CHAPITRE II
MODIFICATION DU TITRE
IX
DE LA LOI ORGANIQUE N° 99-209 DU 19 MARS 1999
RELATIVE À
LA NOUVELLE-CALÉDONIE
Article 2 (art. 217 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Organisation d'une troisième consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté
L'article 2 apporte deux modifications à l'article 217 de la loi organique relatif aux conditions d'organisation des consultations sur l'accession à la pleine souveraineté prévues par l'Accord de Nouméa. Le point 5 de cet Accord prévoit l'organisation successive de trois consultations en cas de réponse négative des électeurs à la solution conduisant au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, à son accès à un statut international de pleine responsabilité et à la transformation de la citoyenneté calédonienne en nationalité.
En raison d'une censure constitutionnelle intervenue par une décision 15 mars 1999 5 ( * ) lors de l'examen de la loi organique du 19 mars 1999 par le Conseil constitutionnel, il n'est plus fait référence à une troisième consultation au sein de l'article 219, alors qu'elle résulte directement des orientations de l'Accord de Nouméa dont l'article 77 de la Constitution a consacré la valeur constitutionnelle. Le 2° vise donc à préciser qu'une dernière consultation peut avoir lieu si elle est demandée dans les conditions de délais et de forme de la demande, fixées pour la deuxième consultation par la loi organique.
En outre, le 1° précise que la date de la première consultation ne pourrait intervenir moins de six mois après la délibération décidant de son organisation. En effet, d'ici mai 2018, le congrès de la Nouvelle-Calédonie peut demander, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, que la première consultation ait lieu. Dans cette hypothèse, il serait indiqué, pour permettre son organisation matérielle, à commencer par l'élaboration de la liste électorale, que cette consultation devrait avoir lieu au moins six mois après la demande.
Sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel COM-3 présenté par son rapporteur, votre commission a approuvé ces modifications.
Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .
Article 3 (art. 218-1 et 218-2 [nouveaux] de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Création d'une commission consultative d'experts et modalités d'inscription sur la liste électorale spéciale pour la consultation
L'article 3 crée, au sein du titre IX de la loi organique du 19 mars 1999, deux nouveaux articles visant à préciser les conditions d'élaboration de la liste électorale spéciale propre à la consultation.
• La création d'une commission
consultative d'experts
Il est proposé un nouvel article 218-1 qui institue une « commission consultative d'experts ». Sur demande, cette commission rendrait des avis pour harmoniser le traitement des demandes d'inscription, particulièrement pour apprécier le « centre des intérêts matériels et moraux ».
Cette commission consultative d'experts, compétente pour l'ensemble du territoire calédonien, serait présidée par un magistrat administratif ou un membre du Conseil d'État, désigné par le vice-président du Conseil d'État.
Au cours des auditions menées par votre rapporteur, deux craintes, qui se recoupent en partie, ont été émises par ses interlocuteurs, principalement ceux issus des formations non-indépendantistes. La première serait que la commission consultative d'experts substitue progressivement son appréciation à celle des commissions administratives spéciales, ces dernières étant dépossédées de leur compétence. La seconde tient au fait que l'institution d'une commission d'experts favoriserait, à nouveau, une lecture littérale de l'Accord de Nouméa au détriment de la recherche de l'esprit qui animait ses signataires.
Pourtant, comme le rappelle le Gouvernement dans l'étude d'impact jointe au présent projet de loi organique, cette commission a vocation à être un « organe souple d'aide à la décision » au rôle purement consultatif. Si le Gouvernement identifie la définition du « centre des intérêts matériels et moraux » comme « le coeur même de l'intervention de la commission consultative d'experts », il évoque aussi la possibilité d'une saisine pour fixer une « jurisprudence relative aux périodes interruptives de la durée de résidence ».
