Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire

16 décembre 2015 : Lutte contre le gaspillage alimentaire ( rapport - première lecture )

Rapport n° 268 (2015-2016) de Mme Chantal JOUANNO, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 16 décembre 2015

Disponible au format PDF (588 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (48 Koctets)


N° 268

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 décembre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire,

Par Mme Chantal JOUANNO,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; MM. Guillaume Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet, vice-présidents ; Mme Natacha Bouchart, MM. Jean-François Longeot, Gérard Miquel, secrétaires ; MM. Claude Bérit-Débat, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Alain Fouché, Benoît Huré, Mme Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Cyril Pellevat, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, MM. Michel Vaspart, Paul Vergès.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3052, 3223 et T.A. 632

Sénat :

245 et 269 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mercredi 16 décembre 2015, a examiné le rapport de Chantal Jouanno sur la proposition de loi n° 245 (2015-2016) visant à lutter contre le gaspillage alimentaire.

Cette proposition de loi, comme la proposition de loi n° 663 (2014-2015) de Nathalie Goulet et plusieurs de ses collègues déposée au Sénat le 17 août 2015, reprend les dispositions introduites à l'article 103 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, déclarées non conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel pour non-respect de la règle dite de l'entonnoir.

La proposition de loi comprend plusieurs mesures de lutte contre le gaspillage alimentaire :

- inscription dans le code de l'environnement d'une hiérarchie de la lutte contre le gaspillage alimentaire, allant de la prévention à la méthanisation ;

- obligation de recourir à une convention pour les dons réalisés entre un distributeur de denrées alimentaires et une association caritative ;

- obligation pour les surfaces de plus de 400 m² de proposer, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente proposition de loi, une convention de don à une ou plusieurs associations pour la reprise de leurs invendus alimentaires encore consommables ;

- interdiction de la javellisation des invendus ;

- information et éducation à la lutte contre le gaspillage alimentaire dans les écoles ;

- intégration de la lutte contre le gaspillage alimentaire dans le reporting social et environnemental des entreprises.

Dans la mesure où les dispositions discutées avaient déjà été adoptées à l'unanimité par le Sénat en juillet dernier, et compte tenu de l'urgence à agir contre le gaspillage alimentaire en France, la commission n'a pas souhaité modifier le texte de la proposition de loi et l'a voté conforme.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi, adoptée sans modification par votre commission lors de sa réunion du mercredi 16 décembre 2015, s'attaque à un enjeu majeur de société : le gaspillage alimentaire.

Le sujet certes n'est pas neuf - une directive européenne définissait déjà en 1975 le gaspillage alimentaire comme « toute substance alimentaire, crue ou cuite, qui est jetée, a l'intention d'être jetée ou nécessite d'être jetée » -, mais il apparaît aujourd'hui avec une acuité particulière, tant il représente un préjudice social, économique et environnemental.

Le gaspillage alimentaire est emblématique des dérives de la société de consommation. Le modèle linéaire de notre croissance économique est aujourd'hui inadapté aux besoins de la société. Ce modèle se justifiait par le sentiment que nos ressources étaient inépuisables. La chaîne rectiligne du « fabriquer - consommer - jeter » devrait aujourd'hui laisser la place à un modèle circulaire, durable, qui redonne aux produits leur valeur via une utilisation et une réutilisation intelligentes.

Les chiffres du gaspillage nous imposent d'agir. Vingt kilos de nourriture sont jetés par an par personne. Un tiers des aliments destinés à la consommation humaine est gaspillé, perdu ou jeté dans le monde. 3,3 gigatonnes équivalent carbone de gaz à effet de serre sont générées par le gaspillage alimentaire.

Cette proposition de loi permet de donner des outils efficaces pour mieux lutter contre le gaspillage alimentaire : formaliser les pratiques de don existantes par le recours systématique aux conventions, interdire la javellisation, imposer aux distributeurs de proposer dans un délai d'un an une convention à une association caritative pour la reprise de leurs invendus. Sans adopter une vision punitive, il s'agit de responsabiliser chaque maillon de la chaîne alimentaire, du producteur au consommateur, afin que chacun agisse à son échelle avec les moyens appropriés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE GASPILLAGE ALIMENTAIRE EN FRANCE

A. LE GASPILLAGE ALIMENTAIRE : UNE PROBLÉMATIQUE AU CoeUR DE LA SOCIÉTÉ DE CONSOMMATION

1. Entre irrationalité économique et condamnation éthique : le gaspillage alimentaire témoigne des contradictions de la société de consommation

De quoi parle-t-on lorsque l'on parle de gaspillage alimentaire ? Comment circonscrire le périmètre d'étude pour bien cibler l'action ? Les définitions données sont hétérogènes et donnent lieu à débat. Cette disparité témoigne d'une difficulté à cerner le phénomène du gaspillage. En effet, au-delà de quelques chiffres « marquants » destinés à interpeller l'opinion publique et repris en boucle par les médias, il n'est pas évident aujourd'hui de déterminer les véritables contours d'un comportement dont la signification est loin d'être univoque pour notre société.

Au-delà du défi qu'il lance à notre impératif moral - en ce qu'il témoigne d'un manque d'altruisme et de générosité - et à notre rationalité - en ce qu'il est proprement « illogique », procédant d'un mauvais calcul entre la fin et les moyens, le gaspillage a également été décrit comme une manifestation intrinsèque de notre société de consommation. Le sociologue Jean Baudrillard lui a en effet donné une signification sociologique, anthropologique, voire même sociale. En consommant au-delà du nécessaire, notre société invente une forme de « prodigalité inutile », de « dépense improductive ». D'après lui, « c'est ainsi qu'il faut lire l'immense gaspillage de nos sociétés d'abondance. C'est lui qui défie la rareté et qui signifie contradictoirement l'abondance. C'est lui dans son principe et non l'utilité, qui est le schème psychologique, sociologique et économique directeur de l'abondance »1(*). En somme, le maître-mot de la société de consommation, c'est le gaspillage.

Et c'est précisément cette fonction « positive » du gaspillage, produite par notre société, qui rend si difficiles toutes les tentatives d'action pour enrayer ce phénomène. Comment se débarrasser d'une caractéristique intrinsèque de notre société ? Comment passer du « jeter » au « donner » sans en passer par un travail psychologique et culturel qui nous imposerait, à tout le moins, de changer de paradigme et de façon de penser notre rapport à la consommation ?

Ces contradictions originelles, basées sur la construction de notre société de consommation et de notre rapport à l'enrichissement, expliquent que le gaspillage alimentaire n'ait pas spontanément fait l'objet d'une politique publique, mais qu'il ait donné lieu, d'abord, à des actions éparpillées, qu'elles soient privées ou associatives, et qu'elles tendent vers un but caritatif ou d'optimisation économique.

2. Définitions du gaspillage alimentaire

On ne trouve que deux occurrences de la notion de gaspillage alimentaire au sein du code de l'environnement. L'article L. 131-3 relatif à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie évoque la « lutte contre le gaspillage alimentaire » comme l'une des missions de l'Ademe. Et depuis la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, l'article L. 541-15-3 prévoit que « l'État et ses établissements publics ainsi que les collectivités territoriales mettent en place, avant le 1er septembre 2016, une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire au sein des services de restauration collective dont ils assurent la gestion ».

L'article L. 211-9 évoque lui la notion plus circonscrite de gaspillage de l'eau, en prévoyant qu'un « décret en Conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles peuvent être imposées les mesures à prendre pour la construction et l'entretien des réseaux et installations publiques et privées dans le but d'éviter le gaspillage de l'eau ».

Le code rural et de la pêche maritime prévoit également, dans son article L1, que l'État veille à la sécurité sanitaire de l'alimentation et que le programme national pour l'alimentation prend en compte « notamment la justice sociale, l'éducation alimentaire de la jeunesse et la lutte contre le gaspillage alimentaire ».

Malgré ces mentions, aucune définition précise du gaspillage alimentaire n'est donnée dans la loi et des débats ont lieu aujourd'hui quant à savoir où positionner le curseur du périmètre considéré. Quels stades de la chaîne alimentaire faut-il inclure ? Quels acteurs ? Quels processus ?

