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Projet de loi autorisant l'approbation de la convention avec la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu

10 février 2016 : Convention fiscale avec Singapour ( rapport - première lecture )

Rapport n° 385 (2015-2016) de M. Éric DOLIGÉ, fait au nom de la commission des finances, déposé le 10 février 2016

Disponible au format PDF (502 Koctets)


N° 385

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 février 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu,

Par M. Éric DOLIGÉ,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3153, 3299 et T.A. 637

Sénat :

249 et 386 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Réunie le 10 février 2016 sous la présidence de M. Vincent Delahaye, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Éric Doligé, rapporteur, sur projet de loi n° 3153 (2015-2016) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu, signé à Singapour le 15 janvier 2015.

La commission a relevé que :

Le présent accord, qui a vocation à se substituer à la convention fiscale du 9 septembre 1974 actuellement en vigueur, vise à contribuer au développement des échanges commerciaux entre la France et Singapour, et à inciter les entreprises des deux pays à investir davantage ;

2° Les dispositions favorables aux investissements pourront profiter aux entreprises françaises, et notamment : une baisse de 10 % à 5 % de la retenue à la source sur les dividendes, qui permettra aux entreprises françaises de rapatrier plus facilement leurs bénéfices ; une définition plus souple de l'établissement stable en ce qui concerne les chantiers ; une prise en compte des régimes incitatifs des sociétés d'investissement immobilier ; une exonération des revenus des étudiants, stagiaires, apprentis et enseignants ;

3° Les États conservent par ailleurs la capacité à imposer les activités sur leur territoire. Singapour devrait notamment bénéficier du maintien d'une retenue à la source sur les redevances issues d'activités littéraires et artistiques, ainsi que de l'introduction de la notion d'établissement stable de services. La suppression des crédits d'impôt forfaitaires, accordés par la France sans tenir compte de l'impôt réellement acquitté à Singapour dans le cadre de l'élimination des doubles impositions, bénéficiera en revanche au Trésor français.

4° Les deux parties s'engagent contre la lutte contre la fraude fiscale et l'optimisation fiscale abusive. Au-delà de l'introduction d'une clause anti-abus générale, le dispositif d'échanges d'informations à la demande est renforcé, en complément du passage à l'échange automatique prévu pour 2018 ;

5° On peut toutefois regretter quelques insuffisances à l'issue de la négociation, et notamment l'absence de prise en compte des sociétés de personnes et des entités transparentes, qui peuvent pourtant être utilisées dans le cadre de montages visant à éviter l'impôt. La pratique dira si la clause anti-abus de la convention et la doctrine interne des administrations fiscale suffit à empêcher les montages frauduleux ;

6° Le présent accord représente un compromis équilibré, qui bénéficiera aux deux pays, et permettra aux entreprises françaises de prendre toute leur part à la dynamique de la croissance de Singapour.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances a adopté le projet de loi.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en second lieu du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu, signé à Singapour le 15 janvier 2015.

Cette nouvelle convention fiscale viendra se substituer au texte actuel, qui date du 9 septembre 1974 et ne correspond plus à la réalité des échanges économiques entre les deux pays. Plaque tournante du commerce et des investissements en Asie du Sud-est, premier partenaire de la France dans la région, hub portuaire et aéroportuaire majeur, Singapour a en effet vu son économie évoluer en profondeur, délaissant en quatre décennies les activités manufacturières au profit d'une spécialisation dans les services financiers et les activités à haute valeur ajoutée (chimie, pharmacie etc.).

La cité-État, très exposée au retournement de la conjoncture mondiale, cherche aujourd'hui à attirer de nouveaux investissements dans ces secteurs de pointe, dans lesquels la France dispose précisément de champions industriels et de compétences scientifiques. Il s'agit donc, avec cet accord, de fournir un nouveau cadre fiscal propice au développement des échanges entre la France et Singapour. Sa conclusion était très attendue des acteurs économiques des deux pays.

La renégociation de nos conventions fiscales n'est pas un exercice technique. Au contraire, c'est un enjeu géopolitique de grande importance, qui porte sur la répartition entre les États du droit d'imposer les bases fiscales, et donc sur le partage des fruits de la croissance mondiale. Les vifs débats qui ont eu lieu dans le cadre du projet « BEPS » (Base erosion and profit shifting) de l'OCDE ont bien montré que se jouait là une véritable « diplomatie fiscale », à laquelle la commission des finances du Sénat a d'ailleurs consacré une audition spécifique le 1er juillet 2015.

Chaque clause a donc fait l'objet d'une négociation entre la France et Singapour, à partir du modèle de base élaboré en 2010 par l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), et auquel le texte final est très largement conforme.

Les avantages accordés étant par définition réciproques, le bénéfice retiré de chaque clause par l'une ou l'autre partie dépend de la structure de son économie. Les investissements français à Singapour excèdent les investissements singapouriens en France : toutes choses égales par ailleurs, la France a donc un intérêt à la baisse des retenues à la source, tandis que Singapour a un intérêt au maintien des bases taxables sur son territoire... sans pour autant décourager les investissements étrangers.

Par rapport à l'accord de 1974, la nouvelle convention fiscale offre un cadre plus favorable aux investissements, ce qui pourrait d'abord profiter aux entreprises françaises :

- la retenue à la source opérée sur les dividendes est abaissée de 10 % à 5 %, ce qui permettra aux entreprises françaises détenant des filiales à Singapour de faire « remonter » plus facilement leurs bénéfices vers la France ;

- les intérêts sont exonérés de la retenue à la source de 10 % s'ils résultent de prêts inter-entreprises, ce qui est un mode de financement très utilisé par les entreprises françaises ;

- une clause particulière permet de protéger le régime français des sociétés d'investissement immobilier, notamment celui des sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC). Celles-ci se verront appliquer la législation de leur État, en l'occurrence une retenue à la source de 30 % sur les dividendes distribués à des non-résidents, en lieu et place de la retenue à la source de 5 % prévue par la convention ;

- un chantier devra dorénavant avoir une durée de douze mois pour être considéré comme un établissement stable, et donc imposable à Singapour, contre six mois auparavant ;

La présence française à Singapour est également encouragée par le maintien de clauses particulièrement favorables, déjà présentes dans le texte de 1974 et plus larges que dans le modèle OCDE, pour les étudiants, stagiaires, apprentis et enseignants.

Dans le même temps, la nouvelle convention fiscale préserve le droit des États à imposer des activités sur leur territoire. On signalera notamment les clauses suivantes :

- le maintien d'une imposition à la source sur certaines redevances, essentiellement issues d'activités littéraires et artistiques. Compte tenu de la nature des flux économiques entre les deux pays, cette clause pourrait avant tout favoriser Singapour. Les autres redevances demeurent imposées à la résidence, conformément au modèle OCDE ;

- l'introduction de la notion d'établissement stable de services, qui permettra de sécuriser l'imposition à la source de la fourniture de services par une entreprise de l'autre pays. Si cette disposition va plutôt dans le sens de Singapour, son seuil de déclenchement - 12 mois sur 15 au lieu de 6 mois sur 12 dans les autres accords récents - demeure très favorable aux prestataires français ;

- la suppression du système des crédits d'impôt forfaitaires : celui-ci permettait de réduire de 10 % à 15 % l'impôt payé en France, et ce quel que soit le montant réel de l'impôt payé à Singapour, ce qui bénéficiera au Trésor public français. Une courte période transitoire est toutefois prévue afin de sauvegarder l'équilibre des contrats en cours. Le système des crédits d'impôt forfaitaires, qui représentait une forme de subvention à l'exportation vers les pays en développement, paraît aujourd'hui anachronique dans le cas d'un pays comme Singapour. Il sera remplacé par un crédit d'impôt égal au montant réellement acquitté à Singapour, conforme au modèle OCDE.

