rapporteur pour avis pour votre commission des finances.

Sénat, séance du 24 mars 2009 (compte rendu intégral des débats)

« M. le président. L'amendement n° 22, présenté par M. Angels, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

«  (...)

« La parole est à M. Bernard Angels, rapporteur pour avis.

« M. Bernard Angels, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Le livre des procédures fiscales prévoit que les agents de l'administration des impôts et de celle des douanes et droits indirects peuvent communiquer aux agents de l'INSEE, ainsi qu'à ceux des services statistiques ministériels, les renseignements utiles à l'établissement de statistiques.

« Cet amendement tend à étendre explicitement ce droit, qui concerne les documents comptables des entreprises, aux agents des services de l'État chargés de la réalisation d'études économiques, ainsi qu'aux chercheurs. Je tiens à préciser que ces agents et chercheurs avaient accès à ces documents, jusqu'à une récente réorganisation de l'administration fiscale.

« M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

« M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Favorable !

« M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. André Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. Le Gouvernement est favorable à cet amendement, qui permettra de réduire le nombre de demandes redondantes.

« M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 22.

«  (L'amendement est adopté.)

« M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, avant l'article 14. »

A. L'ARTICLE L. 135 D DU LIVRE DES PROCÉDURES FISCALES

Le I de l'article L. 135 D du livre des procédures fiscales prévoit que les agents de l'administration fiscale ne peuvent normalement transmettre les données fiscales qu'aux agents de l'Insee et des services statistiques ministériels.

Toutefois son II, inséré par l'article 19 de la loi dite « Warsmann II » précitée à l'initiative de notre ancien collègue Bernard Angels, précise que certaines informations peuvent également être transmises « soit pour des besoins de recherche scientifique, soit à des fins exclusives de réalisation d'études économiques, aux agents de services de l'Etat chargés de la réalisation d'études économiques ». Concrètement, cette disposition vise, notamment, des services comme la sous-direction de la prospective, des études économiques et de l'évaluation de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) du ministère du redressement productif, qui n'est pas un service statistique.

B. L'ARTICLE 7 TER DE LA LOI DU 7 JUIN 1951

L'article 7 ter de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques prévoit quant à lui que le comité du secret statistique - un organisme présidé par un conseiller d'Etat, désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, et qui comprend notamment des représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat (actuellement notre collègue députée Karine Berger et notre collègue Evelyne Didier) - est compétent pour émettre « des recommandations relatives à l'accès pour des besoins de recherche scientifique ou pour la réalisation d'études économiques aux données individuelles transmises à l'Institut national de la statistique et des études économiques et aux services statistiques ministériels ».

La référence aux études économiques résulte de l'article 19 précité de la loi « Warsmann II », à l'initiative par conséquent de notre ancien collègue Bernard Angels.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Dominique Lefebre, avec un avis favorable de sa commission des finances et du Gouvernement, tend à préciser les modalités d'accès des chercheurs aux données fiscales individuelles.

Il s'agit de compléter l'article L. 135 D précité du livre des procédures fiscales par un III prévoyant que l'accès des chercheurs peut être autorisé par décision du ministre chargé du budget, après avis du comité du secret statistique. La différence par rapport au droit actuel est que seraient précisés :

- les critères pris en compte par le comité du secret statistique (protection de la vie privée, du secret des affaires et du secret professionnel, nature et finalité des travaux, qualité de la personne qui fait la demande, disponibilité des données) ;

- l'obligation des tiers autorisés à accéder aux données de respecter l'obligation de secret professionnel ;

- l'accès aux informations par l'intermédiaire de « centres d'accès sécurisé préservant la confidentialité des données ».

L'article L. 135 D du livre des procédures fiscales : comparaison de la rédaction actuelle et de la rédaction proposée par le présent article

 

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le présent article

Droit commun

I. - Les agents de l'administration des impôts et de l'administration des douanes et droits indirects peuvent communiquer aux agents de l'Institut national de la statistique et des études économiques et aux agents des services statistiques ministériels, dans les limites et conditions prévues par la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques, les renseignements utiles à l'établissement de statistiques.

Transmission aux services chargés des études économiques

II. - Les informations communiquées en application du I par les agents de l'administration des impôts et de l'administration des douanes et portant sur les renseignements prévus aux articles L. 232-21 à L. 232-23 du code de commerce ou, pour celles n'en relevant pas, portant sur les comptes annuels déposés en application des articles 53 A, 72, 74 A, 97, 223 et 302 septies A bis du code général des impôts, peuvent l'être également, dans les mêmes limites et conditions, soit pour des besoins de recherche scientifique, soit à des fins exclusives de réalisation d'études économiques, aux agents de services de l'Etat chargés de la réalisation d'études économiques. La liste de ces services est définie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget.

II. - Les informations communiquées en application du I par les agents de l'administration des impôts et de l'administration des douanes et portant sur les renseignements prévus aux articles L. 232-21 à L. 232-23 du code de commerce ou, pour celles n'en relevant pas, portant sur les comptes annuels déposés en application des articles 53 A, 72, 74 A, 97, 223 et 302 septies A bis du code général des impôts, peuvent l'être également, dans les mêmes limites et conditions, à des fins exclusives de réalisation d'études économiques, aux agents de services de l'Etat chargés de la réalisation d'études économiques. La liste de ces services est définie par arrêté conjoint du ministre chargé de l'économie et du ministre chargé du budget.

Paragraphe proposé par le présent article

 

III. - L'accès des tiers aux informations mentionnées au I à des fins de recherche scientifique peut être autorisé par décision du ministre chargé du budget, après avis du comité du secret statistique institué par l'article 6 bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.

L'avis du comité du secret statistique est rendu, après consultation des administrations ayant collecté les données concernées par la demande d'accès, au regard :

- des enjeux attachés à la protection de la vie privée, à la protection du secret des affaires et au respect du secret professionnel prévu aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal ;

- de la nature et de la finalité des travaux pour l'exécution desquels la demande d'accès est formulée ;

- de la qualité de la personne qui fait la demande d'accès, de celle de l'organisme de recherche auquel elle est rattachée et des garanties qu'elle présente ;

- de la disponibilité des données demandées.

   

Conformément à l'article L. 113 du présent livre, les tiers autorisés sont soumis pour les informations mises à leur disposition à l'obligation de secret professionnel dans les termes des articles 226-13 et 226-14 du code pénal. Ces informations ne sont ni communicables, ni cessibles, ni transmissibles.

L'accès aux informations s'effectue par l'intermédiaire de centres d'accès sécurisé préservant la confidentialité des données.

Dans le respect des dispositions des articles 226-13 et 226-14 du même code, les agents des centres d'accès sécurisé appelés par leurs fonctions à participer à la mise en oeuvre de cette procédure peuvent recevoir communication des informations prévues au I couvertes par le secret professionnel et en permettre l'accès aux seuls tiers autorisés.

Un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent III.

Bien que ces dispositions n'assouplissent pas les règles en vigueur, mais se contentent de les préciser, il s'agit bien de faciliter l'accès des chercheurs aux données fiscales individuelles, comme cela ressort de la discussion par l'Assemblée nationale de l'amendement insérant le présent article.

La discussion par l'Assemblée nationale de l'amendement insérant le présent article (première séance du vendredi 7 décembre 2012)

« Mme la présidente. La parole est à M. Dominique Lefebvre, pour soutenir l'amendement n° 1.

« M. Dominique Lefebvre. J'avais retiré cet amendement en commission afin de laisser du temps aux collègues qui s'interrogeaient. Il vise à élargir le champ de l'accès aux données fiscales pour les chercheurs, à en sécuriser la procédure et à la clarifier.

« En l'état du droit, l'INSEE et les services ministériels de statistique peuvent accéder aux données fiscales des entreprises. En 2009, cette possibilité avait été ouverte aux chercheurs s'agissant des données fiscales relatives aux entreprises, grâce à un amendement du sénateur Bernard Angels,

« Cependant plusieurs problèmes se posent aujourd'hui.

« La rédaction de la loi a été suffisamment ambiguë pour que depuis quelques mois ces données ne soient plus transmises. Nous rencontrons également des problèmes à la fois en termes de clarté et de transparence de la procédure, et de sécurisation des données transmises.

« Deux procédures existent. L'une, instruite par la direction générale des finances publiques, donne lieu à une convention entre le chercheur et cette direction générale ; l'autre, nécessite un passage par le comité du secret statistique, qui se prononce sur l'opportunité des recherches. Ce système opaque n'est pas transparent.

« Nous avons en fait un double sujet à traiter.

« Voulons-nous, oui ou non, que la France puisse disposer, à l'instar de ce qui se fait dans les autres pays, d'une évaluation des politiques publiques et, en l'espèce, des politiques fiscales ? Aujourd'hui, cela n'est pas possible en raison des obstacles que rencontrent les chercheurs pour accéder aux données.

« Voulons-nous par ailleurs assurer la sécurisation de la transmission de ces données, qui n'est pas aujourd'hui assurée ?

« Le dispositif proposé par l'amendement repose sur une procédure claire qui comprend un avis systématique du comité du secret statistique sur toute demande de chercheur, qui examine l'objet et la portée de la recherche, un avis ministériel, et un passage par le centre d'accès sécurisé aux données, qui permet de retrouver à tout moment ce qui a été transmis.

« Qu'elles concernent la fiscalité des entreprises ou celle des ménages, je rappelle que les données transmises ne seront jamais nominatives.

« J'ajoute que la protection est assurée in fine par la possibilité de mettre en cause sur le plan pénal la responsabilité des chercheurs si le secret fiscal n'était pas garanti.

« Mme la présidente. Quel est l'avis de la commission ?

« M. Christian Eckert, rapporteur général. La commission a longuement débattu de cet amendement qui avait d'abord été présenté en commission, avant d'être retiré. Les explications que vient de nous fournir Dominique Lefebvre sur ce sujet technique et complexe permettent à présent d'envisager l'adoption de cet amendement.

« Mme la présidente. Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. C'est un excellent amendement. Le Gouvernement remercie Dominique Lefebvre d'en avoir pris, d'une certaine manière, l'initiative, et le rapporteur général pour l'avis qu'il vient de donner. Il s'agit bien de préciser dans quelles conditions les chercheurs peuvent accéder à ces données qui leur permettront de mesurer les évolutions économiques et fiscales dont notre pays a besoin et dont les travaux scientifiques bénéficieront pleinement. Par ailleurs, chacun le comprendra, il faut protéger le secret fiscal qui est un élément de la liberté individuelle, élément avec lequel, je me permets de le dire avec insistance, il ne faut pas transiger.

« Les dispositions que propose Dominique Lefebvre me paraissent équilibrées car sans transiger avec ce principe constitutif de la liberté individuelle, il permettra aux chercheurs de mener leurs travaux dans de bien meilleures conditions, travaux dont la puissance publique pourra d'ailleurs profiter.

« Mme la présidente. La parole est à Mme Karine Berger.

« Mme Karine Berger. Comme j'ai été la principale opposante à cet amendement en commission des finances, je voudrais compléter les propos de Dominique Lefebvre. Après avoir longuement discuté des aspects techniques de cette mesure, je me suis finalement rangée à son avis, à celui du rapporteur et à celui du Gouvernement.

« Une difficulté technique très particulière est liée à la question des données individuelles. Il est fondamental que le secret statistique soit maintenu pour tout le monde, en particulier sur les données fiscales, mais ce n'est pas évident à réaliser car ces données, même si elles ne sont pas nominatives, peuvent être recoupées à partir d'autres informations et permettre de reconnaître la personne concernée.

« Or, le groupe des écoles nationales d'économie et de statistique a créé un logiciel - une sorte de cloud - pour que les données ne soient pas accessibles sur l'ordinateur personnel des chercheurs qui feront la recherche, mais sur une base de données externe. Cela permettra non seulement de ne jamais transférer les données individuelles, mais également de vérifier que le secret statistique est assuré par les échantillons qui sont testés par les différents chercheurs.

« Dès lors que ce logiciel est disponible et mis en place par l'Insee, je pense que cet amendement peut être adopté.»

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il existe actuellement une lacune en matière d'évaluation des dispositifs fiscaux par des chercheurs indépendants. Par exemple, dans le cas du crédit d'impôt recherche (CIR), les seules évaluations de l'impact sur le PIB de la réforme de 2008 sont semble-t-il une étude de janvier 2009 de la direction générale du Trésor188(*), ensuite republiée sous une forme plus développée dans la Revue économique des presses de Sciences Po189(*) ; et celle figurant dans le récent rapport d'information de notre collègue Michel Berson sur le CIR (n° 677, 2011-2012).

Votre commission des finances s'efforce depuis plusieurs années de développer l'évaluation indépendante des dispositifs fiscaux. Elle est on l'a vu à l'origine de l'article 19 de la loi dite « Warsmann II » du 12 mai 2009, inséré à l'initiative de notre ancien collègue Bernard Angels, qui a assoupli le droit alors existant. Elle est également à l'origine de l'assouplissement des conditions de transmission interne à l'administration des informations relatives au CIR190(*). Cet article satisfait donc pleinement les préoccupations constantes de votre commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 quater (nouveau) : Rapport annuel sur l'évolution des départs et des retours de contribuables français

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez et Eric Woerth, vise à ce que le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport sur l'évolution des départs et des retours de contribuables français.

Le présent article, adopté à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez et Eric Woerth, avec un avis de sagesse du Gouvernement, propose que le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport lui permettant de suivre l'évolution des départs et retours de contribuables français ainsi que l'évolution du nombre de résidents fiscaux.

Le rapport annuel dont il est question pourra utilement compléter l'information du Parlement, les départs et les arrivées de contribuables en France ayant, par définition, un effet sur l'assiette de nombreux impôts, directs et indirects.

Dès lors, bien qu'il eût été possible d'intégrer ces informations au sein du rapport annuel du Gouvernement portant sur le réseau conventionnel de la France en matière d'échange de renseignements annexé au projet de loi de finances, il convient d'adopter cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 (Art. 221 et 1763 du code général des impôts) : Précisions des modalités d'imposition en cas de transfert de siège ou d'établissement stable hors de France

Commentaire : le présent article vient adapter le droit fiscal applicable lorsqu'une société transfère son siège ou un établissement dans un pays de l'Union européenne afin de se conformer à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME ACTUEL PRÉVOIT UNE IMPOSITION IMMÉDIATE DES BÉNÉFICES ET DES PLUS-VALUES LATENTES

Le 2 de l'article 221 du code général des impôts dispose qu'en « cas [...] de transfert du siège ou d'un établissement à l'étranger, l'impôt sur les sociétés est établi dans les conditions prévues aux 1 et 3 de l'article 201 », qui prévoient, en cas de cessation d'entreprise, que « l'impôt [...] dû en raison des bénéfices réalisés dans cette entreprise [...] et qui n'ont pas encore été imposés est immédiatement établi ».

Cette disposition permet d'éviter une « évaporation » de la matière fiscale vers l'étranger en cas de transfert du siège ou d'un établissement de l'entreprise. Dans le cas contraire, les bénéfices réalisés en France mais non encore imposés deviendraient la base fiscale d'un autre Etat.

Toutefois, conformément à l'article 49 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) qui garantit la liberté d'établissement dans tous les Etats membres et en application du troisième alinéa du 2 de l'article 221 précité, « le transfert de siège dans un autre Etat membre de la Communauté européenne, qu'il s'accompagne ou non de la perte de la personnalité juridique en France, n'emporte pas les conséquences de la cessation d'entreprise ».

L'évaluation préalable annexée au présent article souligne que « cette exception au principe de la cessation d'entreprise ne s'applique que dans la mesure où le transfert de siège d'une société française dans un autre Etat membre ne s'accompagne pas du transfert total des actifs ».

Dans ce dernier cas (transfert total des actifs), l'impôt est établi sur :

- les bénéfices d'exploitation dégagés depuis la date d'ouverture de l'exercice ;

- les bénéfices en sursis d'imposition191(*) ;

- les plus-values latentes afférentes aux éléments d'actif immobilisé192(*).

L'évaluation préalable précitée précise que « lorsque le transfert d'actifs n'est que partiel (avec maintien des autres actifs au bilan d'un établissement stable français), seules les plus-values latentes afférentes aux éléments d'actif immobilisé transférés sont immédiatement taxables. La société conserve en revanche, par l'intermédiaire de son établissement stable, le droit au report de ses déficits ».

B. UN DISPOSITIF REMIS EN CAUSE PAR LA JURISPRUDENCE EUROPÉENNE

La Commission européenne porte une attention très vigilante aux « taxes de sortie » (exit tax) qu'elles frappent soit les ménages, soit les entreprises. En effet, elles ne doivent pas empêcher la libre circulation des personnes, des biens, des services ou des capitaux, ni entraver la liberté d'établissement dans l'Union européenne.

Dans l'arrêt Marks & Spencer, la Cour de justice de l'Union européenne a énoncé qu'une restriction au principe de liberté d'établissement « ne saurait être admise que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le traité et se justifie par des raisons impérieuses d'intérêt général. Encore faudrait-il, dans une telle hypothèse, qu'elle soit propre à garantir la réalisation de l'objectif en cause et qu'elle n'aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif [...]. Il doit être rappelé que la réduction des recettes fiscales ne saurait être considérée comme une raison impérieuse d'intérêt général pouvant être invoquée pour justifier une mesure en principe contraire à une liberté fondamentale »193(*).

A l'aune de ces considérations de principe, elle a récemment été amenée à juger deux affaires portant respectivement sur la législation néerlandaise (affaire National Grid Indus BV194(*)) et portugaise (affaire Commission contre Portugal195(*)). Elle a considéré, ainsi que le souligne l'évaluation préalable du présent article, que « le fait de prévoir la taxation immédiate des plus-values latentes afférentes aux actifs transférés, mais pas celles des plus-values latentes résultant d'opérations purement nationales, constitue une restriction à la liberté d'établissement ».

La Cour estime qu'il « doit être constaté qu'une société de droit néerlandais désireuse de transférer son siège de direction effective en dehors du territoire néerlandais [...] subit un désavantage de trésorerie par rapport à une société similaire qui maintient son siège de direction effective aux Pays-Bas ».

Dans l'affaire Commission contre Portugal, elle a également jugé que le régime portugais - plus sévère car il porte sur le transfert d'actifs et pas seulement sur le transfert du siège de la société - était lui aussi contraire au droit européen.

Or comme le régime français est très proche du régime portugais, il serait probablement jugé incompatible avec le principe de la liberté d'établissement. L'évaluation préalable annexée au présent article précise que « la Commission a d'ailleurs d'ores et déjà adressé une lettre à la France le 17 avril 2012 l'interrogeant sur son régime de taxation immédiate prévu du 2 de l'article 221 du code général des impôts ».

C. LES SOLUTIONS OUVERTES PAR LA COUR DE JUSTICE DE L'UNION EUROPÉENNE

Ni la Commission européenne, ni la Cour de justice de l'Union européenne ne font griefs aux différents Etats membres de procéder à une imposition immédiate des bénéfices dans le cas d'un transfert de siège ou d'établissement. En effet, les bénéfices réalisés mais non imposés correspondent bien à une matière fiscale qui revient à l'Etat membre d'origine.

En revanche, le cas des plus-values latentes apparaît plus délicat puisque, par définition, elles n'ont pas été réalisées dans l'Etat membre d'origine mais celui-ci peut légitimement se prévaloir d'une perte de base fiscale à l'occasion du transfert.

Cette analyse n'est pas remise en cause par les instances européennes, qui cherchent à opérer « une répartition équilibrée du pouvoir d'imposition entre les Etats membres » (cf. infra).

Pour la Cour de justice, une solution serait donc que « le recouvrement de la dette fiscale » soit opéré « au moment de la réalisation effective » de ladite plus-value (point 68 de l'arrêt National Grid Indus BV). Mais, pour cela, il convient que l'Etat membre d'origine soit en mesure de « suivre », en dehors de ses frontières, l'évolution de l'actif de la société. Concrètement, la société serait tenue d'effectuer une déclaration annuelle à l'administration fiscale de l'Etat d'origine. La Cour admet alors que la charge administrative en résultant pourrait elle-même constituer une entrave à la liberté d'établissement.

Elle conclut son raisonnement en admettant que « dans ces conditions, une réglementation nationale offrant le choix à la société [...] entre, d'une part, le paiement immédiat du montant de l'imposition, qui crée un désavantage en matière de trésorerie pour cette société mais la dispense de charges administratives ultérieures, et, d'autre part, le paiement différé du montant de ladite imposition, assorti, le cas échéant, d'intérêts selon la réglementation nationale applicable, qui est nécessairement accompagné d'une charge administrative pour la société concernée, liée au suivi des actifs transférés, constituerait une mesure qui, tout en étant propre à garantir la répartition équilibrée du pouvoir d'imposition entre les États membres, serait moins attentatoire à la liberté d'établissement [...]. En effet, dans l'hypothèse où une société estimerait que les charges administratives liées au recouvrement différé sont excessives, elle pourrait opter pour le paiement immédiat de l'imposition ».

La première solution proposée par la Cour consiste donc à offrir un choix aux entreprises entre l'imposition immédiate ou différée (couplée à une obligation déclarative).

Une seconde solution a été esquissée dans les conclusions de l'avocat général sur l'affaire Commission contre Portugal. Il écrit : « il n'est pas exclu, comme l'a suggéré le gouvernement allemand [...], qu'offrir également aux sociétés le choix d'échelonner le paiement de la dette fiscale, constatée au moment du transfert de siège, par exemple lors d'échéances annuelles ou en fonction de la réalisation des plus-values, puisse constituer une mesure adéquate et proportionnée à l'objectif de la préservation de la répartition équilibrée du pouvoir d'imposition entre les États membres ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tire les conséquences de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne afin d'adapter le régime français d'imposition des sociétés qui transfèrent leur siège ou un établissement dans un autre Etat membre de l'Union.

Le régime actuel est maintenu en cas de transfert dans un Etat étranger autre qu'un Etat membre de l'Union européenne, ou qu'un Etat partie à l'Espace économique européen (EEE), pour autant que ce dernier ait « signé avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales ainsi qu'une convention d'assistance mutuelle en matière de recouvrement ayant une portée similaire à celle prévue par la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures » (alinéa 3)196(*).

Par ailleurs, il est établi un régime spécifique pour les transferts de siège ou d'établissement dans un pays de l'Union européenne ou de l'EEE pour autant qu'il respecte les conditions présentées ci-dessus (signatures des deux conventions) et qui s'accompagne du transfert d'éléments d'actifs (alinéas 5 à 9).

Dans ce cas, la nouvelle rédaction du 2 de l'article 221 précité pose le principe selon lequel « l'impôt sur les sociétés calculé à raison des plus-values latentes constatées sur les éléments de l'actif immobilisé transférés et des plus-values en report ou en sursis d'imposition est acquitté dans les deux mois suivant le transfert des actifs ».

Toutefois, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, une option est offerte à l'entreprise :

- soit elle acquitte l'impôt pour la totalité de son montant (alinéa 6) ;

- soit, sur demande expresse, « pour le cinquième de son montant. Le solde est acquitté par fractions égales au plus tard à la date anniversaire du premier paiement au cours des quatre années suivantes » (alinéa 7). Au cours de cette période, la société peut choisir de solder sa dette à tout moment.

