B. UNE NOUVELLE MÉTHODE DE SIMPLIFICATION DEPUIS 2013
En 2013, les assemblées ont été saisies de plusieurs projets de loi de simplification, chacun centré sur un secteur donné, rompant heureusement avec la logique « fourre-tout » des textes antérieurs. Cependant, ces projets de loi renouent avec la méthode de simplification législative antérieure à 2007, en recourant à la méthode de l'habilitation à légiférer par ordonnances.
Après la loi n° 2013-569 du 1 er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction, qui constituait une sorte de loi de simplification, et la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens, le présent projet de loi est le troisième de cette nouvelle série de lois de simplification.
Un quatrième projet de loi vient d'être déposé sur le bureau du Sénat le 27 novembre 2013, relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.
De plus, l'intégralité de ces textes ont donné lieu à l'engagement de la procédure accélérée.
C. LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE RELATIVE À L'ARTICLE 38 DE LA CONSTITUTION
Saisie du présent projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises, votre commission a exercé sa mission à l'aune de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'article 38 de la Constitution, s'agissant de l'origine de la demande d'habilitation comme de la précision suffisante de cette demande.
Tel qu'il a été légèrement modifié par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 38 de la Constitution dispose :
« Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
« Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. Elles ne peuvent être ratifiées que de manière expresse.
« À l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. »
Cette rédaction modifiée ne remet pas en cause la jurisprudence rendue par le Conseil constitutionnel sur la mise en oeuvre de l'article 38.
D'une part, comme le suggère le premier alinéa de l'article 38, seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre des ordonnances. En d'autres termes, une habilitation ne peut être que d'initiative gouvernementale et non d'initiative parlementaire. Ainsi, dans sa décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005 sur la loi relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, le Conseil a soulevé d'office pour la censurer une habilitation qui « figurait dans le texte initial de la proposition de loi dont est issue la loi déférée ».
Dans ces conditions, un amendement parlementaire doit se limiter à préciser et étendre le champ de l'habilitation, ou éventuellement la supprimer, sans avoir pour effet de créer une habilitation nouvelle.
D'autre part, selon une jurisprudence plus ancienne, une habilitation doit être suffisamment précise de façon à ce que le Parlement comprenne les intentions du Gouvernement. Ainsi, dans sa décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977 sur la loi autorisant le Gouvernement à modifier par ordonnances les circonscriptions pour l'élection des membres de la chambre des députés du territoire Français des Afars et des Issas, le Conseil constitutionnel a précisé que l'article 38 de la Constitution « doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre ». Cette jurisprudence relative à la précision de l'habilitation a été confirmée à plusieurs reprises depuis 1976, y compris à l'occasion de lois de simplification 3 ( * ) , mais n'impose pas que la teneur des ordonnances envisagées soit communiquée au Parlement 4 ( * ) .
* 3 Décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit et décision n° 2004-506 DC du 2 décembre 2004 sur la loi de simplification du droit.
* 4 Décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986 sur la loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social, décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986 sur la loi relative à l'élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999 sur la loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes, décision n° 2005-521 DC du 22 juillet 2005 sur la loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures d'urgence pour l'emploi, décision n° 2006-534 DC du 16 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, décision n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009 sur la loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés, décision n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009 sur la loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010 sur la loi de réforme des collectivités territoriales et décision n° 2013-669 DC du 17 mai 2013 sur la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.