Enfin, la convention comporte une série d'améliorations visant à prévenir la fraude fiscale et l'optimisation fiscale abusive :

- l'introduction d'une clause anti-abus générale, visant à combattre les montages dont le but est principalement, sinon exclusivement, de tirer indûment un avantage fiscale des stipulations de la convention. Les clauses de ce type, systématiquement introduites par la France dans les nouveaux accords, ont d'ores et déjà permis à l'administration fiscale d'effectuer des redressements ;

- l'ajout de diverses précisions pour combler certaines « failles » de la précédente convention. On citera notamment l'introduction de la notion de « bénéficiaire effectif » des revenus passifs, ou encore la condition d'assujettissement effectif à l'impôt pour bénéficier du statut de « résident » ;

- le renforcement du mécanisme d'échanges d'informations à la demande. Celui-ci était déjà conforme au dernier standard de l'OCDE depuis la signature de l'avenant du 13 novembre 2009 à la précédente convention, mais il est ici précisé que les renseignements obtenus peuvent être utilisés, sous conditions, à d'autres fins que des fins fiscales, telles que la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. La coopération fiscale avec Singapour est satisfaisante, et devrait être encore renforcée par le prochain passage à l'échange automatique, auquel la cité-État s'est engagée à horizon 2018.

Bien sûr, la présente convention fiscale n'est pas exempte de faiblesses, ce que l'on peut regretter tout en gardant en mémoire que celles-ci sont le résultat d'une négociation bilatérale qui comporte nécessairement sa part de concessions.

On peut tout d'abord regretter l'absence de clauses traitant des sociétés de personnes et entités transparentes, qui figurent pourtant dans d'autres conventions récentes. L'interposition de ces entités, notamment en matière immobilière, constitue pourtant un montage courant pour bénéficier de retenues à la source réduites, ou éviter l'assujettissement à l'impôt d'un bien immobilier dans le pays où il est situé. En théorie, la doctrine administrative interne et l'interprétation actuelle des deux parties permettent de régler la plupart des cas. Mais quelques précautions supplémentaires dans l'accord eurent été les bienvenues, pour se prémunir contre d'éventuels conflits d'interprétation à l'avenir.

Ensuite, on note l'absence de clauses anti-abus « sectorielles », par exemple sur les intérêts, dividendes et redevances, comme c'est le cas dans les autres accords récemment signés par la France. La clause générale a toutefois vocation à couvrir l'ensemble des possibles abus, et devrait être dorénavant privilégiée dans la pratique conventionnelle de la France.

D'une manière générale, les avantages certains de cet accord l'emportent nettement sur ses faiblesses éventuelles. Ce texte, très attendu par les acteurs économiques, devrait marquer une étape importante du développement des relations économiques entre la France et Singapour, pour le bénéfice mutuel des deux États, de leurs entreprises et de leurs citoyens.

PREMIÈRE PARTIE : UNE CONVENTION FISCALE POUR PARTICIPER AU DYNAMISME ÉCONOMIQUE DE SINGAPOUR

I. SINGAPOUR : UNE CITÉ-ÉTAT PROSPÈRE EN MUTATION

1. Un dynamisme économique fondé sur l'intégration dans les échanges internationaux

Porte d'entrée vers l'Asie du Sud-est depuis l'ouverture du canal de Suez, Singapour a su faire de sa position géographique, à l'entrée du détroit de Malacca, son principal atout économique. Indépendante depuis 1965, la cité-État compte aujourd'hui 5,4 millions d'habitants et a célébré son jubilé le 9 août 2015, après un demi-siècle de développement fondé sur une forte intégration dans les flux internationaux.

Avec une croissance moyenne de 7 % par an entre 1980 et 2011, Singapour est devenue cette année-là la troisième économie mondiale en termes de PIB par habitant en parité de pouvoir d'achat, avec 82 760 dollars en 2014, juste derrière le Qatar et le Luxembourg.

Le port de Singapour se place en deuxième position mondiale après celui de Shanghai. L'économie du pays est très ouverte, avec un taux d'ouverture de près de 180 %, et se caractérise par un poids très élevé des réexportations, qui atteignent la moitié des exportations totales. Si ses échanges sont majoritairement intra-asiatiques, pour les deux tiers de ses exportations, le pays est également très dépendant de ses partenaires américain et européens. La dépendance externe de la cité-État se lit non seulement dans le poids des exportations, mais aussi dans le poids élevé de la main-d'oeuvre importée, environ un tiers, et des investissements directs étrangers (IDE) entrants, qui représentent 21,4 % du PIB en 2013.

L'économie repose sur trois piliers : l'industrie manufacturière et la construction (22 % du PIB en 2014), les activités de commerce, de logistique et de communication (27 %), et les activités financières et les services aux entreprises (27 %). Si la part du secteur financier dans le PIB et l'emploi est limitée respectivement à 11 % et 5 % en 2013, son hypertrophie, avec des actifs bancaires équivalents à 575 % du PIB, et son hyperspécialisation dans des niches d'activités lucratives, lui confèrent un rôle structurant dans la croissance et l'attractivité de Singapour.

Ces secteurs sont soutenus par un système financier moderne - troisième marché de change au monde, première place financière de l'ASEAN1(*) -, et un cadre réglementaire conforme aux normes internationales. Le pays bénéficie d'un système juridique reconnu pour son efficacité, qui facilite le recouvrement des créances, et d'un un régime politique très stable2(*).

La réussite de Singapour tient d'abord au rôle stratégique joué par l'État dans l'économie. Celui-ci a d'abord donné la priorité aux industries intensives en main d'oeuvre, en favorisant les investissements étrangers, notamment dans l'industrie électrique et électronique. C'est à cette époque que Singapour décide d'une politique fiscale incitative à l'implantation de firmes transnationales, qui s'est par exemple traduite par la convention franco-singapourienne de 1974, à l'époque considérée comme incitative. La cité-État a ensuite recentré son modèle de développement vers des productions à haute valeur ajoutée et à forte intensité capitalistique, comme le raffinage. Sans abandonner sa place de hub logistique, Singapour s'est aussi orientée vers les activités bancaires et financières, faisant de l'île la principale destination des investissements étrangers du sud-est asiatique.

Ce développement économique spectaculaire a d'abord bénéficié du contexte de fermeture de la Chine depuis 1949, ce qui a permis à Singapour - dont 75 % de la population des constituée de membres de la diaspora chinoise - de jouer un rôle fondateur dans la création de l'ASEAN en 1967. Face à la concurrence croissante de la Chine dans les années 1990 résultant de la politique d'ouverture conduite par Deng Xiaoping, Singapour s'est recentrée sur le secteur tertiaire, les industries pharmaceutiques et la recherche et développement.

2. Une réorientation du tissu économique pour rester au centre des échanges mondiaux

Du fait de sa très forte dépendance aux échanges internationaux, Singapour se trouve particulièrement exposée au retournement de la conjoncture mondiale.