Le solde devient immédiatement exigible si la société cède les éléments d'actifs (elle réalise la plus-value) ou qu'elle les transfère dans un Etat non membre de l'Union européenne ou de l'EEE. Il en va de même en cas de dissolution de la société ou de non-respect d'une des échéances de paiement (alinéa 8).

Lorsque la société opte pour le fractionnement de son paiement, elle est tenue d'adresser « chaque année au service des impôts des non résidents, un état conforme au modèle fourni par l'administration faisant apparaître les renseignements nécessaires au suivi des plus-values latentes sur les éléments de l'actif immobilisé transférés » (alinéa 9).

A cette fin, le présent article complète le I de l'article 1763 du code général des impôts qui applique une amende fiscale de 5 % des sommes omises en cas de défaut de production ou de caractère inexact ou incomplet des documents devant être transmis à l'administration fiscale. L'état permettant de suivre les plus-values latentes afférentes à des éléments transférés à l'étranger est ajouté à la liste des documents énoncés par le I de l'article 1763 précité (alinéas 10 et 11).

L'option offerte par le présent article s'applique « aux transferts réalisés au cours des exercices clos à compter du 31 décembre 2012 » (alinéa 12).

*

A l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vient utilement adapter la loi fiscale française applicable aux transferts de siège ou d'établissement puisque celle-ci, selon toute vraisemblance, aurait probablement été jugée contraire au droit européen. En ce sens, il transcrit fidèlement les solutions esquissées par la Cour de justice de l'Union européenne.

L'évaluation préalable annexée au présent article estime que « par rapport à la recette théorique qui résulterait de l'application du droit interne, la réforme envisagée entraînera un coût de trésorerie, non chiffrable, au titre du paiement étalé de l'imposition. Toutefois, [...], la réforme sécurise également la perception des recettes correspondantes ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau) (Art. 39 du code général des impôts) : Déductibilité des aides entre entreprises liées consenties en application d'un accord constaté par le président du tribunal de commerce

Commentaire : le présent article permet de rendre déductibles les aides de toutes natures consenties par une entreprise à une autre lorsqu'elles sont consenties en application d'un accord constaté par le président du tribunal de commerce.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 17 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012197(*) a modifié le régime fiscal applicable aux abandons de créance entre entreprises.

Désormais, aux termes du 13 de l'article 39 du code général des impôts (CGI), « sont exclues des charges déductibles pour l'établissement de l'impôt les aides de toute nature consenties à une autre entreprise, à l'exception des aides à caractère commercial198(*) ».

Lors de l'examen en séance publique au Sénat, celui-ci a adopté un amendement présenté par notre collègue Philippe Marini, président de la commission des finances, tendant à ce que cette disposition ne s'applique pas aux aides consenties lorsqu'elles bénéficient à une entreprise pour lesquelles une procédure de sauvegarde, de liquidation ou de redressement judiciaires est ouverte. Il en va de même lorsqu'elles sont consenties en application d'un accord homologué par le président du tribunal de commerce, dans les conditions prévues par le II de l'article L. 611-8 du code de commerce.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général, au nom de la commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il complète le 13 de l'article 39 afin de prévoir que ses dispositions ne s'appliquent pas lorsque les abandons de créances résultent d'un accord simplement constaté, mais pas homologué, par le président du tribunal de commerce en vertu du I de l'article L. 611-8 du code de commerce.

En effet, cette procédure de constatation permet de donner force exécutoire à l'accord et met fin à la procédure de conciliation. Comme le rappelle l'exposé des motifs de l'amendement présenté par Christian Eckert, « à la différence de l'accord homologué, l'accord constaté ne fait pas l'objet de mesures de publicité ».

Le présent article s'applique aux exercices clos à compter du 4 juillet 2012, c'est-à-dire à la même date que l'article 17 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012, qui correspond à la date de présentation de ce projet de loi en Conseil des ministres.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vient utilement compléter un dispositif adopté par le Sénat. Il permet de traiter, d'un point de vue fiscal, de manière identique des procédures qui visent le même objectif, à savoir l'amélioration de la situation d'une entreprise en difficulté.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 ter (nouveau) (Art. 199 ter B et 199 ter D du code général des impôts) : Extension du bénéfice immédiat du crédit d'impôt recherche (CIR) aux entreprises engagées dans une procédure de conciliation

Commentaire : le présent article propose d'étendre le bénéfice immédiat du crédit d'impôt recherche (CIR) aux entreprises engagées dans une procédure de conciliation.

I. LE DROIT EXISTANT

Comme cela est expliqué dans le commentaire de l'article 24 bis du présent projet de loi, l'article 199 ter B du code général des impôts prévoit que le crédit d'impôt recherche (CIR) est payé par l'Etat aux entreprises :

- selon la procédure de droit commun, les trois années suivant la réalisation de la dépense, sous forme d'une moindre imposition des bénéfices, puis, le cas échéant, la quatrième année, d'un paiement du solde ;

- selon la procédure de versement anticipé dont bénéficient, notamment, les PME indépendantes, dès l'année suivant la réalisation de la dépense.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur général de sa commission des finances, notre collègue député Christian Eckert, prévoit d'étendre la procédure de versement anticipé aux entreprises engagées dans une procédure de conciliation.

Selon l'article L. 611-4 du code de commerce, cette procédure concerne les entreprises « qui éprouvent une difficulté juridique, économique ou financière, avérée ou prévisible, et ne se trouvent pas en cessation des paiements depuis plus de quarante-cinq jours ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE PRÉCISION UTILE

Le présent article a pour objet d'étendre au CIR une disposition prévue par l'article 24 bis du présent projet de loi dans le cas du nouveau crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), comme le montre le tableau ci-après.

L'imputation du CIR :
comparaison avec le mécanisme proposé pour le CICE

CIR

CICE

2° du II de l'article 199 ter B du CGI

4° du II de l'article 199 ter C (nouveau) du CGI proposé par le B du I de l'article 24 bis du présent projet de loi

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le présent article

[La créance de CIR ou de CICE est immédiatement remboursable lorsqu'elle est constatée, notamment, par l'une des entreprises suivantes :]

Les entreprises ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires. Ces entreprises peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date du jugement qui a ouvert ces procédures ;

Les entreprises ayant fait l'objet d'une procédure de conciliation ou de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires. Ces entreprises peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date de la décision ou du jugement qui a ouvert ces procédures ;

Les entreprises ayant fait l'objet d'une procédure de conciliation ou de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires. Ces entreprises peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date de la décision ou du jugement qui a ouvert ces procédures.

Source : commission des finances

Il s'agit d'une disposition d'harmonisation utile. Le présent article effectue en outre une modification analogue de l'article 199 ter D du code général des impôts, relatif à la zone franche de Corse.

B. UNE AUTRE PRÉCISION POURRAIT ÊTRE APPORTÉE AU MÊME ARTICLE, DANS LE CAS DES ENTREPRISES NOUVELLES

Une autre différence, cette fois purement rédactionnelle, entre le texte proposé pour le CICE et le texte actuel de l'article 199 ter B du code général des impôts (relatif au CIR), concerne les « entreprises nouvelles ».

Les entreprises nouvelles, dont le régime est défini par l'article 44 sexies du code général des impôts, bénéficient d'une exonération d'imposition des bénéfices les deux années suivant leur création. Elles sont éligibles au CIR, l'article 244 quater B précité du code général des impôts les citant dans la liste des entreprises qui, bien que non imposées sur les bénéfices, peuvent percevoir le CIR.

En application de l'article 199 ter B précité du code général des impôts, ces entreprises bénéficient du dispositif de versement anticipé du CIR.

Toutefois, l'article 199 ter B, dans sa rédaction actuelle, évoque simplement les « entreprises », sans préciser qu'il s'agit des « entreprises nouvelles », ce qui rend la disposition concernée incompréhensible. Votre rapporteur général juge donc souhaitable de préciser ce point et vous propose un amendement en ce sens.

La référence aux « entreprises nouvelles » par l'article 199 ter B du code général des impôts

CIR

CICE

1° du II de l'article 199 ter B du CGI

2° du II de l'article 199 ter C (nouveau) du CGI proposé par le B du I de l'article 24 bis du présent projet de loi

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par votre rapporteur général

[La créance de CIR ou de CICE est immédiatement remboursable lorsqu'elle est constatée, notamment, par l'une des entreprises suivantes :]

Les entreprises, autres que celles mentionnées au III de l'article 44 sexies199(*), créées à compter du 1er janvier 2004 et dont le capital est entièrement libéré et détenu de manière continue à 50 % au moins :

Les entreprises nouvelles, autres que celles mentionnées au III de l'article 44 sexies, créées à compter du 1er janvier 2004 et dont le capital est entièrement libéré et détenu de manière continue à 50 % au moins :

Les entreprises nouvelles, autres que celles mentionnées au III de l'article 44 sexies, dont le capital est entièrement libéré et détenu de manière continue à 50 % au moins :

Source : commission des finances

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 quater (nouveau) (Art. 220 sexies du code général des impôts) : Modification du crédit d'impôt pour dépenses de production déléguée d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles

Commentaire : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, modifie le crédit d'impôt pour dépenses de production déléguée d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit d'impôt (sur l'impôt sur les sociétés) pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles engagées par des entreprises assumant les fonctions d'entreprises de production déléguées, régi par l'article 220 sexies du code général des impôts (CGI), a été créé par l'article 88 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003).

Sa finalité générale est d'encourager la relocalisation en France des tournages de films et de productions audiovisuelles en langue française.

Il est distinct, bien que proche dans sa conception, du crédit d'impôt, visé à l'article 220 quaterdecies du CGI qui, lui, favorise la relocalisation en France des tournages de films et de productions audiovisuelles réalisés par des entreprises de production établies hors de France. Pour mémoire, l'article 55 bis du projet de loi de finances pour 2013, en cours d'examen par le Parlement, propose de proroger ce crédit d'impôt de quatre ans, de 2012 à 2016, et l'article 16 quinquies du présent projet de loi propose de modifier certaines de ses caractéristiques200(*).

A. LES ENTREPRISES BÉNÉFICIAIRES

Le crédit d'impôt concerné par le présent article bénéficie aujourd'hui aux entreprises de production cinématographique et aux entreprises de production audiovisuelle soumises à l'impôt sur les sociétés qui assument les fonctions d'entreprises de production déléguées, et ce au titre des dépenses de production correspondant à des opérations effectuées en vue de la réalisation d'oeuvres cinématographiques de longue durée ou d'oeuvres audiovisuelles agréées201(*).

Les oeuvres en question doivent appartenir aux genres de la fiction, du documentaire et de l'animation et répondre aux conditions suivantes :

1) être réalisées intégralement ou principalement en langue française ou dans une langue régionale en usage en France ;

2) être admises au bénéfice du soutien financier à la production cinématographique ou audiovisuelle ;

3) être réalisées principalement sur le territoire français202(*) ;

4) contribuer au développement de la création cinématographique et audiovisuelle française et européenne ainsi qu'à sa diversité.

A contrario, n'ouvrent pas droit au crédit d'impôt les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles à caractère pornographique ou d'incitation à la violence ou utilisables à des fins de publicité, les programmes d'information, les débats d'actualité et les émissions sportives, de variétés ou de jeux, ainsi que tout document ou programme audiovisuel ne comportant qu'accessoirement des éléments de création originale.

B. LES DÉPENSES ÉLIGIBLES

Les dépenses éligibles au crédit d'impôt sont les dépenses suivantes, correspondant à des opérations effectuées en France :

1) les rémunérations versées aux auteurs énumérés à l'article L. 113-7 du code de la propriété intellectuelle, ainsi que les charges sociales afférentes ;

2) les rémunérations versées aux artistes-interprètes mentionnés à l'article L. 212-4 du code précité, par référence pour chacun d'eux, à la rémunération minimale prévue par les conventions et accords collectifs conclus entre les organisations de salariés et d'employeurs de la profession, ainsi que les charges sociales afférentes ;

3) les salaires versés aux personnels de la réalisation et de la production, ainsi que les charges sociales afférentes203(*) ;

4) les dépenses liées au recours aux industries techniques et autres prestataires de la création cinématographique et audiovisuelle.

C. LE MONTANT DE L'AVANTAGE FISCAL

Le crédit d'impôt, calculé au titre de chaque exercice, est égal à 20 % du montant total des dépenses éligibles (énumérées ci-dessus) effectuées en France.

Plusieurs plafonds encadrent cependant le dispositif. L'assiette des dépenses éligibles est tout d'abord plafonnée à 80 % du budget de production de l'oeuvre et, en cas de coproduction internationale, à 80 % de la part gérée par le coproducteur français. Les subventions publiques non remboursables sont déduites de cette assiette.

En outre, la somme des crédits d'impôt calculés au titre d'une même oeuvre ne peut excéder :

- 1 million d'euros pour une même oeuvre cinématographique ;

- 1 150 euros par minute produite et livrée pour une oeuvre audiovisuelle de fiction ou documentaire ;

- 1 200 euros par minute produite et livrée pour une oeuvre audiovisuelle d'animation.

Les crédits d'impôt obtenus pour la production d'une même oeuvre ne peuvent, enfin, avoir pour effet de porter à plus de 50 % du budget de production le montant total des aides publiques accordées. Ce seuil est porté à 60 % pour les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles « difficiles et à petit budget définies par décret ».

D'après l'annexe au PLF 2013 « Voies et moyens » relative aux dépenses fiscales, en 2012, le coût de ce crédit d'impôt devrait s'élever à 109 millions d'euros (59 millions d'euros au titre des oeuvres cinématographiques et 50 millions d'euros au titre des oeuvres audiovisuelles).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement portant article additionnel proposant plusieurs modifications du crédit d'impôt pour dépenses de production déléguée d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles.

L'amendement initial avait été déposé par nos collègues députés, Pierre-Alain Muet, Patrick Bloche et Guillaume Bachelay. Il a fait l'objet d'un sous-amendement du Gouvernement et d'un sous-amendement de notre collègue député, Christian Eckert, rapporteur général.

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ

Le dispositif initial proposait d'élargir le crédit d'impôt concerné :

1) en assouplissant ses conditions d'éligibilité. Il était ainsi envisagé de faire bénéficier du crédit d'impôt :

- les oeuvres de captation ou de recréation de spectacles vivants dont le montant des dépenses éligibles est supérieur ou égal à 2 000 euros par minute produite (ces oeuvres ne sont aujourd'hui pas concernées par le dispositif) ;

- les oeuvres audiovisuelles documentaires, dont le montant des dépenses éligibles est supérieur ou égal à 2 000 euros par minute (au lieu de 2 333 euros aujourd'hui) ;

2) en étendant le champ des dépenses éligibles. Il était ainsi proposé d'inclure dans l'assiette du crédit d'impôt :

- les rémunérations versées aux « artistes de complément » (les figurants), sur le modèle de ce qui est en vigueur pour le crédit d'impôt « cinéma » visé à l'article 220 quaterdecies du CGI ;

- les dépenses de transport, de restauration et d'hébergement occasionnées par la production de l'oeuvre sur le territoire français (sur le modèle de ce qui est également en vigueur et proposé pour le crédit d'impôt « cinéma » visé à l'article 220 quaterdecies du CGI) ;

- les dépenses relatives à l'acquisition d'images d'archives ;

3) en augmentant les plafonds du crédit d'impôt, comme suit :

Type d'oeuvre

Plafond du crédit d'impôt

Droit existant

Droit proposé

OEuvres cinématographiques :

1 million d'euros

4 millions d'euros

OEuvres audiovisuelles :

   

- OEuvres de fiction

1 150 euros par minute produite et livrée

1 250 euros par minute produite et livrée

- OEuvres documentaires

1 150 euros par minute produite et livrée

1 150 euros par minute produite et livrée

- OEuvres de captation ou de recréation de spectacles vivants

-

1 150 euros par minute produite et livrée

- OEuvres d'animation

1 200 euros par minute produite et livrée

1 300 euros par minute produite et livrée

- OEuvres de fiction répondant à deux critères spécifiques204(*) et pouvant déroger au principe de réalisation en langue française

-

5 000 euros par minute produite et livrée

Source : commission des finances

Pour les oeuvres audiovisuelles de fiction pouvant bénéficier du plafond majoré de crédit d'impôt à 5 000 euros par minute produite et livrée (cf. dernière ligne du tableau ci-dessus), il était proposé que, par dérogation, elles peuvent être réalisées en langue étrangère, à condition toutefois de faire l'objet d'une version livrée en langue française. Cette disposition s'écarte du principe « originel » du crédit d'impôt qui était précisément d'encourager la relocalisation en France de tournages d'oeuvres réalisées en langue française.

B. UN DISPOSITIF ADOPTÉ FINALEMENT PLUS « RESSERRÉ »

Le Gouvernement et notre collègue député, Christian Eckert, ont proposé deux sous-amendements à l'amendement initial, retreignant la portée des modifications initialement proposées :

- le premier exclut du champ du crédit d'impôt les oeuvres relevant de la captation ou de la recréation de spectacles vivants ;

- le second encadre les dépenses d'hébergement qui seraient prises en compte au titre des dépenses éligibles : celles-ci seraient, comme pour le crédit d'impôt « cinéma » visé à l'article 220 quaterdecies du CGI, plafonnées dans la limite d'un montant par nuitée fixé par décret.

En revanche, les propositions suivantes ont été maintenues :

- l'élargissement du crédit d'impôt aux oeuvres audiovisuelles documentaires, dont le montant des dépenses éligibles est supérieur ou égal à 2 000 euros par minute (au lieu de 2 333 euros aujourd'hui) ;

- l'extension des dépenses éligibles aux rémunérations versées aux « artistes de complément », aux dépenses relatives à l'acquisition d'images d'archives, et aux dépenses de transport, de restauration et d'hébergement occasionnées par la production de l'oeuvre sur le territoire français (sous réserve d'un plafond pour ces dernières) ;

- la hausse des différents plafonds du crédit d'impôt dont pourront bénéficier les oeuvres cinématographiques et les différents types d'oeuvres audiovisuelles ;

- l'introduction d'une dérogation au principe de réalisation en langue française pour certaines oeuvres audiovisuelles reposant sur un cofinancement étranger important (supérieure ou égale à 30 %) et atteignant un niveau de budget très élevé (35 000 euros de coût de production d'une minute).

Le II du présent article renvoie l'entrée en vigueur du dispositif à une date fixée par décret, au plus tard le 1er janvier 2014.

Selon les données du ministère chargé du budget, le coût de l'amendement initial était de l'ordre de 55 millions d'euros. L'exclusion des oeuvres de captation ou de recréation permet de ramener le coût du dispositif adopté à 45 millions d'euros environ. Le plafonnement des dépenses d'hébergement, en revanche, ne peut être évalué.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE DES PROPOSITIONS DU PACTE NATIONAL POUR LA CROISSANCE, LA COMPÉTITIVITÉ ET L'EMPLOI

Les auteurs de l'amendement justifient le renforcement dudit crédit d'impôt, comme celui du crédit d'impôt visé à l'article 220 quaterdecies du CGI, en indiquant que celui-ci s'inscrit dans le cadre des propositions formulées dans le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi présenté par le Premier ministre le 6 novembre dernier :

Décision n° 17 : Développer une stratégie en matière d'attractivité visant notamment à attirer les talents internationaux et les grands projets d'investissement, ainsi que les activités culturelles (en particulier tournage de films et de productions audiovisuelles) et scientifiques. Un «passeport Talent» sera mis en place afin de faciliter l'accueil de compétences exceptionnelles venues de l'étranger. Les délais d'instruction réglementaires des grands projets d'investissement seront réduits.

B. UNE NOTATION DE 2 PAR LE COMITÉ « GUILLAUME », MAIS UN LIEN DIFFICILE À ÉTABLIR ENTRE LES RÉSULTATS OBTENUS ET LE CRÉDIT D'IMPÔT CONCERNÉ

Le crédit d'impôt concerné par le présent article avait obtenu une note de 2, sur une échelle de 0 à 3 (0 étant la plus mauvaise note et 3 la meilleure), par le comité d'évaluation des dépenses fiscales dit « comité Guillaume »205(*).

Le comité soulignait, néanmoins, la difficulté à établir un lien direct entre les résultats obtenus par les secteurs audiovisuel et cinématographique et ledit crédit d'impôt :

« le mécanisme du crédit d'impôt permet de favoriser le développement des industries techniques du cinéma » et « le développement des industries de l'audiovisuel ». « L'objectif qui vise à inciter les entreprises de production à localiser en France le tournage et les travaux de post-production des oeuvres audiovisuelles semble être partiellement atteint, même s'il est difficile d'établir un lien direct entre le dispositif et les résultats [obtenus] » ;

- « une augmentation du nombre d'emplois dans le secteur [audiovisuel] a été constatée entre 2005 et 2008. Le lien direct entre ce crédit d'impôt et la création d'emplois ne peut toutefois pas être démontré ». Il en est de même pour le secteur cinématographique.

Le comité s'interrogeait également sur l'articulation de ce crédit d'impôt avec le soutien apporté par le CNC : « le dispositif répond à l'objectif qui lui a été assigné. [...] Toutefois on peut s'interroger sur la nécessité de ce dispositif au vu du soutien budgétaire massif octroyé par le CNC au secteur cinématographique. Une aide budgétaire pourrait également y concourir ».

C. UN BILAN PLUS MITIGÉ DE LA COUR DES COMPTES

Dans son enquête sur le financement et la gestion du CNC, demandée par votre commission des finances en application de l'article 58-2 de la LOLF206(*), la Cour des comptes a évalué les aides versées aux secteurs audiovisuel et cinématographique par le CNC, et non - il est vrai - le crédit d'impôt concerné par le présent article. Néanmoins, il paraît utile de rappeler ces observations afin d'apprécier, dans sa globalité, le soutien public apporté à ces deux secteurs.

La Cour des comptes indiquait que, si des succès étaient indéniables (la part de marché du cinéma français se maintient autour de 35 %), les résultats de la politique menée par le CNC étaient néanmoins contrastés :

- « Au terme d'une décennie qui n'a cessé de voir augmenter le nombre de films français produits chaque année, il est [...] permis de s'interroger sur la pertinence d'un dispositif de soutien orientant une part significative de ses ressources vers des films qui ne pourront rencontrer, pour des raisons tenant aux limites matérielles du réseau d'exploitation, qu'un public restreint, voire marginal. En tout état de cause, il apparaît raisonnable d'admettre que soutenir la production cinématographique sur des fonds publics n'a de sens que si le film produit a des chances d'être convenablement exposé » ;

- « Avec 229 millions d'euros en 2011, la France entretient [...] un dispositif de soutien à l'audiovisuel unique en Europe dans son principe et dans son volume, tout en demeurant l'un des pays où les productions nationales font les plus mauvais résultats d'audience », notamment s'agissant des fictions françaises.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 quinquies (nouveau) (Art. 220 quaterdecies du code général des impôts) : Modification du crédit d'impôt pour dépenses de production exécutive d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles

Commentaire : cet article, inséré par l'Assemblée nationale, modifie le crédit d'impôt pour dépenses de production exécutive d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

I. LE DROIT EXISTANT

Le crédit d'impôt (sur l'impôt sur les sociétés) pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles engagées par des entreprises de production exécutives, régi par l'article 220 quaterdecies du code général des impôts (CGI), a été créé par l'article 131 de la loi de finances pour 2009, à l'initiative de notre collègue Philippe Dominati.