Dans un rapport de mars 20122(*), l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture, la FAO, a donné trois définitions importantes. Les « pertes alimentaires » s'entendent de la diminution de la masse alimentaire consommable aux stades de la production, de la post-récolte, de la transformation et de la distribution dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Les « déchets alimentaires » constituent des denrées alimentaires propres à la consommation qui ont été mises au rebut, généralement au niveau des détaillants et des consommateurs. Et enfin le « gaspillage alimentaire » qui recouvre toute perte d'aliments périmés ou jetés et regroupe donc à la fois les pertes et les déchets. Selon cette définition, les céréales données aux animaux d'élevage peuvent être considérées comme du gaspillage alimentaire.

Le rapport du parlementaire en mission Guillaume Garot, ancien ministre délégué à l'agroalimentaire et co-auteur de la présente proposition de loi, qui avait vocation à formuler des recommandations en matière de lutte contre le gaspillage alimentaire, a retenu comme définition du gaspillage alimentaire celle du Pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire élaboré en 2013. Selon cette définition, « toute nourriture destinée à la consommation humaine, qui, à une étape de la chaîne alimentaire est perdue, jetée, dégradée constitue le gaspillage alimentaire ».

3. Indissociable de la société de consommation, le gaspillage alimentaire croît avec elle, en France et dans le monde

Quelques chiffres interpellent, même s'ils varient d'un institut à l'autre, d'une institution à l'autre ou d'une enquête à l'autre :

- 140 kg, c'est le volume de déchets alimentaires en Europe par habitant par an estimé par la Commission européenne ;

- 20 kg par personne, dont 7 kg de nourriture encore emballée, c'est le gaspillage alimentaire annuel en France évalué par l'Ademe en 2007 ;

- un tiers, c'est la part comestible des aliments destinée à la consommation humaine gaspillée, perdue ou jetée entre le champ et l'assiette dans le monde selon la FAO ;

- 100 à 160 euros par an et par personne, c'est le coût du gaspillage alimentaire en France selon l'Ademe ;

- 10 millions de tonnes, c'est le volume de déchets alimentaires produits en France par an, selon le ministère de l'agriculture, dont 6,5 millions de tonnes par les foyers, 2,3 millions de tonnes par la distribution, et 1,5 million de tonne par la restauration ; sur ce total, 1,2 million de tonne de nourriture est encore consommable ;

- 12 à 20 milliards d'euros, c'est le coût total pour l'ensemble du pays du gaspillage alimentaire d'après l'Ademe ;

- 3,3 Gt de CO2 eq c'est le volume de gaz à effet de serre généré dans le monde par le gaspillage alimentaire ;

- 700 millions de dollars, c'est le montant des dommages environnementaux causés sur la planète par le gaspillage alimentaire, chiffré par la FAO.

Ces chiffres ne sont pas exhaustifs. Ils sont malheureusement encore trop peu précis pour certains secteurs et surtout trop peu suivis. Ils révèlent en tout état de cause l'étendue des conséquences du gaspillage alimentaire : c'est un phénomène dont les impacts sont croissants et causent des dégâts tant humains qu'environnementaux ou encore économiques.

Dans le cadre de l'examen de la présente proposition de loi, il convient de noter que le secteur de la distribution est loin d'être le premier responsable du gaspillage alimentaire en France et dans le monde. S'il est utile d'agir pour lutter contre ce phénomène à ce niveau, il ne faut pas perdre de vue que l'essentiel des efforts doit se concentrer sur les comportements des ménages, qui constituent le plus gros contributeur des déchets alimentaires encore comestibles.

Source : Rapport de Guillaume Garot « Lutte contre le gaspillage alimentaire : Propositions pour une politique publique »

B. LA LUTTE CONTRE LE GASPILLAGE ALIMENTAIRE S'INSCRIT DANS LE CADRE D'UN CHANGEMENT DE MODÈLE : VERS UNE ÉCONOMIE CIRCULAIRE GARANTISSANT LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE POUR TOUS

Les impacts du gaspillage alimentaire sont donc de plusieurs ordres. Ils concernent tant la sécurité alimentaire des populations que la protection de l'environnement, la préservation de nos ressources naturelles ou encore le réchauffement climatique.

Au-delà de l'impact sanitaire, l'impact environnemental est également de plus en plus important avec par exemple les émissions de gaz à effet de serre inutiles qui font du gaspillage alimentaire la troisième cause d'émissions, et le prélèvement inutile de ressources naturelles, de terres cultivables ou d'eau.

Le modèle linéaire de notre croissance économique n'est plus adapté aux besoins de notre société, qui ne trouvait de justification que dans le sentiment que nos ressources étaient inépuisables. La chaîne rectiligne du « fabriquer - utiliser - détruire » doit aujourd'hui laisser la place à un modèle durable de croissance circulaire qui redonne aux produits leur « valeur » via une utilisation et une ou des réutilisations intelligentes.

Il apparaît donc que le préalable à toute action de lutte contre le gaspillage alimentaire est de redonner une « valeur » aux produits alimentaires. Lors de son audition, l'Ademe a indiqué à votre rapporteure que la part de l'alimentation dans le budget des ménages français était passée de 35% en 1960 à 20% en 2014, les prix des produits alimentaires étant tirés vers le bas, tant en raison d'une dévalorisation de la denrée alimentaire que de la chaîne de production. L'acte de jeter est devenu gratuit, favorisant ainsi le cercle vicieux du gaspillage alimentaire. Redonner une valeur à l'alimentation s'inscrit d'ailleurs dans le cadre, plus large, des enjeux de la fiscalité environnementale.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 a, dans cette optique, consacré en droit français l'économie circulaire comme objectif de la transition et a fait de la lutte contre le gaspillage un des piliers de cet objectif.

C. LA LUTTE CONTRE LE GASPILLAGE ALIMENTAIRE : DES INITIATIVES DE LA SOCIÉTÉ CIVILE PLUTÔT QU'UNE POLITIQUE PUBLIQUE À PART ENTIÈRE

Les pouvoirs publics se sont attelés à la question spécifique du gaspillage alimentaire, sans pour autant donner à cette action l'ampleur d'une politique publique à part entière.

En 2013, le Gouvernement a déclaré la journée du 16 octobre journée nationale de lutte contre le gaspillage alimentaire (c'est aussi la journée mondiale de l'alimentation soutenue par la FAO) et a lancé le 14 juin le pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire, ou pacte « anti-gaspi », signé avec tous les acteurs de la filière alimentaire concernés et avec comme objectif de réduire de moitié le gaspillage alimentaire à l'horizon 2025.

Le pacte « anti-gaspi » de 2013

Mesure 1 : signe de ralliement manifestant la mobilisation de chacun pour lutter contre le gaspillage (visuel en forme de pomme) ;

Mesure 2 : journée nationale de lutte contre le gaspillage alimentaire, prix « anti-gaspi » des pratiques vertueuses et labellisation de ces pratiques ;

Mesure 3 : des formations sur ce thème dans les lycées agricoles et les écoles hôtelières ;

Mesure 4 : clauses relatives à la lutte contre le gaspillage dans les marchés publics de la restauration collective ;

Mesure 5 : une meilleure connaissance du cadre législatif et réglementaire sur la propriété et la responsabilité lors d'un don alimentaire ;

Mesure 6 : la lutte contre le gaspillage alimentaire dans les plans relatifs à la prévention des déchets ;

Mesure 7 : la mesure de la lutte contre le gaspillage alimentaire dans la Responsabilité Sociale des Entreprises ;

Mesure 8 : remplacement systématique de la mention DLUO (date limite d'utilisation optimale) par « à consommer de préférence avant... » ;

Mesure 9 : une campagne de communication sur la lutte contre le gaspillage ;

Mesure 10 : une nouvelle version du site dédié, www.gaspillagealimentaire.fr ;

Mesure 11 : expérimentation, sur un an, du don alimentaire par les citoyens via une plate-forme numérique.

Ce pacte a été signé de manière partenariale par l'État, les représentants des producteurs agricoles, la Fédération des marchés de gros, les représentants des industries agroalimentaires, les représentants de la grande distribution, les représentants de la restauration collective et de la restauration commerciale et les représentants des collectivités territoriales.

À travers ce pacte, le secteur de la grande distribution a pris un certain nombre d'engagements volontaires :

- passer des conventions avec les organismes de dons alimentaires qui le souhaitent, sur la base du volontariat ;

- améliorer leurs processus de travail pour lutter contre le gaspillage alimentaire ;

- mettre en place des bonnes pratiques de lutte contre le gaspillage ;

- mener régulièrement des actions de sensibilisation des personnels et des clients.

La dynamique multi-partenariale de ce pacte est le reflet d'une politique publique qui a davantage besoin d'un engagement volontaire et concerté de chacun des acteurs de la chaîne, que d'un cadre réglementaire rigide et général.