La contraction des échanges internationaux survenue dès 2008-2009 a entrainé un ralentissement de l'activité nationale. Après un rebond de l'activité plus fort qu'anticipé en 2013 et au premier trimestre 2014, avec un taux de croissance de 4,4 %, l'activité s'est à nouveau ralentie depuis en raison d'un contexte extérieur défavorable, caractérisé par le ralentissement économique chinois, l'atonie de la demande mondiale, et la chute des cours du pétrole. Le ralentissement de la croissance chinoise constitue la principale incertitude, dans la mesure où la Chine est le premier fournisseur et le deuxième client de Singapour.

Aux difficultés extérieures s'ajoutent des contraintes internes, inhérentes à la pénurie de main d'oeuvre qualifiée et au vieillissement de la population. La stagnation de la productivité du travail, très faible notamment dans le secteur des services, contribue à affaiblir la compétitivité-prix des exportations. Les autorités ont donc réaffirmé la priorité donnée à la hausse de la productivité du travail. Elles souhaitent renforcer le niveau de qualification de la population active et préserver le rôle de hub international du pays, fortement concurrencé par d'autres places asiatiques pour attirer les investisseurs et capitaux étrangers (Hong-Kong, Shanghai).

En dépit de ces difficultés, Singapour peut tirer parti de sa position privilégiée pour profiter du dynamisme économique de l'ASEAN. Il s'agit d'améliorer les compétences de la population, de promouvoir l'innovation et l'internationalisation des entreprises, et d'investir dans les infrastructures publiques. Singapour parie aussi sur une montée en gamme de son secteur manufacturier et sur une diversification de son tissu économique. Le gouvernement cherche à favoriser les investissements dans de nouvelles industries à haute valeur ajoutée, notamment dans les secteurs pharmaceutique, chimique ou biomédical.

Les autorités ont engagé une transition vers une économie de la connaissance. La création d'agences de soutien à la R&D, l'expérimentation in situ de projets pilotes pour des villes intelligentes et durables, ainsi que la mise en oeuvre de plans destinés à favoriser l'attractivité de la cité-État pour les activités à très forte valeur ajoutée ont contribué à faire de Singapour la première puissance technologique de l'Asie du sud-est, avec 65 % des brevets internationaux de l'ASEAN recensés en 2013.

En tout état de cause, ces efforts demeurent majoritairement le fait des entreprises étrangères, qui possèdent 62,5 % des brevets détenus à Singapour et sont à l'origine de 80 % de l'innovation dans l'électronique, 95 % dans le biomédical et 91 % dans la chimie. Cette dépendance à l'égard des investissements étrangers ne rend que plus cruciale la renégociation des conventions fiscales qui lient Singapour à ses partenaires.

II. UN INTÉRÊT PARTAGÉ AU RENFORCEMENT DES ÉCHANGES ENTRE LA FRANCE ET SINGAPOUR

1. Une relation commerciale solide, qui peut être intensifiée

Les échanges commerciaux et financiers bilatéraux entre la France et Singapour ont connu un développement significatif depuis 2005, mais un ralentissement s'est opéré depuis 2012.

Singapour est le quinzième client de la France et son troisième excédent commercial en 2014. À l'échelle de la région Asie-Océanie agrégée, la cité-État est le troisième client de la France et son deuxième excédent commercial ; elle représente 10,1 % des exportations françaises dans la région. La France est quant à elle le treizième fournisseur de Singapour, et son dix-neuvième client en 2013.

Nos échanges commerciaux ont atteint 7,9 milliards d'euros en 2015, en stagnation par rapport à 2014 (7,8 milliards d'euros), mais avec une amélioration de notre balance commerciale3(*). Nos exportations ont en effet progressé de 6 %, atteignant 5,35 milliards d'euros, alors que nos importations ont diminué de 9 %, à 2,5 milliards d'euros.

La structure des importations de la France est dominée par les produits pharmaceutiques (38 %), les ordinateurs et composants électroniques (15 %) et les produits pétroliers raffinés (15 %). Les exportations françaises sont constituées de composants électroniques (12,5 %), de parfums et produits de toilette (11 %) et de matériels aéronautiques (11 %). L'analyse de nos échanges commerciaux montre la forte dépendance de nos exportations au secteur aéronautique.

Au niveau agrégé, l'Union européenne est le deuxième fournisseur de la cité-État en 2014, derrière la Chine, avec 12 % de parts de marchés, suivie de la Malaisie (10,7 %) et des États-Unis (10,3 %). La conclusion de l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et Singapour en 2014 devrait contribuer à renforcer les positions européennes - la France se situe à la deuxième place derrière l'Allemagne.

Singapour présente un fort potentiel de croissance pour les entreprises françaises, notamment dans les secteurs de consommation courante - agroalimentaire, santé, biens de consommation - ainsi que dans le secteur aéronautique et dans les services aux entreprises. En particulier, la filière laitière rencontre des opportunités grandissantes en ASEAN en général, et à Singapour en particulier où le groupe Lactalis est implanté. Des perspectives nouvelles se font aussi jour dans le domaine de la ville durable, notamment en matière d'infrastructures de transport urbain et extra-urbains, à l'instar de la ligne à grande vitesse entre Singapour et Kuala Lumpur.

2. Des investissements bilatéraux déséquilibrés mais riches en opportunités

Avec plus 760 entreprises et filiales françaises de toutes tailles, et environ 200 entrepreneurs, les implantations françaises à Singapour emploient près de 40 000 salariés et représentent un chiffre d'affaires de 18,7 milliards d'euros. Trois facteurs principaux justifient cette attractivité : un dynamisme économique exceptionnel, le point d'ancrage stratégique vers le sud-est asiatique et l'environnement juridique, fiscal, linguistique du pays.

Au niveau agrégé, l'Union européenne est le premier investisseur à Singapour, avec un stock d'investissements directs étrangers (IDE) évalué à 137 milliards d'euros, soit 26,7 % du stock total d'IDE en 2013, loin devant les États-Unis (13,4 %).

Le stock d'IDE français dans le pays s'élève à 9,3 milliards d'euros en 2014, et a connu une évolution de 7 % par an entre 2011 et 2014. Il est toutefois plus faible que ceux des autres pays de l'Union européenne, la France étant le dix-huitième investisseur étranger dans la cité-État et le sixième investisseur européen (1,5 % du stock d'IDE à Singapour), derrière les Pays-Bas (10,5 %), le Royaume-Uni (7 %), le Luxembourg (2,6 %), la Norvège (2,4 %) et l'Allemagne (1,8 %). Singapour est néanmoins la première destination des IDE français en ASEAN, avec plus de 61 % du stock français en 2013 dans la région, loin devant la Thaïlande (2 milliards d'euros) et l'Indonésie (1,1 milliard d'euros).

Certains contrats emblématiques témoignent de la forte présence française à Singapour, dans le domaine de la construction avec le contrat du SportsHub remporté par Bouygues Construction, dans le secteur de l'énergie avec une présence forte d'Alstom dans la fourniture et la maintenance de centrales au gaz, et dans le secteur des transports urbains, où Alstom a livré en 2013 la première ligne de métro automatique de la région (Circle line).

Singapour est la première destination des Français en ASEAN, concentrant 25 % des Français présents dans la région ; 11 700 d'entre eux y sont enregistrés, mais leur nombre s'élève plus probablement à 15 000, parmi lesquels 280 sont sous le statut du volontariat international en entreprise (VIE). La population française à Singapour a doublé depuis 2008, et est très diversifiée - cadres, étudiants. On signalera notamment la présence à Singapour de campus de l'ESSEC et de l'INSEAD, deux écoles de commerce réputées.

