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Projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche

12 juin 2013 : Enseignement supérieur et recherche ( rapport - première lecture )

B. L'OBJECTIF PRIORITAIRE DE RÉUSSITE DE TOUS LES ÉTUDIANTS

1. L'affirmation de la continuité entre l'enseignement du second degré et l'enseignement supérieur

Malgré les ambitions affichées par le précédent gouvernement dans le cadre du plan « Réussite en licence », les indicateurs de performance se sont sensiblement dégradés (même si on observe une légère progression du taux de passage en deuxième année de licence en 2011) :

Indicateurs de réussite en licence

unité

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Part des licences obtenues en trois ans après une première inscription en L1 (1re année de licence ou de DEUG ou d'IUT) dans le total des licenciés

%

38,7

38,3

37,8

36,4

33,8

nc

Part des inscrits en L1 accédant en L2 l'année suivante

%

47,7

46,6

43,2

44,3

42,3

43

Source : Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Selon une note d'information du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, seulement 27 % des étudiants inscrits en première année de licence obtiennent leur licence trois ans plus tard, et 12 % des étudiants ont besoin d'une année supplémentaire pour valider leur diplôme13(*). En France métropolitaine, les disparités entre universités sont considérables, avec des taux observés de réussite en trois ans de 27 % à 59 %. Le taux moyen de réussite en trois ans constaté dans les universités ultra-marines est plus que préoccupant : 21 %, avec un minima à 15,7 %. Toutefois, le taux de réussite est significativement plus élevé en licence professionnelle : il a été de 87,5 % pour les étudiants inscrits en 2009-2010.

Si près des trois quarts des diplômés de licence générale poursuivent leur cursus en master, moins d'un étudiant sur deux obtient le diplôme de master en deux ans. En outre, le taux de passage de M1 en M2 ne s'élève qu'à 59 % pour les étudiants inscrits en M1 en 2010-2011. En revanche, on observe un taux de réussite de 77,8 % en seconde année de master, parmi les étudiants inscrits pour la première fois en M2 en 2009-2010. La réussite demeure, néanmoins, sensiblement moindre pour les masters de recherche, à la différence des masters professionnels ou indifférenciés.

Fort de ces constats, le Gouvernement a souhaité réaffirmer la nécessaire continuité entre les enseignements dispensés dans le second cycle de l'enseignement du second degré et les enseignements du premier cycle universitaire (article 17). Dans une logique de renforcement du parcours intégré d'orientation « - 3/+ 3 », qui doit assurer la cohérence de l'orientation de la première année de lycée à la dernière année de licence, il est clairement rappelé que les enseignements de lycée doivent avoir pour objectif de préparer à la poursuite d'études dans l'enseignement supérieur.

En outre, le projet de loi complète les missions du premier cycle d'études supérieures afin d'y introduire la nécessité de permettre à tout étudiant de constituer un projet personnel et professionnel, sur la base d'une spécialisation progressive des études. Cette spécialisation progressive sera facilitée par le renforcement de la pluridisciplinarité des enseignements dispensés en licence. Cette disposition tient compte des multiples analyses, dont celle de la Cour des comptes, selon lesquelles plus un système éducatif oriente tard, plus il est performant14(*). Une spécialisation étroite et précoce ne favorise pas une adaptation aisée des jeunes, conditionnés trop tôt à un champ restreint de compétences, aux évolutions rapides du marché du travail. Le foisonnement des filières professionnalisantes courtes ne facilite par l'ouverture aux aptitudes qui se révèlent chez les jeunes de façon progressive.

La réalisation de ces objectifs ambitieux s'appuiera sur un renforcement des moyens humains des universités, entamé depuis la rentrée universitaire de 2012, avec la création de 1 000 emplois dédiés à la réussite en licence. Traduction de la priorité accordée par le Gouvernement à la jeunesse, ces moyens nouveaux pourront être affectés librement par les universités à l'accompagnement pédagogique comme administratif et technique à la réussite des étudiants, dans des conditions précisées par leur contrat pluriannuel d'établissement. Conformément aux engagements du Président de la République à la fin du quinquennat, ce seront 5 000 emplois qui auront été créés dans les universités en faveur de la réussite en licence.