Elle s'inscrit en outre en parallèle de la mobilisation des associations environnementales, de consommateurs et de solidarité, qui, par leurs actions et leurs démarches, rendent possibles ces engagements. Les associations ont d'ailleurs souligné auprès de votre rapporteure, l'importance de conserver une démarche de volontariat pour les conventions passées avec les grandes surfaces : un conventionnement obligatoire rigidifierait le système et les associations n'auraient pas les moyens d'y faire face.

Autre volet, le programme national de prévention des déchets 2014-2020, publié le 28 août 2014, a dédié un de ses 13 axes à la lutte contre le gaspillage alimentaire. Six actions sont mises en avant dans ce programme national :

- un renforcement de la lutte contre le gaspillage dans la restauration collective ;

- l'étude du lien entre le produit alimentaire et l'emballage ;

- le développement de l'usage du « sac à emporter » (ou doggy bag) ;

- la déclinaison de l'action de lutte contre le gaspillage alimentaire sur les territoires ;

- le suivi de la réglementation sur les gros producteurs de biodéchets vis-à-vis de l'enjeu de gaspillage alimentaire ;

- la mise en place d'un « Club d'acteurs » sur le gaspillage alimentaire.

II. LA PROPOSITION DE LOI VISANT À LUTTER CONTRE LE GASPILLAGE ALIMENTAIRE

A. LE RAPPORT DE GUILLAUME GAROT

Dans le cadre de la lutte contre le gaspillage alimentaire, le Premier ministre a confié au député Guillaume Garot une mission de six mois afin d'identifier les freins existant tout au long de la chaîne alimentaire et de proposer les adaptations nécessaires du cadre législatif et réglementaire. À l'issue de sa mission, Guillaume Garot a identifié les pistes de réformes suivantes :

- rendre obligatoire le don des invendus alimentaires consommables à toute association caritative habilitée qui en fait la demande ;

- interdire la destruction systématique par les industriels de l'agroalimentaire des produits consommables des marques de la grande distribution et en permettre le don à des associations ;

- promouvoir l'utilisation du doggy bag par une campagne nationale ;

- organiser des assises territoriales de la lutte contre le gaspillage alimentaire ;

- introduire le principe de hiérarchie de la prévention du gaspillage alimentaire dans la loi.

Liste des propositions du rapport Garot

Inscrire dans la loi une hiérarchie des actions de lutte contre le gaspillage alimentaire

« Je ne jette plus » : une communication innovante

Rendre plus compréhensibles les dates de péremption figurant sur les produits alimentaires

Organiser des journées locales de collecte

L'éducation tout au long de la vie à une alimentation durable

Grande distribution : interdiction de jeter

Rendre obligatoire le don des invendus alimentaires consommables à toute association caritative habilitée qui en fait la demande

Interdiction de dégrader une denrée alimentaire : non à l'eau de javel

Un encadré anti-gaspi obligatoire sur les supports publicitaires de la grande distribution

Rendre possible le don des produits marque distributeur refusés

Utiliser des QR codes pour diffuser de l'information

Adapter la taille des contenants, des emballages, des portions à la demande des consommateurs

Une meilleure utilisation des dates de péremption

Favoriser l'utilisation des coproduits dans l'alimentation animale

Élargir la défiscalisation aux produits transformés

Mieux encadrer le glanage

Renforcer la formation des professionnels contre le gaspillage alimentaire

Promouvoir le doggy-bag

Confier à une agence publique la mise en oeuvre des actions nationales de lutte contre le gaspillage

Mesurer le gaspillage alimentaire

Faire appel à des foyers volontaires pour mesurer le gaspillage alimentaire domestique

1000 contrats de service civique contre le gaspillage alimentaire

Organiser des appels à projets pour encourager l'innovation

Une certification anti-gaspi

Dons de qualité, dons mesurés : exiger des contreparties à la défiscalisation

Étudier l'impact des lois nationales et des règlements européens sur le gaspillage alimentaire

Construire des partenariats innovants pour lever les obstacles logistiques

Des assises territoriales pour un agenda local contre le gaspillage alimentaire

Mettre en place des filières activables en cas de crise de production

Coordonner les politiques publiques touchant à l'alimentation

Un comité interministériel de lutte contre le gaspillage alimentaire réuni périodiquement

Récupérer n'est pas voler : une circulaire pénale pour recommander la clémence

Un comité européen de lutte contre le gaspillage alimentaire

Faire évoluer la réglementation européenne pour réduire le gaspillage alimentaire

Intégrer la lutte contre le gaspillage alimentaire dans les négociations de la COP 21

Un « 1% lutte contre le gaspillage »

B. UN PARCOURS LÉGISLATIF DÉBUTÉ LORS DE L'EXAMEN DU PROJET DE LOI RELATIF À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE

1. Plusieurs apports sur le gaspillage alimentaire

L'adoption de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a permis l'adoption de plusieurs mesures législatives de lutte contre le gaspillage alimentaire et constitue le début de la mise en place d'une véritable politique publique au niveau législatif.

Cette loi a complété les compétences de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), prévues à l'article L. 131-3 du code de l'environnement. Celle-ci a désormais pour mission la « prévention de la production de déchets, dont la lutte contre le gaspillage alimentaire ».

Enfin, cette loi a créé l'article L. 541-15-3 du code de l'environnement qui prévoit que l'État et ses établissements publics, de même que les collectivités territoriales, ont jusqu'au 1er juillet 2016 pour mettre en place une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire au sein des services de restauration collective dont ils assurent la gestion.

2. L'intégration par les députés des dispositions de nature législative du rapport Garot

À l'initiative du Sénat, le texte avait été complété en première lecture par un article 103 supprimant l'obligation d'inscription, sur les produits alimentaires non périssables, tels que le sel ou le vinaigre, de la date de durabilité minimale. Cette date indique en réalité le moment à partir duquel le produit risque d'avoir perdu ses qualités nutritives ou gustatives, sans pour autant que sa consommation soit dangereuse. Cette date est généralement source de confusion pour le consommateur, qui la confond fréquemment avec la date limite de consommation, et constitue dès lors une source non négligeable de gaspillage alimentaire.

En nouvelle lecture, les députés, profitant de cette accroche insérée par le Sénat, ont complété l'article 103 par une série de mesures traduisant de manière législative les principales conclusions du rapport Garot qui venait d'être remis. Ces mesures comprenaient l'obligation pour les grandes et moyennes surfaces de proposer à une ou plusieurs associations caritatives de conventionner pour la reprise de leurs invendus, l'interdiction de la javellisation des produits encore consommables, ou encore la création d'une hiérarchie de lutte contre le gaspillage alimentaire.

3. La décision du Conseil constitutionnel du 13 août 2015

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 13 août 2015 sur la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, a cependant déclaré non conformes à la Constitution les dispositions insérées par les députés en nouvelle lecture.

L'article 45 de la Constitution dispose que « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique ». Les amendements et ajouts pouvant être apportés après la première lecture par les parlementaires et le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion, sauf nécessité de coordination ou de correction d'erreur matérielle.

Sur ce fondement, le Conseil a estimé que les alinéas insérés par les députés en nouvelle lecture n'étaient pas, à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion.

C. LA PROPOSITION DE LOI GAROT

Dès la censure de ces dispositions par le Conseil constitutionnel, les parlementaires ont réagi et déposé des propositions de loi reprenant le contenu de l'article 103 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Le groupe UDI-UC du Sénat a, à ce titre, déposé dès le 17 août 2015 une proposition de loi visant à lutter contre le gaspillage alimentaire à l'initiative de Nathalie Goulet.

Guillaume Garot a également redéposé les conclusions de son rapport sous forme de proposition de loi. C'est ce texte qui viendra finalement en discussion au Sénat.

La proposition de loi comporte quatre articles.

Le premier article porte cinq mesures principales.