L'importance des IDE français et des expatriés à Singapour fait de la renégociation de la convention fiscale bilatérale un enjeu majeur, notamment en ce qui concerne les retenues à la source appliquées avant la « remontée » des revenus dans le pays d'origine.

Par contraste, le stock d'investissements singapouriens en France demeure relativement limité, bien que les investissements provenant de Singapour en France soient les plus importants de l'ASEAN. On compte ainsi 50 entreprises singapouriennes implantées en France. Le stock d'IDE singapouriens en France s'élève à 500 millions d'euros en 2014, en chute de 32 % par an entre 2011 et 2014. La cité-État est le trente-troisième investisseur en France.

Ce stock d'IDE représente une quarantaine d'implantations et près de 1 600 emplois, principalement dans les secteurs de l'immobilier, de l'hôtellerie, des nouvelles technologies et de l'industrie. Les fonds souverains de Singapour, GIC et Temasek, respectivement les huitième et neuvième plus importants fonds souverains au monde en termes d'actifs sous gestion, figurent naturellement parmi les principaux investisseurs singapouriens en France, de manière directe ou indirecte.

Les IDE produisent des revenus passifs - intérêts, dividendes et redevances -, dont le traitement par les conventions fiscales constitue un enjeu majeur pour les deux pays, un abaissement des retenues à la source étant un relai de croissance pour leurs entreprises.

SECONDE PARTIE : UN ACCORD ÉQUILIBRÉ POUR ENCOURAGER LES ÉCHANGES BILATÉRAUX

Le présent accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu a été signé à Singapour le 15 janvier 2015. Celui-ci entrera en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant l'échange des instruments de ratification4(*), mais ses dispositions seront applicables aux revenus perçus au cours de l'année civile suivant celle de son entrée en vigueur, c'est-à-dire, pour une entrée en vigueur en 2016, à compter de l'année 2017.

D'une manière générale, le présent accord modifie la répartition des droits d'imposer plutôt en faveur de l'État de la résidence, conformément au modèle de l'OCDE, notamment par un abaissement des retenues à la source et un assouplissement de la notion d'établissement stable.

Les stipulations d'une convention fiscale étant par définition réciproques, les bénéfices qu'en retirent la France d'une part, et Singapour d'autre part, dépendent de la structure des relations économiques et financières qu'entretiennent les deux pays. Compte tenu du fait que les investissements français à Singapour sont supérieurs aux investissements de Singapour en France, on peut supposer que, toutes choses égales par ailleurs, c'est la France qui trouvera le plus grand intérêt à la baisse des retenues à la source. Pour Singapour, la baisse des retenues à la source constitue une incitation à investir davantage en France, même si l'enjeu pour le pays est aussi de conserver des bases taxables sur son territoire. C'est le sens du compromis trouvé dans le présent accord.

Par ailleurs, cet accord vise à actualiser la convention de 1974 afin de renforcer la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, laquelle constitue une priorité des pays du G20 et de la France en particulier. Ainsi, une clause anti-abus de portée générale est introduite, et le dispositif d'échange de renseignements est amélioré. Le mécanisme des « crédits d'impôts fictifs », système d'élimination des doubles impositions sans lien avec la substance économique, est supprimé.

Au total, votre rapporteur estime que la convention fiscale entre la France et Singapour du 15 janvier 2015 constitue un accord équilibré, qui préserve les intérêts des deux parties tout en permettant aux échanges et aux investissements de se développer.

Le présent accord, qui s'inscrit dans une série de renégociations récentes menées par la France, est très proche du modèle de l'OCDE. Les différences les plus importantes font l'objet des développements suivants. Les moindres différences sont présentées dans l'encadré ci-après.

L'accord franco-singapourien et le modèle de l'OCDE

Les différences entre la convention fiscale entre la France et Singapour du 15 janvier 2015 et le modèle de l'OCDE sont notamment les suivantes :

- à l'article 4, la définition de la résidence pour les personnes physiques : si les critères habituels du « foyer d'habitation permanent » et du « centre des intérêts vitaux » ne sont pas suffisants, ce n'est pas la nationalité qui prime, comme le prévoit le modèle de l'OCDE. Le présent accord, reprenant les stipulations de la convention de 1974, prévoit directement le passage à une résolution amiable entre les deux États ;

- à l'article 8, des précisions quant à la définition des bénéfices produits par les activités de navigation maritime et aérienne, issues de la convention de 1974, qui y rattachent notamment les intérêts générés par ces activités. S'y ajoutent, à l'article 14, des précisions quant aux rémunérations reçues au titre d'un emploi salarié à bord d'un navire ou d'un aéronef en trafic international, également issues de l'accord de 1974. Ces précisions ont été introduites à la demande de Singapour, deuxième port de conteneurs au monde et hub aéroportuaire important ;

- à l'article 16, une exception quant au principe d'imposition des revenus des artistes, professionnels du spectacle et sportifs, dont les revenus ne sont pas imposables dans l'État d'exercice de l'activité « lorsque leur séjour dans cet État est financé pour une part importante par des fonds publics de l'autre État contractant ». C'est par exemple le cas des spectacles de compagnies françaises dont le financement est essentiellement public. Cette stipulation, que l'on retrouve par exemple dans les accords signés avec la Chine et la Colombie, semble a priori favorable à la France, du fait de son rayonnement culturel et sportif ;

à l'article 21, un paragraphe spécifique sur les plans d'épargne complémentaire, qui prévoit que ceux-ci sont imposés à la source mais à condition que l'État ait accordé une déduction sur les cotisations à ce plan ;

à l'article 25, l'absence de recours obligatoire à un arbitrage si la procédure amiable d'élimination des doubles impositions n'a pas abouti au bout de deux ans. L'omission de cette clause est courante et par ailleurs conseillée par l'OCDE elle-même dans les commentaires de son modèle : les États ne souhaitent souvent pas se lier les mains, étant entendu que rien ne les empêche d'avoir tout de même recours à un arbitrage s'ils l'estiment opportun. Les accords signés avec Hong Kong ou la Chine ne contiennent pas non plus cette clause.

Enfin, la rédaction de certains articles et définitions s'écarte légèrement du modèle de l'OCDE, a priori sans différence sur le fond : il s'agit pour l'essentiel de la reprise de formulations de la convention de 1974, ce qui, d'après la direction de la législation fiscale (DLF), « permet de repartir de dispositifs dont l'interprétation était communément admise par les deux États », et par là de renforcer la sécurité juridique de la transition entre les deux accords. Par ailleurs, le texte ne comporte pas d'article relatif à l'impôt sur la fortune, puisqu'il n'en existe pas à Singapour.

Plus généralement, il faut replacer la négociation de cet accord dans le cadre du projet « BEPS » (Base erosion and profit shifiting) conduit par l'OCDE à la demande du G20, dont les conclusions ont été présentées en octobre 2015. Le projet BEPS ne remet pas en cause l'équilibre général de la répartition des assiettes fiscales entre les pays - avec l'application, selon les cas, d'une imposition à la source ou à la résidence -, mais vise plutôt à combler les principales « failles » du droit fiscal international qui se sont révélées au cours des années. Celles-ci sont abordées dans le cadre des quinze « actions » du projet BEPS, par exemple sur les instruments dits « hybrides », les « compagnies étrangères contrôlées » ou encore les prix de transfert, et devraient aboutir à l'introduction de nouvelles clauses dans le futur modèle de convention fiscale. Plusieurs d'entre elles correspondent toutefois déjà à la pratique conventionnelle de la France.

