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Proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural

14 octobre 2015 : Développement rural ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE FRAGMENTATION DES MOYENS DÉDIÉS AU DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX EN DIFFICULTÉ

A. UNE FRANCE RURALE CONFRONTÉE À DES FRAGILITÉS STRUCTURELLES ET À DES DIFFICULTÉS CONJONCTURELLES

La ruralité constitue une richesse immense pour la France. Il s'agit d'un lieu de vie pour des millions de citoyens, doté de grands potentiels de développement. Ce cadre de vie et ces opportunités sont toutefois compromis par les difficultés croissantes que connaissent les territoires ruraux et leurs habitants.

Les territoires ruraux en difficulté sont caractérisés par une diversité de situations : mutation agricole, désindustrialisation, déclin démographique... À ces fragilités s'ajoutent des obstacles quotidiens pour les habitants : disparition des services publics, désertification médicale, fracture numérique, mauvaise desserte par les transports en commun, dégradation de l'habitat. L'attractivité de ces territoires, déjà concurrencés par les zones urbaines, tend ainsi à se dégrader davantage.

La crise économique a accru les disparités territoriales, en interrompant les phénomènes de convergence qui avaient pu être observés dans certaines zones. En matière de revenu par habitant, la situation des territoires ruraux s'est aggravée depuis 2008.

Le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) note ainsi dans son rapport de 2015 : « De fait, dès 2008, la tendance à la réduction des disparités territoriales en termes de revenu des habitants s'est inversée : les écarts se sont creusés, non seulement entre les territoires, mais également entre les individus. Les économies régionales qui étaient les moins dynamiques au cours des décennies 1990 et 2000 ont davantage souffert, et ce sont les populations fragiles (ménages les plus pauvres, métiers ouvriers, etc.) qui ont été les plus affectées. »1(*) Ce rapport constate également une dégradation plus forte de l'emploi dans les territoires où les activités industrielles et agricoles occupent une place importante dans l'économie locale.

La dégradation de la conjoncture sociale et économique tend ainsi à amplifier les faiblesses structurelles de nombreux territoires ruraux. Face à ces difficultés, les dispositifs de soutien apparaissent dispersés et insuffisants pour contribuer au développement des collectivités les plus fragiles.

B. DES MESURES DE SOUTIEN FRAGMENTÉES ET INSUFFISANTES

Le soutien au développement des territoires ruraux repose sur des dispositifs divers :

- des zonages, comme la prime d'aménagement du territoire (PAT) afin de soutenir les entreprises, et les zones de revitalisation rurale (ZRR) entraînant l'application d'exonérations fiscales et sociales et de bonifications des dotations ;

- des fonds d'aide, comme le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) qui instaure une péréquation horizontale au profit des EPCI dotés de faibles ressources ;

- des dotations, comme la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) pour l'investissement des communes faiblement peuplées ;

- des appels à projets, concernant par exemple les territoires à énergie positive pour la croissance verte (TEPCV), la revitalisation des centres-bourgs, les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE) et les pôles d'excellence rurale.

Dans son rapport consacré à l'hyper-ruralité en 20142(*), notre collègue Alain Bertrand soulignait la fragilité particulière de certains territoires ruraux, et la dispersion des mesures de soutien. Cette étude notait que les territoires en question font l'objet d'« un florilège de dispositifs d'aide, insuffisamment ciblés ou inefficaces » et de « politiques sectorielles de l'État plus suivistes que proactives ».

Un nombre croissant de dispositifs mis en place par le Gouvernement prend la forme d'appels à projets. Cette approche suppose que les collectivités disposent des ressources nécessaires pour élaborer des dossiers de candidature susceptibles d'être retenus. Or les territoires ruraux ont des moyens limités, notamment en matière d'ingénierie. La suppression du mécanisme d'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) en 2014 a remis en cause le soutien technique apporté aux territoires ruraux. Malgré la création la même année du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA), par la fusion de services existants, et l'annonce en mars 2015 d'un dispositif expérimental d'appui interministériel au développement et à l'expertise en espace rural (« AIDER »), le soutien apporté par l'État aux collectivités rurales dans ce domaine reste insuffisant.

L'appel à projets pour la revitalisation des centres-bourgs témoigne d'une mise en concurrence entre les collectivités territoriales, défavorable aux collectivités peu dotées en ingénierie. Les services de l'État ont identifié 300 centres-bourgs éligibles à ce dispositif visant à soutenir les communes exerçant des fonctions de centralité pour les bassins de vie. À l'issue de l'appel à projets, seule une cinquantaine de centres-bourgs ont été sélectionnés, le plus souvent au bénéfice de communes dont le poids local est relativement important. Paradoxalement, ces procédures sélectives tendent à exclure les collectivités territoriales qui ont le plus besoin d'en bénéficier, et risquent, à terme, d'amplifier les disparités existantes.

En dépit des annonces gouvernementales, les territoires ruraux fragiles ne font pas l'objet d'une prise en charge aussi dynamique et intégrée que les zones urbaines en difficulté, qui sont soutenues par la politique de la ville, rénovée par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Les comités interministériels aux ruralités organisés par le Gouvernement le 13 mars et le 14 septembre 2015 ont annoncé près de soixante-dix actions, multipliant ainsi les mesures sectorielles. En privilégiant les effets d'annonce, et en s'appuyant sur des dispositifs parfois déjà mis en oeuvre, ces déclarations ne contribuent pas davantage à une prise en charge transversale du développement des territoires ruraux.

Ces déclarations en faveur de la ruralité sont par ailleurs remises en cause par les baisses régulières de dotations. En 2014, les dotations de l'État aux collectivités territoriales ont été réduites de 1,5 milliard d'euros. Elles sont appelées à diminuer de 11 milliards pour la période 2015-2017. Le recul de la péréquation verticale assurée par l'État fragilise d'abord les collectivités rurales, dont le potentiel fiscal est limité.

Face à cette fragmentation de mesures sectorielles, et au manque de vision stratégique, une concentration des actions et des ressources sur les territoires fragiles est nécessaire, afin d'améliorer le soutien aux territoires en difficulté.


* 1 Rapport de l'Observatoire des territoires 2014 - 11 mai 2015 - Qualité de vie, habitants, territoires.

* 2 Rapport remis à Mme Sylvia Pinel, ministre du logement et de l'égalité des territoires - 30 juillet 2014 - Hyper-ruralité : Un pacte national en 6 mesures et 4 recommandations pour « restaurer l'égalité républicaine » - Alain Bertrand