· Il crée une hiérarchie de la lutte contre le gaspillage alimentaire qui est inspirée de la hiérarchie qui existe déjà pour les modes de gestion des déchets. La priorité doit être à la prévention du gaspillage alimentaire. Viennent ensuite l'utilisation des invendus propres à la consommation humaine par le don ou la transformation puis la valorisation destinée à l'alimentation animale. Enfin, les invendus peuvent être utilisés à des fins de compost pour l'agriculture ou méthanisés. Cette hiérarchie a vocation à s'appliquer à tous les maillons de la chaîne alimentaire, des producteurs aux consommateurs en passant par les distributeurs et les associations ;

· L'article premier interdit la javellisation des invendus encore propres à la consommation. Le distributeur qui contreviendrait à l'interdiction serait passible de 3 750 euros d'amende, ainsi que d'une peine d'affichage et de diffusion de la décision de justice ;

· L'article lève les obstacles au don de produits vendus sous marque distributeur ;

· Il formalise les pratiques de don existantes en imposant qu'une convention de don soit établie entre le distributeur et l'association caritative, afin d'en négocier en amont toutes les modalités ;

· Les distributeurs disposeront d'un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi pour proposer à une ou plusieurs associations de signer une convention de don. Il ne s'agit pas là d'une obligation de donner, mais bien d'une obligation d'au moins proposer à des associations la reprise des invendus consommables.

L'article 2 transfère la responsabilité du fait des produits défectueux du distributeur vers le fournisseur, dans le cas où le fournisseur réalise un don de denrées sous marque distributeur, que le distributeur ne souhaite pas commercialiser pour des raisons autres que sanitaires. Aujourd'hui seule la responsabilité du distributeur pouvait être recherchée alors même que c'était le fournisseur qui réalisait le don.

L'article 3 vise à compléter l'information et l'éducation à l'alimentation dispensée aux enfants dans les écoles en prévoyant un volet sur la lutte contre le gaspillage alimentaire.

Enfin, l'article 4 précise le contenu du rapport sur la responsabilité sociale et environnementale publié chaque année par les entreprises cotées. Le volet économie circulaire de ce rapport devra se pencher spécifiquement sur les actions menées par l'entreprise en matière de lutte contre le gaspillage alimentaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE ADOPTION CONFORME POUR UNE ENTRÉE EN VIGUEUR RAPIDE

Votre commission a adopté la présente proposition de loi sans modification, dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Elle a en effet souhaité maintenir une certaine cohérence avec la position déjà affirmée par le Sénat. Ce dispositif a été voté, dans des termes strictement identiques, il y a exactement quatre mois. Le réexamen de ces mesures ne tient qu'à une censure de forme par le Conseil et ne nécessite donc pas de rouvrir le débat.

Votre commission estime qu'il est urgent que le texte entre en vigueur et soit appliqué. Il s'agit d'envoyer un signal fort et efficace à nos concitoyens ainsi qu'à tous les professionnels de la chaîne alimentaire.

B. LA NÉCESSITÉ D'UN ENGAGEMENT FORT DU GOUVERNEMENT SUR PLUSIEURS SUJETS NE RELEVANT PAS DU POUVOIR LÉGISLATIF

Votre commission a considéré que certains leviers d'action pouvaient encore être mobilisés. Pour autant, ceux-ci ne sont pas nécessairement législatifs. Deux pistes en particulier ont retenu l'attention de votre commission et demanderont, de la part du gouvernement, des précisions en séance publique.

Un mécanisme de défiscalisation existe pour les agriculteurs. Ils peuvent actuellement bénéficier d'une réduction d'impôts pour don de produits agricoles, en application de l'article 238 bis du code général des impôts. Cet avoir fiscal est aujourd'hui possible pour les dons de lait, les dons de fruits et légumes frais, les dons d'oeufs et l'abandon de recettes pour les dons de céréales. Pour autant, dans la mesure où les produits agricoles nécessitent la plupart du temps d'être transformés, ce qui a un coût et génère souvent un transfert de propriété, le dispositif de défiscalisation est plus difficile à mettre en place juridiquement et plus difficile à contrôler. Les agriculteurs souhaitent sa simplification et son extension aux dons de fruits et légumes transformés (compotes, jus, flocons de pomme de terre) et aux dons de viandes. Il serait utile que les discussions, en cours actuellement à Bercy, aboutissent rapidement.

Deuxième point essentiel selon votre commission dans la mise en place d'une politique publique efficace de lutte contre le gaspillage alimentaire : l'instauration d'indicateurs de mesure et de suivi précis et pertinents. Nous n'avons qu'une connaissance partielle du phénomène de gaspillage alimentaire. Comment mener une politique publique bien ciblée dans ce contexte ? Comment évaluer ensuite les effets des actions menées ? L'Ademe travaille à une nouvelle évaluation du gaspillage en France. Il est essentiel que le gouvernement approfondisse ces travaux et crée des outils de suivi efficaces.

Enfin, sans pour autant adopter d'amendements sur la question, votre commission a identifié un véritable sujet de vigilance pour les collectivités territoriales. Il existe un risque qu'avec la multiplication des dons et la hausse des quantités d'invendus alimentaires ramassés par les associations, le nombre de produits finalement non distribués augmente et que le service public de gestion des déchets se trouve à prendre en charge un nouveau flux de déchets, aux frais du contribuable. Cet écueil doit normalement être évité par un dimensionnement adapté des dons réalisés, négocié d'un commun accord par le distributeur et l'association dans le cadre de la convention, avec la réalisation d'un tri en amont par le distributeur qui permette de diminuer les pertes. Pour autant, votre commission a estimé qu'il s'agissait là d'un point de vigilance sur lequel le gouvernement pourra apporter des éclaircissements en séance publique.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (articles L. 541-15-4 à L. 541-15-6 [nouveaux] du code de l'environnement) - Diverses mesures de lutte contre le gaspillage alimentaire

Objet : cet article vise à créer une hiérarchie de lutte contre le gaspillage alimentaire, formaliser le don par un recours obligatoire à une convention, sanctionner la destruction d'invendus alimentaires encore consommables, et imposer aux distributeurs, dans un délai d'un an, de proposer une convention de don à une ou plusieurs associations caritatives.

I. Le texte de la proposition de loi

Le présent article crée une nouvelle sous-section 1 bis dans le code de l'environnement, au sein du chapitre premier du titre IV du livre V portant sur la prévention et la gestion des déchets.

Le nouvel article L. 541-15-4 du code de l'environnement consacre dans la loi une hiérarchie des actions de lutte contre le gaspillage alimentaire avec, par ordre de priorité :

- la prévention du gaspillage alimentaire ;

- l'utilisation des invendus propres à la consommation humaine, par le don ou la transformation ;

- la valorisation destinée à l'alimentation animale ;

- l'utilisation à des fins de compost pour l'agriculture ou la valorisation énergétique, notamment par méthanisation.

Cet article prévoit par ailleurs une mobilisation, une formation et une sensibilisation de l'ensemble des acteurs de la chaîne de production et de consommation alimentaires, du producteur au consommateur.

Le nouvel article L. 541-15-5 porte sur les obligations spécifiques des distributeurs du secteur alimentaire. Le I prévoit que ces acteurs doivent assurer la commercialisation de leurs denrées alimentaires et leur valorisation en respectant la hiérarchie des actions prévue à l'article L. 541-15-4. Il leur interdit par ailleurs de rendre impropres à la consommation ou à la valorisation les denrées alimentaires encore consommables qu'ils n'ont pas vendues. C'est l'interdiction de la javellisation.

Le II de cet article vise les relations contractuelles entre les distributeurs et leurs fournisseurs. Aucune stipulation ne peut désormais empêcher le don des denrées alimentaires vendues sous marque distributeur, dites MDD.

Le III prévoit que les dons alimentaires entre les distributeurs dont la surface de vente dépasse 400 m2 et les associations habilitées à recevoir ces dons conformément à l'article L. 230-6 du code rural et de la pêche maritime, doivent être encadrés par une convention qui en précise les modalités.

Le IV exclut les denrées impropres à la consommation de l'application du nouveau dispositif.

Le V renvoie à un décret le soin de fixer les modalités d'application de l'article L. 541-15-5.

Le nouvel article L. 541-15-6 prévoit, dans son I, que les distributeurs dont la surface de vente dépasse 400 m2 ont l'obligation de proposer une convention de don alimentaire de leurs denrées invendues avec une ou plusieurs associations habilitées d'ici au 1er juillet 2016. Les grandes et moyennes surfaces créées après le 1er juillet 2016 ou qui atteindraient le seuil établi de 400 m2 après cette date disposent d'un délai d'un an pour se conformer à leurs obligations découlant de l'article L. 541-14-5.

Le II punit le non-respect de l'obligation de proposer une convention de l'amende prévue pour les contraventions de troisième classe.