Même si le projet BEPS ne constitue pas une remise en cause générale du système fiscal international, il a toutefois été l'occasion de vifs débats de portée plus vaste sur la répartition des droits d'imposer entre les États. La commission des finances du Sénat a donc organisé, le 1er juillet 2015, une audition conjointe sur la diplomatie fiscale de la France en faveur de ses entreprises5(*), qui a notamment été l'occasion de saisir concrètement l'usage que font les pays des stipulations des conventions fiscales pour préserver leurs recettes.

I. UN CADRE PLUS FAVORABLE AUX INVESTISSEMENTS ET AUX ÉCHANGES ENTRE LES DEUX PAYS

1. Un assouplissement de la notion d'établissement stable

Les conventions fiscales élaborées conformément au modèle OCDE attribuent le droit d'imposer les bénéfices à l'État dans lequel l'entreprise à son siège, plutôt qu'à celui dans lequel elle exerce son activité, sauf en présence d'un « établissement stable » situé dans l'autre État. Aux termes de l'article 5 du présent accord, repris du modèle OCDE, la notion d'établissement stable correspond à « une installation fixe d'affaires dans laquelle une entreprise exerce tout ou partie de son activité », ce qui suppose généralement la présence de locaux et de personnels. Sont notamment couverts les cas suivants : un siège de direction, une succursale, un bureau, une usine, un atelier ou encore une mine, un puits de pétrole, une carrière ou un autre lieu d'extraction de ressources naturelles. Le présent accord ajoute à cette liste les fermes et les plantations, non visées dans le modèle OCDE.

Par rapport à la convention de 1974, l'article relatif à l'établissement stable comporte une nouveauté importante et globalement favorable aux intérêts des entreprises françaises : les « chantiers » seront dorénavant considérés comme des établissements stables seulement si leur durée est supérieure à douze mois, contre six mois auparavant. Cette stipulation, conforme au modèle actuel de l'OCDE, permettra à davantage de chantiers de construction ou de montage menés par des entreprises françaises de ne pas être redevables de l'impôt à Singapour. Le présent accord y ajoute en outre les « activités de surveillance » s'exerçant sur ces chantiers, qui ne figurent pas dans le modèle OCDE.

Cette avancée est d'autant plus notable que, si elle figure également dans la convention avec la Chine du 26 novembre 2013 et dans la convention avec la Colombie du 25 juin 2015, elle n'a pas été obtenue dans l'accord signé avec Hong Kong le 21 octobre 2010, ou avec Taiwan le 24 décembre 2010.

Par ailleurs, l'introduction de la notion d'établissement stable de services apporte un surcroît de sécurité juridique au présent accord. Ce point est abordé au point II ci-dessous.

De manière plus accessoire, le paragraphe 4 de l'article 5, qui vise les cas où il n'y a pas d'établissement stable (installations aux seules fins de stockage, exposition, livraison, transformation etc.), se trouve enrichi d'une précision supplémentaire par rapport au modèle OCDE, reprise de la convention de 1974. Il est ainsi explicitement précisé que les « activités qui ont un caractère préparatoire ou auxiliaire », et qui à ce titre ne constituent pas des établissements stables, comprennent les activités « de publicité, de fourniture d'informations (et) de recherches scientifiques ».

2. Une remontée des dividendes moins coûteuse

Si les dividendes sont en principe imposés dans l'État de résidence de leur bénéficiaire, la plupart des conventions fiscales prévoient la possibilité d'une retenue à la source, dans certaines limites et sous certaines conditions. La convention de 1974 actuellement en vigueur prévoit ainsi un taux de retenue à la source maximum de 10 % sur le montant brut des dividendes « remontés » vers le bénéficiaire.

L'article 10 du présent accord vise à réduire sensiblement le taux de retenue à la source sur les dividendes, en abaissant celui-ci à 5 % lorsque leur bénéficiaire effectif détient directement ou indirectement au moins 10 % du capital de la société versante. En-deçà de ce seuil, le taux de retenue à la source de 10 %, identique à celui de la convention de 1974, continuera de s'appliquer.

Cette abaissement à 5 % de la retenue à la source, soit une réduction de moitié, est conforme au nouveau modèle de l'OCDE, et se retrouve dans les autres conventions signées récemment par la France, notamment avec la Chine ou la Colombie. Les entreprises françaises en sortiront largement gagnantes, dans la mesure où les dividendes versés depuis Singapour à des entreprises françaises sont supérieurs aux dividendes de source française versés à des entreprises de Singapour. La « remontée » des dividendes étant rendue plus aisée, cela devrait encourager les investissements entre les deux pays, et par voie de conséquence bénéficier aux finances publiques.

À vrai dire, le présent accord est même plus favorable encore que le modèle OCDE, puisque le seuil de « participation significative » dans le capital de la société versante est fixé à seulement 10 %, contre 25 % dans le modèle OCDE. Par comparaison, ce seuil a été fixé à 20 % dans l'accord avec la Colombie, et à 25 % dans l'accord avec la Chine, correspondant au seuil fixé par le modèle OCDE.

3. La suppression de la retenue à la source sur certains intérêts

S'agissant des intérêts, le taux de retenue à la source est fixé par l'article 11 du présent accord à 10 %, un montant inchangé par rapport à la convention de 1974, conforme au modèle OCDE et aux autres conventions fiscales récemment signées par la France.

Le présent accord se distingue toutefois du modèle OCDE par l'ajout d'un paragraphe 3 visant à exonérer de retenue à la source certaines catégories d'intérêts :

- premièrement, les intérêts versés par des personnes publiques ou reçus par celles-ci, plus précisément définies comme « un État contractant, une de ses collectivités territoriales ou l'une de ses personnes morales de droit public, y compris la banque centrale de cet État ». Une clause similaire figure dans les conventions signées avec la Colombie et avec la Chine6(*) ;

- deuxièmement, les intérêts payés au titre d'une créance ou d'un prêt garanti, assuré ou aidé par un État contractant ou toute autre personne agissant pour son compte. Ceci permet notamment d'exonérer les garanties publiques à l'exportation octroyées par la Coface (Compagnie française d'assurance et de commerce extérieur), pour le compte et sous le contrôle de l'État, qui seront bientôt transférées à Bpifrance7(*). Là encore, une clause similaire figure dans les accords avec la Colombie et la Chine ;

- enfin, les intérêts payés au titre de prêts entre entreprises, qui seront dont exclusivement imposables dans l'État du bénéficiaire. Cette clause, que l'on retrouve dans la convention franco-colombienne, constitue l'une des principales avancées du présent accord, et devrait être particulièrement favorable à la France, du fait de la place très importante qu'occupe le crédit inter-entreprises dans notre économie8(*).

On relèvera enfin que la définition des intérêts exclut désormais expressément « les pénalisations pour paiement tardif », conformément au modèle OCDE et aux conventions récentes.

4. Le cas particulier des sociétés d'investissement immobilier

Au cours des dernières années, la France a introduit dans plusieurs conventions fiscales une clause spécifique concernant les véhicules d'investissement immobilier, qui bénéficient sous certaines conditions d'une exonération d'impôt sur les sociétés en contrepartie d'une obligation de distribution des résultats. Il s'agit principalement des sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC) et des organismes de placement collectif investis en immobilier (OPCI) prenant la forme de sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV).

