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Projet de loi autorisant l'approbation du quatrième avenant à la convention avec le Grand-Duché de Luxembourg tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune

16 décembre 2015 : Convention fiscale avec le Grand-Duché de Luxembourg ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'Assemblée nationale a transmis au Sénat le projet de loi autorisant l'approbation du quatrième avenant à la convention entre la France et le Grand-Duché de Luxembourg, signé le 5 septembre 2014.

Cet avenant vise à mettre fin à une situation de double exonération particulièrement préjudiciable pour les finances publiques.

Née d'une interprétation contradictoire de la convention franco-luxembourgeoise par les juridictions des deux pays, cette situation ancienne avait initialement pour conséquence une absence totale d'imposition des plus-values de cessions réalisées par les sociétés luxembourgeoises détenant des immeubles en France.

Un précédent avenant, signé le 24 novembre 2006, a permis à la France de récupérer son droit d'imposer les plus-values immobilières en cas de détention directe des immeubles. Toutefois, les dispositions de ce premier avenant n'étaient pas applicables aux cessions de parts de sociétés à prépondérance immobilière, contrairement à ce qu'avait demandé la France.

Aussi, un recours accru à des schémas d'optimisation reposant sur l'interposition de sociétés à prépondérance immobilière a été observé, afin de continuer à échapper à toute imposition.

Le présent avenant permet de mettre fin à cette situation inacceptable, en transposant aux sociétés à prépondérance immobilière le principe de l'imposition dans le pays de situation de l'immeuble.

Il est toutefois regrettable que cet avenant ne modifie pas les modalités d'imposition des dividendes versés par des véhicules d'investissement immobilier, qui demeurent trop favorables.

L'entrée en vigueur du présent avenant devrait ainsi se traduire par la mise en place de nouveaux schémas de détention reposant sur le recours à des véhicules d'investissement immobilier.

Cette situation insatisfaisante impose de procéder aussi rapidement que possible à une révision plus générale de la convention franco-luxembourgeoise.

Ce projet, souhaité par la France, a été convenu lors de la signature du présent avenant. Il pourrait être facilité par l'attitude plus coopérative du Luxembourg en matière de transparence fiscale.

I. LA SITUATION ACTUELLE : UNE ABSENCE TOTALE D'IMPOSITION DES PLUS-VALUES IMMOBILIÈRES EN CAS DE DÉTENTION INDIRECTE DES IMMEUBLES

A. UNE SITUATION DE DOUBLE EXONÉRATION PARTICULIÈREMENT DOMMAGEABLE POUR LES FINANCES PUBLIQUES

1. Une double exonération née d'une interprétation divergente de la convention par les juridictions des deux pays

Sous réserve de l'application des conventions fiscales, les plus-values immobilières de source française font l'objet d'un prélèvement dit « du tiers »1(*), en application de l'article 244 bis A du code général des impôts (CGI).

En principe, ce prélèvement est applicable en cas de détention par une société étrangère d'un immeuble situé en France.

En effet, dans cette situation, le paragraphe (4) de l'article 6 du modèle de convention fiscale de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) prévoit une imposition dans le pays de situation de l'immeuble. Dans ses commentaires sur l'article 6, l'OCDE indique ainsi que « les revenus immobiliers sont imposés dans l'État où ils se trouvent (...) dans le cas où ces biens ne font pas partie d'un établissement stable situé dans cet État »2(*).

Toutefois, la convention fiscale du 1er avril 1958 liant la France et le Luxembourg soulève des difficultés particulières d'interprétation.

En raison de son ancienneté, la convention fiscale ne prévoyait, dans sa rédaction antérieure à l'avenant du 24 novembre 2006, aucune disposition explicite pour qualifier les revenus d'une société luxembourgeoise procurés par un immeuble situé en France.

Confronté à ce vide juridique, le Conseil d'État a décidé, en 1994, de se référer aux dispositions prévues en droit interne3(*), selon lesquelles les revenus immobiliers des entreprises industrielles et commerciales relèvent de la catégorie des bénéfices d'entreprise.

De ce fait, les revenus d'une société luxembourgeoise procurés par un immeuble situé en France relèvent de l'article 4 de la convention, qui prévoit qu'en l'absence d'un établissement stable de la société luxembourgeoise en France, les revenus perçus ne sont imposables qu'au Luxembourg.