2. L'amélioration de l'insertion professionnelle des étudiants et des doctorants

Le projet de loi entend développer l'alternance au sein de l'enseignement supérieur, conformément à l'engagement du Président de la République d'oeuvrer au doublement des effectifs en alternance d'ici à 202015(*). L'alternance est ainsi consacrée comme une modalité à part entière dans l'organisation des formations supérieures et n'est plus réduite aux seuls stages (article 15).

Diverses modalités s'offrent aux étudiants soucieux de développer la professionnalisation de leurs compétences dans le cadre de leur cursus : le contrat d'apprentissage, le contrat de professionnalisation, les stages ou encore la formation continue. Comme le rappelle M. Vincent Berger dans son rapport final sur les Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche, « les formations par apprentissage ou en alternance en général dans le supérieur n'ont cessé de progresser régulièrement ces dernières années (passant de 20 000 en 1995 à 120 000 aujourd'hui »16(*). L'alternance au sein de l'enseignement supérieur a connu une augmentation de 2011 à 2012, comme l'illustre le tableau ci-après :

Source : Étude d'impact annexée au projet de loi.

Comme le souligne le député Jean-Yves Le Déaut, dans son rapport consacré à la traduction législative des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche, « aujourd'hui, moins de 5 % des étudiants sont des apprentis ou des alternants ; presque la moitié de ceux-ci le sont en BTS [brevet de technicien supérieur] »17(*).

Il est également prévu que la procédure d'accréditation des établissements d'enseignement supérieur, qui se substitue à l'actuelle procédure d'habilitation, devra prendre en compte, dans la validation des projets pédagogiques présentés, les objectifs d'insertion professionnelle et la mise en place de liens entre les équipes pédagogiques et les représentants des professions concernés par la formation (article 20).

3. Les rapprochements entre l'université et les filières sélectives

Le dualisme de l'enseignement supérieur est marqué dès l'entrée en premier cycle, partagée entre la licence où toute sélection est exclue par le législateur et les différentes filières sélectives, dont les statuts et les publics sont très variés. Les lycées abritent des sections de techniciens supérieurs (STS) et des classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE), tandis que dans les universités existent en tant que composantes des instituts universitaires de technologie (IUT). Les filières sélectives sont souvent considérées comme des voies royales offrant d'excellentes perspectives d'insertion professionnelle.

Pour réduire ce fossé, fluidifier les parcours de formation et favoriser les échanges pédagogiques entre l'université et les filières sélectives, l'article 18 rend obligatoire un conventionnement entre les lycées disposant d'une formation d'enseignement supérieur et un ou plusieurs établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel appartenant à la même académie.

Le texte tient également compte des difficultés que rencontrent les bacheliers technologiques et professionnels qui décident de poursuivre leurs études dans l'enseignement supérieur.

La licence est souvent d'accès difficile pour les étudiants issus des voies technologique et professionnelles. Sur la cohorte de 2007, qui a fait l'objet d'une analyse détaillée du service statistique du ministère de l'enseignement supérieur, on constate que :

- le taux de réussite à la licence en trois ans des bacheliers professionnels est inférieur à 3 % et celui des bacheliers technologiques est inférieur à 10 %. En revanche, plus du tiers des bacheliers généraux ont obtenu le diplôme trois ans après leur première inscription ;

- en quatre ans, le taux de réussite monte à environ 5 % pour les bacheliers professionnels, 15 % pour les bacheliers technologiques et 45 % pour les bacheliers généraux.18(*)

Parallèlement, les STS et les IUT qui délivrent en deux ans les brevets de technicien supérieur et les diplômes universitaires de technologie connaissent un grand engouement, qui reflète la qualité des formations qu'ils détient et leur capacité à faciliter l'entrer sur le marché du travail de leurs diplômés. Mais, les bacheliers généraux, essentiellement de la série S, se retrouvent nombreux dans ces filières, ce qui ferme certains débouchés naturels des bacheliers technologiques et professionnels.