Cette clause spécifique, présente au paragraphe 4 de l'article 10 du présent accord, stipule que les dividendes distribués par ces véhicules d'investissement immobilier établis dans un État à des non-résidents établis dans l'autre État sont imposés au taux prévu par la législation de l'État des véhicules, en lieu et place de la retenue à la source de 5 %. En pratique cela signifie que la législation française pourra s'appliquer sans restriction : les dividendes distribués par des véhicules d'investissement immobilier établis en France à des non-résidents feront donc l'objet d'une retenue à la source au taux de droit commun de 30 %, en application du 2 de l'article 119 bis du code général des impôts.

On retrouve une clause de portée similaire dans les conventions signées avec le Royaume-Uni, le Panama, Andorre ou encore la Chine, ainsi que dans l'avenant du 31 mars 2015 à la convention fiscale franco-allemande. En revanche, comme l'avait regretté notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général9(*), cette clause ne figure pas dans l'avenant du 5 septembre 2014 avec le Luxembourg, dont les conditions demeurent trop favorables.

Pour mémoire, aux termes des articles 6 et 13 du présent accord, les revenus et gains en capital provenant de biens immobiliers sont imposables dans l'État où sont situés ces biens, par dérogation au principe d'imposition à la résidence. S'agissant plus particulièrement des gains en capital, le paragraphe 3 de l'article 13 permet à la France d'appliquer sa législation pour l'imposition des plus-values de cessions de titre d'entités à prépondérance immobilière (plus de 50 % de leur valeur), c'est-à-dire d'imposer ces plus-values mobilières comme des plus-values immobilières. La rédaction précise et exigeante de ce paragraphe se retrouve, dans une formulation proche, dans les accords avec la Chine et la Colombie.

Le cas des revenus tirés de biens immobiliers via des sociétés de personnes est traité dans la troisième partie du présent rapport.

5. Un traitement favorable pour les étudiants, stagiaires, apprentis et enseignants

Le modèle de l'OCDE prévoit que les sommes qu'un étudiant ou un stagiaire qui séjourne dans un État à seule fin d'y poursuivre ses études ou sa formation ne sont pas imposables dans cet État, à condition qu'elles proviennent de sources situées en dehors de cet État et qu'elles servent à couvrir ses frais d'entretien, d'études ou de formation. Ces dispositions visent les étudiants ou stagiaires qui sont résidents de l'autre État, ou l'étaient immédiatement avant leur séjour d'études ou de formation.

Dans son principe, l'article 19 du présent accord est conforme au modèle OCDE, mais sa portée a été sensiblement élargie. Sont ainsi concernés :

les étudiants et les stagiaires, comme dans le modèle de l'OCDE ;

les bénéficiaires d'une bourse, d'une allocation ou d'une récompense reçue d'une organisation scientifique, éducative, culturelle ou caritative ou dans le cadre d'un programme d'assistance technique mené par l'un des États contractants ;

les employés d'un État10(*) ou d'une entreprise, dans le but d'acquérir une expérience technique, professionnelle ou commerciale, ce qui permet notamment de couvrir l'apprentissage et le volontariat international en entreprise (VIE).

Sont dès lors exonérées d'impôt non seulement toutes les sommes reçues de sources situées hors de l'État de séjour destinées à couvrir les frais d'entretien, d'études et de formation, mais aussi les rémunérations issues de services rendus dans l'État de séjour, à condition que celles-ci aient un lien avec les études ou la formation (comme dans le cas des apprentis) ou qu'elles aient un caractère accessoire.

Ces dispositions dérogatoires au modèle OCDE, que l'on ne retrouve pas dans les autres conventions fiscales récemment signées, devraient être particulièrement favorables à la France, compte tenu du grand nombre d'étudiants, stagiaires et apprentis français présents à Singapour. Elles reprennent pour l'essentiel des dispositions qui figuraient déjà à l'article 20 de la convention de 1974.

Par rapport au modèle OCDE, il est également précisé que le séjour de l'étudiant, de l'apprenti ou du stagiaire doit être « temporaire », et qu'il ne doit pas excéder trois années (pour bénéficier de l'exonération d'impôt sur les bourses et rémunérations). Ces limitations paraissent raisonnables.

En outre, le présent accord contient des dispositions spécifiques pour les enseignants, qui ne sont pas prévues par le modèle OCDE, mais que l'on retrouve dans les conventions signées avec Taïwan et la Chine. L'article 20 prévoit ainsi une exonération des revenus reçus par les enseignants à raisons de leurs activités de recherche et d'enseignement, pendant une période maximale de deux ans. Il s'agit d'une autre disposition favorable aux ressortissants français, qui appelle les mêmes remarques que l'article relatif aux étudiants.

II. LA PRÉSERVATION DE LA CAPACITÉ DES ÉTATS À IMPOSER CERTAINES ACTIVITÉS SUR LEUR TERRITOIRE

1. La suppression des crédits d'impôts fictifs

L'article 23 du présent accord, relatif aux modalités d'élimination des doubles impositions, met fin au dispositif dérogatoire des crédits d'impôts forfaitaires, qui était prévu par l'article 24 de la convention fiscale de 1974.

En principe, les doubles impositions sont éliminées par l'imputation, dans l'un des États, d'une réduction d'impôt égale au montant de l'impôt payé dans l'autre État, selon des modalités diverses. Plusieurs conventions signées par la France avec des pays émergents11(*), et notamment Singapour, prévoient toutefois que la France accorde un crédit d'impôt forfaitaire, en l'occurrence égal à 10 % ou 15 % du revenu de source singapourienne selon les cas (15 % pour les dividendes, 10 % pour les intérêts et les redevances), et ce quel que soit le montant réel de l'impôt prélevé à Singapour.

Ce dispositif pouvait aboutir à des crédits d'impôts fictifs, ne correspondant à aucune imposition dans le pays source, ce qui était fréquemment le cas à Singapour. En fait, ces crédits d'impôt forfaitaires constituaient une forme de subvention à l'investissement, adaptée à la situation d'un pays en développement mais en décalage avec la richesse et le dynamisme actuels de Singapour.

La suppression des crédits d'impôts forfaitaires, favorable aux intérêts du Trésor public12(*), devrait entraîner une baisse de la rentabilité des entreprises françaises présentes à Singapour, certes en partie compensée par la baisse des retenues à la source. Toutefois, il s'agit d'un axe fort de la politique française en matière de renégociation des conventions fiscales, et de la politique des pays développés d'une manière générale, qu'approuve pleinement votre rapporteur : ces dispositifs dérogatoires n'ont plus guère de justification économique.

En lieu et place des crédits d'impôt forfaitaires, le présent accord prévoit, à son article 23, des modalités d'élimination des doubles impositions conformes au modèle OCDE, qui ne s'en écartent dans leur rédaction que pour correspondre précisément aux spécificités des deux pays. Ces modalités sont les suivantes :

- en ce qui concerne la France, une combinaison de deux méthodes couramment utilisées. D'une part, les revenus d'entreprise, les plus-values immobilières, les revenus des professions indépendantes, les revenus passifs (intérêts, dividendes et redevances) et d'autres catégories de revenus bénéficient d'un crédit d'impôt égal au montant de l'impôt payé à Singapour, sans que sans que le montant de cette imputation puisse excéder le montant de l'impôt français correspondant à ces revenus - les stipulations de la convention fiscale ne pouvant avoir pour effet d'ouvrir droit à un « impôt négatif ». D'autre part, une exemption pour les autres catégories de revenu13(*) ;

- en ce qui concerne Singapour, une réduction de l'impôt payé à Singapour égale au montant de l'impôt payé en France, ou même, le cas échéant, une exemption si les conditions prévues par la loi sur l'impôt sur le revenu (« Singapore Income Tax Act ») sont satisfaites.

