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Proposition de loi tendant à permettre aux candidats de se présenter aux élections municipales avec la nuance « sans étiquette » dans les communes de moins de 3 500 habitants

11 juin 2014 : Élections municipales ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral a profondément changé le mode d'élection des conseillers municipaux et des conseillers communautaires.

Parmi les innovations introduites par cette réforme, figurent l'abaissement à 1 000 habitants du seuil démographique à partir duquel le scrutin à la représentation proportionnelle s'applique pour l'élection du conseil municipal ainsi que la généralisation de l'obligation de dépôt préalable d'une déclaration de candidature à l'ensemble des communes.

Pour les communes de moins de 1 000 habitants, un dépôt de candidature est désormais obligatoire, pour un candidat isolé ou un groupe de candidats, lors du tour de scrutin pour lequel il se présente pour la première fois1(*) (art. L. 255-4 du code électoral).

Pour les communes de 1 000 habitants et plus, le dépôt de candidature est obligatoire à chaque tour de scrutin, la liste candidate devant comporter un nombre de candidats identique à celui de sièges (art. L. 265 du code électoral).

Lors de ce dépôt de candidature, le candidat peut indiquer une étiquette politique s'il le souhaite. Ces informations sont alors enregistrées dans le « fichier des élus et des candidats aux élections au suffrage universel ».

Le fichier des élus et des candidats aux élections au suffrage universel

Créé par le décret n° 2001-777 du 30 août 2001, le fichier des élus et des candidats est un « traitement automatisé d'informations nominatives » géré par le ministère de l'Intérieur. Sont concernés par ce fichier les candidats et les élus à un mandat électif national, local ou européen, élus au suffrage universel sur l'ensemble du territoire.

Pour chaque candidat ou élu, le fichier contient :

- les nom, prénoms, sexe, nationalité, date et lieu de naissance ;

- l'adresse et le téléphone ;

- le cas échéant, le sigle et le titre de la liste sur laquelle ils sont candidats ou ont été élues ainsi que leur rang de présentation ;

- l'étiquette politique choisie par le candidat et, le cas échéant, par le remplaçant éventuel ;

- la nuance politique ;

- la profession ;

- le nombre de suffrages obtenus ;

- les mandats et fonctions électives actuellement ou anciennement détenus ;

- les fonctions gouvernementales actuellement ou anciennement détenues ;

- les distinctions honorifiques.

Ce fichier est désormais composé de deux traitements de données, l'un pour les opérations liées à la gestion des candidatures baptisé Applications élections, l'autre constituant le répertoire national des élus pour le suivi des mandats électoraux et des fonctions électives.

S'agissant des candidatures, ce fichier a une utilité avérée puisqu'il sert notamment à l'administration du ministère de l'intérieur pour centraliser les résultats du scrutin et empêcher les candidatures multiples.

Contenant des données personnelles, ce fichier est régi, à ce titre, par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Il relève néanmoins d'un régime spécial dans la mesure où il permet la collecte de l'opinion politique des personnes qui y sont inscrites, ce qui est par principe interdit par l'article 8 de la loi du 6 janvier 1978. Aussi, les règles encadrant son usage ne peuvent-elles être modifiées qu'avec l'autorisation de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)2(*).

Comme l'indiquaient à votre rapporteur les représentants de la CNIL, quatre plaintes ont été déposées à ce jour auprès de la CNIL à propos de ce fichier, uniquement pour des informations relatives à des candidats.

Lors du dépôt de sa candidature, le candidat choisit librement d'adopter ou non une étiquette politique ; son choix s'impose alors à l'administration. S'il en choisit une, celle-ci doit cependant être retenue parmi une nomenclature fixée par le ministère de l'intérieur et présentée au candidat lors du dépôt de candidature.

En revanche, l'administration attribue parallèlement une nuance politique de manière discrétionnaire en prenant en compte plusieurs éléments dont la déclaration qui a pu être faite par le candidat. Parmi les choix possibles, figure la rubrique « divers » regroupant, par défaut, les autres sensibilités politiques (partis anti-fiscalistes, religieux, socio-professionnels, régionalistes, etc.) mais non une rubrique « sans étiquette ». Comme l'exposé des motifs de la proposition de loi le souligne, « il y a une différence fondamentale entre la plupart des listes des petites communes qui se définissent « sans étiquette » [...] et des listes « divers » » ; en effet, « les premières n'ont pas de sensibilité politique revendiquée » tandis que « les secondes en ont une, même si elle est marginale, voire originale pour certaines d'entre elles ». L'association des maires ruraux de France (AMRF) partage ce constat.