Sa finalité générale est de relocaliser en France des tournages de films et de productions audiovisuelles réalisés par des entreprises de production établis hors de France.

Il est distinct, bien que proche dans sa conception, du crédit d'impôt, visé à l'article 220 sexies du CGI qui, lui, favorise la relocalisation en France des tournages de films et de productions audiovisuelles en langue française. L'article 16 quater du présent projet de loi propose également de le modifier207(*).

A. LES DÉPENSES ÉLIGIBLES

Les dépenses éligibles au crédit d'impôt concerné par le présent article correspondent :

- aux rémunérations versées aux auteurs sous forme d'avances à valoir sur les recettes d'exploitation des oeuvres, ainsi qu'aux charges sociales afférentes ;

- aux rémunérations versées aux artistes-interprètes et aux artistes de complément (les figurants) ;

- aux salaires versés aux personnels de la réalisation et de la production, ainsi qu'aux charges sociales afférentes ;

- aux dépenses liées au recours aux industries techniques et autres prestataires de la création cinématographique ou audiovisuelle ;

- aux dépenses de transport et de restauration occasionnées par la production de l'oeuvre sur le territoire français.

B. LES CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ

Ces oeuvres - qui doivent appartenir aux genres de la fiction et de l'animation - doivent répondre aux conditions cumulatives suivantes :

- ne pas être admises au bénéfice des aides financières à la production du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) ;

- comporter, dans leur contenu dramatique, des éléments rattachés à la culture, au patrimoine ou au territoire français ;

- faire l'objet de dépenses éligibles d'un montant supérieur ou égal à un million d'euros et, pour les oeuvres appartenant au genre de la fiction, d'un minimum de cinq jours de tournage en France.

Par ailleurs, les auteurs, les artistes-interprètes et les personnels de la réalisation et de la production doivent être soit de nationalité française, soit ressortissants d'un Etat membre de la Communauté européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou d'un Etat partie à la convention européenne sur la coproduction cinématographique.

A contrario, n'ouvrent pas droit au crédit d'impôt :

- les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles à caractère pornographique ou d'incitation à la violence ;

- les oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles utilisables à des fins de publicité.

C. LE MONTANT DE L'AVANTAGE FISCAL

Il est égal à 20 % du montant des dépenses éligibles correspondant à des opérations effectuées en France.

Pour le calcul du crédit d'impôt, l'assiette des dépenses éligibles est plafonnée à 80 % du budget de production de l'oeuvre.

La somme des crédits d'impôt calculés au titre d'une même oeuvre ne peut excéder 4 millions d'euros.

Les crédits d'impôts obtenus pour la production d'une même oeuvre cinématographique ou audiovisuelle ne peuvent avoir pour effet de porter à plus de 50 % du budget de production de l'oeuvre le montant total des aides publiques accordées.

D'après l'annexe au PLF 2013 « Voies et moyens » relative aux dépenses fiscales, en 2012, sept entreprises ont bénéficié de ce dispositif pour un coût de 4 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement portant article additionnel proposant plusieurs modifications du crédit d'impôt pour dépenses de production exécutive d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles.

L'amendement initial avait été déposé par nos collègues députés, Pierre-Alain Muet, Patrick Bloche et Guillaume Bachelay. Il a fait l'objet de deux sous-amendements du Gouvernement et d'un sous-amendement de notre collègue député Christian Eckert.

Pour mémoire, l'article 55 bis du projet de loi de finances pour 2013, en cours d'examen par le Parlement, propose de prolonger ce crédit d'impôt de quatre ans, de 2012 à 2016.

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ

Le dispositif initial, proposé par nos collègues députés précités, proposait d'élargir le crédit d'impôt concerné :

1) en diminuant le montant plancher des dépenses éligibles à 500 000 euros (au lieu d'un million d'euros aujourd'hui) ;

2) en étendant le champ des dépenses éligibles aux dépenses d'hébergement occasionnées par la production de l'oeuvre sur le territoire français, en plus des dépenses de transport et de restauration déjà éligibles ;

3) en supprimant le plafonnement du crédit d'impôt, actuellement fixé à 4 millions d'euros.

B. UN DISPOSITIF ADOPTÉ FINALEMENT « RESSERRÉ »

Le Gouvernement a proposé deux sous-amendements à l'amendement initial, retreignant la portée des modifications proposées :

le premier supprime l'abaissement du montant plancher des dépenses éligibles : le seuil actuel d'un million d'euros est donc maintenu ;

- le second encadre les dépenses d'hébergement qui seront désormais prises en compte au titre des dépenses éligibles : celles-ci seront plafonnées dans la limite d'un montant par nuitée fixé par décret (sur le modèle de ce qui est proposé pour le crédit d'impôt visé à l'article 220 sexies).

Notre collègue Christian Eckert a, quant à lui, proposé un sous-amendement qui, au lieu de supprimer le plafonnement du crédit d'impôt, vise à le porter à 10 millions d'euros (contre 4 millions d'euros aujourd'hui)208(*).

Le II du présent article renvoie l'entrée en vigueur du dispositif à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2014.

Selon les données du ministère chargé du budget, le coût de l'amendement initial était de l'ordre de 96 millions d'euros. Il serait en revanche impossible, à ce stade, d'évaluer l'impact des deux sous-amendements adoptés qui ont vocation à diminuer ce coût initial : le rétablissement d'un plafonnement du crédit d'impôt et l'encadrement des dépenses d'hébergement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La prolongation (prévue par l'article 55 bis du PLF pour 2013) et le renforcement de ce dispositif (prévu par le présent article) semblent cohérents avec l'une des propositions du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi présenté par le Premier ministre le 6 novembre dernier :

Décision n° 17 : Développer une stratégie en matière d'attractivité visant notamment à attirer les talents internationaux et les grands projets d'investissement, ainsi que les activités culturelles (en particulier tournage de films et de productions audiovisuelles) et scientifiques. Un «passeport Talent» sera mis en place afin de faciliter l'accueil de compétences exceptionnelles venues de l'étranger. Les délais d'instruction réglementaires des grands projets d'investissement seront réduits.

Néanmoins, aucune évaluation de l'efficacité de cette dépense fiscale qui est, à la fois, prolongée et étendue n'est disponible, ce qui est en contradiction avec l'esprit de l'article 17 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, qui dispose :

« Les dépenses fiscales, d'une part, et les réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, font l'objet d'une évaluation annuelle de leur efficience et de leur efficacité.

« Ces évaluations sont réalisées chaque année par cinquième des dépenses fiscales, réductions, exonérations ou abattements d'assiette et sur l'ensemble de ceux qui, aux termes du texte qui les a institués, cesseront de s'appliquer dans les douze mois.

« Ces évaluations sont transmises au Parlement. »

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 sexies (nouveau) (Art. 244 quater O du code général des impôts) : Prorogation et modification du champ d'application du crédit d'impôt pour dépenses de conception de nouveaux produits exposés par les entreprises exerçant des métiers de l'art

Commentaire : le présent article vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2016 le crédit d'impôt égal à 10 % des sommes dépensées pour la conception de nouveaux produits par les entreprises exerçant des métiers de l'art et à en modifier le champ d'application.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 244 quater O du code général des impôts prévoit un crédit d'impôt égal à 10 % des sommes dépensées pour la conception de nouveaux produits par les entreprises exerçant des métiers de l'art.

Pour un coût global de 24 millions d'euros, cet avantage fiscal bénéficie à 800 entreprises artisanales et industrielles du secteur de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l'orfèvrerie, de la lunetterie, des arts de la table, du jouet, de la facture instrumentale et de l'ameublement, ainsi que des entreprises du patrimoine vivant.

Ce régime fiscal arrive à échéance au 31 décembre 2012.

C'est pourquoi, plusieurs de nos collègues, MM. Michel Bécot, Jean-Paul Amoudry et Jean-Pierre Sueur au nom du groupe socialiste, sont intervenus dans la discussion du projet de loi de finances pour 2013 en déposant des amendement de prorogation du dispositif, manifestant ainsi un large consensus. Ces amendements ont été retirés au bénéfice de l'engagement du ministre de présenter un dispositif à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de finances rectificative pour 2012.

Extrait de la séance publique du Sénat du 26 novembre 2012

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Ce problème est connu et, parmi les candidats, nombreux sont ceux qui se sont prononcés sur ce sujet. Le crédit d'impôt en faveur des métiers d'art soulève une question de financement, mais aussi de fonctionnement. Force est de le constater, à l'heure actuelle, ce dispositif ne s'applique pas dans des conditions satisfaisantes : en effet, il présente un très haut degré d'insécurité juridique pour ceux-là mêmes qui en bénéficient. Il suscite partant, malheureusement, de très nombreux contentieux.

Dès lors, nous sommes, à mon sens, placés devant une alternative : ou bien le Sénat adopte aujourd'hui ce dispositif qui devra être précisé à l'avenir, car, tel qu'il est rédigé, cet amendement - je le crains - ne résout pas la question de l'insécurité juridique ; ou bien le Sénat accorde sa confiance au Gouvernement, qui prend l'engagement qu'une solution juridiquement satisfaisante sera trouvée d'ici à l'examen du projet de loi de finances rectificative, dans quelques semaines. Madame la sénatrice, si vous le souhaitez, le Gouvernement travaillera de concert avec vous sur ce dossier.

Pour l'heure, je m'en remets à la sagesse du Sénat, mais je souligne que le Gouvernement se préoccupe, comme vous, de cette question. Le dispositif actuel n'est pas satisfaisant, mais je crains que votre amendement ne résolve pas les problèmes existants de manière satisfaisante,...

Mme Michèle André. J'en suis consciente.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. ... dans la mesure où il ne supprimerait pas totalement l'insécurité juridique qui existe déjà et qui, à mon sens, prévaudrait encore malgré son adoption.

C'est la raison pour laquelle je vous suggère que nous travaillions ensemble à la rédaction d'un amendement que vous pourriez présenter lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative et qui, je l'espère, présenterait alors toutes les garanties juridiques permettant de stabiliser enfin ce régime de crédit d'impôt. (M. François Rebsamen acquiesce.) Je le répète, le Gouvernement est, sur le principe, favorable à ce dispositif.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues Thomas Thévenoud et Carole Delga, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à modifier la date d'échéance et le champ d'application du crédit d'impôt en faveur des métiers de l'art (CIMA) afin d'en sécuriser les conditions d'attribution.

En premier lieu, le dispositif, dans son principe, est prorogé jusqu'au 31 décembre 2016.

S'agissant du champ d'application du CIMA, des modifications substantielles sont proposée afin de mettre fin pour l'avenir au contentieux qui s'est développé autour de la notion de « conception de nouveaux produits ». Aussi, l'article 244 quater O est-il modifié afin que l'avantage fiscal soit recentré sur la « création d'ouvrages réalisés en un seul exemplaire ou en petite série ». Cette définition reposera sur deux critères cumulatifs :

- un ouvrage pouvant s'appuyer sur la réalisation de plans ou maquettes ou de prototypes ou de tests ou encore de mise au point manuelle particulières à l'ouvrage;

- un ouvrage produit en un exemplaires ou en petite série ne figurant pas à l'identique dans les réalisations précédentes de l'entreprise et se distinguant des objets industriels ou artisanaux existants.

Outre l'application d'une définition plus restrictive des ouvrages éligibles, il est instauré un plafonnement à 30 000 euros par an et par entreprise.

Enfin, il est prévu que la vérification de la réalité de la création des ouvrages éligibles puisse être effectuée par les agents des ministères chargés de l'industrie, du commerce et de l'artisanat. Ceux-ci pourront ainsi apporter leur appui technique aux agents de la direction générale des finances publiques.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article répond à une demande du Sénat, qui avait recueilli un avis favorable de votre commission des finances, et permet de mettre en oeuvre l'engagement du Gouvernement à prolonger et sécuriser le CIMA.

Le coût du dispositif ne devrait pas évoluer car, outre la définition plus restrictive du champ d'application de la mesure, l'instauration d'un plafond à 30 000 euros par an et par entreprise correspond au coût moyen actuel du crédit d'impôt (24 millions d'euros pour 800 entreprises bénéficiaires).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 septies (nouveau) : Exonération en 2013 des dividendes obligatoirement distribués par les sociétés d'investissement immobilier cotées pour la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés au titre des montants distribués

Commentaire : le présent article vise à exonérer de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés au titre des montants distribués, pour la seule année 2013, les dividendes distribués par les sociétés d'investissement immobilier cotées en raison de l'obligation de distribution qui leur est applicable.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 6 de la deuxième loi de finances rectificative d'août 2012209(*) a instauré une contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés, à raison des bénéfices distribués. Cette contribution poursuit deux objectifs. Il s'agissait, d'une part, de compenser la perte de recettes liée à la suppression de la retenue à la source pour les dividendes des OPCVM, en raison d'une décision communautaire, et, d'autre part, de mettre en place une fiscalité différenciée des sociétés, selon que celles-ci réinvestissent ou distribuent leurs bénéfices.

Dans ce cadre, la loi a créé un article 235 ter ZCA au sein du code général des impôts (CGI) qui fixe le régime de la contribution additionnelle, au taux de 3 %, et assise sur l'ensemble des montants distribués, au sens des articles 109 à 117 du CGI, par les sociétés assujetties.

Ce régime prévoit plusieurs exonérations :

- les micro, petites et moyennes entreprises au sens communautaire sont exclues du dispositif ;

- les dividendes distribués au sein d'un groupe fiscalement intégré ne sont pas pris en compte pour le calcul de la contribution ;

- les dividendes distribués en actions ne sont également pas pris en compte, afin de ne pas pénaliser une pratique qui contribue au renforcement des fonds propres de l'entreprise.

Cependant, la décision de distribuer des dividendes relève, dans certains cas, d'une obligation légale. C'est le cas des sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC), créées par la loi de finances pour 2003 et régies par l'article 208 C du CGI, qui bénéficient d'une exonération d'impôt sur les sociétés, à la condition de distribuer au moins 85 % des bénéfices réalisés sur les opérations de location ou de sous-location des immeubles, et au moins 50 % des bénéfices réalisés sur les plus-values de cession.

Dans ce cas, la contribution peut les inciter à réduire la part de leurs bénéfices qu'elles distribueraient au-delà de leur obligation légale (85 % ou 50 %). Mais ces sociétés ne peuvent ramener la part des bénéfices distribués en deçà des seuils légaux, sauf à sortir du régime prévu par l'article 208 C précité.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, et après avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a introduit le présent article, qui vise à exonérer, au titre de la contribution additionnelle sur les dividendes, les montants distribués par les SIIC en vertu de leur obligation légale de distribution, fixée au II de l'article 208 C précité.

Cette exonération porte sur les montants distribués dont la mise en paiement intervient au cours de la seule année 2013.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative de juillet, la question de la compatibilité de la nouvelle contribution additionnelle à l'IS au titre des montants distribués avec le régime particulier des SIIC avait été soulevée devant le Sénat.

Un amendement du Gouvernement avait alors été adopté, après avis favorable de la commission des finances, qui visait à instituer un mécanisme de neutralisation pour les dividendes distribués au sein des groupes de SIIC, sur le modèle de l'exonération déjà prévue pour les groupes fiscalement intégrés.

Le ministre délégué au budget, Jérôme Cahuzac, avait alors indiqué en séance : « les SIIC sont parfois - même très souvent - des foncières de foncière organisées comme un système de poupées russes ». Dès lors, l'amendement présenté permettait « non pas de les exonérer en totalité, mais, dans la mesure où ces sociétés sont statutairement obligées de distribuer 85 % des dividendes constatés, il pourrait être pénalisant pour elles d'avoir à distribuer en cascade un certain nombre de dividendes qui seraient tous frappés par cette taxe ».

Justifiant l'avis favorable de votre commission des finances, votre rapporteur général avait alors souligné que la modification permettait d'« adapter de façon appropriée la contribution additionnelle aux spécificités des sociétés d'investissement immobilier cotées, tout en respectant l'esprit » de la contribution additionnelle sur les dividendes.

Revenant sur cet équilibre, le présent article vise à exonérer l'ensemble des montants distribués à raison de l'obligation de distribution, quel que le soit le bénéficiaire, et non plus seulement au sein des groupes de SIIC.

Cette solution est cohérente avec l'objectif incitatif de la contribution additionnelle, puisque il n'y a guère d'incitation au réinvestissement des bénéfices lorsque les sociétés sont dans l'obligation légale de les distribuer à leurs actionnaires. Par ailleurs, les bénéfices distribués au-delà de l'obligation légale (85 % ou 50 % selon les cas) continueraient d'être soumis à la contribution additionnelle.

Enfin, il convient de souligner que cette exonération est temporaire, sur la seule année 2013, et permet de fournir les bases d'une discussion constructive avec l'ensemble des acteurs concernés, dans la perspective de la grande loi sur le logement attendue au cours de l'année prochaine. L'exposé des motifs de l'amendement souligne en effet que l'exonération pourrait être prolongée en fonction de la « participation de ces sociétés à l'effort de construction de logements neufs ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 (Art. 1379-0 bis, 1501, 1519 I, 1522 bis, 1607 bis, 1607 ter, 1609 nonies C, 1609 F, 1636 B octies, 1636 C, 1638-00 bis, 1638-0 bis, 1639 A, 1639 A bis, 1639 ter A, 1640 C et 1647 D du code général des impôts, art. L. 1612-1, L. 1612-2 et L. 3332-2-1 du code général des collectivités territoriales, art. 77 et 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et art. 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés) : Ajustements consécutifs notamment à la suppression de la taxe professionnelle et à la mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale

Commentaire : le présent article regroupe diverses modifications relatives à la fiscalité locale.

I. MESURES RELATIVES À LA CFE

A. BASE MINIMUM DE LA COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES 

1. Le dispositif proposé

Le I du présent article modifie les dispositions relatives à la cotisation minimum à laquelle sont assujettis les redevables de la cotisation foncière des entreprises (CFE), en vertu de l'article 1647 D du code général des impôts (CGI). Celui-ci prévoit que la cotisation minimum résulte du produit entre le taux local de CFE et la base minimum, définie par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI, dans le respect des plafonds210(*) fixés par le même article.

Le A du I avance, à partir de 2013, du 31 décembre au 1er octobre d'une année la date limite à laquelle les communes et les EPCI à fiscalité propre peuvent délibérer sur le montant de la base minimum. Cette date avait été reportée du 1er octobre au 31 décembre à l'initiative de votre commission des finances, dans la loi de finances initiale pour 2012, mais Nicole Bricq, alors rapporteure générale, avait précisé en séance que ce report avait vocation à ne s'appliquer qu'une année.

Le 2° du B du I redéfinit les modalités de fixation du montant de la base minimum de CFE en l'absence de délibération.

Le droit actuel dispose qu'en l'absence de délibération, la base minimum est égale au montant de la base minimum de taxe professionnelle (TP) appliquée en 2009. Si ce dernier montant est supérieur aux plafonds précités, les communes et les EPCI peuvent réduire le montant de la base minimum, sans être soumis au respect des plafonds, ce qui permet une convergence « par le haut » vers ces plafonds.

Le dispositif proposé prévoit que pour les communes existantes au 31 décembre 2012 et pour les EPCI soumis à fiscalité professionnelle unique (FPU) ou fiscalité professionnelle de zone (FPZ) à la même date, le montant de la base minimum est égal au montant applicable sur leur territoire au titre de l'année 2012.

Pour les communes nouvelles créées à compter du 1er janvier 2013, pour celles rattachées à un EPCI soumis à FPU ou FPZ à compter de la même date, ainsi que pour les EPCI soumis à l'un de ces régimes pour la première fois à compter de cette date, le montant de la base minimum est égal, l'année au cours de laquelle cette opération produit ses effets au plan fiscal, « au montant applicable l'année précédente sur le territoire de chacune des communes ou établissements publics de coopération intercommunale concernés ». Les années suivantes, le montant de la base minimum est égal à « la moyenne des bases minimum applicables sur leur territoire la première année pondérée par le nombre de redevables soumis à la cotisation minimum au titre de la même année ».

Le 1° du B du I effectue une coordination à l'intérieur de l'article 1647 D suite à ces modifications.

Enfin, le 3° du B du I fixe les modalités de calcul, la première année, du montant de la base minimum de CFE pour les EPCI faisant pour la première fois application du régime de la FPU ou de la FPZ à compter du 1er janvier 2013 : il est égal au montant applicable l'année précédente, sur le territoire de chaque commune ou de chaque EPCI.

Il met également en place, pour ces mêmes EPCI, un mécanisme de convergence des bases minimum de CFE. Après la première année d'application, ces EPCI peuvent délibérer sur le montant de la base minimum ainsi que, par une autre délibération, décider d'appliquer des bases minimum différentes selon le territoire des communes ou des EPCI préexistants, pendant cinq ans au maximum211(*). Les écarts de base minimum en résultant sont réduits par fractions égales sur la durée choisie.

2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Tout d'abord, à l'initiative de son rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, et un sous-amendement, prévoyant la possibilité pour les communes et le EPCI le souhaitant de revenir, jusqu'au 21 janvier 2013, sur leur délibération fixant la base minimum de CFE due au titre de l'exercice 2013. Cette délibération est transmise au comptable public assignataire de la commune ou de l'EPCI au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 21 janvier 2013.

Par ailleurs, sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée a adopté un amendement poursuivant un objectif assez proche du précédent. L'article 17 prévoit que la première année d'application du régime de FPU, les bases minimum de CFE applicables sur le territoire d'un EPCI sont celles qui s'appliquaient l'année précédente. Or, certaines collectivités ont porté le montant de ces bases minimum, en 2012, au niveau le plus élevé permis par la loi.

Cet amendement prévoit donc, afin d'éviter de maintenir des bases de CFE très élevées, la possibilité pour les EPCI de ne pas appliquer les bases minimum 2012 et de délibérer pour fixer de nouvelles bases. Cette possibilité est également ouverte en cas de création d'une commune nouvelle ou de rattachement d'une commune à un EPCI.

En outre, l'Assemblée a également créé une tranche intermédiaire pour les redevables de la CFE minimum. Actuellement, les redevables sont distingués selon que leur chiffre d'affaires ou leurs recettes sont inférieures ou supérieurs à 100 000 euros ; l'Assemblée introduit une catégorie intermédiaire, pour ceux dont le montant précité est compris entre 100 000 et 250 000 euros. La base minimum applicable aux redevables relevant de cette tranche devra être comprise entre 206 et 2 065 euros, c'est-à-dire la fourchette actuellement applicable aux redevables dont le chiffre d'affaires ou les recettes est inférieur à 100 000 euros. Au-delà de 250 euros de chiffres d'affaires, la base minimum pourrait continuer à être fixée jusqu'à 6 102 euros.

Par coordination, elle a adopté un sous-amendement prévoyant qu'en 2013, à défaut de nouvelle délibération, les redevables appartenant à cette nouvelle tranche se voient appliquer le montant de la base minimum fixé par les délibérations antérieures pour les redevables dont le chiffre d'affaire est supérieur à 100 000 euros.