Si aucune formation politique locale ne remet en cause le principe des critères d'admission à voter à la consultation fixée à l'article 218 de la loi organique, comme votre rapporteur a pu le constater lors de ses auditions, certains de ces critères appellent une interprétation qui, pour rester juste, nécessite d'être harmonisée. Or, comme l'a rappelé le Conseil d'État dans son avis du 6 février 2014, le pouvoir réglementaire n'est pas habilité à préciser ces critères fixés par le législateur organique, traduisant ici fidèlement l'Accord de Nouméa.
Le comité des signataires du 5 juin 2015 est parvenu à un accord sur deux points, s'en remettant pour la recherche d'un accord sur « les contours de la commission » aux discussions menées dans le cadre d'un groupe de travail placé sous l'égide du Haut-Commissaire de la République. Les partenaires se sont ainsi accordés, en premier lieu, sur le fait que le décret en Conseil d'État sur l'organisation et le fonctionnement de cette commission soit soumis à l'avis, non seulement du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, comme l'impose l'article 133 de la loi organique, mais aussi du congrès de la Nouvelle-Calédonie.
En outre, cette commission comprendrait en son sein des représentants des formations politiques : selon le relevé de conclusions du comité des signataires du 5 juin 2015, « la participation ou l'association des forces politiques indépendantistes et non-indépendantistes à cette commission consultative sera paritaire ».
Enfin, elle pourrait être saisie par un président mais aussi un membre d'une commission administrative spéciale. La saisine porterait alors uniquement sur une condition liée au « centre des intérêts matériels et moraux » de l'électeur.
Prenant acte de cet accord intervenu le 5 juin dernier, votre commission a adopté l' amendement COM-7 du Gouvernement traduisant la solution adoptée par le comité des signataires.
• Les inscriptions d'office sur la liste
électorale spéciale pour la consultation
L'article 3 crée également un article 218-2 au sein de la loi organique du 19 mars 1999. Cette disposition prévoit les modalités d'inscription des électeurs admis à voter pour la consultation. Le I rappelle le principe, issu du droit commun, selon lequel l'inscription relève d'une décision de chaque commission administrative spéciale, sur demande de l'électeur. Ainsi, « chaque électeur produit, à l'appui de sa demande, tous les éléments de nature à prouver qu'il remplit ces conditions ».
Le IV du nouvel article 218-2 précise ainsi que « l'autorité municipale apporte son concours au recueil des renseignements et pièces utiles aux inscriptions ». Il est également prévu au I que le maire prévient et invite à présenter ses observations l'électeur qui fait l'objet d'une radiation, d'un refus d'inscription ou d'une contestation.
Le fait de laisser reposer la constitution de la liste électorale spéciale pour la consultation uniquement sur une démarche volontaire des électeurs a suscité de profondes réserves de l'ensemble des partis calédoniens. Dès le XIII ème comité des signataires qui s'est tenu le 3 octobre 2014, un consensus s'est créé parmi les partenaires calédoniens pour aménager ce principe : le relevé de conclusions de ce comité des signataires indique que « les partenaires calédoniens rappellent leur attachement à ce que les citoyens calédoniens ne soient pas contraints d'entreprendre de démarche pour être inscrits sur les listes électorales spéciales pour la consultation de sortie de l'Accord de Nouméa ». Le comité des signataires envisageait alors de faciliter l'inscription de quatre catégories d'électeurs :
- ceux ayant été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 ;
- ceux ayant ou ayant eu le statut civil coutumier ;
- ceux nés en Nouvelle-Calédonie et y étant ou ayant été inscrits sur la liste électorale générale, en considérant que cette inscription vaut pour ces personnes « centre de leurs intérêts matériels et moraux » ;
- ceux nés à compter du 1 er janvier 1989 et ayant atteint l'âge de la majorité à la date de la consultation, et ayant eu un de leurs parents qui satisfaisait aux conditions pour participer à la consultation du 8 novembre 1998.