Lors des élections des 23 et 30 mars dernier, l'absence de catégorie « sans étiquette » ou « non inscrit » a donc été vivement critiquée par ceux jugeant que la nuance politique qui leur avait été attribuée par l'administration ne reflétait pas le caractère « neutre » ou « transpartisan » de leur candidature3(*). Dès le 25 février 2014, le président de l'association des maires de France (AMF), M. Jacques Pélissard, saisissait de cette difficulté, par courrier, M. Manuel Valls, alors ministre de l'intérieur, comme il avait pu le faire auprès du précédent ministre, M. Claude Guéant.

Cette revendication, préexistante aux dernières élections municipales, s'est amplifiée en raison de la nouvelle obligation générale de dépôt de candidatures qui n'existait auparavant que pour les communes d'au moins 3 500 habitants4(*).

Le 14 mars 2014, M. Jean-Claude Carle et plusieurs de nos collègues du groupe UMP se faisaient l'écho de « l'émotion rencontrée dans tous les territoires » et relayée par les associations d'élus locaux dans les derniers jours de la campagne électorale, s'agissant de l'attribution d'une nuance politique aux candidatures déposées.

Le Sénat est donc saisi de cette proposition de loi tendant à permettre aux candidats de se présenter aux élections municipales avec la nuance « sans étiquette » dans les communes de moins de 3 500 habitants5(*), qui sera examinée en séance publique le 17 juin prochain dans le cadre de l'espace réservé du groupe UMP.

Afin de prendre en compte cette situation, la proposition de loi comportent deux articles qui modifient respectivement l'article L. 255-4 du code électoral et l'article L. 265 du code électoral pour prévoir qu'une nuance politique ne peut être attribuée ou rectifiée sans l'accord du candidat dans les communes de moins de 3 500 habitants.

Lors de son audition par votre rapporteur, notre collègue Jean-Claude Carle estimait que le texte qu'il soumettait était « une mesure de respect de la démocratie locale ».

Certes, en droit, les informations recueillies dans le fichier national des élus et des candidats ne lient pas le candidat ou la liste de candidats qui demeure libre, lors de la campagne électorale, de se prévaloir de l'appartenance politique de son choix, même si elle ne correspond pas à la nuance politique retenue par l'administration6(*).

Cependant, ces informations sont portées à la connaissance du public par l'administration, ce qui peut créer une confusion dans l'esprit de l'électeur. L'auteur de la proposition de loi le rappelle dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi : sans remettre en cause l'intégrité et l'objectivité dans la mise en oeuvre de cette classification dans les nuances politiques, il estime que le choix des nuances politiques ne recoupe parfois aucune réalité locale. Dans la contribution adressée à votre rapporteur, l'AMRF juge également que « la nuance octroyée s'avère factice ».

Votre rapporteur confirme que la marge d'erreur dans l'attribution d'une nuance politique dans les communes de moins de 3 500 habitants reste importante. Les tendances nationales de vote, évaluées à partir de l'agrégation de ces nuances politiques, sont donc d'autant plus sujettes à caution. Dans plusieurs de ces communes, une liste d'entente communale se forme au-delà des clivages partisans pour présenter une candidature unique. En témoigne la présence d'une seule liste dans plusieurs communes entre 1 000 et 3 500 habitants. En mars 2014, les électeurs ne pouvaient voter que pour une seule liste dans 41 % des communes de 1 000 à 3 500 habitants et, s'agissant des communes de 1 000 à 2 000 habitants, dans 46 % des cas.

Entendus par votre rapporteur, les représentants du ministère de l'intérieur avançaient que le trouble pouvait effectivement naître de la publication de ces nuances politiques avant le scrutin. Votre rapporteur souligne cependant que l'attribution d'une nuance politique a pour le candidat des incidences au-delà du scrutin. En effet, la nuance politique qui lui a été attribuée reste attachée, parfois malgré lui, au candidat, dans les semaines suivant son élection comme conseiller municipal ou maire, pour les désignations au sein d'autres organes publics ou privés (syndicats mixtes, associations d'élus, etc.).