Enfin, l'Assemblée a adopté un amendement prévoyant que le mécanisme de convergence des bases minimum de CFE prévu au présent article soit étalé sur dix ans au lieu de cinq.

3. La position de votre commission des finances

À l'initiative de votre commission des finances, la date limite de délibération sur le montant de la base minimum de CFE avait été reportée au 31 décembre. Le retour au 1er octobre de cette date limite de délibération correspond néanmoins à son intention de réserver cette possibilité à l'année 2012, comme l'avait précisé en séance Mme Bricq, alors rapporteur générale.

En ce qui concerne l'introduction à l'Assemblée de la possibilité pour les communes et les EPCI de revenir sur leur délibération fixant la base minimum de CFE due au titre de l'exercice 2013, celle-ci reprend l'esprit de l'amendement de votre commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2013, adopté par le Sénat, qui prévoyait cette possibilité pour la CFE due au titre de 2012.

On notera que l'article 17 decies, introduit par l'Assemblée nationale, reprend pratiquement à l'identique cet amendement.

De même, la disposition introduite par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, pour permettre aux EPCI de prendre une délibération pour ne pas appliquer, la première année de leur changement de régime fiscale, les bases minimum de 2012 poursuit le même objectif.

S'agissant de l'étalement du mécanisme de convergence des bases minimum de CFE sur dix ans au lieu de cinq ans, il permettra de se rapprocher de la durée prévue (12 ans) pour la convergence des taux de FE lors de la création d'EPCI à fiscalité unique.

Enfin, s'agissant des modalités de fixation du montant de la base minimum de CFE en l'absence de délibération et de ses modalités de calcul pour les EPCI faisant pour la première fois application du régime de FPU ou de FPZ, le dispositif proposé permet de prendre en compte la situation particulière des EPCI procédant à un changement de régime fiscal.

En ce qui concerne la création d'une nouvelle tranche pour les redevables dont le chiffre d'affaires ou les recettes sont compris entre 100 000 euros et 250 000 euros, votre commission partage le souci des députés de différencier la base minimum en fonction du niveau de chiffre d'affaires. Cependant, de manière à préserver les prérogatives des assemblées communales et intercommunales, votre rapporteur général vous propose un amendement tendant à permettre de fixer les bases minimum de chacune des tranches au sein de la fourchette actuelle comprise entre 206 et 6 102 euros.

En outre, votre rapporteur général vous propose un amendement permettant aux collectivités qui délibéreraient en ce sens de mettre en place un plafonnement de la cotisation minimum à 3 % de la valeur ajoutée. Un tel dispositif permettrait aux collectivités de combiner des bases minimum fixées à des niveaux conformes à leurs besoins budgétaires et aux capacités contributives de l'essentiel des contribuables, tout en protégeant les entreprises qui enregistrent un chiffre d'affaires important mais réalisent une faible marge.

B. MODALITÉS DE CALCUL DU TAUX MAXIMUM DE CFE POUVANT ÊTRE VOTÉ 

1. Le dispositif proposé

Le D du II modifie les modalités de détermination du taux maximum de CFE pouvant être voté par les EPCI à FPU, à FPZ ou à fiscalité éolienne unique (FEU), en 2012 et 2013, afin d'éviter des augmentations d'impositions trop brutales.

Le II de l'article 1636 B decies, combiné aux articles 1636 B sexies et 1636 B septies, encadrent l'évolution maximale du taux de CFE voté par un EPCI à FPU, à FPZ ou à FEU, en fonction de l'évolution du taux moyen de la taxe d'habitation (TH) dans l'ensemble de ses communes membres ou du taux moyen pondéré de la TH et des taxes foncières (TF).

Le 3° du II du même article précise que les variations de taux prises en compte sont celles de « l'année précédant celle au titre de laquelle l'EPCI vote son taux de CFE », ou s'ils n'ont pas varié cette année là, celles « constatée au titre de l'antépénultième année ».

Ainsi, le taux maximum de CFE voté par un EPCI à FPU, à FPZ ou à FEU dépend, en 2012, des variations de taux entre 2010 et 2011, voire, en cas d'absence de variation entre ces dates, de l'évolution entre 2009 et 2010. En 2013, il dépendra des variations entre 2010 et 2011 ou entre 2011 et 2012.

Or, l'évolution des taux de TH entre 2010 et 2011 a pu être particulièrement forte, du fait de la « descente » au niveau communal du taux départemental de TH212(*), ce qui, par ricochet, pourrait conduire à des hausses importantes des taux de CFE en 2012 et 2013.

Pour l'année 2011, le A du VI de l'article 1640 C du CGI prévoit que pour l'application de certaines règles de liaison des taux, les taux de 2010 sont calculés à partir de ceux appliqués si la réforme de la fiscalité locale avait été mise en oeuvre dès 2010, ce qui permet de neutraliser l'augmentation des taux consécutive à la réforme.

Mais aucune règle de ce type n'a été prévue pour les années 2012 et 2013. C'est ce que propose de modifier le présent D, en prévoyant que le mécanisme précité s'applique également pour les années 2012 et 2013.

2. La position de votre commission des finances

La volonté de neutraliser l'augmentation des taux de taxe d'habitation consécutive aux évolutions de la fiscalité locale provoquées par la réforme de la taxe professionnelle, afin de limiter les hausses de taux de CFE pouvant être votées par les EPCI en 2012 et 2013, va également dans le bon sens, dans la mesure où elle permettra d'éviter des hausses potentiellement excessives.

II. MESURE RELATIVES À LA CVAE

A. TERRITORIALISATION DU PRODUIT DE LA CVAE 2010

1. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a introduit, à l'initiative du Gouvernement, des dispositions relatives à la territorialisation du produit de la CVAE au titre de 2010.

En effet, l'ensemble du produit de la CVAE 2010 n'a pu être réparti entre les collectivités territoriales au 30 juin 2011 : il en résulte que les montants de DCRTP et des prélèvements et reversements au FNGIR calculés au 30 juin 2011 ne prennent pas en compte l'intégralité du produit de CVAE 2010.

L'article 40 de la loi de finances pour 2012213(*) a prévu que les montants de DCRTP et FNGIR versés en 2012 et en 2013 soient ajustés en fonction du produit de CVAE 2010 effectif. Aucun ajustement n'a pu être porté pour les montants au titre de 2012 ; pour ceux au titre de 2013, au regard du droit actuel, les ajustements devraient être effectués avant le 31 décembre.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale reporte au 30 juin 2013 cette date limite, dans la mesure où les informations nécessaires ne seront pas disponibles avant les premiers mois de l'année 2013. Les collectivités ne connaîtront donc leurs montants de DCRTP et FNGIR qu'après cette date.

2. La position de votre commission des finances

Votre rapporteur général vous propose un amendement de suppression de ce report, dans la mesure où les retards pris par l'administration dans la territorialisation de la CVAE 2010 conduiront, pour la troisième année consécutive, à ce que les collectivités ne puissent adopter leur budget en ayant connaissance des montants qu'elles percevront ou acquitteront au titre de la DCRTP et du FNGIR.

Il est en effet particulièrement préoccupant que la répartition par collectivité du produit de la CVAE de 2010 ne soit toujours pas connue à la fin de l'année 2012.

B. DÉCLARATION DES EFFECTIFS AU TITRE DE LA CVAE

Votre rapporteur général vous propose un amendement prévoyant que la déclaration des effectifs au titre de la CVAE soit réalisée via les déclarations annuelles des données sociales (DADS), dans un souci d'allègement des formalités administratives incombant aux entreprises.

En effet, la DADS, commune aux administrations fiscales et sociales, permet aux employeurs de fournir annuellement, et pour chaque établissement, la masse des traitements versés, les effectifs employés ainsi qu'une liste nominative de leurs employés, en indiquant pour chacun d'eux le montant des rémunérations salariales perçues.

Or, ces obligations sont similaires à celles qui leur sont demandées dans le cadre de la déclaration de leurs effectifs, par établissement et par lieu d'emploi, au titre de la CVAE.

Cet amendement reprend la proposition n° 2 de la mission commune d'information du Sénat sur les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle.

III. MESURES RELATIVES À LA TAXE D'HABITATION

A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement concernant la correction des abattements de TH mis en place par la loi de finances pour 2011.

Afin de neutraliser les effets du transfert de la part départementale de la TH au bloc communal, a été mis en place un dispositif complexe prévoyant d'appliquer à chaque abattement communal ou intercommunal une variable d'ajustement calculée à partir des abattements de taux pratiqués en 2010. La quatrième loi de finances rectificative pour 2011214(*) a ouvert la possibilité aux communes et EPCI de supprimer cette correction à partir des impositions établies au titre de 2013.

L'amendement du Gouvernement prévoit que les communes et EPCI qui ont supprimé la correction avant le 1er octobre 2012 peuvent revenir exceptionnellement sur cette délibération, jusqu'au 31 décembre 2012.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif permet d'apporter une solution aux collectivités et EPCI ayant supprimé la correction des abattements de taux de TH, du fait de difficultés à anticiper les effets de cette suppression.

IV. MESURES RELATIVES AUX CALENDRIERS

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les A, B et C du II du présent article décalent de quinze jours les dates limites auxquelles les collectivités et les EPCI peuvent, notamment, prendre les délibérations fixant les taux des impositions directes locales et adopter leur budget (du 31 mars au 15 avril).

Le D du IV reporte, pour sa part, la date limite à laquelle les EPCI nouvellement créés peuvent opter pour le régime de la fiscalité professionnelle unique.

Le droit actuel prévoit que les EPCI ont jusqu'au 31 décembre d'une année pour opter pour le régime de la FPU pour que celui-ci soit applicable l'année suivante. Le présent article reporte cette date, pour les EPCI nouvellement créés ou issus d'une fusion, au 15 janvier de l'année au cours de laquelle leur création prend fiscalement effet.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination, tirant les conséquences du décalage de calendrier, prévu au II du présent article, dans l'article L. 231-1 du code des juridictions financières.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le vote des budgets locaux et des taux de fiscalité locale a déjà été reporté en 2010, 2011 et 2012, afin de « garantir un délai suffisant entre la transmission des informations et des données fiscales aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale et le vote des taux et du budget ».

Ces décalages successifs traduisent la difficulté rencontrée par l'administration pour mettre en oeuvre la réforme de la taxe professionnelle et justifient donc le décalage de calendrier prévu par les A, B et C du II, cette fois de manière pérenne.

Le report de 15 jours de la date limite à laquelle les EPCI peuvent opter pour le régime de la FPU permettra aux EPCI nouvellement créés, relevant de plein droit du régime de la fiscalité additionnelle dont l'existence est reportée au 1er janvier, d'opter pour la FPU dès leur première année d'existence.

V. VALEUR LOCATIVE DES POSTES D'AMARRAGE DES PORTS DE PLAISANCE

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le III du présent article fixe la valeur locative des postes d'amarrage dans les ports de plaisance qui sert au calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

En effet, la méthode utilisée jusqu'à présent par l'administration pour déterminer la valeur locative de ces installations, consistant à retenir un montant forfaitaire selon la zone de localisation du port de plaisance, a été remise en cause en décembre 2011 par la jurisprudence du Conseil d'Etat215(*).

En conséquence, cette méthode d'évaluation est inscrite à l'article 1501 du CGI. Sont fixés trois tarifs : 110 euros pour les ports maritimes de Méditerranée, 80 euros pour les autres ports maritimes et 55 euros pour les ports non maritimes. Le dispositif s'applique à compter des impositions dues au titre de 2014.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La définition, dans le code général des impôts, de la valeur locative des postes d'amarrage dans les ports de plaisance permettra de sécuriser la méthode d'évaluation utilisée jusqu'alors par l'administration.

VI. VERSEMENTS ET PRÉLÈVEMENTS AU TITRE DE LA DCRTP ET DU FNGIR POUR LES COMMUNES CHANGEANT D'EPCI 

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

S'agissant de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle des ressources communales et intercommunales (FNGIR), le droit actuel prévoit216(*) que :

- en cas de dissolution d'un EPCI, le montant du prélèvement ou du versement de l'établissement dissous est réparti entre ses communes membres ;

- en cas de retrait d'une commune membre d'un EPCI à fiscalité propre, celle-ci reçoit ou acquitte la part du prélèvement ou du reversement lui revenant.

Dès lors, une commune qui ne faisait pas initialement l'objet d'un prélèvement ou d'un versement au titre de la DCRTP ou du FNGIR peut se retrouver à supporter ou bénéficier d'un prélèvement ou d'un versement, au titre de sa « quote-part intercommunale », même après avoir adhéré à un nouvel EPCI.

Le V du présent article propose donc que, lorsqu'une commune, suite à la dissolution d'un EPCI auquel elle adhérait ou à son retrait de cet EPCI, est devenue membre d'un nouvel EPCI, la part de la DCRTP et du versement ou du prélèvement au titre du FNGIR revenant à la commune soit imputée à cet EPCI « d'accueil ».

Enfin, en ce qui concerne le versement ou le prélèvement au titre du de la DCRTP et du FNGIR qui relèvent en propre du budget de la commune concernée, le présent article permet leur transfert au niveau intercommunal sur délibération concordante de l'EPCI et de la commune concernée.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a souhaité prévoir que les communes se retirant d'un EPCI à fiscalité propre, sans intégrer un autre EPCI, acquittent ou perçoivent la part du montant du prélèvement ou du versement au titre du FNGIR ou de la DCRTP lui revenant.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif permet de tenir compte de la situation particulière des communes changeant d'EPCI. La précision apportée par l'Assemblée nationale le complète utilement, en respectant sa logique.

VII. MESURES RELATIVES À LA TAXE SUR LES SURFACES COMMERCIALES

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) a été instituée en 1972 par la loi217(*) en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés. Depuis 2011, son produit a été transféré218(*) aux communes et EPCI, qui peuvent, depuis 2012, en moduler le taux, par application d'un coefficient dont le niveau est encadré.

1. Aménagement des règles d'assiette et de liquidation de la Tascom

Le A du VII du présent article modifie l'article 3 de la loi de 1972 précitée afin d'y apporter certaines précisions :

- tout d'abord, le 1° précise la notion de « vente au détail », les contrôles ayant fait apparaître des divergences sur cette notion et plus particulièrement sur la notion de « commerce de gros », exclu du champ de la taxe ; les établissements de commerce de gros réalisant, à titre accessoire, des ventes de détail seraient imposés sur ces seules ventes ;

- par ailleurs, le 2° prévoit que la surface prise en compte est celle existante au 31 décembre219(*) de l'année précédant celle d'imposition, afin de contrer certaines stratégies d'optimisation fiscale mises en place par les entreprises au détriment des collectivités ;

- enfin, le 3° atténue la condition pour bénéficier de la réduction du taux de la taxe prévue au dix-septième alinéa de l'article : il est actuellement prévu qu'en bénéficient les professionnels vendant exclusivement certains biens ; désormais, il est proposé que ce soient les professionnels vendant ces mêmes biens, à titre principal.

2. Harmonisation de la modulation de la Tascom en cas de modification de la carte intercommunale

Le droit actuel ne prévoit pas de disposition encadrant la perception et la modulation de la Tascom pour les EPCI issus de fusions ou de transformations ou pour les communes nouvelles. Or, un nouvel EPCI ne peut pas, par définition, délibérer avant le 1er octobre de l'année « n - 1 » pour la taxe prélevée en année « n ».

Le B du VII vise donc à combler ce vide juridique.

Il prévoit qu'en cas de fusion d'EPCI, la première année, les dispositions en vigueur (niveau de perception et modulation du taux) sont maintenues sur le territoire de chaque EPCI ou de chaque commune préexistant. Avant le 1er octobre de cette première année, le nouvel EPCI peut délibérer sur les dispositions applicables l'année suivante. Les EPCI ne faisant pas usage du régime de la FPU peuvent décider de se substituer à leurs communes membres pour percevoir le Tascom, sur délibération concordante de l'établissement et des communes.

A défaut de délibération, lorsque les EPCI préexistants n'avaient pas prévu que ce produit était perçu par l'établissement public, le produit de la Tascom demeure acquis aux communes sur le territoire desquelles est situé l'établissement imposable. A l'inverse, lorsque les EPCI préexistants percevaient le produit de la taxe, le coefficient applicable sur l'ensemble du territoire du nouvel EPCI est égal au plus faible des coefficients des établissements préexistants.

Ces dispositions s'appliquent également dans le cas du rattachement volontaire d'une commune à un EPCI.

Pour les communes nouvelles, les dispositions en vigueur sur le territoire de chaque commune préexistante sont maintenues la première année. L'année suivante, si le rapport entre le coefficient le moins élevé et celui le plus élevé pratiqué par les communes préexistantes est inférieur à 90 %, les écarts de coefficients sont réduits de moitié la deuxième année et supprimés la troisième. Si le rapport est supérieur ou égal à 90 %, un coefficient unique, adopté à la majorité simple, peut être appliqué dès la deuxième année.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le A du VII apporte certaines précisions utiles. Le 2°, visant à lutter contre certaines pratiques d'optimisation fiscale, devrait apporter des ressources supplémentaires aux collectivités, estimées à 16 millions d'euros dans l'évaluation préalable, sur la base des déclarations au titre de 2010, qui ont fait apparaître que 543 établissements avaient vu leur cotisation baisser suite à un changement de leur surface en cours d'année.

Le B du VII permet d'apporter une réponse aux EPCI issus de fusions ou de transformations ou aux communes nouvelles, qui ne peuvent, dans l'état du droit existant, délibérer, pour leur première année d'existence, sur la perception et la modulation de la Tascom.

VIII. TSCA AFFECTÉE AUX DÉPARTEMENTS AU TITRE DE LA COMPENSATION DES EFFETS DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Depuis 2011, les départements perçoivent l'intégralité du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), en vertu de la loi de finances pour 2010 précitée. Celle-ci a également prévu de répartir le produit de TSCA ainsi transféré entre les seuls départements pour lesquels, avant mise en oeuvre du mécanisme de compensation à l'euro près, les ressources après réforme étaient inférieures de plus de 10 % aux ressources avant la réforme. Ainsi, ces départements particulièrement perdants à l'issue de la réforme se voient accorder une part de TSCA qui se substitue à des dotations de compensation versées par l'Etat. Cette substitution leur garantit, à l'avenir, un dynamisme plus important de leurs ressources fiscales.

Chaque département se voit donc affecter un pourcentage de l'assiette de la TSCA ainsi transférée, proportionnel à sa perte de recettes fiscales du fait de la réforme. Ces pourcentages avaient été déterminés de manière prévisionnelle, en fonction des données disponibles relatives aux ressources avant et après la réforme de chaque département, c'est-à-dire, d'après les informations transmises par le Gouvernement, à partir de données de l'année 2008.

La loi de finances pour 2011 a permis de mettre à jour les coefficients en fonction de données plus récentes (2009).

Le VIII du présent article vise à procéder à une nouvelle mise à jour, afin de tenir compte des données plus récentes, utilisées dans le cadre du recalcul de la DCRTP et du FNGIR prévu à l'article 44 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet ajustement est tout à fait utile, dans la mesure où il permet d'utiliser des données plus récentes pour le calcul des parts de TSCA reversées aux départements au titre de l'article L. 3332-2-1 du code général des collectivités territoriales.

IX. MESURES RELATIVES AUX IFER

A. LE DROIT EXISTANT

L'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux a été créée, à l'occasion de la réforme de la taxe professionnelle pour compenser les gains induits pour certaines entreprises non délocalisables et grandes « gagnantes » de la réforme.

Codifiée aux articles 1635-0 quinquies et suivants du code général des impôts (CGI), l'IFER, instituée « au profit des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics de coopération intercommunale » comprend neuf composantes :

- sur les éoliennes terrestres et « hydroliennes » (article 1519 D) ;

- sur les usines de production d'électricité nucléaire ou thermique (article 1519 E) ;

- sur les usines de production d'électricité photovoltaïque ou hydraulique (article 1519 F) ;

- sur les transformateurs électriques (article 1519 G) ;

- sur les stations radioélectriques (article 1519 H) ;

- sur les installations d'acheminement et de stockage du gaz naturel (article 1519 HA) ;

- sur les répartiteurs principaux de téléphonie (article 1599 quater B) ;

- sur le matériel roulant ferroviaire (article 1599 quater A) ;

- sur le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun en Île-de-France (article 1599 quater A bis).

Les trois dernières composantes de l'IFER sont établies au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse, alors que les autres le sont au profit du bloc communal.

On notera, en outre, que l'imposition forfaitaire sur les pylônes (article 1519 A du CGI) ainsi que la taxe sur les éoliennes maritimes (article 1519 B) ne font pas partie de l'IFER proprement dit. Elles sont également les seules à faire l'objet de mécanismes de revalorisation automatique et annuelle de leurs tarifs, respectivement en fonction de la variation du produit national de la taxe sur le foncier bâti et du produit intérieur brut total, « tel qu'il est estimé dans la projection économique présentée en annexe au projet de loi de finances de l'année ».

B. LA PROPOSITION DE COMMISSION DES FINANCES

La mission commune d'information sur la réforme de la taxe professionnelle, présidée par notre collègue Anne-Marie Escoffier et dont le rapporteur était Charles Guené, a proposé, dans son rapport220(*), la mise en place d'un dispositif d'indexation du tarif des IFER, portant sur l'ensemble des composantes de cette imposition.

Elle le justifiait ainsi :

« Tout d'abord, économiquement, la fixation d'un tarif fixe pour chacun des IFER est inopportune. L'inflation aura pour effet de rendre le poids de cette imposition de plus en plus faible pour les entreprises qui l'acquittent, sans justification. Il est donc inévitable que le débat sur l'évolution des tarifs de l'IFER se pose à l'avenir. Or, chacun a pu constater l'âpreté des discussions ayant porté sur la fixation de tel ou tel montant pour chacun des IFER. Une indexation légale automatique aurait le mérite d'éviter, chaque année, de revenir sur cette question.

« Par ailleurs, l'absence d'indexation risque de rendre l'implantation des installations soumises aux IFER de moins en moins intéressante fiscalement pour les collectivités qui les accueillent. Or, ces installations sont pour une partie d'entre elles mal acceptées par les populations locales et l'avantage fiscal procuré par leur présence joue donc un rôle majeur dans leur acceptabilité.

« Enfin, il est à craindre que les bases d'une grande partie des IFER ne soient pas particulièrement dynamiques. Par conséquent, le caractère figé de leur tarif s'accompagnera d'une évolution très lente de l'assiette fiscale et grèvera donc le dynamisme de la ressource que ces impositions procurent aux collectivités territoriales. »

Votre rapporteur général approuve le raisonnement et la proposition formulée par la mission d'information221(*) et vous propose par amendement de prévoir une clause générale d'indexation pour les neuf composantes de l'IFER mentionnées à l'article 1635-0 quinquies.

Toutefois, il lui semble préférable de ne pas lier l'évolution des tarifs des IFER au coefficient de revalorisation des valeurs locatives des impôts directs locaux, comme le propose la mission, mais plutôt au taux d'inflation retenu pour le projet de loi de finances initiale.