Cette solution a été confirmée par la doctrine administrative dans une instruction du 4 août 20004(*).

À l'inverse, le Luxembourg considère qu'il s'agit de revenus immobiliers, qui relèvent de l'article 3 de la convention, comme l'a confirmé en 2002 la Cour administrative du Luxembourg5(*).

Or aux termes de l'article 3, les revenus de biens immobiliers ne sont imposables que dans l'État de situation de l'immeuble. Il résulte ainsi de ces interprétations contradictoires une double exonération des plus-values immobilières.

2. La mise en place de schémas d'optimisation fiscale particulièrement dommageables pour les finances publiques

Afin de bénéficier de cette situation de double exonération, de nombreux schémas d'optimisation fiscale consistant à détenir un immeuble situé en France par le biais d'une société luxembourgeoise ont été mis en place.

Schéma d'optimisation permettant d'aboutir à une double exonération
avant l'avenant de 2006

Source : commission des finances

Ces montages permettaient d'aboutir à une absence totale d'imposition des plus-values particulièrement dommageable pour les finances publiques.

L'exemple de l'immeuble de l'Imprimerie nationale

En 2003, le fonds Carlyle a acheté à l'État le site de 38 000 mètres carrés de l'Imprimerie nationale, situé rue de la Convention (Paris, 15e), pour un montant de 85 millions d'euros hors taxe.

Quatre années plus tard, l'État a racheté au fonds l'immeuble rénové, pour un montant de 325 millions d'euros.

Compte tenu du coût des travaux, estimé à 100 millions d'euros, la plus-value réalisée au terme de l'opération serait comprise entre 120 et 130 millions d'euros.

En principe, cette plus-value aurait dû faire l'objet d'un prélèvement au tiers. Toutefois, la plus-value n'a en réalité fait l'objet d'aucune imposition car l'opération a transité par une société de droit luxembourgeois dont le siège social est au Luxembourg.

Pour cette seule opération, la perte de recettes pour l'État est estimée à 40 millions d'euros6(*).

Source : rapport d'information n° 37 (2007-2008) fait par nos collègues Adrien Gouteyron, Paul Girod, Bernard Angels et Marie-France Beaufils, au nom de la commission des finances, sur les conditions de cession de l'immeuble de l'Imprimerie nationale

Il peut être noté que cette situation de double exonération, particulièrement rare, n'est pas inédite.

Ainsi, un problème analogue s'est posé pour la convention liant la France au Danemark, qui ne contenait aucune disposition permettant d'assimiler les profits immobiliers réalisés par des entreprises à des revenus immobiliers7(*). Par note diplomatique du 10 juin 2008, le Danemark a toutefois notifié à la France sa décision de dénoncer la convention fiscale franco-danoise du 8 février 1957.

Dans le cas de la convention franco-luxembourgeoise, le processus de négociation a abouti à la signature d'un deuxième avenant à la convention le 24 novembre 2006.


* 1 Le taux de droit commun est fixé à 33,1/3 % par le deuxième alinéa du I de l'article 219 du CGI. Conformément aux dispositions du second alinéa du III bis de l'article 244 bis A du CGI, le taux du prélèvement peut toutefois être réduit à 19 % dans certaines conditions, par exemple lorsque les plus-values sont réalisées par une personne physique.

* 2 OCDE, « Modèle de convention fiscale concernant le revenu et la fortune : Version abrégée », 22 juillet 2010, p. 141

* 3 Conseil d'État, décision n° 79971 « Investissement agricole et forestier », 18 mars 1994.

* 4 Bulletin officiel des impôts, 8 M-3-00, n° 149 du 11 août 2000.

* 5 Cour administrative du Luxembourg, affaire « La Costa SARL », 23 avril 2002.

* 6 L'administration estime toutefois que le siège de la société luxembourgeoise ne correspond qu'à une domiciliation sans salariés ni moyens matériels propres, contrairement à la société française, dont les activités et les moyens permettraient de caractériser un établissement stable. Le premier jugement intervenu dans cette affaire a donné raison à l'administration (Tribunal administratif de Paris, jugement 1220429-1417575 du 25 mars 2015, Sté Cerep imprimerie).

* 7 Cf. Réponse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à la question écrite n° 12118 de notre collègue Jean Louis Masson, publiée dans le JO Sénat du 25 novembre 2004, page 2 687.