Sollicité par le Gouvernement, le Conseil d'État a rendu un avis le 29 janvier 2015. Dans cet avis, le Conseil d'État admettait que, dans son principe, l'inscription d'office ne méconnaissait ni l'Accord de Nouméa, ni le principe d'égalité. Cependant, la commission administrative spéciale devait disposer d'éléments lui permettant d'apprécier le bien-fondé de la demande d'inscription, en l'absence même de démarche de l'électeur concerné puisque ce dernier serait dispensé des formalités d'inscription. Le Conseil d'État a admis que les deux premières catégories d'électeurs envisagées par le XII ème comité des signataires - ceux ayant été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 et ceux ayant ou ayant eu le statut civil coutumier - pouvaient bénéficier de cette inscription d'office. En effet, il suffirait à la commission administrative spéciale de consulter, pour les premiers, la liste électorale dressée pour la consultation du 8 novembre 1998 et, pour les seconds, le fichier des personnes relevant du statut coutumier tenu par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. À cet égard, votre rapporteur est conscient que la mise en oeuvre pratique du croisement de ces fichiers appellera un travail technique important, notamment pour les noms qui peuvent être incorrectement orthographiés dans les fichiers.
En revanche, le Conseil d'État a écarté du bénéfice de l'inscription d'office les deux autres catégories d'électeurs. En particulier, il a rappelé que le « centre des intérêts matériels et moraux » se constate par un faisceau d'indices qui ne peut donner lieu qu'à une appréciation individuelle des électeurs. Dans ce cas, la seule inscription de l'électeur sur la liste électorale générale n'est pas de nature à satisfaire ipso facto la condition du « centre des intérêts matériels et moraux », sinon le critère fixé par l'Accord de Nouméa serait contourné dans son esprit.
C'est pourquoi, le Conseil d'État invitait, en l'état, à ne retenir que les deux premières catégories d'électeurs comme bénéficiaires de l'inscription d'office. L'article 3 du projet de loi organique déposé suivait cette recommandation.
Dans un souci d'équité et dans l'esprit de l'avis du congrès de la Nouvelle-Calédonie du 26 mars 2015, le comité des signataires du 5 juin 2015 a souhaité la reprise de deux catégories supplémentaires d'électeurs comme bénéficiaires de cette dispense de formalités d'inscription.
La troisième catégorie comprendrait les électeurs inscrits sur la liste électorale spéciale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province, au titre du a , du b ou du c de l'article 188 de la loi organique du 19 mars 1999, ce qui recouvre les natifs calédoniens ayant leur centre d'intérêts matériels et moraux au sens du d de l'article 218 de la loi organique.
Pour identifier le « centre des intérêts matériels et moraux » en Nouvelle-Calédonie, il ne serait plus fait appel, comme envisagé initialement, à une simple inscription sur la liste électorale générale mais à celle sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales.
Ainsi, le « centre des intérêts matériels et moraux » de l'électeur serait présumé en Nouvelle-Calédonie dès lors qu'il est citoyen calédonien et, à ce titre, inscrit sur la liste électorale spéciale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province. Rappelons que l'inscription sur cette liste est elle-même soumise à des conditions fixées à l'article 188 de la loi organique et dont la satisfaction permet de présumer, de manière incontestable, qu'un faisceau d'indices existe sur l'existence du « centre des intérêts matériels et moraux » en Nouvelle-Calédonie.
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Les conditions pour figurer sur la liste
électorale
En application de l'Accord de Nouméa et par dérogation à l'article 3 de la Constitution qui prévoit l'universalité du suffrage, le corps électoral pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province est restreint. Sont électeurs uniquement les personnes inscrites sur la liste électorale générale et satisfaisant à l'une des conditions suivantes : a) Remplir les conditions pour être inscrit sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998 ; b) Être inscrit sur le tableau annexe et domicilié depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection au congrès et aux assemblées de province ; c) Avoir atteint l'âge de la majorité après le 31 octobre 1998 et soit justifier de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie en 1998, soit avoir eu un de leurs parents remplissant les conditions pour être électeur au scrutin du 8 novembre 1998, soit avoir un de leurs parents inscrit au tableau annexe et justifier d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection. |
La quatrième catégorie d'électeurs, envisagée par le comité des signataires, intégrait les électeurs qui sont nés à compter du 1 er janvier 1989, qui ont fait l'objet d'une inscription d'office sur la liste électorale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province et dont un des parents a été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998. La réunion de ces trois conditions satisfait le h de l'article 218 de la loi organique du 19 mars 1999.