La suppression des crédits d'impôt forfaitaires ne devrait pas emporter de conséquences trop importantes pour les acteurs économiques français présents à Singapour, prévenus depuis longtemps de cette politique. Par ailleurs, l'article 29 du présent accord, relatif à ses modalités d'entrée en vigueur, prévoit une période de transition : les crédits d'impôts forfaitaires continueront à s'appliquer aux intérêts et redevances payés durant une période de douze mois après l'entrée en vigueur, aux intérêts payés à raison de tout contrat de prêt (crédit-bail) conclu avant le 1er mars 2012 pour la durée restant à courir après cette date, et aux paiements reçus « à raison de tout accord pour l'usage ou la concession d'un équipement industriel, commercial ou scientifique », à condition que celui-ci ait été livré avant le 1er janvier 2013. La convention franco-chinoise aménage une période de transition similaire, qui vise surtout à préserver l'équilibre économique des grands contrats.

2. La sécurisation de l'établissement stable de services

L'article 5 du présent accord, relatif à la notion d'établissement stable, est marqué par l'introduction de la notion d'établissement stable de services au b) du paragraphe 3, définie comme « la fourniture de services, y compris les services de consultants, par une entreprise d'un État contractant agissant directement ou par l'intermédiaire de salariés ou d'autre personnel engagé par l'entreprise à cette fin ».

Auparavant, les activités visées étaient susceptibles d'être couvertes par le paragraphe 1, si l'existence d'une « installation fixes d'affaires » pouvait être démontrée, mais pouvait aussi dans certains cas ne pas relever d'un établissement stable, et donc ne pas être imposées à la source. Globalement, il en résultait donc une situation d'insécurité juridique, préjudiciable aux acteurs économiques des deux États. L'introduction de la notion d'établissement stable de services devrait permettre un surcroît de sécurité juridique pour les prestataires de services français, qu'ils soient indépendants ou salariés et, sur le plan fiscal, devrait surtout bénéficier à Singapour.

Il faut toutefois noter que relèveront d'un établissement stable les seules fournitures de services dont la durée excède 365 jours sur une période de quinze mois, soit douze mois sur quinze, au lieu de six mois (182 jours) sur douze dans les conventions signées avec la Chine ou encore la Colombie. Par comparaison, le présent accord semble donc plus favorable à la France.

3. Le maintien d'une retenue à la source sur les redevances, mais de portée limitée

L'article 12 de la convention prévoit le maintien d'une imposition des redevances à la résidence, c'est-à-dire sans application d'une retenue à la source, conformément au modèle OCDE et à la convention de 1974.

Dans l'absolu, cette disposition « standard » semble plutôt favorable aux intérêts des entreprises françaises, qui détiennent davantage de brevets et autres droits de propriété intellectuelle que leurs homologues de Singapour. Ce point mérite d'être signalé dans la mesure où la France n'a pas pu obtenu la suppression de la retenue à la source dans d'autres conventions fiscales récentes, notamment avec la Chine et la Colombie, où un taux de 10 % est appliqué.

Toutefois, une autre forme de « compensation » a été obtenue par la République de Singapour : le paragraphe 3 de l'article 12 prévoit, par dérogation au modèle OCDE, une imposition à la source des redevances issues d'activités littéraires et artistiques, et plus précisément celles reçues « reçues en contrepartie de l'usage ou la concession de l'usage d'un droit d'auteur sur une oeuvre littéraire ou artistique », ainsi que « pour des informations ayant trait à une expérience acquise dans le domaine commercial ».

En outre, le présent accord étend explicitement la définition des redevances aux rémunérations payées « pour l'usage ou la concession de l'usage d'un droit d'auteur sur une oeuvre littéraire, artistique ou scientifique, y compris les films cinématographiques, ou les films ou bandes utilisés pour les émissions radiophoniques ou télévisées », ainsi que « pour l'utilisation ou le droit d'utiliser un équipement industriel, commercial ou scientifique », ce dernier point visant notamment les contrats de crédit-bail. Cette définition est issue du modèle de l'ONU14(*), plus large que celui de l'OCDE et plus « sensible » aux problématiques rencontrées par les pays d'où proviennent les revenus passifs, c'est-à-dire surtout les pays émergents.

4. La prise en compte des binationaux dans l'imposition des traitements et pensions de la fonction publique

Aux termes du modèle de l'OCDE, les salaires, traitements et pensions versés par des personnes publiques sont imposables à source, c'est-à-dire dans l'État qui les verse. Cependant, lorsque ceux-ci sont versés à un résident d'un autre État, ils sont imposables à la résidence à condition que la personne physique possède la nationalité de cet autre État.

Cette rédaction laisse toutefois de côté de le cas des binationaux : ainsi, si le modèle OCDE était appliqué, un fonctionnaire retraité Franco-Singapourien ayant travaillé toute sa vie en France mais prenant sa retraite à Singapour ne serait imposé qu'à Singapour. Afin de surmonter ce problème, l'article 18 du présent accord prévoit une disposition permettant d'assurer l'imposition à la source des traitements et pensions versées par des personnes publiques aux binationaux.

III. DES PROGRÈS SIGNIFICATIFS, MAIS INACHEVÉS, EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET L'ÉVASION FISCALES

1. L'introduction d'une clause anti-abus générale

L'un des principaux apports de la nouvelle convention fiscale est l'introduction d'une clause anti-abus de portée générale, à la demande de la France. L'article 28 stipule ainsi que « les avantages résultant de toute réduction ou d'exonération d'impôt prévue par la présente convention ne sont pas accordés lorsque le principal objectif de certaines transactions ou opérations ou d'accords est d'obtenir une position fiscale plus avantageuse et lorsque l'octroi de cet avantage dans de telles circonstances serait contraire à l'objet et au but des dispositions pertinentes de la présente convention ». En d'autres termes, cette clause permet d'écarter l'application de la convention fiscale lorsqu'un contribuable cherche à tirer indûment bénéfice de ses stipulations, contrairement à leur objet ou à leur motif.

Une clause identique figure à l'article 24 de la convention fiscale signée avec la Chine, et une clause plus exigeante encore est prévue par l'article 26 de la convention signée avec la Colombie, qui couvre notamment les opérations réalisées par des entités liées.

Ces clauses font partie des recommandations présentées par l'OCDE le 5 octobre 2015 dans le cadre du projet « BEPS » sur l'érosion des bases fiscales et le transfert de bénéfices (Base erosion and profit shifting). Son Action 6 « Empêcher l'octroi des avantages des conventions fiscales lorsqu'il est inapproprié d'accorder ces avantages » vise précisément à introduire dans le futur modèle OCDE, et dans l'instrument multilatéral en préparation, une série de règles anti-abus de portée générale et de portée sectorielle. Le rapport final de l'OCDE souligne d'ailleurs que « ces dispositions de limitation des avantages figurent actuellement dans des conventions conclues par quelques pays et se sont avérées efficaces pour prévenir de nombreuses stratégies de chalandage fiscal ». D'après les informations transmises à votre rapporteur, la direction générale des finances publiques (DGFiP) fait fréquemment usage de ces clauses pour établir des redressements.