Enfin, le III prévoit une amende de 3 750 euros pour la javellisation des denrées comestibles, ou plus généralement toute pratique ayant pour objet de rendre impropre à la consommation des invendus alimentaires. Une sanction complémentaire de publicité de l'amende est prévue.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté six amendements rédactionnels et cinq amendements de précision à l'initiative du rapporteur. Ils ont également adopté un amendement visant à modifier les modalités d'entrée en vigueur de l'obligation pour les distributeurs de denrées alimentaires de proposer une convention à une association agrée, afin de tenir compte des délais d'adoption de la présente proposition de loi.

III. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à ces dispositions qu'elle avait déjà adoptées lors de l'examen de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (article 1386-6 du code civil) - Don de produits vendus sous marque distributeur

Objet : cet article vise à préciser le régime de responsabilité applicable au don de produits vendus sous marque distributeur.

I. Le droit en vigueur

Le titre IV bis du livre III du code civil définit la responsabilité du producteur du fait des produits défectueux. L'article 1386-1 dispose que le producteur est responsable du dommage aux personnes causé par un défaut de son produit, c'est-à-dire qui n'offre pas la sécurité à laquelle on peut légitimement s'attendre. En matière d'alimentation, les denrées défectueuses sont celles qui ne respectent pas les exigences de sécurité alimentaire. Elles doivent dès lors donner lieu à indemnisation des personnes les ayant consommées.

L'article 1386-6 du code civil définit le champ des producteurs visés à l'article 1386-1. Il s'agit du fabricant d'un produit fini, du producteur d'une matière première, ou du fabricant d'une partie composante. Par assimilation, un producteur est également toute personne agissant à titre professionnel qui se présente comme producteur par apposition d'une marque, d'un nom, ou d'un signe distinctif sur le produit, et toute personne qui importe un produit dans l'Union européenne en vue d'un échange économique.

Par ailleurs, l'article L. 112-6 du code de la consommation définit comme produit vendu sous marque de distributeur un produit dont les caractéristiques ont été définies par l'entreprise ou le groupe d'entreprises qui en assure la vente au détail et qui est le propriétaire de la marque sous laquelle il est vendu. Cela comprend donc les biens dont la marque correspond à l'enseigne qui les vend en grande et moyenne surfaces, même si l'enseigne n'en assure pas nécessairement la fabrication et le conditionnement.

En l'état actuel du droit, la responsabilité d'un fabricant de produit alimentaire sous MDD ne peut pas être recherchée s'il donne des denrées alimentaires invendues (non fournies au distributeur qui a apposé sa marque sur le bien) à des associations caritatives, à la différence du distributeur, qui est considéré comme producteur assimilé et donc juridiquement responsable de la défectuosité du produit.

Par conséquent, les relations contractuelles qui régissent la vente de produits sous MDD entre fournisseurs et distributeurs tendent à exclure la possibilité du don alimentaire pour éliminer ce risque juridique.

II. Le texte de la proposition de loi

Le présent article vise à transférer la responsabilité du fait des produits défectueux des distributeurs vers leurs fournisseurs, dans le cas du don alimentaire de denrées sous marque de distributeur qu'un distributeur ne souhaite pas commercialiser pour des raisons autres que sanitaires.

L'article complète à cette fin l'article 1386-6 du code civil pour créer une troisième catégorie de producteurs assimilés pour le cas du don de produit alimentaire sous marque de distributeur par le fabricant de ce produit.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article a été voté sans modification par les députés.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement à l'objectif du présent article qui vise à ce que la personne morale qui donne soit celle qui reste responsable juridiquement de son don, au regard de la sécurité sanitaire notamment.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (article L. 312-17-3 du code de l'éducation) - Sensibilisation à la lutte contre le gaspillage alimentaire à l'école

Objet : cet article vise à compléter l'information et l'éducation à l'alimentation dispensée aux enfants dans les écoles en prévoyant un volet sur la lutte contre le gaspillage alimentaire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 312-17-3 se trouve dans la section 9 bis du chapitre II du titre Ier du livre III de la deuxième partie du code de l'éducation, consacrée à l'éducation à l'alimentation.

Cet article a été inséré par le Sénat lors de l'examen de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

Partant du constat de la nécessité d'un apprentissage précoce du goût et d'une sensibilisation des enfants à la question de l'alimentation, l'article L. 312-17-3 prévoit de dispenser une information et une éducation à l'alimentation dans les écoles, sur le temps scolaire, ou en dehors de ce temps scolaire dans le cadre du projet alimentaire territorial. Cette information est dispensée en cohérence avec les orientations du programme national relatif à la nutrition et à la santé (PNNS) et du programme national pour l'alimentation (PNA).

Le programme national pour l'alimentation, mentionné à l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime, détermine des objectifs généraux, dont « la justice sociale, l'éducation alimentaire de la jeunesse et la lutte contre le gaspillage alimentaire ».

II. Le texte de la proposition de loi

Le présent article complète l'article L. 312-17-3 du code de l'éducation afin d'intégrer directement la lutte contre le gaspillage alimentaire dans le parcours scolaire des élèves, dans le cadre de l'information et de l'éducation à l'alimentation déjà prévues.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement de coordination juridique, à l'initiative du rapporteur, afin de mieux articuler l'insertion de cet article entre le code de l'éducation et le code rural et de la pêche maritime.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'introduction dans le parcours éducatif de l'éducation à la lutte contre le gaspillage alimentaire, vecteur majeur pour la transmission des bonnes pratiques et la sensibilisation des futurs consommateurs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (article L. 225-102-1 du code de commerce) - Intégration de la lutte contre le gaspillage alimentaire dans la responsabilité sociale et environnementale des entreprises

Objet : cet article vise à compléter le contenu du reporting social et environnemental des entreprises en faisant expressément référence aux actions menées pour la lutte contre le gaspillage alimentaire.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 225-102-1 du code de commerce prévoit les éléments que doivent obligatoirement contenir les rapports présentés chaque année par le conseil d'administration ou le conseil du directoire des sociétés anonymes à leur assemblée d'actionnaires.

Depuis la loi Nouvelles régulations économiques du 15 mai 2001 et la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, les entreprises cotées ainsi que les entreprises dont le total de bilan ou le chiffres d'affaires et le nombre de salariés excèdent les seuils fixés par le décret n° 2012-557 du 24 avril 2012, doivent établir un rapport concernant les actions qu'elles mènent dans le cadre de leur responsabilité sociale et environnementale (RSE).

En l'état du droit, ce reporting social et environnemental doit comprend les « engagements sociétaux en faveur du développement durable, de l'économie circulaire et en faveur de la lutte contre les discriminations et de la promotion des diversités ».

II. Le texte de la proposition de loi

Le présent article prévoit d'inclure la lutte contre le gaspillage alimentaire dans le champ de la RSE des entreprises, en l'ajoutant à la liste des engagements sociétaux pris par ces dernières dans le cadre de l'article L. 225-102-1 du code de commerce.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont adopté un amendement rédactionnel à l'initiative du rapporteur.

IV. La position de votre commission

On pouvait considérer que la lutte contre le gaspillage alimentaire était comprise dans la référence à l'économie circulaire, à l'article L. 225-102-1 du code de commerce. Toutefois, votre commission estime que cette explicitation permettra de garantir la prise en compte dans les rapports RSE de cet enjeu spécifique, et le cas échéant la mise en place ou la généralisation de démarches volontaristes dans les restaurants d'entreprises.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 décembre 2015, la commission a examiné le rapport et le texte sur la proposition de loi n°  245 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire.

M. Hervé Maurey, président. - Sur la proposition de loi relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, que nous examinons ce matin, il nous faut désigner un rapporteur. C'est en effet sur la proposition de loi déposée par Mme Goulet que Mme Jouanno a été nommée rapporteure il y a deux semaines, mais ce texte n'a pas été inscrit à l'ordre du jour car une proposition de loi presque identique vient d'être adoptée par l'Assemblée nationale. Mme Jouanno a néanmoins procédé aux auditions nécessaires et préparé son rapport. Je vous propose donc de la nommer rapporteure sur ce texte.

Il en est ainsi décidé.

Ce texte, signé par plus de 300 députés, a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée le 9 décembre dernier et sera examiné par le Sénat le 13 janvier prochain, dans la niche du groupe socialiste. Il reprend des dispositions introduites en deuxième lecture dans la loi sur la transition énergétique, que le Conseil constitutionnel avait censurées en application de la règle de l'entonnoir.

Le gaspillage alimentaire représente, dans le monde, 1,3 milliard de tonnes par an, et coûte 1 000 milliards de dollars. En France, chaque habitant jette chaque année, en moyenne, vingt kilogrammes de nourriture. Ne serait-ce qu'au regard des famines qui règnent dans le monde et de la pauvreté que connaissent certains Français, cette proposition de loi est bienvenue.