Selon les estimations du ministère des outre-mer, plus des trois-quarts des électeurs ayant vocation à figurer sur la liste électorale spéciale pour la consultation seraient ainsi concernés par une inscription d'office et seraient ainsi dispensés de toute formalité d'inscription.
L' amendement COM-8 présenté par le Gouvernement traduisait fidèlement, au sein du II de l'article 218-2, l'accord intervenu lors de la réunion exceptionnelle du comité des signataires, le 5 juin 2015. Aussi votre commission l'a-t-elle adopté, dès lors qu'elle a estimé qu'il respectait tant l'Accord de Nouméa que les règles constitutionnelles applicables. Votre rapporteur rappelle que les commissions administratives spéciales resteraient compétentes pour statuer, sous le contrôle du juge, sur les inscriptions d'office.
Synthèse des conditions à remplir pour
l'inscription
sur la liste électorale spéciale et des
possibilités d'inscription d'office en vue de la consultation sur
l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine
souveraineté
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Condition à remplir
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Possibilité
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Avoir été admis à participer
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Oui par constat de l'inscription sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998 |
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Sans être inscrit sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998, remplir la condition de domicile requise pour être électeur à cette consultation |
Non |
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Sans avoir pu être inscrit sur la liste électorale de la consultation du 8 novembre 1998 en raison du non-respect de la condition de domicile, justifier que l'absence était due à des raisons familiales, professionnelles ou médicales |
Non |
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Avoir eu le statut civil coutumier |
Oui par constat de l'inscription sur le fichier des personnes relevant du statut civil coutumier |
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Être né en Nouvelle-Calédonie et y avoir eu le centre de ses intérêts matériels et moraux |
Oui en cas d'inscription sur la liste électorale spéciale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province |
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Avoir l'un de ses parents né en Nouvelle-Calédonie et y avoir le centre de ses intérêts matériels et moraux |
Non |
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Justifier d'une durée de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard au 31 décembre 2014 |
Non |
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Être nés avant le 1 er janvier 1989 et avoir eu son domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 |
Non |
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Être nés à compter du 1 er janvier 1989 et avoir atteint l'âge de la majorité à la date de la consultation et avoir eu un de leurs parents qui satisfaisait aux conditions pour participer à la consultation du 8 novembre 1998 |
Oui En cas d'inscription d'office sur la liste électorale spéciale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province ET si un parent inscrit sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998 |
Source : commission des lois
Enfin, s'inspirant de l'article L. 11-1 du code électoral, le III du nouvel article 218-2 prévoirait l'inscription d'office sur la liste électorale spéciale propre à la consultation des électeurs, recensés, qui deviennent majeurs et disposent alors du droit de vote, au plus tard, à la date de clôture de la liste électorale. Le cas échéant, l'électeur concerné pourrait être invité à fournir les pièces nécessaires pour justifier son inscription sur la liste électorale spéciale.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 (art. 219 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Modalités d'élaboration de la liste électorale spéciale pour la consultation et règles d'organisation de la consultation
L'article 4 modifie l'article 219 de la loi organique du 19 mars 1999 afin de préciser les modalités d'élaboration et de révision de la liste électorale spéciale pour la consultation ainsi que les règles du scrutin lors de la consultation.