Deux arguments militent en ce sens :

- l'IFER est avant tout un impôt économique, qui compense la suppression de la taxe professionnelle, et non un impôt foncier ;

- le coefficient de revalorisation des valeurs locatives est fixé chaque année en loi de finances par le Parlement en fonction de considérations spécifiques qui incluent une marge de souplesse attribuée aux collectivités territoriales dans la gestion de leurs recettes. Il peut parfois, à ce titre, être supérieur au taux d'inflation. Afin de préserver la relative liberté de fixation de ce coefficient, il convient de ne pas en alourdir les enjeux et d'opter pour un indice plus neutre, émanant du Gouvernement.

Par ailleurs l'amendement proposé complète la liste des IFER figurant à l'article 1635-0 quinquies en ajoutant la mention de l'IFER sur le matériel roulant utilisé sur les lignes de transport en commun en Île-de-France.

X. MESURES TECHNIQUES DIVERSES

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Mesure de coordination liée à la réforme des établissements publics fonciers de l'Etat

L'ordonnance n° 2011-1068 du 8 septembre 2011 relative aux établissements publics fonciers, aux établissements publics d'aménagement de l'Etat et à l'Agence foncière et technique de la région parisienne a rerédigé le chapitre Ier du titre II du livre III du code de l'urbanisme.

En conséquence, les 1°, 2° et 3° du A du VI du présent article apportent des modifications rédactionnelles, afin de tenir compte des changements intervenus, aux articles 1607 bis, 1607 ter et 1609 F du CGI, qui prévoient la perception de la taxe spéciale d'équipement au profit respectivement des établissements publics fonciers locaux, de l'Etat et de Provence-Alpes-Côte d'Azur.

En outre, le b du 2° rétablit la première phrase du dernier alinéa de l'article 1607 ter, qui prévoit les modalités de répartition et de recouvrement de la taxe spéciale d'équipement, supprimée par erreur par la loi relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit222(*).

D'autre part, les 4° et 5° du A modifient les articles 1636 B octies et 1636 C, relatifs à la répartition du produit de la taxe spéciale d'équipement perçue au profit de certains EPF. Les références aux EPF de Normandie, de Lorraine et de Provence-Alpes-Côte d'Azur sont supprimées, dans la mesure où ils rentrent désormais dans le cadre du droit commun (article 1607 ter du CGI).

2. Corrections d'erreurs rédactionnelles

Le B du VI procède à la correction de plusieurs erreurs rédactionnelles. Il s'agit de corriger le nom de la taxe sur la consommation finale d'électricité à l'article 1379-0 bis du CGI, de mentionner les métropoles au même article afin qu'elles ne soient pas privées de la faculté d'instaurer une taxe de balayage des trottoirs et des chaussées, de corriger une référence erronée aux articles 1519 I et 1522 bis du même code et d'ajouter à l'article 1639 A ter une référence aux EPCI à FPZ.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent VI se contente, utilement, de tirer les conséquences de l'ordonnance du 8 septembre 2011 précitée et de procéder à la correction d'erreurs rédactionnelles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17 : Expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation

Commentaire : le présent article additionnel propose d'initier la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, selon des modalités identiques, incluant notamment une expérimentation, à celles de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

I. LA SUITE LOGIQUE DE LA RÉVISION DES VALEURS DES LOCAUX PROFESSIONNELS

Le rapport d'information de votre commission des finances sur la révision des valeurs locatives cadastrales professionnelles223(*), présenté par votre rapporteur général et Pierre Jarlier, comme rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » en juin 2012 et adopté à l'unanimité, avait, en ce domaine, relancé des opérations interrompues par le calendrier électoral et conduit le Parlement, à l'initiative du Sénat et de votre commission, à adopter les compléments et ajustements nécessaires à cette reprise.

Ainsi, la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a apporté plusieurs modifications, concernant, d'une part, l'ajustement du périmètre des locaux soumis à révision et le calendrier de celle-ci et, d'autre part, le lissage des évolutions de cotisations de taxe foncière, à l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010 qui avait posé les bases de la révision des valeurs professionnelles.

Toutefois, comme le soulignait le rapport précité, la révision des valeurs professionnelles ne constitue qu'une première étape, à la fois pour des raisons d'équité fiscale, qui font d'autant plus consensus que se développent les mécanismes de péréquation horizontale, et parce que le mécanisme mis en place224(*) « appelle naturellement, car il ne peut perdurer au-delà d'une durée raisonnable, une extension de la révision des valeurs locatives à l'intégralité des locaux ».

Considérant que la méthode utilisée par les services fiscaux dans le cadre de la révision des valeurs professionnelles, avait démontré son efficacité et sa justesse, les rapporteurs avaient souhaité que les mêmes principes guident la mise en place de la seconde étape consacrée aux locaux d'habitation et en particulier, qu'une phase d'expérimentation précède la généralisation de la révision à l'ensemble des locaux.

Un calendrier, volontairement resserré à la fois pour des raisons pratiques et pour des motifs politiques, avait également été proposé :

« - au premier semestre 2013 : concertation entre les services fiscaux et ceux chargés des collectivités territoriales et du logement, les parlementaires, les associations d'élus, les acteurs concernés (bailleurs sociaux et privés, associations de locataires...) ;

« - en 2013-2014, expérimentation de la révision pour un rapport de bilan présenté au Parlement au début du second semestre 2014 afin de pouvoir intégrer des aménagements en loi de finances pour 2015 ;

« - en 2014/2015, généralisation de la révision ;

« - en 2015 ou 2016, application des nouvelles bases révisées. »

Les rapporteurs estimaient, enfin, qu'un texte parallèle à celui adopté pour les locaux professionnels devait être voté dans la loi de finances pour 2013.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR COMMISSION DES FINANCES

Les conditions de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 n'ont pas permis de concrétiser les préconisations des rapporteurs approuvées par votre commission des finances.

Une adoption dans le présent projet de loi de finances rectificative permettrait néanmoins de tenir le calendrier qui avait été indiqué en juin 2012.

Votre rapporteur général vous propose, donc, par amendement, d'engager un processus résolu mais prudent de révision des valeurs locatives des locaux d'habitation.

Le texte proposé s'inspire fidèlement de celui qui avait été retenu en 2011 pour les locaux professionnels sous réserve de quelques adaptations techniques225(*).

En particulier, il retient :

- le principe de valeurs administrées fondées sur la valeur locative réelle résultant de procédures déclaratives ;

- la définition de catégories de locaux et de secteurs géographiques supra ou infra communaux ;

- la création, en conséquence d'une grille tarifaire ;

- le rôle central de commissions locales décisionnelles ;

- un mécanisme de mise à jour permanente.

Surtout, le texte proposé prévoit une phase d'expérimentation qui permettra, sur un panel de locaux très significatif, de valider la méthode et de mesurer les conséquences de la révision afin d'être en mesure, non seulement de procéder aux ajustements nécessaires, mais aussi de mettre en oeuvre, avant la généralisation de la révision, toutes les dispositions indispensables pour rendre supportables ses effets, notamment sur les finances des collectivités territoriales et les transferts entre contribuables.

S'agissant du périmètre de l'expérimentation, le texte proposé précise qu'il devra porter sur « cinq départements ou parties de départements représentatifs de la diversité des parcs de logements et des marchés immobiliers et un volume de locaux à usage d'habitation au moins égal à 1,5 % de l'ensemble de ces locaux », afin de tenir compte d'une part de la nécessité de simuler sur une échelle suffisante, et d'autre part, d'adapter le champ de l'expérimentation au nombre très important de locaux d'habitation (soit environ 30 millions de locaux concernés contre 3 millions de locaux professionnels).

Le rapport d'évaluation de l'expérimentation, qui devra être présenté au Parlement avant le 1er septembre 2015 devra être particulièrement attentif aux lourds impacts sur les collectivités territoriales. Comme le soulignait le rapport précité de votre commission, « ce serait, en effet, une erreur de considérer que le traitement des conséquences de la révision globale des valeurs locatives pourrait se limiter à des mesures de garantie pour les collectivités « perdantes » et de plafonnements pour les « gagnantes » ».

En conséquence, la rédaction de l'amendement prévoit que :

« Ce rapport mesure notamment l'ampleur des transferts de fiscalité entre les catégories de contribuables et l'impact de la révision sur les potentiels des collectivités territoriales, la répartition des dotations de l'Etat et les instruments de péréquation horizontale. Il propose les évolutions législatives et réglementaires permettant de concilier la prise en compte des valeurs révisées et la soutenabilité des évolutions induites sur les budgets des collectivités territoriales. Il présente les différents scénarios envisageables pour remplacer les coefficients de neutralisation créés pour maintenir l'équilibre entre le produit des impositions foncières professionnelles sur les locaux d'habitation. Il porte une appréciation argumentée sur les modalités de lissage prévues au XIX du présent article. »

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17 : Demande de rapport sur la création d'un prélèvement mixte (stock et flux) pour le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)

Commentaire : le présent article additionnel propose de demander un rapport au Gouvernement pour évaluer la faisabilité et les effets d'un dédoublement du prélèvement au FPIC en deux parties reposant l'une sur le stock de ressources et l'autre sur le flux des recettes de la fiscalité économique.

Dans la perspective de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, qui cumulera la diminution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales226(*) et la poursuite de la montée en puissance des mécanismes de péréquation horizontale227(*), il convient d'examiner rapidement et en disposant de toutes les simulations possibles, l'ensemble des scénarios d'évolution des mécanismes existants. A cet égard, le débat resurgira certainement quant à la progression globale et à la répartition des prélèvements au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).

Ce mécanisme repose actuellement sur le principe d'un prélèvement sur le stock de richesse, puisque la progression des ressources du FPIC est prédéterminée. Ainsi, des collectivités dont les ressources stagnent ou même diminuent, voient leur prélèvement augmenter.

Afin de limiter cet « effet de ciseau », il pourrait être envisagé de faire varier le prélèvement au FPIC, pour une part à déterminer, en fonction de l'évolution des ressources de la collectivité, introduisant ainsi la notion de flux qui s'applique actuellement à l'ensemble des dispositifs de péréquation hors bloc communal (Fonds DMTO des départements et fonds CVAE des régions et des départements).

Pour valider ou infirmer cette orientation, il convient préalablement de disposer de tous les éléments d'information. C'est pourquoi, votre rapporteur général vous propose, par amendement, de demander au Gouvernement de fournir, avant le 30 septembre 2013, un rapport évaluant la faisabilité et les conséquences, en termes de répartition des prélèvements entre communes et établissements de coopération intercommunale, de ce dédoublement.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 17 bis (nouveau) (Art. 1414 A du code général des impôts) : Modification des règles de calcul du dégrèvement à la taxe d'habitation en cas de création de commune nouvelle

Commentaire : le présent article vise à protéger certains contribuables modestes des hausses de taxe d'habitation consécutives à l'harmonisation des abattements lors de la création d'une commune nouvelle.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1638 du code général des impôts (CGI) prévoit, dans le cas de la création d'une commune nouvelle, la possibilité de mettre en place des taux d'imposition différents sur les territoires des communes préexistantes, sur délibération du conseil municipal de la commune nouvelle ou des conseils municipaux intéressés antérieurement à la création de la commune nouvelle.

Ces taux font l'objet d'une harmonisation progressive, sur une période qui ne peut dépasser douze ans.

Le même article précise que cette procédure d'intégration fiscale progressive doit être précédée d'une « homogénéisation des abattements appliqués pour le calcul de la taxe d'habitation ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'harmonisation des abattements de taxe d'habitation (TH) peut impliquer la mise en place d'un nouvel abattement sur le territoire d'une commune préexistante. Dès lors, pour maintenir le produit de la TH, la commune concernée peut être conduite à augmenter le taux de la taxe.

Cette augmentation du taux pèse sur les contribuables qui ne bénéficient pas dudit abattement.

C'est pourquoi, l'Assemblée a mis en place, à l'initiative de son rapporteur général et avec l'avis favorable du Gouvernement, un mécanisme permettant de protéger de cette hausse les contribuables les plus modestes.

Le présent article modifie l'article 1414 A du CGI, relatif au dégrèvement d'office au-delà de 3,44 % de leur revenu pour les contribuables dont les ressources ne dépassent pas certains plafonds228(*).

Le III de cet article prévoit que le montant du dégrèvement est minoré de la part de taxe d'habitation correspondant à une augmentation du taux de TH par rapport à son niveau de 2000. Ce paragraphe qui permettait en quelque sorte de geler le dégrèvement à son niveau de 2000, avait été introduit en 2000 afin de « protéger » l'Etat, qui prenait à sa charge les dégrèvements de TH, d'une hausse de taux décidée par les collectivités.

Afin de « dégeler » le dégrèvement, le dispositif adopté par l'Assemblée prévoit que lorsque la procédure d'intégration fiscale progressive est appliquée, le taux de TH de 2000 pris en compte est majoré proportionnellement à l'augmentation induite par la convergence. Plus précisément, il est majoré, chaque année, de la différence entre le taux communal de TH résultant du processus de convergence et celui applicable antérieurement à la création de la commune nouvelle.

Le présent article précise que cette majoration ne s'applique que si deux conditions sont réunies :

- d'une part, la différence de taux doit bien résulter du processus de convergence ;

- d'autre part, le taux communal de TH résultant du processus de convergence ne peut être excessivement bas. Plus précisément, il doit être supérieur au « taux moyen pondéré harmonisé » de l'ensemble des communes, égal au rapport entre la somme des produits de TH perçus par les communes et la somme des bases correspondantes, après application des abattements harmonisés.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article permet de protéger les contribuables modestes des hausses de taxe d'habitation résultant des modifications de la carte communale.

On rappellera que la création de communes nouvelles est extrêmement rare : deux ont été créées en 2012 et une seule prévue en 2013.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 ter (nouveau) (Art. 1586 octies du code général des impôts) : Répartition des effectifs de la SNCF pour la territorialisation de la CVAE

Commentaire : le présent article modifie les règles de déclaration des effectifs de la SNCF, dans le cadre de la territorialisation de la CVAE, afin d'éviter une concentration artificielle du produit acquitté par l'entreprise sur la ville de Paris.

I. LE DROIT EXISTANT

La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) est calculée au niveau national pour chaque entreprise. Son produit fait ensuite l'objet d'une répartition territoriale entre les communes où l'entreprise est implantée selon une clef établie par l'article 1586 octies du code général des impôts (CGI). La clef de répartition s'appuie à la fois sur les effectifs (pour les deux tiers) et les valeurs locatives foncières (pour le tiers).

Les entreprises doivent par conséquent transmettre à l'administration fiscale une déclaration mentionnant, « par établissement ou par lieu d'emploi, le nombre de salariés employés au cours de la période pour laquelle la déclaration est établie ».

Pour les entreprises de transport, il est prévu que les effectifs affectés aux véhicules sont déclarés « au local ou au terrain qui constitue le lieu de stationnement habituel des véhicules ou, s'il n'en existe pas, au local où ils sont entretenus ou réparés par le redevable ; à défaut, les effectifs sont déclarés au principal établissement de l'entreprise ».

Cette règle, introduite à l'initiative de notre collègue Philippe Dallier, lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2010229(*), est reprise d'une disposition existant antérieurement sous le régime de la taxe professionnelle.

Elle pose un problème particulier à la SNCF. En effet, faute de lieu habituel où sont stationnés les véhicules, les effectifs de l'entreprise doivent être déclarés au lieu du principal établissement, c'est-à-dire à Paris, ce qui ne correspond bien évidemment pas à la réalité de la répartition des effectifs de la SNCF sur le territoire national.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article.

Il consiste à reprendre les dispositions existantes sous l'empire de la taxe professionnelle et applicables aux « entreprise de transport national ferroviaire », c'est-à-dire, en pratique, la SNCF.

Le présent article complète ainsi le II de l'article 1586 octies afin de prévoir que, « par exception, [...] la déclaration des entreprises de transport national ferroviaire mentionne leurs effectifs par établissement, au prorata de la valeur locative foncière imposée à la cotisation foncière des entreprises de ces établissements ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reprend des dispositions déjà existantes à l'époque de la taxe professionnelle et permettent d'éviter un effet indésirable des règles existantes en matière de déclaration des effectifs et, par là, sur la répartition du produit de CVAE acquitté par la SNCF.

A l'instar de la clef de répartition valable pour toutes les entreprises, le dispositif proposé demeure malgré tout conventionnel et n'a pas pour objet de refléter la répartition exacte des effectifs de la SNCF sur le territoire national.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17 ter (art. 1586 octies du code général des impôts) : Pondération des établissements Seveso pour la répartition du produit de la CVAE

Commentaire : le présent article additionnel propose de prévoir une pondération spécifique des établissements classés Seveso pour la répartition du produit de la CVAE.

I. LE DROIT EXISTANT

Le III de l'article 1586 octies du code général des impôts prévoit que le produit de la CVAE acquittée par un contribuable disposant de locaux ou employant des salariés dans différentes communes est réparti entre elles.

Cette répartition se fait au prorata, pour un tiers, des valeurs locatives des immobilisations imposées à la CFE et, pour deux tiers, de l'effectif qui y est employé.

Toutefois, votre commission des finances avait souhaité, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2010, maintenir une « prime » aux communes acceptant d'accueillir des établissements industriels230(*). C'est pourquoi le troisième alinéa du même III prévoit que les immobilisations de certains établissements industriels voient leur effectif et leurs valeurs locatives pondérées par un coefficient de deux pour la répartition évoquée à l'alinéa précédent.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR COMMISSION DES FINANCES

La mission commune d'information du Sénat sur les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle s'est préoccupée du maintien d'une incitation fiscale à accueillir des industries porteuses de risques.

Les collectivités accueillant des sites industriels « Seveso », du nom de la directive européenne relative « à la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses », avaient notamment fait part à la mission de leurs fortes inquiétudes quant aux conséquences de la réforme de la taxe professionnelle sur leurs ressources fiscales.

Elle avait donc proposé, pour les nouvelles implantations, de modifier la règle de répartition de la CVAE, afin d'orienter davantage vers les territoires accueillants ces établissements.

Tel est l'objet de cet article additionnel, qui prévoit, sur le modèle de ce qui existe pour certains établissements industriels, que les nouveaux établissements classés Seveso se voient appliquer un coefficient de 5 sur l'effectif salarié et les valeurs locative.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 17 quater (nouveau) (Art. 1609 nonies C du code général des impôts) : Révision des attributions de compensation

Commentaire : Le présent article propose de supprimer la possibilité de révision, à la majorité qualifiée, des attributions de compensation de toutes les communes, versées par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique (FPU), introduite à l'occasion de la réforme de la taxe professionnelle.

I. LE DROIT EXISTANT

En dehors des hypothèses de fusion d'intercommunalités ou de transfert de nouvelles compétences, les attributions de compensation, versées par les EPCI à FPU à leurs communes membres, peuvent être révisées selon quatre méthodes, prévues par l'article 1609 nonies C du code général des impôts :

- dans le cas où une diminution des bases imposables réduit le produit global disponible des impositions transférées, le conseil communautaire peut décider de réduire les attributions de compensation (1° du V de l'article 1609 nonies C) ;

- le montant de l'attribution de compensation peut être révisé librement par le conseil communautaire à l'unanimité, en « tenant compte » du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges (1°bis du V de l'article 1609 nonies C) ;

- le conseil communautaire et les communes membres à la majorité qualifiée (la moitié des communes représentant les deux tiers de la population, ou l'inverse) peuvent décider de réduire « dans les mêmes proportions » l'attribution de compensation de toutes les communes membres (premier alinéa du 7° du V de l'article 1609 nonies C) ;

- le conseil communautaire et les communes membres peuvent, à la même majorité qualifiée, décider de réduire les attributions de compensation d'une partie seulement des communes membres lorsque les communes concernées disposent d'un potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20 % au potentiel financier par habitant moyen des communes du groupement, et dans la limite d'une réduction de 5 % du montant individuel d'attribution de compensation (second alinéa du 7° du V de l'article 1609 nonies C).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de nos collègues députés Carole Delga, Laurent Baumel et Alain Fauré, avec l'avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Gouvernement.

Il vise à supprimer la possibilité de réviser, à la majorité qualifiée des communes, les attributions de compensation versées par les EPCI à fiscalité propre percevant la fiscalité professionnelle unique à leurs communes membres, figurant au premier alinéa du 7° du V de l'article 1609 nonies C.

Cette disposition avait été introduite en lien avec la suppression de la taxe professionnelle, par l'article 77 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009), puis modifiée par l'article 108 de la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010), afin de permettre aux communes membres de réduire le niveau des attributions de compensation, compte tenu de l'effet de la réforme sur la structure de leurs recettes, tout en contournant l'opposition de communes qui n'auraient pas voulu participer à la nécessaire adaptation du pacte financier au sein de l'EPCI.

Les auteurs de l'amendement justifient que « désormais, alors que se termine la troisième année d'application de la réforme de la fiscalité professionnelle et que les montants de FNGIR et de DCRTP sont connus et leur montant garanti, le dispositif permettant une réduction des attributions de compensation dans les mêmes proportions ne se justifie plus.

« Ce mécanisme dérogatoire ne peut plus être utilisé que dans une perspective malveillante, par une majorité de communes membres disposant de peu ou pas d'attribution de compensation, afin de réduire fortement (en valeur absolue) l'attribution de compensation versée à une commune qui disposait, avant le passage en fiscalité professionnelle unique, de bases importantes. Une réduction « dans les mêmes proportions » n'a que l'apparence de l'équité : elle se traduit en réalité par des réductions individuelles très différentes, variant, selon les communes d'un même groupement, entre zéro et plusieurs centaines de milliers d'euros.

« Le risque d'utilisation uniquement malveillante de cette disposition s'accroît avec la perspective prochaine d'achèvement de la carte intercommunale, à la faveur duquel un grand nombre de communes, bénéficiaires d'une attribution de compensation importante, ne représenteront plus, à elle seule, la moitié de la population du groupement et ne pourront donc plus faire échec à la mise en oeuvre de cette procédure.

« Le présent amendement permet donc de garantir le respect du principe de neutralité budgétaire du transfert à l'EPCI de la fiscalité professionnelle unique et des transferts de compétence. »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le mécanisme que propose de supprimer le présent article avait été introduit, lors de la mise en place de la suppression de la taxe professionnelle, afin de permettre des ajustements ponctuels qui n'étaient pas permis en raison du caractère figé des attributions de compensation reversées par un EPCI à taxe professionnelle unique à ses membres.

Les circonstances ont désormais changé et ce mécanisme risque de devenir un obstacle à la mise en place des nouveaux schémas d'intercommunalité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 quinquies (nouveau) (Art. 1638 quater du code général des impôts) : Intégration fiscale progressive d'une commune à un EPCI

Commentaire : Le présent article vise à aménager le mécanisme d'intégration fiscale progressive pour les communes, précédemment membres d'un EPCI à fiscalité propre et adhérant à un nouvel EPCI.

I. LE DROIT EXISTANT

Le III bis de l'article 1638 quater du code général des impôts prévoit que dans le cas du rattachement d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique, sur délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI et de la commune concernée, les taux intercommunaux des impôts directs locaux (taxe d'habitation et taxes foncières) peuvent être appliqués de manière progressive, sur une durée maximum de douze ans.