Mme Chantal Jouanno, rapporteure. - A l'initiative de Mme Didier, nous avions introduit dans la loi sur la transition énergétique, en première lecture, des dispositions relatives aux dates d'utilisation optimale des produits non périssables. Les députés y avaient ajouté, en nouvelle lecture, les conclusions du rapport de Guillaume Garot sur le gaspillage alimentaire. Après un vote unanime des deux chambres, le Conseil constitutionnel a censuré ces dispositions, estimant qu'elles ne respectaient pas la règle de l'entonnoir. Très vite, les parlementaires ont déposé des propositions de loi pour les reprendre, et la première, Nathalie Goulet, au Sénat.

Comment définir le gaspillage alimentaire ? Quels stades de la chaîne alimentaire faut-il considérer ? Les légumes laissés dans les champs parce qu'ils ne correspondent pas aux calibres en font-ils partie ? Les céréales pour les animaux d'élevage doivent-elles être considérées comme du gaspillage alimentaire, puisqu'elles auraient pu servir à l'alimentation humaine ? Heureusement, non. Guillaume Garot définit comme gaspillée « toute nourriture destinée à la consommation humaine qui, à une étape de la chaîne alimentaire, est perdue, jetée, dégradée ». Cette étape peut être la production, le transport, la logistique, la distribution ou la consommation.

En 2007, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) a estimé le gaspillage alimentaire annuel dans notre pays à 20 kg par personne - soit 100 à 160 euros - dont 7 kg de nourriture non déballée. Selon la Food and Agriculture Organisation (FAO), un tiers des aliments destinée à la consommation humaine est gaspillé, perdu ou jeté entre le champ et l'assiette. Les produits gaspillés correspondent à 3,3 gigatonnes équivalent carbone : si le gaspillage alimentaire était un pays, ce serait le troisième émetteur mondial de gaz à effet de serre. La FAO évalue à 700 millions de dollars le montant des dommages environnementaux.

Si ce texte vise plutôt la grande distribution, chaque maillon de la chaîne alimentaire est source de gaspillages. Le plus gros contributeur est constitué par les ménages, qui jettent des déchets alimentaires encore comestibles. Dans un foyer, les fruits et légumes représentent la moitié des denrées gaspillées et les liquides, le quart. Viennent ensuite la restauration hors domicile, puis la distribution en grandes et moyennes surfaces. Quoique non exhaustifs, imprécis et peu suivis, ces chiffres sont révélateurs.

Le problème est économique, environnemental, social et surtout éthique puisque notre modèle économique a longtemps considéré l'abondance et le superflu comme des fins en soi, d'autant que les ressources étaient jugées inépuisables. Cette vision doit laisser place à un modèle circulaire, dans lequel la notion même de déchet doit disparaître. Autre aspect éthique, réclamé d'ailleurs à juste titre par les agriculteurs : redonner une valeur aux produits alimentaires. La part de l'alimentation dans le budget des ménages français est passée de 35 % en 1960 à 20 % en 2014. Les prix des produits alimentaires sont systématiquement tirés vers le bas. La dévalorisation de ces denrées rend l'acte de jeter presque anodin et complique la tâche des agriculteurs qui veulent produire des aliments de qualité. Là, comme ailleurs, il faut un juste prix.

Face à ce constat négatif, des actions ont déjà été mises en oeuvre. L'Ademe lutte depuis des années contre le gaspillage alimentaire et insiste sur les économies que peuvent réaliser les ménages. En 2013, un pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire, dit pacte anti-gaspi, a été signé avec tous les acteurs de la filière alimentaire. L'objectif est de réduire de moitié le gaspillage alimentaire avant 2025 - mais comment mesurer les résultats ? En avril dernier, Guillaume Garot a remis son rapport sur le gaspillage alimentaire, dont le présent texte reprend les conclusions.

L'article 1er de la proposition de loi reprend les cinq mesures qui ont été censurées par le Conseil constitutionnel. Il crée une hiérarchie de la lutte contre le gaspillage alimentaire, inspirée de celle qui figure dans la directive relative aux déchets : prévention du gaspillage alimentaire ; utilisation des invendus propres à la consommation humaine par le don ou la transformation ; valorisation destinée à l'alimentation animale ; utilisation des invendus pour fabriquer du compost pour l'agriculture ou méthanisation. Cette hiérarchie s'applique à tous les maillons de la chaîne alimentaire, des producteurs aux consommateurs en passant par les distributeurs et les associations. L'État et les collectivités doivent-ils être spécifiquement mentionnés dans ce texte ? Déjà, la loi de transition énergétique leur donne jusqu'au 1er juillet 2016 pour lutter contre le gaspillage dans leurs services de restauration collective. De plus, la rédaction de cet article 1er est suffisamment large pour les inclure.

Cet article interdit aussi la javellisation des invendus encore propres à la consommation, que pratiquent certains restaurants ou des enseignes de grande distribution pour des raisons de responsabilité sanitaire. Le distributeur qui contreviendrait à l'interdiction serait passible de 3 750 euros d'amende par infraction constatée - donc, par poubelle - et surtout d'une peine d'affichage et de diffusion de la décision de justice.

L'article 1er lève les obstacles au don de produits vendus sous marque de distributeur. Il formalise les pratiques de don existantes en imposant qu'une convention de don soit établie entre le distributeur et l'association caritative, afin d'en négocier toutes les modalités. Enfin, il laisse aux distributeurs un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi pour proposer à une ou plusieurs associations de signer une convention de don. Il ne s'agit donc pas d'une obligation de donner - dont les associations ne veulent pas - mais d'une obligation de s'engager dans la démarche et d'au moins proposer la reprise des invendus.

L'article 2 transfère la responsabilité des produits défectueux du distributeur vers le fournisseur, dans le cas où le fournisseur réalise un don de denrées sous marque de distributeur que le distributeur ne souhaite pas commercialiser pour des raisons autres que sanitaires - par exemple, en cas de problème d'étiquetage. Aujourd'hui, seule la responsabilité du distributeur pouvait être recherchée alors même que c'était le fournisseur qui réalisait le don.

L'article 3 complète l'information et l'éducation à l'alimentation dans les écoles en prévoyant un volet sur la lutte contre le gaspillage alimentaire.

Enfin, l'article 4 précise le contenu du rapport sur la responsabilité sociale et environnementale publié chaque année par les entreprises cotées. Le volet économie circulaire de ce rapport devra présenter les actions menées par ces entreprises pour lutter contre le gaspillage alimentaire.

Je vous propose d'adopter conforme cette proposition de loi. Il s'agit d'abord d'une question de cohérence : nous avons voté ce dispositif dans des termes strictement identiques il y a quatre mois. Le réexamen de ces mesures ne tient qu'à une censure de forme par le Conseil constitutionnel. Par ailleurs, il est urgent que ce texte soit adopté : compte tenu du calendrier parlementaire, un réexamen par l'Assemblée nationale n'interviendrait que dans le courant de 2016.

Enfin, les leviers qu'il reste à mobiliser ne sont pas nécessairement législatifs. Ainsi, les agriculteurs bénéficient d'une réduction d'impôt lorsqu'ils font des dons de produits agricoles. Ce dispositif est bien encadré pour les dons de lait, de fruits et de légumes frais, les dons d'oeufs et l'abandon de recettes pour les dons de céréales. Mais les produits agricoles doivent souvent être transformés, ce qui a un coût et génère un transfert de propriété. Ainsi, les fruits doivent être mis en compote ou en jus ; un boeuf donné sur pied ne saurait être utilisé tel quel ! Des discussions sont en cours à Bercy.

La mise en place d'indicateurs de mesure et de suivi précis et pertinents est indispensable car nous n'avons qu'une connaissance partielle du gaspillage alimentaire. L'Ademe travaille en ce moment à une nouvelle évaluation du gaspillage en France. Nous interrogerons le gouvernement en séance sur ces questions.