Pour que les bacheliers professionnels et technologiques puissent mener à bien des études fructueuses dans l'enseignement supérieur, il convient de leur garantir un accès plus aisé aux STS et aux IUT, où ils peuvent être mieux encadrés.

Dans cette perspective, l'article 18 du projet de loi prévoit de donner aux recteurs la faculté de fixer des pourcentages minimaux de bacheliers professionnels dans les STS et de bacheliers technologiques dans les IUT après avoir vérifié leurs aptitudes selon des critères appropriés. Cette mesure permettra de prolonger la démocratisation de l'enseignement supérieur et de lutter contre les inégalités de réussite d'origine sociale, les enfants de familles défavorisées étant surreprésentées dans les voies technologiques et professionnelles.

4. La procédure d'accréditation et le cadre national des formations

L'article 20 du projet de loi propose de substituer une procédure d'accréditation à l'actuelle procédure d'habilitation des établissements d'enseignement supérieur à délivrer des diplômes nationaux. L'objectif poursuivi est celui du renforcement de l'autonomie pédagogique des établissements et de la simplification de l'offre de formations.

Comme l'indique le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la procédure d'habilitation en vigueur présente plusieurs inconvénients :

- bien que l'offre de formations ait été stabilisée au cours de la période récente et s'oriente vers une diminution, elle reste néanmoins trop dense et l'arborescence de l'offre sur certains sites trop complexe et trop peu lisible au niveau du master, en particulier du point de vue des milieux professionnels et des employeurs potentiels ;

- le pilotage et l'organisation de la « fonction formation » n'a pas donné lieu, jusqu'à présent, à une approche intégrée au sein des établissements, comme le relève l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) dans un audit de 201219(*). L'écart entre la stratégie de formation pensée au niveau central et sa déclinaison concrète au sein des différentes entités de l'établissement, est souvent très important. En outre, la construction de l'offre a été trop souvent déconnectée des préoccupations financières et organisationnelles : la procédure actuelle est trop centrée sur chaque formation pour permettre une analyse de ces dimensions ;

- l'analyse de l'offre de formation est guidée par ses contenus et ne met pas en évidence les moyens de contexte qui relèvent de la politique de l'établissement tels que la politique documentaire, la politique en matière d'antennes délocalisées, la prise en compte des contraintes de transport et de logement, la politique en matière de maîtrise des langues étrangères... ;

- les dossiers actuels sont trop orientés sur le contenu précis des unités d'enseignement, qui relèvent de la compétence et de l'autonomie des enseignants et pas assez sur la qualité pédagogique (suivi des étudiants pendant leur parcours et pour leur insertion, prise en compte de l'évaluation des formations par les étudiants, innovations pédagogiques, modalités de travail des équipes pédagogiques...).

Tirant la leçon de ces difficultés, la procédure d'accréditation envisagée par le Gouvernement a pour objectifs de :

- fonder l'acte d'habilitation sur de nouveaux critères liés à la « capacité à » plus qu'à « un engagement à faire » ;

- rendre plus lisible l'offre de formation en supprimant au niveau master les spécialités, et les différentes finalités (recherche et/ou professionnelle) et en instaurant une nomenclature nationale des intitulés de mentions (licence et master) ;

- privilégier une approche plus globale de la « fonction formation » et de sa qualité à l'échelle d'un site à l'examen dossier par dossier des formations ; renforcer l'autonomie pédagogique des établissements et des enseignants en passant d'un contrôle a priori à un contrôle a posteriori avec pour corollaire une responsabilisation accrue ;

- recentrer l'évaluation sur la qualité du service public d'enseignement rendu aux étudiants et aux salariés dans le cadre de leur formation continue et le respect des procédures et du cahier des charges.

L'accréditation emporterait l'ensemble des actes d'habilitation de chaque diplôme national intégré à cette offre de formation.