Le I de l'article 219 précise actuellement que la liste électorale spéciale pour la consultation est établie à partir de la liste électorale générale et de la liste électorale spéciale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province. Compte tenu des inscriptions facilitées pour des catégories d'électeurs à l'article 3 du présent projet de loi organique, l'établissement de la liste s'effectuerait désormais également sur la base de la liste électorale spéciale établie pour la consultation qui, le 8 novembre 1998, a porté sur l'approbation de l'Accord de Nouméa, ainsi que le fichier des personnes relevant du statut coutumier. Conformément au souhait émis par le congrès de la Nouvelle-Calédonie le 26 mars 2015, cette énonciation, introduite par un « notamment », n'est pas exhaustive.
Il est proposé de réécrire le II de l'article 219 qui se borne à indiquer que « les dispositions du titre I er du livre I er du code électoral et du titre V de la présente loi organique sont applicables à la consultation. ». Dans un souci de précision, les dispositions du code électoral applicables à la consultation seraient indiquées par chapitre du titre I er du livre I er du code électoral. Seraient exclues les dispositions qui seraient contraires aux règles spéciales fixées par le titre IX de la loi organique du 9 mars 1999 pour l'élaboration des listes et l'organisation de la consultation. En outre, une mesure d'adaptation de l'article L. 18 du code électoral est prévue : une disposition sans pertinence pour la consultation est écartée et la commission qui est visée par cet article est indiquée comme celle procédant à la révision et à l'élaboration de la liste électorale spéciale.
Enfin, il serait inséré un II bis à l'article 219 pour préciser les règles de révision de la liste électorale spéciale.
Comme au IV de l'article 189 de la loi organique pour la liste électorale spéciale pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province, il serait indiqué que la liste électorale spéciale pour la consultation est permanente. Sa révision serait annuelle dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Cette liste, pour lesquels les inscriptions seraient examinées selon le calendrier de droit commun, servirait à la consultation lorsque les électeurs seraient convoqués.
Toutefois, compte-tenu de la particularité de la consultation, une période de révision complémentaire de la liste électorale générale et de la liste électorale spéciale est rendu possible l'année du scrutin.
En s'inspirant de la règle de l'article L. 11-2 du code électoral, il est prévu l'inscription d'office sur la liste électorale spéciale des électeurs ayant atteint la majorité entre la clôture de la liste électorale spéciale et la consultation.
Votre commission s'est bornée à adopter un amendement COM-4 rédactionnel de son rapporteur.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 (art. 221 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) - Procédure d'adoption des mesures règlementaires d'application
L'article 5 complète l'article 221 de la loi organique du 19 mars 1999 afin de distinguer les différentes mesures d'application rendues nécessaires par le titre IX de la loi organique.
Les éventuelles mesures d'application que ce titre relatif à la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté appelle doivent relever d'un décret en Conseil d'État et délibéré en conseil des ministres. Ce principe serait maintenu mais deux exceptions seraient expressément rappelées à l'article 221. Relèveraient uniquement d'un décret en Conseil d'État la mesure règlementaire pour fixer :
- les règles d'organisation et de fonctionnement de la commission consultative d'experts, prévue au dernier alinéa du futur article 218-2 de la loi organique ;
- les conditions de la révision annuelle de la liste électorale spéciale pour la consultation, prévue au futur II bis de l'article 219 de la loi organique.
L'adoption de ces mesures règlementaires resterait soumise à l'obligation de recueillir l'avis préalable du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, conformément au I de l'article 133 de la loi organique, dès lors qu'elles comporteraient par nature des « dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie ». Comme le prévoit l'article 3 du présent projet de loi organique, le décret en Conseil d'État prévu au II bis de l'article 219 de la loi organique serait également soumis à l'avis du congrès de la Nouvelle-Calédonie.
Votre rapporteur s'est borné à proposer un amendement COM-4 de coordination que votre commission a adopté.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
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Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.
* 5 Conseil constitutionnel, 15 mars 1999, n° 99-410 DC.