M. Hervé Maurey, président. - Merci pour cette présentation. Les délais requièrent en effet un vote conforme.

Mme Nicole Bonnefoy. - Ce texte reprend plusieurs dispositions de la loi sur la transition énergétique, adoptées à l'unanimité. Consensuel, il a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale la semaine dernière. En inscrivant la lutte contre le gaspillage alimentaire dans la loi, il rejoint la résolution sur l'utilisation efficace des ressources, adoptée le 9 juillet dernier par le Parlement européen, par laquelle celui-ci demande à la Commission européenne de proposer un objectif juridiquement contraignant de réduction d'au moins 30 % des déchets alimentaires avant 2025 et d'encourager dans les États membres à passer des conventions prévoyant que le commerce alimentaire de détail distribue les invendus à des associations caritatives. Nous sommes tous déterminés à lutter contre le gaspillage alimentaire. Près d'un tiers de la production alimentaire mondiale est jeté, quand tant de personnes meurent de faim ou vivent dans la précarité. Sur le plan économique, le gaspillage représente 12 à 20 milliards d'euros chaque année en France. Et je ne parle pas de ses conséquences écologiques...

La sensibilisation des élèves au gaspillage est bienvenue : ce sont souvent les enfants qui éduquent les parents... En 2014, lors de l'examen de la loi d'avenir pour l'agriculture, mon amendement sur une meilleure éducation à l'alimentation dans les écoles avait été adopté. L'article correspondant du code de l'éducation sera utilement complété par ce texte. Le groupe socialiste soutient donc sans réserve cette proposition de loi qu'il votera conforme. Nous sommes au début de l'hiver et nombre d'associations attendent des dons.

M. Alain Fouché. - Ce texte est issu d'un amendement que j'avais présenté avec Mme Goulet. La rapporteure a très bien présenté cette proposition de loi. Nous aurions aussi pu demander aux grandes surfaces de publier chaque année le montant de leur gaspillage alimentaire - nous aurions été le premier pays à le faire. La Norvège a pris des mesures incitatives en ce sens. Certaines chaînes, comme Tesco au Royaume-Uni, ont pris les devants, et le bilan semble positif. Nous aurions aussi pu prévoir une certification des démarches anti-gaspillage, comme le proposait le rapport de M. Garot. Quant à la défiscalisation, j'espère qu'elle ne concerne pas les grandes surfaces, qui gagnent déjà beaucoup d'argent...

M. Jean-Jacques Filleul. - Ce texte propose une nouvelle politique publique de lutte contre le gaspillage, dans la perspective d'une économie circulaire. Il s'agit aussi d'un enjeu de société très fort. Ce texte a été co-signé sur tous les bancs de l'Assemblée nationale. Le groupe socialiste, favorable à un vote conforme en raison des délais, ne votera aucun amendement.

M. Charles Revet. - Nous voterons également ce texte. Toutefois, ne compliquons-nous pas les textes à l'excès ? Certes, nul n'est censé ignorer la loi, mais comment comprendre l'alinéa suivant : « Le don de denrées alimentaires par un commerce de détail alimentaire dont la surface de vente est supérieure au seuil mentionné au premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures (...) en application de l'article L. 230-6 du code rural et de la pêche maritime (...). » ou l'alinéa « Est producteur, lorsqu'il agit à titre professionnel, le fabricant d'un produit (...). Ne sont pas considérées comme producteurs, au sens du présent titre, les personnes dont la responsabilité peut être recherchée sur le fondement des articles 1792 à 1792-6 et 1646-1. » ? Les personnes concernées iront-elles rechercher toutes ces références ? Pour ne pas prendre de risques, elles s'abstiendront. Assez !

M. Rémy Pointereau. - Le groupe Les Républicains votera conforme ce texte indispensable, qui renvoie aussi à une question d'éducation. Si la génération kleenex jette tout très facilement, nos parents nous ont appris, après les années difficiles, à ne pas gaspiller, ne fût-ce qu'un morceau de pain. Nous devons redonner de la valeur aux produits alimentaires. La part de la consommation alimentaire dans les budgets des ménages a diminué, mais au détriment du producteur. Si les produits alimentaires étaient plus chers, ils seraient moins jetés. Rappelons aux jeunes que la nourriture est le résultat d'un travail considérable - qui émet d'ailleurs des gaz à effet de serre. Et simplifions nos lois, M. Revet a raison !

Mme Évelyne Didier. - Des collectivités territoriales, des cantines scolaires, des particuliers même ont déjà des démarches vertueuses pour lutter contre le gaspillage alimentaire, dont les médias se sont largement fait l'écho. Ils réalisent ainsi des économies tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre. Réjouissons-nous-en ! La hiérarchie proposée par le texte est importante. La première des préventions serait de ne pas produire lorsque ce n'est pas utile, ce qui économiserait les ressources primaires : halte à la consommation à tous crins ! Développons l'économie locale, par exemple grâce aux associations pour le maintien d'une agriculture paysanne (Amap) qui réduisent le gaspillage. La faiblesse des prix a pour corollaire la moindre qualité des aliments, notamment pour les revenus les plus modestes, d'où des problèmes de santé comme l'obésité. J'avais déposé des amendements d'appel, mais je comprends la nécessité du vote conforme. Nous devons associer les collectivités à ces efforts, notamment pour promouvoir des stockages collectifs pour les associations.

M. Louis Nègre. - Ayant été rapporteur de la loi de transition énergétique, qui lutte contre tous les gaspillages et prévoit notre entrée dans une économie circulaire, je me félicite de ce texte. J'ai installé dans une école un appareil qui fabrique du compost très rapidement à partir des restes de la cantine. La métropole Nice-côte d'azur met gratuitement des composteurs à disposition de tous les ménages qui ont des jardins. J'ai moi-même constaté que mes poubelles se remplissaient moins vite. Les déchets incinérés sont composés à 95 % d'eau : beau gaspillage. Oui, certains alinéas de cette proposition de loi sont illisibles : à partir de quelle surface les magasins pourront-ils donner ?

M. Jérôme Bignon. - Ce projet a été présenté durant l'été 2014, en pleine campagne des sénatoriales. Je l'ai appris en écoutant la radio et j'ai aussitôt décroché mon téléphone pour faire part de mes réserves. L'idée de voter une loi pour organiser quelque chose qui existe déjà me semblait stupide car des contraintes supplémentaires allaient s'en suivre. Pour ne pas rompre le consensus, je voterai néanmoins ce texte, tout en soulignant que le gaspillage n'est pas voulu par les supermarchés : ne les stigmatisons pas. Commençons par éduquer les consommateurs, qui gaspillent énormément. Voilà vingt ans que je préside une association qui organise la banque alimentaire dans mon canton rural. Les bénéficiaires jettent souvent les produits qu'ils ont reçus car ils préfèrent, par exemple, de la purée de marque que des pommes de terre à éplucher ! La complexité des normes décourage parfois les bénévoles. Ainsi, nous avons reçu un formulaire d'agrément qui faisait quinze pages et il était impératif de le remplir pour pouvoir continuer à fonctionner. Nos compatriotes sont très généreux : l'an dernier, à l'occasion du weekend de dons dans les supermarchés, nous avions récupéré 1,5 tonne d'aliments, et cette année 1,8 tonne ! Ne rigidifions pas trop ce système qui fonctionne. Sinon, il faudra une proposition de loi pour abroger ce texte...

M. Jacques Cornano. - La COP21 s'inscrit dans la transformation du modèle de production et de consommation. Nous devons entrer dans l'ère de l'économie circulaire et favoriser le développement local, pour tendre vers l'autosuffisance alimentaire en 2050, comme nous le faisons en Guadeloupe avec le jardin créole.

Mme Odette Herviaux. - On peut déplorer la complexité de ce texte, mais si la lutte contre le gaspillage alimentaire n'est pas mentionnée dans le droit, elle ne restera qu'une proclamation de bons sentiments. Chacun, consommateur, utilisateur, doit faire des efforts, mais si nous ne prenons pas quelques précautions dans l'organisation de la collecte, en cas de problème, on cherchera un responsable. La loi aura surtout une valeur incitative : nos compatriotes sauront que la lutte contre le gaspillage alimentaire est encouragée.

M. Benoît Huré. - Comme il y a urgence à légiférer, nous ne présenterons pas d'amendements. Cette loi a valeur d'affichage auprès de l'opinion publique, des consommateurs, des distributeurs et des producteurs. Son dispositif d'application doit être simple. Alors que des millions de personnes meurent de faim dans le monde, nous sommes contraints de légiférer pour limiter le gaspillage alimentaire : cela donne à réfléchir et explique certaines révoltes. Le prix payé aux producteurs ne doit pas être négligeable, certes. Cela dit, si la part des revenus consacrée à l'alimentation a diminué, elle varie selon les catégories sociales de 5 à 45 %. Une hausse de 20 % des prix n'aurait donc pas le même effet sur tous. Les prestations familiales ne pourraient-elles être fléchées vers l'alimentation ?