Le second alinéa du IV du même article prévoit cette même possibilité pour les communes rattachées à un EPCI à fiscalité additionnelle, pour les taux de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la cotisation foncière des entreprises.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article 1638 quater ne prend pas en compte la situation des communes qui appartenaient déjà à un EPCI à fiscalité propre, dans la mesure où le mécanisme d'intégration progressive porte sur la différence entre la totalité du taux intercommunal de l'EPCI « d'accueil » et le taux communal, sans tenir compte du taux pratiqué par l'ancien EPCI de rattachement.

C'est pourquoi le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, prévoit que, lorsque la commune était membre d'un EPCI à fiscalité propre, le mécanisme d'intégration progressive concerne seulement la différence entre :

- d'une part, le taux « qui aurait été appliqué sur le territoire de la commune l'année du rattachement s'il avait déjà pris fiscalement effet » ;

- d'autre part, « le taux effectivement appliqué sur ce même territoire la même année ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet de conserver la progressivité de l'intégration fiscale pour les communes qui n'appartenaient pas à un EPCI à fiscalité propre, tout en évitant que les communes précédemment membres d'un EPCI à fiscalité propre ne bénéficient d'un taux moins important, au détriment des finances de l'EPCI « d'accueil ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 sexies (nouveau) (Art. 1650 A du code général des impôts) : Modalités de création des commissions intercommunales des impôts directs (CIID)

Commentaire : le présent article propose de simplifier les modalités de création des CIID en supprimant la délibération préalable des EPCI.

L'article 1650 A du code général des impôts (CGI) prévoit que « dans chaque établissement public de coopération intercommunale soumis de plein droit ou sur option au régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C, l'organe délibérant doit créer, par délibération prise dans les conditions prévues à l'article 1639 A bis, une commission intercommunale des impôts directs composée de onze membres, à savoir le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou un vice-président délégué et dix commissaires. »

La création de ces commissions a été rendue obligatoire dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité professionnelle unique par l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 qui a lancé le processus de révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

Dans le cadre de cette révision, ces commissions seront chargées de donner leur avis sur les choix opérés par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels en ce qui concerne, notamment, la délimitation des secteurs d'évaluation, la fixation du coefficient de localisation des propriétés, la fixation des tarifs.

La création de ces commissions fait toutefois référence à la procédure précisée par l'article 1639 A bis du CGI, qui, du fait de son formalisme, risque d'entraîner des retards dans le déroulement des opérations de révision.

Le présent article, adopté à l'initiative du rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du Gouvernement, propose donc de supprimer la délibération préalable des EPCI afin que les CIID soient créées, comme les commissions communales des impôts directs (CCID), par décision de l'administration.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale constitue une mesure de simplification bienvenue, qui doit faciliter le déroulement des opérations de révision des valeurs locatives professionnelles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 septies (nouveau) (Art. 1681 sexies et 1738 du code général des impôts et art. L. 253 du livre des procédures fiscales) : Dématérialisation des paiements et de l'avis d'imposition de la contribution foncière des entreprises et de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau

Commentaire : le présent article vise à généraliser progressivement la dématérialisation du paiement de la CFE et de l'IFER. Il fixe également un montant minimum de majoration en cas de non respect de l'interdiction de payer un impôt, dont la CFE et l'IFER, par virement. Il instaure enfin la possibilité de recevoir de façon dématérialisée les avis d'imposition.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1681 sexies du code général des impôts (CGI) prévoit l'obligation de payer par virement, par prélèvement ou par « télérèglement » (paiement en ligne), au choix, les impôts dont le montant excède 50 000 euros. Cette règle s'applique à l'ensemble des impôts sur rôle, pour les particuliers comme pour les professionnels.

S'agissant de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER), l'article 56 de la loi de finances rectificative pour 2010 de décembre 2010231(*) a prévu, au sein de l'article 1681 sexies précité, l'acquittement de la CFE et de l'IFER par voie dématérialisée (télérèglement en ligne ou prélèvement) pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 230 000 euros.

Par ailleurs, l'article 53 de la loi de finances rectificative pour 2011 de décembre 2011232(*) a généralisé, pour l'ensemble des entreprises quel que soit leur chiffre d'affaires, l'interdiction de paiement par virement pour ces deux impositions. Elle a également prévu que cette interdiction de payer un impôt par virement entraîne l'application d'une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le versement a été effectué par ce mode de paiement

En l'état actuel du droit, les entreprises, dont le chiffre d'affaires se trouve en-deçà de 230 000 euros, peuvent donc payer ces impôts non seulement au moyen d'un prélèvement ou d'un télérèglement, mais aussi par chèque ou titre interbancaire de paiement (TIP) si le montant de l'imposition est inférieur à 50 000 euros, voire en numéraire dans le cas d'un montant d'imposition inférieur à 3 000 euros (conformément à l'article 1680 du CGI).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement et avec avis favorable de la commission des finances, a trois principaux objets.

Il vise tout d'abord à modifier l'article 1681 sexies du CGI afin de généraliser le paiement de la CFE et de l'IFER par prélèvement ou par télérèglement à l'ensemble des entreprises, quel que soit leur chiffre d'affaires (alinéa 5). La généralisation est progressive et ne s'applique, en 2013, qu'aux sociétés dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros ou passibles de l'impôt sur les sociétés (alinéas 11 et 12). Ce n'est qu'à compter de 2014 que l'ensemble des entreprises y seront soumises.

A cette occasion, le présent article procède également à une réécriture à droit constant du 3 de l'article 1681 sexies, afin de préciser la liste des impositions mentionnées, qui sont, au-delà de la CFE et de l'IFER, les contributions additionnelles à ces impositions, les frais de rôle et leur acompte commun (alinéas 4 et 6).

Par ailleurs, le présent article instaure un montant minimum de 60 euros pour la majoration prévue à l'article 1738 du CGI en cas de non respect de l'interdiction de payer par virement.

Enfin, il permet, sur option du contribuable, de dématérialiser les avis d'imposition, par dérogation au principe d'un envoi sous pli fermé prévu à l'article L. 253 du livre des procédures fiscales.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Participant du mouvement progressif de modernisation et de dématérialisation des procédures fiscales, qui contribue à améliorer l'efficacité et à alléger les coûts et la charge de travail pour les services fiscaux et ceux des entreprises, le présent article oblige progressivement toutes les entreprises à procéder de façon dématérialisée au paiement de la CFE et de l'IFER.

L'article aligne en cela le calendrier sur celui de l'obligation de recours aux téléprocédures fiscales pour la déclaration et le paiement de la taxe sur la valeur ajoutée :

- en octobre 2013, les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros ;

- en octobre 2014, toutes les entreprises.

Il convient de souligner que le paiement dématérialisé par prélèvement présente, pour les contribuables, un avantage de trésorerie puisque le paiement est effectué quelques jours après la date limite de paiement, et un avantage de simplicité puisqu'il permet d'éviter l'application de sanctions et majorations en cas d'oubli.

Afin d'informer sur cette évolution, la Direction générale des finances publiques (DGFiP) a mis en place un plan de communication à destination des entreprises, comprenant notamment un message sur le portail fiscal et sur les avis d'imposition, mais aussi la simplification du chemin d'accès au service de paiement en ligne sur le portail fiscal.

S'agissant de l'interdiction du paiement par virement, le montant minimal de majoration est cohérent avec celui déjà fixé, au sein du 1 de l'article 1738, pour le non respect de l'obligation de souscrire une déclaration par voie électronique.

Rappelons que l'interdiction des virements trouve son origine dans le caractère lourd, pour l'administration, de leur traitement - paradoxalement, plus que celui des chèques et des TIP, lequel se trouve largement automatisé. L'interdiction semble porter ses fruits, les paiements par virement ayant connu un recul global significatif (- 9 %) entre 2010 et 2011 pour ne plus représenter que 5,4 % des paiements.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 octies (nouveau) (Art. L. 331-9 du code de l'urbanisme) : Exonération facultative de la taxe d'aménagement pour les surfaces annexes

Commentaire : le présent article propose d'autoriser les collectivités territoriales à exonérer de taxe d'aménagement certaines surfaces de stationnement.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article L. 331-9 du code l'urbanisme prévoit que « les organes délibérants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale, les conseils généraux et le conseil régional de la région d'Ile-de-France peuvent exonérer de la taxe d'aménagement, en tout ou partie, chacune des catégories de construction ou aménagement suivantes :

1° Les locaux d'habitation et d'hébergement mentionnés au 1° de l'article L. 331-12 qui ne bénéficient pas de l'exonération prévue au 2° de l'article L. 331-7  (logements aidés par l'Etat dont le financement ne relève pas des PLAI - prêts locatifs aidés d'intégration - qui sont exonérés de plein droit) ;

2° Dans la limite de 50 % de leur surface, les surfaces des locaux à usage d'habitation principale qui ne bénéficient pas de l'abattement mentionné au 2° de l'article L. 331-12 et qui sont financés à l'aide du prêt ne portant pas intérêt prévu à l'article L. 31-10-1 du code de la construction et de l'habitation (PTZ+);

3° Les locaux à usage industriel mentionnés au 3° de l'article L. 331-12 du présent code (locaux bénéficiant de l'abattement de base de 50 %) ;

4° Les commerces de détail d'une surface de vente inférieure à 400 mètres carrés ;

5° Les immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques. »

Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, vise à ajouter à cette liste deux nouvelles catégories :

- les surfaces annexes à usage de stationnement des logements locatifs sociaux ne bénéficiant pas de l'exonération totale233(*) ;

- les surfaces des locaux annexes à usage de stationnement des immeubles autres que d'habitations individuelles.

Il précise que les délibérations relatives à ces nouvelles exonérations devront être prises au plus tard le 28 février 2013 pour une entrée en vigueur au 1er avril 2013.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale répond à une préoccupation exprimée par de nombreux élus, et reprise notamment par notre collègue Gilles Carrez, président de la commission des finances.

En effet, la réforme de la fiscalité de l'aménagement, applicable depuis le 1er mars 2012, s'est traduite par une augmentation importante de l'assiette de la taxe d'aménagement, en intégrant dans la surface taxable les aires de stationnement souterraines des immeubles collectifs d'habitation.

Cette extension a lieu alors que les surfaces dédiées au stationnement des véhicules se sont accrues du fait de la multiplication des règles de construction, d'une part, et des exigences des collectivités, d'autre part.

Il en résulte un renchérissement sensible des opérations de construction préjudiciable à la réalisation de l'objectif annoncé par le Président de la République de construire 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux.

Le dispositif proposé, dont la mise en oeuvre reste soumise à l'appréciation des collectivités concernées, permet au contraire une diminution des taxes d'urbanisme pesant sur les opérations de logements collectifs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 nonies (nouveau) (Art. 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000) : Coefficients multiplicateurs des taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base dites « d'accompagnement » et de « diffusion »

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, propose de maintenir, pour 2013 et 2014, la valeur des coefficients multiplicateurs - qui avaient été fixés pour les seules années 2010 à 2012 par la loi de finances n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 - des taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base, dites « d'accompagnement » et de « diffusion ».

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 21 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs a complété l'article 43 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999 de finances pour 2000 en instaurant trois taxes additionnelles à la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) :

une taxe dite « recherche » ;

- une taxe dite « d'accompagnement » ;

une taxe dite « de diffusion technologique ».

Le montant de ces taxes est déterminé, selon la catégorie dont relève l'installation nucléaire concernée, en appliquant à une somme forfaitaire - fixée par l'article 43 précité de la loi de finances pour 2000 - un coefficient multiplicateur, déterminé par décret en conseil d'Etat (décret n° 2000-361 du 26 avril 2000) dans les limites fixées par l'article 43 précité (cf. infra).

Sommes forfaitaires - plafonds et planchers des coefficients multiplicateurs fixés par l'article 43 de la LFI pour 2000

Catégories d'installations

Sommes forfaitaires

déchets

(en millions d'euros)

Coefficient multiplicateur

Recherche

Accompagne-ment

Diffusion technologique

Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche (par tranche)

0,28

[0,5-6,5]

[0,6-2]

[0,6-1]

Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche

0,25

[0,5-6,5]

[0,6-2]

[0,6-1]

Autres réacteurs nucléaires

0,25

[0,5-6,5]

[0,6-2]

[0,6-1]

Usines de traitement de combustibles nucléaires usés

0,28

[0,5-6,5]

[0,6-2]

[0,6-1]

Source : article 43 de la loi de finances pour 2000

A titre temporaire, la loi de finances n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a majoré, pour 2010, 2011 et 2012, la valeur des coefficients multiplicateurs de chacune des trois taxes additionnelles par rapport aux valeurs fixées initialement par le décret précité du 26 avril 2000, comme suit :

Comparaison des valeurs des coefficients multiplicateurs arrêtées par le décret 26 avril 2000 et celles fixées par la LFR 2009 pour les années 2010 à 2012

Catégories d'installations

Valeurs des coefficients multiplicateurs

Recherche

Accompagne

-ment

Diffusion technologique

Décret

2010

2011

2012

Décret

2010

2011

2012

Décret

2010

2011

2012

Réacteurs nucléaires de production d'énergie autres que ceux consacrés à titre principal à la recherche (par tranche)

4,3

5,27

1,0

1,73

0,8

0,87

Réacteurs nucléaires de production d'énergie consacrés à titre principal à la recherche

4,8

6,08

1,1

2,00

0,9

1,00

Autres réacteurs nucléaires

4,8

6,08

1,1

2,00

0,9

1,00

Usines de traitement de combustibles nucléaires usés

4,4

5,32

1,0

1,75

0,8

0,88

Source : décret n° 2000-361 du 26 avril 2000 et article 43 de la loi de finances pour 2000, modifié par l'article 111 de la loi de finances rectificative pour 2009

Le produit de la taxe « recherche » - dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012234(*) - est affecté à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA). En revanche, le produit des deux autres taxes, dites « d'accompagnement » et « de diffusion technologique », est réparti à parts égales entre les deux groupements d'intérêt public mentionnés à l'article L. 542-11 du code de l'environnement : les GIP de Meuse et de Haute-Marne. Les missions de ces derniers sont rappelées dans l'encadré ci-après :

Missions et financement des GIP de Meuse et de Haute-Marne

« Dans tout département sur le territoire duquel est situé tout ou partie du périmètre d'un laboratoire souterrain ou d'un centre de stockage en couche géologique profonde défini à l'article L. 542-9, un groupement d'intérêt public est constitué en vue :

« 1° de gérer des équipements de nature à favoriser et à faciliter l''installation et l'exploitation du laboratoire ou du centre de stockage ;

« 2° de mener, dans les limites de son département, des actions d'aménagement du territoire et de développement économique, particulièrement dans la zone de proximité du laboratoire souterrain ou du centre de stockage dont le périmètre est défini par décret pris après consultation des conseils généraux concernés ;

« 3° de soutenir des actions de formation ainsi que des actions en faveur du développement, de la valorisation et de la diffusion de connaissances scientifiques et technologiques, notamment dans les domaines étudiés au sein du laboratoire souterrain et dans ceux des nouvelles technologies de l'énergie.

[...]

« Pour financer les actions visées aux 1° et 2° du présent article, le groupement bénéficie d'une partie du produit de la taxe additionnelle dite " d'accompagnement " à la taxe sur les installations nucléaires de base prévue au V de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), à laquelle il peut, pour les exercices budgétaires des années 2007 à 2016, ajouter une fraction, dans la limite de 80 %, de la partie du produit de la taxe additionnelle dite de " diffusion technologique " à ladite taxe sur les installations nucléaires de base dont il bénéficie. Pour financer les actions visées au 3° du présent article, le groupement bénéficie d'une partie du produit de la taxe additionnelle dite de " diffusion technologique ", à laquelle il peut, pour les exercices budgétaires des années 2007 à 2016, ajouter une fraction, dans la limite de 80 %, de la partie du produit de la taxe additionnelle dite " d'accompagnement ". »

Source : article L. 542-11 du code de l'environnement

Pour 2012, le produit de ces trois taxes devrait s'élever à :

- 119 millions d'euros pour la taxe « recherche » ;

- 60 millions d'euros pour les taxes « d'accompagnement » et de « diffusion technologique » (30 millions d'euros devraient ainsi être versés à chacun des GIP mentionnés ci-dessus).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés, Jean-Louis Dumont, Bertrand Pancher, François Cornurt-Gentille, Jean-Yves Le Déaut, François Brottes et Christian Eckert, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, un amendement portant article additionnel proposant de prolonger, pour 2013 et 2014, les valeurs majorées des coefficients multiplicateurs des taxes « d'accompagnement » et « de diffusion technologique », qui avaient été fixées pour les seules années 2010 à 2012 par la loi de finances rectificative pour 2009.

Le produit des taxes « d'accompagnement » et « de diffusion technologique » resterait ainsi inchangé pour 2013 par rapport à 2012 (soit 60 millions d'euros), alors qu'en l'absence du présent article (et donc en cas de retour à l'application des coefficients fixés par le décret n° 2000-361 du 26 avril 2000, la majoration temporaire actuellement en application venant à échéance), il aurait été ramené à 40 millions d'euros.

S'agissant de la taxe « recherche », en revanche, rien de similaire n'est prévu ; ce sont donc les coefficients multiplicateurs prévus par le décret n° 2000-361 du 26 avril 2000 qui s'appliqueront de nouveau. Le produit de la taxe « recherche » passerait ainsi, en 2013, de 119 millions d'euros à 97 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon les données recueillies par votre rapporteur général, le maintien des taxes « d'accompagnement » et de « diffusion technologique » à leur niveau actuel est nécessaire pour assurer l'accompagnement du développement économique des collectivités qui accueilleront le projet « Cigéo » de stockage des déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue. Ce projet devrait donner lieu en 2013 à un débat organisé par la Commission nationale du débat public.

Le calendrier du projet Cigéo (centre industriel de stockage géologique)

« - 1991 : démarrage des recherches sur le projet avec la première loi sur les déchets radioactifs ;

« - 2005/2006 : débat public sur la politique nationale de la France en matière de gestion des matières et déchets radioactifs ;

« - 2006 : après 15 années de recherches sur différentes solutions possibles, le stockage dans l'argile est retenu, par la loi, comme la solution de référence pour la protection à très long terme de l'homme et de l'environnement ;

« - 2009 : après deux années de dialogue, l'Andra propose une zone d'implantation pour les installations souterraines du stockage, à proximité de son laboratoire de recherche souterrain en Meuse. L'État valide en 2010 la poursuite des recherches sur cette zone géologique très favorable ;

« - 2012 : lancement de la phase industrielle du projet ;

« - 2013 : débat public sur le projet ;

« - 2015 : début de l'instruction de la demande d'autorisation du centre de stockage.

« - Horizon 2016 : loi pour définir les conditions de réversibilité du stockage.

« - 2025 : sous réserve de son autorisation, mise en service de Cigéo. »

Source : ANDRA

En revanche, le programme de dépenses de l'ANDRA ne nécessiterait pas, en 2013, de prolongation de la majoration de la taxe « recherche ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 decies (nouveau) : Possibilité pour les communes et EPCI de prendre une nouvelle délibération sur la base minimum de cotisation foncière des entreprises au titre de 2012

Commentaire : le présent article propose d'autoriser les communes et EPCI à délibérer de nouveau sur la base minimum de CFE au titre de 2012.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du Gouvernement, reprend, dans une rédaction identique, le texte de l'amendement proposé par votre commission des finances lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2013, concernant la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises (CFE), et adopté à l'unanimité par le Sénat.

Les règles actuelles qui autorisent les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fixer des bases de calcul de la cotisation minimale de CFE, en fonction du chiffre d'affaires, ont parfois entrainé des augmentations considérables de l'impôt dû par certaines petites entreprises.

Les collectivités territoriales elles-mêmes se sont inquiétées de ces effets dont elles n'avaient pas nécessairement pu prendre la mesure, faute de simulation.

De fait, deux effets se conjuguent pour l'exercice 2012 :

- une part des collectivités, qui n'avaient pas utilisé la faculté ouverte par la réforme de la taxe professionnelle issue de la loi de finances initiale (LFI) pour 2010, de fixer une base de cotisation minimale, ont délibéré pour la première fois en 2011 ;

- d'autres collectivités ont voté en 2011 un montant de base de cotisation minimale situé dans le haut de la fourchette, à la suite de son élargissement par la LFI 2011.

Le présent article permet aux communes et aux EPCI, qui le souhaiteraient, de revenir sur leurs délibérations jusqu'au 21 janvier 2013, en modifiant la base retenue pour le calcul de la cotisation minimale de CFE due au titre de l'exercice 2012235(*).

Le mécanisme permet aux contribuables de n'acquitter que la cotisation résultant de l'éventuelle nouvelle délibération.

Ainsi, l'Etat versera aux collectivités début 2013, les acomptes mensuels correspondant aux montants de cotisation minimum de CFE initiaux.

Mais il n'opèrera de recouvrement auprès des redevables que sur la base des nouveaux montants.

Les collectivités rembourseront à l'Etat la différence des sommes perçues au titre de l'ancienne délibération et de la nouvelle.

L'amendement de la commission des finances a été sous-amendé afin de prendre en compte la troisième tranche (de 100 000 à 250 000 euros de chiffre d'affaires) créée par l'Assemblée nationale à l'article 17.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut être que favorable au présent article qui reprend une initiative qu'il avait défendue lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013.

Le dispositif permettra de revenir sur la hausse importante de CFE subie par certaines entreprises du fait de délibérations de quelques collectivités qui, faute de disposer des éléments d'information et de simulation nécessaires, n'avaient pas pris toute la mesure des conséquences des montants votés.

Il n'engage pas les finances de l'Etat et préserve la capacité de décision des collectivités territoriales.

En revanche, s'agissant de la possibilité de délibérer à nouveau au titre de l'année 2012, il n'est pas opportun d'introduire à cet article la troisième tranche créée par l'Assemblée nationale et qui n'existait pas lorsque les collectivités ont délibéré pour la première fois. Votre rapporteur général vous propose donc un amendement supprimant la création rétroactive de la troisième tranche au titre de 2012.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 undecies (nouveau) (Art. 1464 K du code général des impôts) : Prorogation au titre de l'année 2012 de l'exonération de cotisation foncière des entreprises au bénéfice des auto-entrepreneurs

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger pour 2012 l'exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) en faveur des auto-entrepreneurs qui ont déjà bénéficié de cette exonération au titre des années 2010 et 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME FISCAL DE L'AUTO-ENTREPRENEUR

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a créé le régime de l'auto-entrepreneur afin de promouvoir l'esprit d'entreprise en France. Outre la mise en place d'une procédure simplifiée de déclaration d'activité, ce dispositif consiste essentiellement dans un mode de calcul et de paiement simplifié des cotisations sociales et de l'impôt sur le revenu.

Or, un examen approfondi des conditions d'éligibilité fiscale au statut de l'auto-entrepreneur montre que l'environnement juridique dans lequel il s'insert demeure complexe, notamment en cas de franchissement des seuils.

Plusieurs conditions cumulatives sont nécessaires pour pouvoir bénéficier de ce régime et c'est souvent à leur sujet que l'on constate l'existence de malentendus et de déceptions de la part des contribuables.