Cette nouvelle procédure a pour but de déterminer la capacité d'un établissement d'enseignement supérieur à mettre en oeuvre une offre de formation en s'appuyant notamment sur les critères suivants :

- sa capacité à mobiliser les moyens humains, financiers et matériels pour soutenir sa fonction formation ;

- sa capacité à mettre en oeuvre les formations proposées (ressources académiques, activités de recherche) et à en maintenir la qualité (évaluation des enseignements par les étudiants, capacité à faire évoluer les formations...) ;

- sa capacité à accompagner les étudiants tout au long de leur parcours et à suivre leur devenir.

L'extension de l'autonomie des établissements permettra d'éviter une procédure lourde et inefficace d'analyse fine et détaillée des contenus de chaque formation. Elle interviendra dans un cadre défini par plusieurs textes règlementaires dont la liste est dressée ci-après :

- un cahier des charges définissant la procédure d'accréditation tant dans ses attendus, ses indicateurs que dans son mode opératoire. Il permettra notamment d'aborder la place du numérique, l'innovation pédagogique, la prise en compte de l'alternance, l'internationalisation de formations, la politique de site ;

- un cadre national des formations pour les niveaux licence et master qui définira, au-delà de ce que peut préciser la loi, des éléments prescriptifs pour les formations selon les niveaux et les secteurs disciplinaires ;

- une nomenclature des intitulés de formation pour les niveaux licence et master ; les intitulés des diplômes proposés par les établissements devront respecter cette nomenclature.

Ces textes réglementaires devront être élaborés et partagés avec la communauté. Ils devront donc recevoir l'avis du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER).

Par ailleurs, la procédure d'accréditation permettra au CNESER de disposer d'une vision consolidée des moyens mis en oeuvre par l'établissement pour garantir la qualité de ses formations. Pour la première fois, le CNESER aura également accès aux éléments concernant l'adossement à la recherche et à l'organisation des écoles doctorales sur lesquelles il aura à donner un avis. Le débat sera enrichi et situé à un niveau plus stratégique et moins enclin à traiter des intérêts particuliers.

À l'instar des établissements publics qui, dans le cadre de l'accréditation, ne délivrent que les diplômes figurant sur une liste annexée à l'arrêté, les établissements privés ne pourront être accrédités que pour les diplômes autorisés par arrêté du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche. Comme aujourd'hui, certains de ces établissements privés (écoles d'ingénieurs ou écoles de commerce) répondant aux missions de service public de l'enseignement supérieur délivreront des diplômes d'établissement au nom de l'État, après avoir été évalués par une instance nationale. Une partie de ces diplômes continuera à conférer le grade de master, après autorisation du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Les diplômes nationaux de licence, de master et de doctorat continueront, en revanche, à n'être délivrés que par les établissements publics, sauf en cas de co-habilitation entre un établissement public et privé.

En résumé, le processus d'accréditation ne modifie en rien le régime en vigueur des diplômes nationaux, des diplômes d'établissement et des grades. L'extension de l'accréditation aux établissements privés ne pourra porter que sur les grades, puisque la délivrance des diplômes universitaires ne concerne que les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).

En refusant d'accréditer toutes les formations du secteur privé, le secteur public de l'enseignement supérieur exclurait de fait des écoles prestigieuses telles que l'École supérieure de chimie, physique et électronique de Lyon (CPE Lyon), l'École des hautes études commerciales de Paris (HEC), l'École supérieure d'électricité (Supélec) ou l'École supérieure des sciences économiques et commerciales (ESSEC), dont la plupart des cursus confèrent déjà le grade de master.

L'accréditation de certaines formations du secteur privé sera aussi la façon pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche de permettre aux familles de distinguer les écoles privées de qualité et les écoles privées dont les prestations sont moindres voire médiocres et les publicités mensongères.

Selon les informations communiquées par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, le cadre national des formations pourrait être organisé selon le schéma suivant :

- rappel de ce que fixe la réglementation (synthèse légistique) ;

- principes communs à l'ensemble des formations ;

- spécificités de chaque niveau (licence, licence professionnelle, master et doctorat) ;

- spécificités des grands domaines (droit, économie et gestion ; sciences humaines et sociales ; arts, lettres et langues ; sciences, technologies et santé) ;

- spécificités de certaines mentions de diplôme liées à des professions réglementées (comme c'est le cas du diplôme de master lié à la formation des enseignants).