M. Jean-Claude Leroy. - Les distributeurs privilégient le grand packaging : les consommateurs sont incités à acheter beaucoup pour payer moins, ce qui est source de gaspillage. Le petit conditionnement permet des économies. J'entends dire que le consommateur doit payer le juste prix au producteur. Ne faudrait-il pas plutôt revoir le circuit des intermédiaires ?

Mme Annick Billon. - Ayant entendu notre rapporteure, je retire mes amendements. Cette proposition de loi traite de deux sujets essentiels : la restauration collective et les dons. Je suis effrayée par l'état des aliments récupérés auprès de la grande distribution : beaucoup sont en décomposition avancée. Sous couvert de dons, certaines grandes surfaces se débarrassent de leurs poubelles. Un tri sélectif est donc nécessaire.

Mme Évelyne Didier. - Je retire également mes amendements.

M. Ronan Dantec. - Le gaspillage alimentaire est très déstabilisant pour une société : alors que des femmes et des hommes n'ont pas accès à certains produits, ceux-ci sont détruits ! Nous devons lutter contre ce phénomène qui démontre que, dans le modèle libéral, le gaspillage peut être une solution économique viable. Nous devrons aussi légiférer sur les bio-déchets : tout reste à faire au niveau des collectivités territoriales. L'agglomération nantaise s'intéresse à cette filière mais de lourds investissements sont indispensables.

Mme Natacha Bouchart. - Je suis d'accord avec M. Bignon. Je crains que cette proposition de loi, qui part d'une bonne intention, n'entrave l'action des associations. Je m'abstiendrai donc.

Mme Chantal Jouanno, rapporteure. - Ce texte court est très consensuel. Il renvoie à des codifications existantes : le seuil pour la convention est fixé à 400 mètres carrés. Les associations préfèrent traiter avec les grandes surfaces qui disposent de la logistique nécessaire, notamment pour stocker. Cette loi, demandée par les associations, n'oblige pas les distributeurs, petits ou grands, à donner systématiquement, mais elle interdit la javellisation et elle prévoit que les dons donneront lieu à une convention. Les associations veulent que la qualité, la nature et le stockage des produits soient définis dans la convention. Ce texte, demandé par les banques alimentaires et par les Restos du coeur, protège donc les associations qui n'auront plus à trier les déchets de la grande distribution. En outre, il clarifie les responsabilités, notamment en cas de produits défectueux ou mal étiquetés.

Il ne s'agit bien évidemment pas d'un aboutissement : nous ne traitons ici que du gaspillage alimentaire, et non du gaspillage en général. Nous devrons suivre l'application de ce texte, peut-être à l'occasion d'une grande loi sur l'économie circulaire, qui tarde à venir. Le juste prix des produits alimentaires et agricoles ? Il vaudrait mieux donner à certains ménages des tickets verts pour avoir accès à des produits de qualité plutôt que de tirer les prix vers le bas, ce qui déstabilise la filière et interdit de valoriser le bien-être animal ou le bio. À l'heure actuelle, il y a moins de gaspillage alimentaire dans la grande consommation qu'ailleurs : il y a en effet plus de roulement, plus de personnels, plus de logistique.

Les conditionnements en grande quantité renvoient à la problématique des déchets. Mieux vaut de grands contenants pour les produits non périssables et de petits pour les périssables. Les dons de la grande distribution bénéficient de défiscalisation : des sommes colossales sont en jeu. Il serait légitime de demander des contreparties, notamment en termes de logistique pour les associations. Nous poserons cette question au Gouvernement. L'Ademe consacre deux ETPT à l'amélioration de l'éducation des consommateurs. La loi de transition énergétique traite de la filière des bio-déchets. Les amendements de Mme Billon, qu'elle a retirés, soulèvent un réel problème : le transfert de responsabilité de la grande distribution aux associations oblige ces dernières à traiter les déchets. Les denrées non utilisées par les associations seront donc des déchets que les collectivités devront gérer. Nous suivrons cette question avec attention.

M. Hervé Maurey, président. - Je suis d'autant plus favorable à ce texte que ma génération avait appris à ne pas gâcher le pain. Comment accepter le gaspillage alimentaire quand des hommes et des femmes sont obligés de fouiller les poubelles des supermarchés pour se nourrir ? Ce texte ne crée pas de nouvelles normes, même si son libellé est compliqué. À quand des lois lisibles par tous ? Vaste débat qui dépasse le cadre de cette proposition de loi. Lorsque j'étais maire, j'ai voulu que les repas non consommés à la cantine soient donnés au chenil. Ce fut impossible, à moins d'acheter un stérilisateur qui coûtait une fortune : il est impensable que ce qui est bon pour les enfants à midi ne le soit pas pour les chiens à 14 heures. Autrefois, les parents éduquaient les enfants. Aujourd'hui, c'est plutôt l'inverse, surtout pour l'écologie : il faudra veiller à ce que les jeunes soient sensibilisés au gaspillage alimentaire. Nous devrons poursuivre la réflexion pour traiter du gaspillage en général et non plus uniquement de celui qui touche les aliments. Je pense en particulier aux médicaments.

EXAMEN DES AMENDEMENTS ET ADOPTION DU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1er

L'amendement n° COM-6 a été retiré.

Mme Chantal Jouanno, rapporteure. - L'amendement n° COM-3 exclut de la convention non seulement les denrées impropres à la consommation mais aussi celles dont l'intégrité n'est plus assurée. Une discussion est en cours avec les distributeurs et les associations pour définir une convention cadre prévoyant le tri avant l'intervention des associations : disposant de moyens de stockage limité, elles ne souhaitent pas récupérer des produits qu'elles ne pourraient pas redistribuer rapidement. Avis défavorable.

L'amendement n° COM-3 n'est pas adopté.

L'amendement n° COM-1 a été retiré.

Mme Chantal Jouanno, rapporteure. - L'amendement n° COM-4 impose aux distributeurs de reprendre les denrées alimentaires données et non distribuées par les associations afin d'éviter que ces denrées soient une charge pour les collectivités. Le rapport Garot insiste sur la nécessaire responsabilisation de tous les acteurs, du producteur au consommateur. Avec cet amendement, seuls les distributeurs seraient responsables. En séance, il faudra que le Gouvernement s'engage à ce que l'Ademe - qui gère le plan déchets - mette en place des indicateurs de suivi très précis. En outre, il faudrait que le plan déchets finance en partie le stockage des associations. Avis défavorable.

L'amendement n° COM-4 n'est pas adopté.

Les amendements n°s COM-7 et COM-2 ont été retirés.

Mme Chantal Jouanno, rapporteure. - L'amendement de repli n° COM-5 associe systématiquement les collectivités territoriales aux conventions de partenariat signées entre les grandes surfaces et les associations. Outre un problème de forme, cet amendement rigidifie le dispositif. N'ayant pu obtenir de rendez-vous avec l'AMF, l'ADF et l'ARF, je ne puis vous en dire plus. Avis défavorable.

L'amendement n° COM-5 n'est pas adopté.

L'amendement n° COM-8 a été retiré.

L'article 1er est adopté sans modification, ainsi que les articles 2, 3 et 4.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Lundi 7 décembre 2015 :

Zero Waste France : Mme Delphine Lévi-Alvarès, responsable du plaidoyer et des relations institutionnelles.

Mardi 8 décembre 2015 :

Fédération du commerce et de la distribution (FCD) : MM. Mathieu Pecquier, directeur agriculture et qualité, et Antoine Sauvagnargues, responsable des affaires publiques ;

Fédération française des banques alimentaires : MM. Maurice Lony, directeur fédéral, et Gaëtan Lassale, responsable des affaires extérieures ;

Restaurants du coeur : MM. Jean-Claude Guesdon, délégué du secrétaire général, et Louis Cantuel, responsable des messages ;

Secours populaire : M. Marc Castille, membre du bureau national ;

Association nationale de développement des épiceries solidaires (ANDES) : M. Guillaume Bapst, directeur-fondateur, et Mme Juliette Novelli, chargée des partenariats extérieurs.

Mercredi 9 décembre 2015 :

Ademe : M. Pierre Galio, chef du service consommation et prévention à la direction Économie circulaire et déchets.


* 1 « La société de consommation », Jean Baudrillard - éditions Gallimard, 1970.

* 2 « Empreinte des gaspillages alimentaires - Comptabilité écologique des pertes / gaspillages alimentaires » - Département de la gestion des ressources naturelles et de l'environnement ; Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, mars 2012.