En premier lieu, pour pouvoir bénéficier du régime fiscal de l'auto-entrepreneur, il faut être éligible au régime fiscal des micro-entreprises qui s'applique en-dessous d'un seuil de chiffre d'affaires (80 300 euros pour les commerçants et artisans et de 32 100 euros pour les prestataires de services et les professions libérales). Ces seuils permettent de s'assurer que ce régime s'applique uniquement aux plus petits des entrepreneurs individuels.

La seconde condition d'ordre fiscal pour bénéficier du régime des micro-entreprises est la franchise de la taxe sur la valeur ajoutée. L'auto-entrepreneur ne peut pas s'acquitter de la taxe sur la valeur ajoutée sur ses prestations et ses livraisons de biens et, en conséquence, ne peut pas déduire la taxe sur la valeur ajoutée sur ses propres achats. Ce surcroît de valeur ajoutée n'est donc pas déductible pour l'auto-entrepreneur alors même que ses clients, s'ils sont des industriels, déduisent la TVA. L'impression de gain sur l'impôt sur le revenu doit est donc compensée par une charge fiscale supplémentaire sur un autre impôt, la TVA. Il s'agit d'un équilibre global dont les auto-entrepreneurs n'ont pas forcément conscience.

La troisième condition pour pouvoir bénéficier du régime fiscal des auto-entrepreneurs est d'avoir opté pour le régime microsocial, c'est-à-dire de payer ses charges sociales de manière forfaitaire, proportionnellement au chiffre d'affaires.

Une condition supplémentaire limite également, par nature, le nombre des personnes qui peuvent en bénéficier. Il faut que le revenu imposable par part de l'antépénultième année soit inférieur à un certain seuil, en l'occurrence le seuil de la troisième tranche de l'impôt sur le revenu, c'est-à-dire de l'ordre de 25 700 euros. Les personnes qui rempliraient les trois premières conditions - franchise de la TVA, être éligible au régime des micro-entreprises, adhésion au régime microsocial - ne pourraient donc pas être au régime fiscal des auto-entrepreneurs s'ils appartiennent par exemple à un foyer qui gagne beaucoup d'argent, puisque dans ce cas, le revenu par part serait supérieur à 25 700 euros.

B. L'EXONÉRATION TEMPORAIRE DE COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES

Outre ces avantages fiscaux et sociaux, il était prévu dès l'origine, en application de l'article 1464 K du code général des impôts, que les auto-entrepreneurs qui exerçaient l'option pour le prélèvement fiscal forfaitaire libératoire étaient exonérés de la cotisation foncière des entreprises pour une période de deux ans à compter de l'année qui suit celle de la création de leur entreprise.

L'article 137 de la loi de finances rectificative pour 2011 a en outre étendu le bénéfice de cette exonération à tous les auto-entrepreneurs236(*) à compter des impositions de cotisation foncière des entreprises établies au titre de l'année 2010.

Il ressort de ces dispositions que les premiers auto-entrepreneurs, créés en 2009, ont été exonérés de CFE en 2010 et 2011. L'exonération les concernant prenant fin au 31 décembre 2011, ceux-ci sont redevables de la CFE pour 2012.

Les auto-entrepreneurs créés les années ultérieures (2010, 2011 et 2012) bénéficient donc encore de l'exonération, celle-ci prenant fin respectivement en 2013, 2014 et 2015.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à proroger d'un an, au titre de l'année 2012, l'exonération de CFE pour les auto-entrepreneurs qui ont déjà bénéficié de cette exonération en 2010 et 2011.

L'objet du présent article trouve son origine dans le fait que le montant minimum de la CFE étant en moyenne de 300 euros et pouvant atteindre 1 200 euros, des dizaines de milliers d'entrepreneurs qui ne réalisent que quelques centaines ou milliers d'euros de chiffre d'affaires verraient la pérennité de leur entreprise menacée.

Cette mesure s'appliquerait donc uniquement aux auto-entrepreneurs créés en 2009 et serait mise en oeuvre sous la forme d'un dégrèvement accordé sur demande du contribuable. Cette modalité d'exonération est rendue nécessaire car les avis d'imposition de la CFE 2012 sont soient déjà émis, soit en cours d'émission.

Ne sont donc pas concernés les créateurs d'entreprises des années suivantes car ceux-ci bénéficie encore de la période d'exonération de deux ans.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le statut de l'auto-entrepreneur est loin d'être stabilisé et d'atteindre l'objectif initial de simplicité sur le plan juridique. Depuis sa création, il a suscité une série de dispositions législatives tendant à en modifier le régime :

- dans le cadre de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, le Sénat a adopté un amendement pour prévoir que les auto-entrepreneurs déclarant, au titre d'une année civile, un chiffre d'affaires ou des revenus inférieurs à un seuil fixé par décret, n'entrent pas dans le champ de la compensation accordée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale des professions libérales237(*) ;

- l'article 67 de la loi de finances rectificative précitée pour 2009 rend obligatoire à compter du 1er avril 2010 l'immatriculation au registre des métiers des auto-entrepreneurs exerçant à titre principal une activité artisanale. Les auto-entrepreneurs seront toutefois exonérés du paiement de la taxe pour frais de chambre de métiers pendant les trois premières années ;

- l'instauration d'une obligation de déclaration d'activité pour tous les auto-entrepreneurs, quel que soit le montant du chiffre d'affaires ou des recettes réalisé, y compris en l'absence de chiffre d'affaires et de recettes et la limitation à deux ans du bénéfice de ce régime micro-social spécifique pour les auto-entrepreneurs qui ne réalisent aucun chiffre d'affaires (loi de financement de la sécurité sociale pour 2011) ;

- l'exonération de cotisation foncière des entreprises pendant les deux années consécutives à la création pour l'ensemble des auto-entrepreneurs dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2011.

Plus récemment, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, les prélèvements sociaux applicables aux auto-entrepreneurs ont fait l'objet d'un relèvement :

- de 12 % à 14 % pour les activités commerciales ;

- de 21,3 % à 24,6 % pour les activités artisanales et de services ;

- de 18,3 % à 21,3 % pour les activités libérales.

Aussi, sans préjudice d'une réflexion plus approfondie sur le dispositif, le cas échéant à l'occasion de la réalisation du rapport sur l'application du régime de l'auto-entrepreneur confié par la commission de l'application des lois du Sénat à nos collègues Muguette Dini et Philippe Kaltenbach, il apparaît que le dispositif proposé peut apporter une réponse au problème posé à condition qu'elle soit exceptionnelle et transitoire.

En effet, Il semble urgent qu'une revue d'ensemble du dispositif de l'auto-entrepreneur soit mise en oeuvre. A cet égard, le Gouvernement a annoncé pour 2013 une évolution de la fiscalité de ce régime à la lumière du rapport qui sera rendu dans le cadre d'une mission d'évaluation confiée à l'inspection générale des finances et à l'inspection générale des affaires sociales.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur général que le coût de cette exonération, de l'ordre de 40 millions d'euros, serait pris en charge par l'Etat, sans perte de recettes pour les collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 duodecies (nouveau) : Fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté

Commentaire : Le présent article vise à mettre en place, pour 2013, un fonds de soutien exceptionnel aux départements en difficulté.

I. UN ENGAGEMENT DU CHEF DE L'ÉTAT FACE À LA SITUATION FINANCIÈRE DIFFICILE DES DÉPARTEMENTS 

A. DES DÉPARTEMENTS CONFRONTÉS À UN « EFFET CISEAU »

La situation financière des départements est un sujet de préoccupation depuis de nombreuses années, dans la mesure où ces collectivités sont confrontées à un « effet de ciseau » entre leurs ressources et leurs dépenses.

Cet effet résulte essentiellement d'une diminution de leurs recettes fiscales, dans un contexte de crise économique, et d'une forte augmentation des dépenses sociales.

Le rapport au premier ministre sur les finances départementales, remis le 20 avril 2010 par Pierre Jamet, directeur général des services du département du Rhône, indiquait ainsi qu'entre 2000 et 2008, le différentiel entre les taux annuels de croissance des dépenses et recettes de fonctionnement s'élevait à deux points, les premières progressant de 9,3 % par an et les secondes de 7,3 %.

Comme l'a souligné notre collègue Charles Guené dans son rapport238(*) sur les propositions de loi relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements, les difficultés financières de ces collectivités résultent notamment des dépenses liées aux allocations de solidarité nationales que sont le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

Ainsi, en 2011, le reste à charge des départements au titre de ces trois allocations est évalué à 5,8 milliards d'euros, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Répartition du reste à charge des départements
au titre des trois allocations de solidarité en 2011

(en millions d'euros)

 

RSA

APA

PCH

Total

Coût à la charge des départements

7 772

5 266

1259

14 297

Compensation

6 343

1 622

528

8 493

Coût net

1 429

3 644

731

5 804

Taux de couverture

81,6 %

30,8 %

41,9 %

59,4 %

Source : Commission des finances à partir des données de la direction générale des collectivités locales

Pour le RSA, les chiffres sont provisoires et hors COM et Mayotte

Si l'on s'intéresse à l'évolution du taux de couverture au cours des dernières années, on constate que celui-ci s'est constamment dégradé.

Ainsi, le taux de couverture au titre des dépenses de RSA, qui était de 100 % en 2004, a progressivement diminué pour atteindre 91,1 % en 2008 et 81,6 % en 2011. Celui des dépenses au titre de l'APA s'élevait à 37,4 % en 2004 : il est aujourd'hui de 30,8 %. Quant au taux de couverture au titre de la PCH, il est passé de 96,8 % en 2008 à 41,9 % en 2011.

On observera que les dépenses au titre de l'APA représentent, à elles seules, 63,8 % du reste à charge pour les départements.

Ce coût de 5,8 milliards d'euros est à comparer aux montants des dépenses de fonctionnement des départements, estimé à 54,3 milliards d'euros par l'Observatoire des finances locales. Les trois allocations représentent donc 11 % des budgets départementaux, sur lesquels la marge de manoeuvre des conseils généraux est extrêmement limitée.

Cette situation financière difficile des départements s'illustre notamment dans l'évolution de leurs dépenses d'investissement hors remboursements, seule variable d'ajustement : celles-ci ont diminué de 3,9 % en 2011, après une baisse de 14 % en 2010. Pour 2012, l'Assemblée des départements de France (ADF) estime la diminution à 3 %.

B. UN ENGAGEMENT DU CHEF DE L'ÉTAT

La déclaration commune Etat-Départements, signée au terme de la réception par le Président de la République, le 22 octobre dernier, d'une délégation de l'Assemblée des départements de France, en présence du Premier ministre et de plusieurs membres du Gouvernement, contient l'engagement de l'Etat de mettre en place « dès début 2013, un fonds spécifique de 170 millions d'euros pour mieux soutenir le financement des missions de solidarité ».

La déclaration précise en outre que « ce fonds [est] mobilisé en faveur des départements les plus exposés à des tensions financières ». D'autre part, la déclaration prévoyait que les fonds seraient alloués « sur la base d'un diagnostic partagé » entre les services de l'Etat et des départements, en faisant notamment apparaitre « les économies de fonctionnement susceptibles d'être dégagées ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif mis en place à l'Assemblée nationale, par un amendement du Gouvernement sous-amendé, reprend cet engagement du chef de l'Etat et met en place un « fonds exceptionnel de soutien aux départements en difficulté », qui s'inspire très largement du fonds exceptionnel mis en place pour 2011 par le collectif budgétaire239(*) de 2010, qui s'élevait alors à 150 millions d'euros.

Le montant du fonds s'élève à 170 millions d'euros.

A. LE FINANCEMENT AU MOYEN D'UN PRÉLÈVEMENT SUR LES FONDS PROPRES DE LA CNSA

Le financement du fonds exceptionnel prend la même forme que celui de la première section240(*) du fonds de 2011, à savoir un prélèvement exceptionnel sur les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Celle-ci, créée par la loi241(*) relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, a pour mission notamment de rassembler les moyens destinés à financer la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

Elle prend la forme juridique d'un établissement public national à caractère administratif, jouissant de la personnalité morale et de l'autonomie financière. La CNSA est financée par le biais de ressources propres (notamment par la « contribution solidarité autonomie » et par une fraction de la CSG), de contributions de certains régimes de sécurité sociale et de produits financiers.

Jusqu'en 2008, la CNSA a vu ses réserves de fonds propres augmenter de manière très significative, compte tenu de la sous-consommation récurrente de certaines sections de son budget, du fait, essentiellement, des retards des procédures de création de places ou de médicalisation d'établissements spécialisés.

Evolution des réserves de la CNSA entre 2006 et 2011
Situation en fin d'année et utilisation des fonds propres

Source : Commission des finances à partir du rapport 2011 de la CNSA

PAM/PAI : Plan d'aide à la modernisation et Plan d'aide à l'investissement ; OGD : Objectif global de dépenses

Au vu de la situation financière de la CNSA, le présent article propose d'effectuer un prélèvement exceptionnel de 170 millions d'euros sur la section IV « financement des actions innovantes et le renforcement de la professionnalisation des métiers de service ».

En 2012, les réserves de fonds propres de la CNSA devraient s'élever à 343,4 millions d'euros, répartis selon le tableau ci-dessous.

Si l'on prend en compte le fait que les fonds propres de la section IV font déjà l'objet d'un prélèvement à hauteur de 50 millions d'euros au titre du « fonds de restructuration des services d'aide à domicile » et qu'on y ajoute les 170 millions d'euros prévus par le présent article, on constate que les fonds propres de la section IV ne suffiront pas alimenter le prélèvement.

La troisième colonne du tableau ci-dessous illustre la situation des fonds propres de la CNSA fin 2013, en tenant compte de ces deux prélèvements, et fait apparaître un déficit de 143,9 millions d'euros pour la section IV. Ceci nécessitera la prise d'un arrêté de transfert de crédits de la section I vers la section IV.

Répartition des fonds propres de la CNSA en 2012

(en millions d'euros)

 

Fonds propres mi-2012

Fonds propres fin 2013 (prévision)

Section I

248,6

252,7

Section II

-

-

Section III

-

-

Section IV

76,1

- 143,9

Section V

16,6

16,6

Section VI

2,1

2,5

Total fonds propres

343,4

127,9

Source : Commission des finances à partir de données de la CNSA

B. LES DEUX SECTIONS DU FONDS

1. Une première section répartie au bénéfice des départements d'outre-mer et de la moitié des départements métropolitains

La première section du fonds est dotée de 85 millions d'euros.

Les départements d'outre-mer sont éligibles de plein droit à cette part. Une quote-part est prélevée à leur profit sur le montant de cette première section, en fonction242(*) du rapport entre la population métropolitaine et la population de ces départements. Cette quote-part est ensuite répartie entre les départements d'outre-mer en fonction de leur indice synthétique (cf infra) multiplié par leur population. Son montant devrait s'élever à 5,3 millions d'euros environ.

Après prélèvement de la quote-part outre-mer, les ressources de la section sont réparties au bénéfice de la moitié des départements métropolitains - soit 48 départements -, classés en fonction d'un indice synthétique.

Par rapport à l'indice synthétique qui avait été retenu en 2010, on observe que celui-ci repose d'avantage sur les proportions de bénéficiaires des trois allocations susmentionnées : elles représentent ainsi 70 % de l'indice, contre 33 % en 2010, où seule la proportion de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans - et donc indirectement le nombre de bénéficiaires de l'APA - était prise en compte. Le critère du revenu moyen par habitant représente les 30 % restant, soit environ la même proportion qu'en 2010. Le critère du potentiel financier est quant à lui exclu.

Composition de l'indice synthétique

Critère

Pondération

Proportion de bénéficiaires de l'APA

40 %

Revenu moyen par habitant

30 %

Proportion de bénéficiaires du RSA

20 %

Proportion de bénéficiaires de la PCH (et de l'ACTP243(*))

10 %

Source : Commission des finances

On soulignera que c'est à l'initiative d'un sous-amendement que le critère de bénéficiaires de l'APA a été substitué au critère de la proportion de personnes de plus de soixante-quinze ans, avec l'avis favorable, sur ce point, de la commission et du Gouvernement.

En revanche, la pondération à 40 % de la proportion de bénéficiaires de l'APA et à 10 % de celle de bénéficiaires de la PCH, au lieu de 30% et 20 % dans la proposition du Gouvernement, a été adoptée avec un avis défavorable de la commission et du Gouvernement.

Enfin, la répartition entre les départements bénéficiaires se fait de façon « automatique », en fonction de son indice synthétique, sans pondération par la population. Cette dernière, prévue par le Gouvernement, a été supprimée par l'Assemblée, malgré un avis défavorable de la commission et du Gouvernement.

2. Une seconde section au profit des départements connaissant une situation financière dégradée

La seconde section du fonds s'élève également à 85 millions d'euros.

Ce montant pourra être mobilisé pour verser des subventions exceptionnelles, en section de fonctionnement, « à des départements connaissant une situation financière dégradée du fait en particulier du poids des dépenses sociales ».

À l'inverse de la première section, dont les fonds sont répartis de façon « automatique », les subventions accordées au titre de cette seconde section visent à répondre, au cas par cas, aux situations financières les plus délicates. Elle reprend en cela l'esprit de l'engagement n° 2 de la déclaration commune Etat-départements précitée, qui précisait que le fonds serait mobilisé « en faveur des départements les plus exposés à des tensions financières ».

Les critères retenus pour apprécier les départements pouvant bénéficier de cette seconde section seraient « notamment », aux termes de l'article :

- l'importance et le dynamisme de leurs dépenses sociales ;

- le niveau et l'évolution de leur endettement et de leur autofinancement ;

- les perspectives d'une situation de déficit, ce dernier point ayant été ajouté par sous-amendement, avec l'avis favorable de la commission, le Gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'Assemblée.

Les subventions accordées dans ce cadre seraient conditionnées à la conclusion d'une convention entre l'Etat et le département bénéficiaire - comme cela était le cas en 2011 -, précisant le montant de la subvention et « les mesures prises par le département pour améliorer sa situation financière ».

Enfin, le présent article prévoit un décret précisant ses modalités d'application ainsi que la remise au Parlement, avant la fin de l'année 2013, d'un rapport sur la mise en oeuvre de ce fonds.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable au principe même de la mise en place d'un fonds de soutien exceptionnel aux départements, au vu des difficultés financières particulières auxquelles ils sont confrontés.

Elle avait d'ailleurs proposé l'an dernier, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, la mise en place d'un tel fonds, afin de « soulager la situation financière très tendue des départements les plus en difficulté ». Adopté par le Sénat, cet amendement n'avait cependant pas été retenu par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

A. UN MODE DE FINANCEMENT JUSTIFIÉ

S'agissant du financement du fonds, le niveau global des fonds propres de la CNSA - 343,4 millions d'euros mi-2012 - justifie le prélèvement opéré par le présent article.

Néanmoins, on observe que la section IV ne pourra pas absorber les 170 millions d'euros du prélèvement, dans la mesure où ses fonds propres s'élèvent, mi-2012, à 76 millions d'euros et qu'ils font, en outre, déjà l'objet d'un prélèvement à hauteur de 50 millions d'euros, au titre du « fonds de restructuration des services d'aide à domicile ».

Un arrêté de transfert de crédits de la section I vers la section IV pourra néanmoins être pris.

B. LA PREMIÈRE SECTION

1. Un nombre important de départements bénéficiaires

Par rapport au dispositif de 2011, le fonds mis en place par le présent article bénéficiera à un nombre plus important de départements : au-delà des départements d'outre-mer, la moitié des départements de métropole seront concernés, soit 48 départements, contre 30 départements dans le mécanisme de 2011.

Cet élargissement va dans le sens de ce qu'avait proposé l'an dernier votre commission des finances (40 départements bénéficiaires). Il permet de concilier la nécessité d'aider un nombre important de départements, tout en évitant un « saupoudrage » excessif, puisque seule la moitié des départements de métropole seront concernés. De plus, le ciblage du dispositif sera renforcé par la seconde section du fonds, dotée également de 85 millions d'euros, attribués selon des critères liés à la situation financière des départements.

2. La composition de l'indice et le calcul du reversement

Le choix de l'Assemblée nationale de substituer le critère du nombre de bénéficiaires de l'APA à celui du nombre de personnes âgées de plus de soixante-quinze ans suscite des interrogations. En effet, le nombre de personnes de plus de soixante-quinze ans est un critère objectif, tandis que le nombre de bénéficiaires de l'APA peut dépendre des pratiques d'évaluation du degré de dépendance, qui peuvent varier d'un département à l'autre, et du fait que certains bénéficiaires potentiels n'en font pas la demande, car n'ayant pas connaissance du dispositif. De plus, les départements peuvent verser d'autres aides que l'APA au titre de la dépendance : aides ménagères, aide sociale à l'hébergement dans les EHPAD par exemple. En outre, les données relatives à l'APA ne sont disponibles qu'avec un décalage d'un an.

L'Assemblée nationale, contre l'avis de sa commission des finances et du Gouvernement, a décidé de passer de 30 % à 40 % la pondération du critère des bénéficiaires de l'APA. On observe que le reste à charge pour les départements au titre de l'APA représente à lui seul 63,8 % du total (cf supra). Toutefois, comme le soulignait le « rapport Jamet » de 2010 précité, ce poids de l'APA est loin d'être uniforme pour l'ensemble des départements : le rapport distinguait notamment les départements « ruraux et pauvres », confrontés à des dépenses d'APA importantes, et les départements « urbains et pauvres », où les dépenses d'insertion étaient prépondérantes.

L'Assemblée nationale a également supprimé, contre l'avis de sa commission et du Gouvernement, de la prise en compte de la population pour le calcul du versement.

Votre commission souhaite apporter deux corrections techniques faisant l'objet d'un amendement de précision, afin de spécifier que le montant pris en compte pour le calcul de la quote-part outre-mer et pour la répartition de la première section est bien le montant de cette première section, et non celui de l'ensemble du fonds.

C. LA SECONDE SECTION

En permettant d'accorder des subventions exceptionnelles, la seconde section du fonds apporte une solution, pour 2013, au problème des départements connaissant une situation financière particulièrement tendue.

On peut certes regretter que des critères exhaustifs de définition des départements ainsi aidés ne soient pas définis, mais il faut souligner que le présent dispositif est un mécanisme d'urgence, destiné à résoudre des situations particulières, au cas par cas : il doit donc conserver une certaine souplesse. De plus, les critères évoqués par le présent article apportent déjà des éléments, notamment la référence à la perspective d'un déficit.

Le recours à une logique conventionnelle, comme en 2011, satisfait également votre commission des finances. Elle permettra de s'assurer que les départements bénéficiaires de cette seconde section réaliseront des efforts pour maîtriser leurs finances. Lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre délégué chargé du budget, déclarait ainsi que « il va de soi que les départements qui pourraient être aidés [...] devront naturellement faire preuve d'un effort fiscal élevé ».

D. UN DISPOSITIF QUI NE RÈGLE PAS LE PROBLÈME DE FAÇON PÉRENNE

Le présent article ne règle pas de manière pérenne la question du financement par les départements des allocations de solidarité.

