Projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020)

III. UN SYSTÈME FAISANT FACE AUJOURD'HUI À UNE CRISE STRUCTURELLE

A. DIFFICULTÉS STRUCTURELLES ET SCANDALES RÉCENTS

Le marché carbone fait face à de nombreuses difficultés, pour l'essentiel structurelles. Le système d'échange de quotas a été marqué par des scandales récents, qui soulèvent la question de sa régulation.

En 2009, une fraude à la TVA de type « carrousel » a touché le marché du carbone. Cette fraude s'est appuyée sur les différences de régime fiscal applicable aux transactions transfrontalières entre deux États membres de l'Union européenne. Certains opérateurs achetaient des quotas dans un pays où les ventes étaient réalisées hors taxe. Ces quotas étaient ensuite revendus dans des pays où les transactions incluaient la TVA dans le prix. Au lieu de la reverser à l'État concerné, ils conservaient cette TVA comme un bénéfice. Cette fraude a concerné d'importants volumes, difficiles à chiffrer avec précision, mais qui pourraient atteindre un manque à gagner de plusieurs milliards d'euros. Le scandale a conduit plusieurs États, dont la France, à mettre fin en urgence à la TVA sur les échanges de quotas d'émissions.

En filigrane se dessine donc la question de la régulation du marché du carbone. En l'état actuel de la réglementation, cette question n'est pas tranchée. Le texte ne prévoit qu'un contrôle ex post du marché par la Commission. Il n'existe pas, aujourd'hui, de « gendarme » du marché européen du carbone.

UN ENCADREMENT LARGEMENT INSUFFISANT DU MARCHÉ D'ÉCHANGES DE QUOTAS

Le texte de la directive 2003/87/CE modifié par la directive 2009/29/CE n'apporte pas réellement de réponse sur le sujet de la régulation du marché d'échange de quotas d'émission. Trois articles de cette directive évoquent la question :

• le 5 de l'article 10 dispose que « la Commission surveille le fonctionnement du marché européen du carbone. Chaque année, elle présente au Parlement européen et au Conseil un rapport sur le fonctionnement du marché du carbone comprenant la mise en oeuvre des enchères, la liquidité et les volumes échangés. Le cas échéant, les États membres s'assurent que toute information utile est fournie à la Commission au moins deux mois avant l'adoption du rapport par la Commission » ;

• le 1 bis de l'article 12 précise que « la Commission examine, avant le 31 décembre 2010, si le marché des quotas d'émissions est suffisamment à l'abri des opérations d'initiés ou des manipulations de marché et présente, si besoin est, des propositions afin de garantir que tel est le cas. Les dispositions pertinentes de la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché) peuvent être utilisées, en procédant aux éventuelles adaptations nécessaires pour les appliquer au commerce des produits de base » ;

• aux termes de l'article 29, « si, sur la base des rapports réguliers relatifs au marché du carbone visés à l'article 10, paragraphe 5, la Commission dispose de preuves d'un mauvais fonctionnement du marché du carbone, elle présente un rapport au Parlement européen et au Conseil. Ce rapport peut être assorti, le cas échéant, de propositions visant à rendre le marché du carbone plus transparent et contenir des mesures visant à améliorer son fonctionnement » .

Cette régulation est ainsi relativement légère, et s'exerce en outre ex post . La directive de 2009 ne prévoit pas de contrôle

Le marché carbone a connu un autre recul concernant l'intégration des compagnies aériennes dans le dispositif. Selon le calendrier initial, les compagnies aériennes opérant dans le ciel de l'Union devaient, en avril 2013, compenser 15 % de leurs émissions de gaz à effet de serre de l'année 2012 en achetant des crédits carbone sur le marché, les 85 % restant leur étant alloués sous forme de quotas gratuits. Sous la pression internationale, la mise en oeuvre de cette obligation a été gelée jusqu'à l'automne 2013 pour les vols intercontinentaux.