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Projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre la France et Andorre en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu

11 décembre 2014 : Andorre ( rapport - première lecture )

B. LA QUESTION DE L'ÉCHANGE D'INFORMATIONS FISCALES

1. Un standard d'échange à la demande satisfaisant

Le modèle de l'OCDE contient un article permettant l'échange de renseignements vraisemblablement pertinents pour l'application de la législation fiscale des États contractants. Toutefois, par dérogation au modèle de l'OCDE, l'article 24 de la présente convention renvoie à l'accord du 22 septembre 2009 entre la France et Andorre relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale13(*). Cet accord est entré en vigueur le 15 décembre 2011.

Votre rapporteur estime cependant que la référence à l'accord de 2009, en lieu et place d'un nouveau dispositif, ne constitue nullement une faiblesse de la présente convention au regard de l'impératif de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

D'une part, d'après les informations transmises à votre rapporteur, l'échange de renseignements fiscaux entre la France et Andorre donne satisfaction à l'administration française14(*). Il convient par ailleurs de rappeler que les enjeux financiers sont sans commune mesure avec ceux qui peuvent exister, par exemple, avec des pays comme la Suisse ou le Luxembourg.

D'autre part, la signature d'un accord spécifique sur l'échange de renseignements, ou tax information exchange agreements (TIEA), s'explique par le fait que la Principauté d'Andorre, à l'époque dépourvue de fiscalité directe, n'avait pas signé de convention fiscale d'élimination des doubles impositions avec la France. Les stipulations du TIEA, qui sont fondées sur un modèle de l'OCDE qui date de 2002, n'en sont pas pour autant moins exigeantes que leur équivalent dans le modèle de convention fiscale. En particulier, le TIEA exclut explicitement le secret bancaire, clause qui n'a été intégrée qu'en 2010 dans le modèle de l'OCDE15(*). Il en va de même pour les précisions apportées sur les utilisations non fiscales des renseignements échangés, tant sur leur champ que sur la procédure applicable. En fait, la principale différence entre le TIEA signé en 2009 et le modèle 2010 de l'OCDE est que ce dernier prévoit la possibilité de passer à l'échange automatique d'informations en lieu et place de l'échange à la demande. Andorre ne souhaitait pas, à l'époque, ouvrir cette voie.

2. Un prochain passage à l'échange automatique

Toutefois, Andorre a bel et bien pris le chemin de l'échange automatique d'informations. Cette procédure a vocation à remplacer le standard actuel fondé sur l'échange d'informations à la demande qui, en dépit d'améliorations successives, souffre d'importantes faiblesses. D'abord,


il suppose par définition d'avoir une connaissance a priori des flux et des
actifs suspects, puisque la demande doit être faite au cas par cas. Ensuite, il est dépendant de la bonne volonté des États partenaires, qui n'est pas toujours constatée. L'échange automatique d'informations fiscales, à l'inverse, ne requiert ni connaissance préalable des comptes bancaires, ni bonne volonté particulière de la part des États partenaires. La France s'est donc résolument engagée en faveur du développement de l'échange automatique, au niveau européen comme international16(*).

Ainsi, Andorre a signé le 5 novembre 2013 la convention multilatérale d'assistance administrative de l'OCDE et du Conseil de l'Europe17(*), qui prévoit la possibilité de l'échange automatique. Ce texte est en cours de ratification par le Parlement andorran. À ce jour, pays a également signé vingt-six TIEA avec ses partenaires (cf. supra).

De plus, lors de la septième réunion plénière du Forum mondial de l'OCDE, le 29 octobre 2014 à Berlin, Andorre s'est engagée à mettre en oeuvre l'échange automatique d'informations à partir de 2018, au côté de trente-trois autres États et juridictions. La France fait quant à elle partie des cinquante-cinq États qui se sont engagés à mettre en oeuvre dès 2017 le standard d'échange automatique élaboré par l'OCDE.

Indépendamment des conventions bilatérales, la coopération fiscale entre la France et Andorre a donc vocation à être régie, à l'avenir, par le standard le plus exigeant en la matière.

Ces progrès sont également constatés au niveau européen. Au sein de l'Union européenne, l'échange d'informations est en effet régi par deux directives : la directive « épargne » de 200318(*), révisée le 24 mars 2014 pour étendre l'échange automatique, aujourd'hui limité aux revenus perçus sous forme d'intérêts par les non-résidents, à d'autres catégories de revenus19(*) ; la directive « coopération administrative » de 201120(*), dont la révision a été adoptée par le Conseil ECOFIN le 9 décembre 2014 afin de la mettre en conformité avec le nouveau standard de l'OCDE21(*). En 2004, Andorre a conclu avec l'Union européenne un accord prévoyant des mesures équivalentes à celle de la directive « épargne », mais assortie d'une dérogation visant à préserver le secret bancaire22(*) : l'échange d'informations est remplacé par un prélèvement à la source de 35 % sur l'épargne des non-résidents, dont ils rétrocèdent 75 % à l'État de résidence de l'investisseur.

Toutefois, le Conseil ECOFIN du 13 mai 2013 a donné mandat à la Commission européenne pour engager des négociations avec Andorre en vue de la révision de cet accord, afin de permettre le passage à l'échange automatique d'informations.


* 13 Accord relatif à l'échange de renseignements en matière fiscale signé le 22 septembre 2009 à Andorre-la-Vieille par le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d'Andorre.

* 14 Certes, le « Forum mondial » de l'OCDE porte une appréciation plus modérée sur Andorre, jugée « partiellement conforme » tant en ce qui concerne la mise en place de son cadre législatif (phase 1 de l'examen) que sa pratique effective (phase 2). Source : rapport annuel 2013 du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales de l'OCDE.

* 15 Le 5 de l'article 26 du modèle 2010 de l'OCDE stipule en effet que qu'un État contractant ne peut « refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en tant qu'agent fiduciaire ».

* 16 Voir à cet égard le rapport n°751 fait par Michèle André au nom de la commission des finances sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord du 14 novembre 2013 entre le la France et les États-Unis d'Amérique en vue d'améliorer le respect des obligations fiscales à l'échelle internationale et de mettre en oeuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant les comptes étrangers (dite « loi FATCA »), 17 juillet 2013.

* 17 Convention multilatérale concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale du 25 janvier 1988, amendée par le protocole de 2010.

* 18 Directive 2003/48/CE du Conseil du 3 juin 2003 sur la fiscalité de l'épargne.

* 19 Les nouveaux revenus couverts par la directive sont les revenus d'assurance-vie, les revenus de l'ensemble des fonds de placement, et les revenus perçus via l'interposition d'une structure juridique faisant obstacle à l'application de la directive - c'est-à-dire, pour l'essentiel, les fiducies, les trusts et les fondations.

* 20 Directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 sur la coopération administrative dans le domaine fiscal.

* 21 La directive prévoit le passage à l'échange automatique à partir du 1er janvier 2015, mais seulement pour cinq catégories de revenus : revenus professionnels, jetons de présence, produits d'assurance-vie (non couverts par d'autres directives), pensions, propriété et revenus de biens. La proposition de révision faite par la Commission le 12 juin 2013 consiste à étendre cette obligation aux dividendes, aux plus-values, aux autres revenus financiers et surtout au solde des comptes.

* 22 Le Luxembourg et l'Autriche bénéficiaient de la même dérogation.