A ce titre, on peut rappeler les termes de l'engagement n° 1 de la déclaration Etat-départements précitée, qui prévoit « la mise en place, à compter de 2014, de ressources pérennes et suffisantes permettant aux départements de faire face [...] au financement des trois allocations individuelles de solidarité ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 terdecies (nouveau) : Affectation du fonds de roulement de l'Etablissement public d'aménagement Nord-Isère en liquidation

Commentaire : le présent article vise à répartir les produits issus de la liquidation de l'Etablissement public d'aménagement Nord-Isère (EPANI) entre l'Etablissement public Paris-Saclay et le Centre scientifique et technique du bâtiment.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'EPANI est un établissement public à caractère industriel et commercial de l'Etat, créé par le décret n° 2009-6 du 5 janvier 2009, suite à la transformation de l'Etablissement public d'aménagement de l'Isle d'Abeau (EPIDA). Il avait pour mission de procéder à toutes opérations destinées à faciliter l'aménagement de la zone incluse dans son périmètre d'intervention situé sur trente et une communes à l'est de la métropole lyonnaise, dans le département de l'Isère. La fin de sa mission était fixée au 31 décembre 2011.

Un décret n° 2012-1081 du 25 septembre 2012 a porté dissolution de l'EPANI et a défini les modalités de sa liquidation. Ce décret clôt l'ensemble des procédures initiées en 2005 en vue du retour au droit commun de la ville nouvelle de l'Isle d'Abeau et marque le démarrage de la période de liquidation qui se terminera au 31 décembre 2013.

La communauté d'agglomération Porte de l'Isère a vocation à reprendre l'ensemble des missions d'aménagement sur le territoire. Elle s'est dotée à cet effet d'une société publique locale d'aménagement, la « Société d'Aménagement du Rhône aux Alpes ».

La liquidation de l'EPANI s'accompagne notamment du transfert à la communauté d'agglomération Porte de l'Isère des opérations en cours et de la cession des éléments d'actif correspondants (notamment de terrains).

Elle doit également donner lieu à des remontées financières à l'Etat, estimées à un montant de 39,3 millions d'euros, dont 19,3 millions dès 2013, le reste des produits étant étalé jusqu'en 2023 selon des modalités de paiement différées convenues avec la communauté d'agglomération Porte de l'Isère dans le cadre d'un protocole conclu le 7 août 2012.

Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, vise, pour 2013, à affecter

- 7,3 millions d'euros à l'Etablissement public Paris Saclay244(*) pour le financement des travaux de déplacement du radar de surveillance aérienne de Palaiseau245(*), rendus nécessaires pour permettre le démarrage de chantiers prévus dans le cadre de l'opération d'intérêt national du plateau de Saclay ;

- et trois millions d'euros au Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (CSTB)246(*) pour le financement d'actions en faveur de la ville et des bâtiments durables.

Le produit des soldes de liquidation de l'EPANI constatés à la clôture du compte de liquidation qui sera effective le 31 décembre 2013, ainsi que les excédents complémentaires dégagés par les éléments d'actif et de passif subsistant à cette clôture du compte de liquidation, seront affectés au CSTB.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général n'est pas opposé à ce dispositif, qui propose de réaffecter les produits de la liquidation d'un établissement public revenant à l'Etat.

On peut toutefois s'interroger sur le bien-fondé de l'affectation de 3 millions d'euros au CSTB pour ce qui correspond à son activité habituelle, alors que les produits perçus sont de nature exceptionnelle.

C'est pourquoi votre rapporteur général vous propose, par amendement, de modifier cette affectation et de transférer les 3 millions d'euros au financement des projets de rénovation urbaine conduits par l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 quaterdecies (nouveau) : Confirmation des délibérations prises avant le 1er janvier 2008 par les syndicats mixtes en matière de versement transport

Commentaire : le présent article procède à la validation législative des délibérations prises avant le 1er janvier 2008 par des syndicats mixtes en matière de versement transport.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1er de la loi n° 73-460 du 11 juillet 1973 a autorisé les « syndicats de collectivités locales » à instituer un versement transport (VT), alors que celui-ci avait initialement conçu pour s'appliquer dans le seul périmètre de l'agglomération parisienne.

Les syndicats mixtes, qui peuvent être ouverts ou fermés247(*), faisaient partie des syndicats autorisés à instituer un VT.

Toutefois, à l'occasion de la codification de la loi de 1973 précitée dans le code des communes, le champ des personnes publiques autorisées à instituer un VT a été restreint et ne visait plus que les syndicats de communes.

De même, lors du transfert de ces dispositions à l'article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales, il n'est fait mention que des établissements publics de coopération intercommunale, catégorie qui n'englobe pas les syndicats mixtes.

Afin de lever toute ambiguïté, l'article 102 de la loi de finances pour 2008248(*) est toutefois venu préciser, à l'article L. 5722-7-1 du même code, que « les syndicats mixtes composés exclusivement ou conjointement de communes, de départements ou d'établissements publics de coopération intercommunale peuvent également instituer, dans les conditions prévues à l'article L. 2333-64, le versement destiné au financement des transports en commun, lorsqu'ils sont compétents pour l'organisation des transports urbains ».

Ainsi, depuis le 1er janvier 2008, les syndicats mixtes disposent d'une base juridique incontestable pour instituer et percevoir un versement transport.

Quoi qu'il en soit, la Cour de cassation a considéré, dans deux arrêts du 20 septembre 2012, que les délibérations prises par les syndicats mixtes avant cette date ne reposaient sur aucune base légale. En conséquence, toutes les entreprises ayant acquitté des sommes au titre du VT avant 2008 seraient fondées à en demander le remboursement.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article procède à la validation législative des délibérations des syndicats mixtes prises avant le 1er janvier 2008 en matière de versement transport, sous réserve des « décisions de justice passées en force de chose jugée ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel249(*), une validation législative ne doit pas remettre en cause les décisions juridictionnelles et doit reposer sur des « raisons d'intérêt général ». La Cour européenne des droits de l'Homme juge également qu'une validation législative doit se justifier par d'impérieux motifs d'intérêt général.

L'exposé des motifs de l'amendement présenté par le Gouvernement souligne que la jurisprudence de la Cour de cassation « fragilise considérablement le VT et, à travers lui, le financement des transports publics organisés par les syndicats mixtes en France. Or le versement transport constitue une ressource fondamentale qui représente en moyenne près de la moitié de leur budget [...].

« Un risque grave pèse ainsi sur cette ressource et, par voie de conséquence, sur l'existence même des syndicats mixtes de transport et les projets dont ils sont porteurs, ainsi que sur la continuité du service public des transports dans nombre de réseaux, dont certains comptent parmi les plus importants du territoire ».

Au regard des conséquences que provoquerait l'obligation de rembourser les sommes précédemment versées aux syndicats mixtes, votre rapporteur général estime que la présente validation législative repose effectivement sur des raisons d'intérêt général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17 quaterdecies (Art. L. 2334-36 du code général des collectivités territoriales) : Création de trois parts dans la DETR

Commentaire : le présent article additionnel vise à créer trois parts dans les enveloppes départementales de la DETR, destinées respectivement aux communes de moins de 2000 habitants, de plus de 2000 habitants et aux EPCI.

I. LE DROIT EXISTANT

Prévue à l'article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) est issue de la fusion par la loi de finances250(*) pour 2011 de la dotation globale d'équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR).

Cette fusion répondait au souhait de simplifier les modalités d'attribution de ces subventions, dans la mesure où un grand nombre des communes et des EPCI éligibles à l'une étaient également éligibles à l'autre.

Les crédits de la DETR sont portés par la mission « Relations avec les collectivités territoriales » du budget général. Ces crédits sont répartis entre départements sur la base de la population, du potentiel fiscal, de la densité du département et du potentiel financier.

Les crédits des enveloppes départementales sont ensuite attribués par les préfets, sous forme de subventions, au profit de projets « dans le domaine économique, social, environnemental et touristique ou favorisant le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A l'origine, la DGE visait essentiellement les communes tandis que la DDR s'adressait aux EPCI.

La fusion de ces deux dotations dans la DETR a donc pu avoir comme conséquence non souhaitable de créer des déséquilibres, par rapport à la situation préexistante, entre les types de communes ou EPCI se voyant attribuer des subventions, au détriment des projets structurants.

Le présent article additionnel vise donc à corriger cette situation, et à assurer un certain équilibre, en prévoyant que les préfets et les commissions d'élus définissent, en fonction des circonstances locales, trois fractions - fongibles entre elles - de crédits à destination de ces trois catégories de bénéficiaires : communes de moins de 2 000 habitants, communes de plus de 2 000 habitants et EPCI.

Cet amendement avait été adopté par la commission des finances lors de l'examen en commission de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17 quaterdecies (Art. L. 2334-7-3 du code général des collectivités territoriales) : Plafonnement de la baisse de la DGF forfaitaire

Commentaire : le présent article additionnel vise à mettre en place un plafonnement global à 4 % de la baisse de la dotation forfaitaire des communes.

I. UNE AUGEMENTATION DE LA PÉRÉQUATION FINANCÉE NOTAMMENT PAR LA MINORATION DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES

Le projet de loi de finances pour 2013 propose une augmentation importante de la péréquation communale :

- la dotation de solidarité urbaine connait une augmentation de 120 millions d'euros ;

- la dotation de solidarité rurale est en hausse de 78 millions d'euros.

Ces montants correspondent à un taux de progression de 8,7 %, soit le double du taux appliqué en 2012 (4,6 %) et un rythme d'augmentation parmi les plus élevés de ces dernières années.

Cette augmentation doit être financée notamment par la minoration de la composante « garantie » de la dotation forfaitaire des communes, que le comité des finances locales pourra décider d'accroître s'il veut renforcer encore les composantes « péréquation » de la DGF communale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La minoration de la composante garantie pèsera lourdement pour certaines communes, pour lesquelles la part de la garantie peut atteindre 70 %.

C'est pourquoi le présent article additionnel propose de mettre en place, pour toutes les communes, un mécanisme de plafonnement global de baisse de la dotation forfaitaire. La baisse maximale de dotation forfaitaire pour 2013 serait de 4 %.

Cette mesure répond à deux préoccupations : l'absence de mesure de l'ensemble des conséquences des minorations de dotations et de compensations d'exonération mises en place pour équilibrer le financement de la DGF et de l'enveloppe normée, d'une part, et la prise en compte de la diversité de la situation des communes au regard de la part de la dotation forfaitaire au sein de leur DGF, d'autre part.

En effet, pour certaines communes la part de la garantie peut dépasser très nettement la moyenne nationale qui est de 29,69 % et même atteindre plus de 70 %. Dans ce cas, le plafonnement du seul mécanisme d'écrêtement de la part garantie est manifestement inadapté.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 17 quaterdecies (Art. L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales) : Hausse du plafonnement cumulé des prélèvements au titre du FSRIF et du FPIC

Commentaire : le présent article additionnel propose de porter à 12,5 % le plafonnement cumulé des contributions au titre du FSRIF et du FPIC.

I. LE DROIT EXISTANT

Le 3° du I de l'article L. 2336-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que la somme des prélèvements au titre du Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) de l'année précédente et au titre du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) de l'année pour un ensemble intercommunal ou une commune isolée ne peut excéder 10 % des ressources fiscales.

Ce seuil est mesuré au niveau de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée mais ne s'applique pas individuellement aux communes membres d'un EPCI.

En 2012, six communes isolées ont été concernées par ce mécanisme, et pour trois d'entre elles le mécanisme a conduit à annuler leur contribution au titre du FPIC. En effet, ce mécanisme vient minorer la contribution des communes concernées au titre du FPIC et non celle au titre du FSRIF, afin de préserver l'alimentation du mécanisme de solidarité francilien.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le plafonnement à 10 % évoqué ci-dessus présente le risque d'un report sur les autres collectivités des contributions des collectivités plafonnées qui, comme le souligne le Gouvernement, « ont pour la plupart encore des marges de manoeuvre ».

Ce risque est évidemment accru du fait de la montée en puissance du FPIC, dont le montant devrait être porté en 2013 à 360 millions d'euros, soit une augmentation de 210 millions.

Pour limiter ce risque, le projet de loi de finances pour 2013 proposait une hausse du plafonnement cumulé de 10 % à 11 %.

Cette hausse semble cependant insuffisante, c'est pourquoi le présent article additionnel propose de relever le plafond à 12,5 %.

Il convient de rappeler que d'une part, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, le plafond avait été initialement fixé à 15 % et ensuite ramené à 10 % lors des débats parlementaires et que, d'autre part, avec un relèvement du plafond de 10 % à 11 %, le nombre de collectivités plafonnées enregistrerait néanmoins une forte hausse par rapport à 2012, passant, en 2013, à dix-sept communes.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 17 quindecies (nouveau) (Art. L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales) : Prorogation d'un régime dérogatoire relatif à la perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité par les communes rurales

Commentaire : le présent article tend à permettre, pour la seule année 2013, aux communes de moins de 2 000 habitants de percevoir la taxe communale sur la consommation finale d'électricité en l'absence de délibération du syndicat intercommunal ou lorsque cette délibération a été rapportée avant le 31 décembre 2012.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE COMMUNALE ET LA TAXE DÉPARTEMENTALE SUR LA CONSOMMATION FINALE D'ÉLECTRICITÉ

1. Les principes généraux

L'article 23 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME) a adapté les anciennes taxes locales sur l'électricité au droit communautaire251(*).

Dans leur rédaction issue de cette loi, les articles L. 2333-2 et L. 3333-2 du code général des collectivités territoriales ont institué respectivement :

- une taxe communale sur la consommation finale d'électricité au profit des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements qui leur sont substitués au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité ;

- et une taxe départementale sur la consommation finale d'électricité au profit des départements.

Pour les consommations non professionnelles ainsi que les consommations professionnelles dont la puissance souscrite du point de livraison est inférieure ou égale à 36 kilovoltampères (kVA), le tarif de la taxe s'élève à 0,75 euro par mégawattheure (MWh).

Lorsque la puissance souscrite est supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA, le tarif des consommations professionnelles s'établit à 0,25 euro / MWh.

Au-delà de 250 kVA, les consommations sont exonérées de ces taxes, mais relèvent d'une taxe intérieure (d'Etat) sur les consommations finales d'électricité instauré par le même article.

Aux termes des articles L. 2333-4, L. 3333-3 et L. 5212-24 du même code, les organes délibérants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale concernés ont la faculté de multiplier ces tarifs par un coefficient unique :

- compris entre 0 et 8 pour la taxe communale ;

- et compris entre 2 et 4 pour la taxe départementale.

Les organes délibérants des collectivités concernées doivent adopter leur délibération relative à la fixation du coefficient multiplicateur applicable sur leur territoire avant le 1er octobre afin qu'elle puisse entrer en vigueur l'année suivante.

2. Le cas des syndicats intercommunaux

La loi NOME a également adapté l'article L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales, relatif aux syndicats intercommunaux exerçant la compétence d'autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité252(*).

Néanmoins, les principes qui régissaient la perception de l'ancienne taxe communale sur l'électricité par ces syndicats ont été conservés après son remplacement par la taxe communale sur la consommation finale d'électricité. Ainsi :

cette taxe est perçue par le syndicat (ou, le cas échéant, par le département) en lieu et place de toutes les communes dont la population recensée par l'Institut national de la statistique et des études économiques au 1er janvier de l'année est inférieure ou égale à 2 000 habitants ou dans lesquelles la taxe était perçue par le syndicat au 31 décembre 2010 ;

- pour les autres communes, cette taxe peut être perçue par le syndicat ou le département en lieu et place de la commune s'il en est décidé ainsi par délibérations concordantes du syndicat, ou du département s'il exerce cette compétence, et de la commune.

B. LES DISPOSITIONS EXCEPTIONNELLES PRISES POUR L'ANNÉE 2012

Pour la première année d'application du dispositif, deux dispositions à caractère exceptionnel avaient été instaurées par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 :

- d'une part (article 46 de cette loi), une prorogation de quinze jours (du 1er octobre au 15 octobre 2011) de la date limite de délibération dont disposaient les collectivités territoriales pour délibérer sur les coefficients multiplicateurs des taxes dues en 2012 ;

- d'autre part (article 48 de cette loi), un « régime d'exception » selon lequel, en l'absence de délibération du syndicat intercommunal (ou du département jouant ce rôle) avant le 15 octobre 2011, ou lorsque cette délibération a été rapportée avant le 31 décembre 2011, les communes de moins de 2 000 habitants ont bénéficié, en 2012, de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité. Les débats parlementaires avaient montré que 130 communes du département du Doubs étaient particulièrement visées par ce dispositif transitoire

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose de prolonger d'un an ce dernier dispositif.

Ainsi, en l'absence de délibération du syndicat intercommunal (ou du département jouant ce rôle) avant le 1er octobre 2012, ou lorsque cette délibération a été rapportée avant le 31 décembre 2012, les communes de moins de 2 000 habitants pourraient encore, en 2013, bénéficier de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité.

Comme pour cette année, le tarif applicable serait celui en vigueur en 2011 du fait des dispositions transitoires définies à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 2333-4 du même code, c'est-à-dire une transcription du taux de l'ancienne taxe communale sur l'électricité perçue par ces communes en 2010 - ultime année de l'existence de cette dernière taxe.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, ce dispositif concerne les mêmes collectivités que l'année dernière.

Il importe que les communes et le syndicat concernés trouvent un accord sur un tarif dans l'année qui vient, la loi NOME ayant été promulguée il y a déjà plus de deux ans.

Dès lors, si cet article peut être adopté afin de répondre à des cas difficiles, cette nouvelle prorogation a clairement vocation à être la dernière.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 (Art. 568 du code général des impôts) : Modification du droit de licence dû par les débitants de tabacs

Commentaire : le présent article propose de modifier le droit de licence dû par les débitants de tabacs, afin d'améliorer la rémunération des débitants.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN MONOPOLE DE VENTE QUI A POUR CONTREPARTIE LE PAIEMENT D'UN DROIT DE LICENCE AU-DELÀ D'UN CERTAIN CHIFFRE D'AFFAIRES

En application de l'article 568 du code général des impôts (CGI), la vente du tabac en France métropolitaine fait l'objet d'un monopole de vente au détail, confié à l'administration.

Celle-ci ne l'exerce toutefois pas directement, mais par l'intermédiaire de débitants désignés comme ses préposés et tenus à droit de licence au-delà d'un seuil de chiffre d'affaires réalisé sur les ventes de tabacs manufacturés. Ce seuil est fixé à 157 650 euros pour les débits de France continentale et à 118 238 euros pour ceux des départements de Corse. Le monopole passe également par l'intermédiaire des titulaires du statut d'acheteur-revendeur ou par l'intermédiaire de revendeurs qui sont tenus de s'approvisionner en tabacs manufacturés auprès des débitants de tabacs, et ce exclusivement.

En contrepartie du monopole, le débitant s'acquitte d'un droit de licence. Le taux de ce droit s'applique à la remise consentie par le fournisseur à chaque débitant, cette remise comprenant l'ensemble des avantages directs ou indirects qui lui sont alloués.

Deux taux sont fixés par l'article 568 du CGI :

- d'une part, un taux de 20,44 % de la remise brute pour les cigares et cigarillos ;

- d'autre part, un taux de 20,84 % de la remise brute pour les autres produits du tabac.

B. LA RÉMUNÉRATION DES BURALISTES

Un débitant de tabac est rémunéré à partir d'une remise brute sur le prix de vente au détail des produits. Cette remise brute est égale à 8,54 % pour les cigarettes et le tabac fine coupe destiné à rouler les cigarettes.

La rémunération des débitants de tabacs, dite « remise nette », est le résultat d'un pourcentage appliqué au chiffre d'affaires. Ce pourcentage est l'application d'une formule de calcul intégrant le droit de licence.

En pratique, une remise directe de 6,6 % est versée au débitant de tabac, sur facture, par le fournisseur.

Les 1,94 % restants sont versés par le fournisseur à l'administration qui prélève dessus le droit de licence et la cotisation au régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabacs (RAVGDT).

Ainsi qu'il est rappelé supra, les buralistes bénéficient d'une exonération du droit de licence sur les 157 650 premiers euros de chiffre d'affaires. L'administration reverse aux buralistes les sommes précomptées au titre du droit de licence jusqu'à hauteur du seuil d'exonération. Ce reversement est dénommé « complément de remise ».

Une remise compensatoire et une remise additionnelle ont été créées dans le cadre du contrat d'avenir, signé le 18 décembre 2003, et confirmées dans le deuxième contrat d'avenir pour les buralistes, signé le 21 décembre 2006.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à réduire le taux du droit de licence applicable aux produits de tabac autres que les cigares et les cigarillos, en le faisant passer de 20,84 % de la remise brute à 20,60 %.

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Depuis les fortes hausses des prix du tabac en 2003 et en 2004, le réseau des buralistes a connu des difficultés économiques, notamment du fait du développement des trafics frontaliers, justifiant la signature de deux précédents contrats d'avenir (le premier en 2003 et le deuxième en 2006).

Le troisième contrat d'avenir des buralistes, portant sur la période allant de 2012 à 2016, a été signé le 23 septembre 2011.

Cet accord prévoit, pour les produits de tabac autres que les cigares et les cigarillos, une hausse de la remise nette de 0,4 point sur l'ensemble de la durée du contrat.

Prévue par ledit contrat, la programmation de la hausse se répartit comme suit : 0,1 point en 2012, 0,1 point en 2013, 0,1 point en 2014, 0,05 point en 2015 et 0,05 point en 2016.

Dans la mesure où le taux de la remise nette s'établit à 6,6 % depuis le 1er janvier 2012, il doit donc être porté à 6,7 % à compter du 1er janvier 2013.

Dans ces conditions, afin de maintenir constant le montant du droit de licence à la charge des buralistes, il est nécessaire de diminuer le taux de ce droit. Le présent article tire les conséquences de cette nécessité en faisant passer le taux du droit de licence applicable aux produits de tabac, autres que les cigares et les cigarillos, de 20,84 % à 20,60 % de la remise brute.

En cumulé sur la durée du troisième contrat d'avenir, la mesure prévue devrait aboutir pour les buralistes à un surcroît de rémunération de l'ordre de 249,95 millions d'euros, en faisant une hypothèse prudente d'un ralentissement progressif de la croissance en valeur du marché.

Evolution du surcroît de rémunération des buralistes

 

2012

2013

2014

2015

2016

Taux de remise nette

(en %)

-

6,7

6,8

6,85

6,9

Evolution du marché

(en %)

-

1,04

1,03

1,02

1,01

Total pour l'exercice

(en millions d'euros)

17,20

35,78

55,27

65,78

75,92

Total cumulé

(en millions d'euros)

17,20

52,98

108,25

174,03

249,95

Source : direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI)

Ces 249,95 millions d'euros en cinq ans correspondent à environ 1 000 euros par débitant et par an.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 bis (nouveau) (Art. 568 du code général des impôts) : Conditions juridiques pour l'exercice de l'activité de débitant de tabacs

Commentaire : le présent article propose d'assouplir les conditions juridiques encadrant l'exercice de l'activité de débitant de tabacs.

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 568 du code général des impôts (CGI), la vente du tabac en France métropolitaine fait l'objet d'un monopole de vente