À cet égard, la faculté laissée au candidat ou à l'élu de consulter, à tout moment, le fichier pour connaître la nuance politique qui lui a été attribuée et demander sa rectification ne peut satisfaire l'attente exprimée.

Votre commission est consciente que la généralisation du dépôt obligatoire de candidature aux élections municipales a amplifié les craintes relatives à l'attribution d'une nuance politique aux candidats et élus. La contribution adressée à votre rapporteur par l'AMRF faisait part, témoignages à l'appui, du vif ressentiment qui est né de cette pratique de « nuançage » par les services préfectoraux.

Votre commission a donc approuvé l'objectif poursuivi par cette proposition de loi. Plusieurs membres de votre commission se sont interrogés sur le caractère réglementaire de cette proposition de loi. Votre rapporteur a précisé cependant que la nécessité d'insérer dans ce texte les dispositions complémentaires à la loi du 6 janvier 1978 relatif à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, impliquait l'intervention du législateur.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a ainsi adopté deux amendements visant à en améliorer la rédaction.

Le premier amendement de réécriture globale de l'article 1er rappelle, au niveau de la loi, que lorsqu'un fichier collecte des données relatives à l'appartenance politique de candidats ou d'élus au suffrage universel :

- d'une part, une étiquette politique ne peut être attribuée aux candidats et aux élus qu'avec leur accord, ce qui est le cas actuellement ;

- d'autre part, une nuance politique ne peut être attribuée qu'avec l'accord du candidat dans les communes comptant moins de 3 500 habitants pour les seules élections municipales.

Si le seuil de 3 500 habitants a été abandonné au profit de celui de 1 000 habitants pour l'application du mode de scrutin pour les élections municipales, il n'est pas impossible de le maintenir pour la collecte de données sur les candidats et les élus. En effet, les règles introduites par la proposition de loi adoptée par votre commission n'ont ni lien, ni effet sur le mode de scrutin applicable.

Sur le plan formel, votre commission n'a pas maintenu ces dispositions dans les chapitres relatifs aux déclarations de candidatures au sein du code électoral dans la mesure où la collecte de données relatives à l'appartenance politique est, bien que concomitante, sans lien avec la formalité du dépôt de candidature. En effet, l'examen de la déclaration de candidature et le traitement des données sur l'étiquette et la nuance politiques des candidats répondent à deux procédures distinctes. Au demeurant, la déclaration d'une étiquette politique et d'une nuance politique ne constituent pas une condition de validité de la candidature présentée.

Le second amendement de votre rapporteur prévoit, à l'article 2, la mention expresse assurant l'application de ces modifications aux îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, régies par le principe de spécialité législative.

Enfin, votre commission a adopté un amendement de notre collègue Isabelle Lajoux afin de renforcer l'information des candidats lors du dépôt des déclarations de candidature. Seraient ainsi portés à la connaissance de la personne procédant au dépôt de cette déclaration :

- la liste des nuances politiques utilisées par le ministère de l'intérieur pour l'élection concernée, ce qui consacre une pratique actuelle imposée par la CNIL ;

- le droit d'accès et de rectification dont les candidats disposent sur ce traitement de données dans le cadre de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relatif à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 1 Dans les communes de moins de 1 000 habitants, une candidature reste possible seulement au second tour si le nombre de candidats en lice est inférieur à celui des sièges à pourvoir (art. L. 255-3 du code électoral).

* 2 Par la délibération n° 2013-406 du 19 décembre 2013, la CNIL a autorisé les dernières modifications notamment l'abaissement du seuil de 3 500 à 1 000 habitants.

* 3 Saisi d'une requête contestant l'absence de cette catégorie, le Conseil d'État a estimé que l'absence d'une catégorie « sans étiquette » n'était pas contraire à l'objectif constitutionnel de pluralisme des opinions politiques (CE, 17 décembre 2010, n° 340456).

* 4 Désormais, la nuance politique n'est attribuée, pour les communes de moins de 1 000 habitants, qu'aux maires lorsqu'il est élu. Dans les autres communes, la nuance politique est attribuée à tous les candidats.

* 5 Partageant le même objectif, notre collègue Jean-Louis Masson a déposé, le 20 mars 2014, une proposition de loi tendant à encadrer la tenue du fichier du ministère de l'intérieur concernant les nuances politiques des élus et des candidats.

* 6 CE, 10 avril 2009, n° 317672.