Le cadre sera soumis pour concertation aux comités de suivi licence et master ainsi qu'aux partenaires habituels de l'enseignement supérieur. Il sera in fine présenté pour avis au CNESER. Le cadre sera partie de la « commande » adressée à l'instance d'évaluation qui vérifiera que l'offre de formation est bien conforme aux attendus de ce cadre, au terme de l'exécution du contrat de chaque établissement et en préparation du suivant. L'analyse qu'elle en fera sera prise en considération pour la reconduction de l'accréditation par l'État.

Dans le respect de ce cadre, l'établissement conservera son autonomie pédagogique pour organiser son offre de formation.

5. L'expérimentation de nouvelles procédures de passerelles

Conformément à l'objectif de réussite en licence, le projet de loi ouvre la possibilité d'expérimenter des passerelles et des équivalences dans l'admission aux études médicales (article 22).

En 2009, le Parlement a adopté une proposition de loi visant à mettre en oeuvre un certain nombre des préconisations du rapport de M. Jean-François Bach, secrétaire perpétuel de l'Académie des sciences20(*). Ce texte, devenu la loi n° 2009-833 du 7 juillet 2009 portant création d'une première année commune aux études de santé et facilitant la réorientation des étudiants, a permis l'instauration d'une première année des études de santé commune aux études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et de sage-femme (PACES). Il a également ouvert la voie à la mise en place de passerelles d'accès en deuxième année d'études médicales pour les candidats qui justifient de certains titres ou diplômes, ainsi que pour les étudiants qui souhaitent changer de filière au sein des études de santé.

Néanmoins, le taux d'échec en première année de médecine demeure de 80 %.

Dans ces conditions, comme l'explique l'étude d'impact qui lui est annexée, le projet de loi ouvre la possibilité de déroger aux dispositions de l'article L. 631-1 du code de l'éducation afin de permettre, à titre expérimental, pour une durée de six ans :

« 1° une orientation des étudiants inscrits en première année commune des études de santé à l'issue d'épreuves organisées en début d'année universitaire ; la possibilité de réorientation existe déjà, théoriquement, mais elle ne concerne qu'un nombre relativement faible d'étudiants, avec un maximum théorique de 15 % et elle intervient trop tardivement pour assurer une réorientation efficace. L'expérimentation doit permettre de procéder à des réorientations d'étudiants n'ayant manifestement aucune chance de réussite tout en leur garantissant de réelles possibilités de réorientation ;

« 2° de prévoir une possibilité d'admission en deuxième ou troisième année d'études médicales, odontologiques, pharmaceutiques ou de maïeutique à l'issue d'un premier cycle adapté qui conduit à un diplôme national de licence. »


* 13 « Parcours et réussite en licence et master à l'université », note d'information du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche n° 13.02, avril 2012.

* 14 L'orientation à la fin du collège : la diversité des destins selon les académies, rapport de la Cour des comptes, septembre 2012.

* 15 Présentation des voeux du Président de la République à la jeunesse à Grenoble le 23 janvier 2013.

* 16 Rapport final de M. Vincent Berger au Président de la République sur les Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche, 17 décembre 2012.

* 17 Le Déaut, Jean-Yves, Refonder l'université, dynamiser la recherche - Mieux coopérer pour réussir, propositions de transcriptions législatives et réglementaires des conclusions des Assises 2012 de l'enseignement supérieur et de la recherche, rapport remis au Premier ministre le 14 janvier 2013.

* 18 Note d'information précitée, pp 2-3.

* 19 Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, Audit du pilotage et de l'organisation de la fonction formation dans les universités, rapport n° 2012-085, juillet 2012.

* 20 Bach, Jean-François, secrétaire perpétuel de l'Académie nationale des sciences, Réflexions et propositions sur la première année des études de médecine, d'odontologie, de pharmacie et de sage-femme - L1 santé, rapport remis à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche le 21 février 2008.