Toutefois, si votre rapporteur salue l'introduction de cette clause de portée générale, il relève que le présent accord ne comporte pas de clauses anti-abus sectorielles, contrairement aux conventions signées avec la Colombie, la Chine ou encore Hong Kong. Ces textes prévoient, outre la clause de portée générale, une série de clauses anti-abus relatives, respectivement, aux dividendes, aux intérêts, aux redevances et aux autres revenus. Cela correspond également à une recommandation de l'OCDE.

Dès lors, on peut légitimement s'interroger : si la clause générale l'emporte sur les clauses particulières, quelle est l'utilité de ces dernières ? Si, à l'inverse, les clauses particulières sont complémentaires de la clause générale, pourquoi les avoir omises dans le présent accord ? Il est vrai, toutefois, que l'introduction de ces clauses est récente, qu'il est encore trop tôt pour juger de leur portée effective, et qu'il n'existait pas jusqu'à maintenant de doctrine de l'OCDE permettant de choisir entre une clause générale et une clause particulière. D'après les éléments fournis à votre rapporteur, la France s'oriente de plus en plus vers l'insertion d'une clause unique et générale, conformément au futur modèle de l'OCDE.

Par ailleurs, la question de l'articulation des mécanismes anti-abus conventionnels avec la procédure interne de l'abus de droit ne manquera pas de se poser. Prévue par l'article L. 64 du livre des procédures fiscales et modernisée en 200815(*), la procédure de l'abus de droit permet de sanctionner - par une majoration de 80 % - les actes qui « n'ont pu être inspirés par aucun autre motif que celui d'éluder ou d'atténuer les charges fiscales » de l'intéressé. En d'autres termes, l'abus de droit vise les opérations dont le motif est exclusivement fiscal, tandis que les conventions bilatérales visent les opérations dont le motif est principalement fiscal16(*). L'enjeu, encore non résolu par la doctrine et la jurisprudence, est de savoir si l'administration fiscale peut faire usage des stipulations des conventions fiscales si l'abus de droit interne, plus restrictif et plus difficile à prouver, n'est pas avéré.

2. Diverses mesures anti-abus complémentaires

Le présent accord contient d'autres dispositifs anti-abus au sens large, c'est-à-dire des précisions qui permettent d'éviter le détournement des avantages qu'il offre :

- les taux réduits de retenue à la source sur les revenus passifs que sont les dividendes (article 10), les intérêts (article 11) et les redevances (article 12) sont limités aux cas où le destinataire de ces revenus en est le bénéficiaire effectif. Il en va de même pour les bénéficiaires des « autres revenus » visés à l'article 21. Cette précision figure dans le modèle de l'OCDE, mais pas dans la convention de 1974 ;

- aux termes de l'article 4, il faut pour être considéré comme « résident » d'un État contractant, et donc bénéficier des stipulations de la convention, être effectivement assujetti à l'impôt dans cet État. Là encore, cette reprise du modèle de l'OCDE constitue une avancée par rapport au texte de 1974 ;

- le paragraphe 6 de l'article 12 sur les redevances prévoit que les avantages de la convention ne s'appliquent qu'au montant des redevances qui aurait été payé par deux entités sans lien entre elles, afin d'éviter que leur montant soit artificiellement majoré ou minoré. Cette clause ne figure pas dans le modèle de l'OCDE mais a été insérée dans d'autres conventions récemment signées par la France, notamment avec la Chine et la Colombie ;

- l'article 22 relatif aux limitations des dégrèvements, repris de la convention de 1974, est un dispositif spécifique qui permet de tenir compte de la législation interne de Singapour, laquelle prévoit que seules les sommes rapatriées sont effectivement imposées. Dès lors, cet article stipule que les dégrèvements accordés par la France sont limités aux montants effectivement imposés à Singapour.

3. L'absence inhabituelle de prise en compte des sociétés de personnes et des sociétés transparentes

Les mesures anti-abus sont d'une utilité incontestable, et devraient permettre une bonne application de la convention franco-singapourienne. Toutefois, la convention se caractérise également par l'absence de certains éléments de l'arsenal anti-abus couramment utilisé. Certains sont de portée modeste, comme dans le cas de l'article 24 relatif au principe de non-discrimination, qui ne s'applique pas à tous les impôts mais aux seuls impôts visés par la convention.

Plus fondamentalement, votre rapporteur regrette l'absence de stipulations permettant de prendre en compte le cas des sociétés de personnes. Ces clauses, inspirées d'un rapport de l'OCDE sur le sujet et présentes dans les conventions signées récemment avec la Chine ou encore la Colombie, visent à prévenir d'éventuels conflits de qualification juridique pouvant aboutir à des situations de double imposition et, surtout, à des situations de double non-imposition. En effet, une même structure juridique est susceptible d'être regardée comme « transparente » par un État, c'est-à-dire imposable au niveau de ses associés, et comme « opaque » par un autre : si les associés sont résidents de l'État qui regarde la structure comme opaque, cette différence aboutit à une double non-imposition.

L'article 4 de la convention du 25 juin 2015 signée avec la Colombie comprend par exemple un paragraphe qui prévoit que les porteurs de parts, associés ou membres d'une société de personnes sont considérés, en France, comme des résidents, et à ce titre assujettis à l'impôt. Aucune stipulation de ce type ne figure dans l'accord signé avec Singapour. Toutefois, d'après les éléments fournis à votre rapporteur par la direction de la législation fiscale, cette précision n'était pas utile dans le cas présent « dans nos négociations bilatérales, nous amendons parfois l'article 4 afin de sécuriser l'application des dispositions conventionnelles à nos sociétés de personnes lorsque les discussions avec notre partenaire laissent augurer des différences d'interprétation. Au cas particulier, nos sociétés de personnes17(*) ont bien la qualité de résident au sens de l'article 4 de la nouvelle convention conclue avec Singapour. La rédaction de la convention de 1974 (...) est tout à fait analogue et aucun problème d'application sur ce point ne nous a été rapporté. Il a donc été jugé préférable de ne pas bouleverser le texte dans un souci de sécurité juridique ». Votre rapporteur comprend cette position, quoique cette précision n'eût pas été inutile pour se prévaloir d'une éventuelle difficulté d'interprétation à venir.

De même, on notera que l'article 10 du présent accord, qui prévoit l'abaissement à 5 % de la retenue à la source sur les dividendes (cf. supra), n'exclut pas de son champ les sociétés de personnes, alors que celles-ci sont explicitement écartées du bénéfice de cette clause dans le modèle OCDE et dans les conventions récentes (Chine, Colombie, Royaume-Uni etc.). Il s'agit pourtant d'une mesure anti-abus évidente : en son absence, il suffit d'avoir recours à un tel véhicule juridique pour échapper à la retenue de 15 % et bénéficier de la retenue de 5 % (réservée aux détenteurs de plus de 10 % du capital).

S'agissant des revenus tirés de biens immobiliers, votre rapporteur regrette que l'article 6 de l'accord ne contienne guère de changement par rapport à sa version antérieure. En effet, si les revenus provenant de biens immobiliers sont bien imposés dans l'État où sont situés ces biens, aucune disposition n'est prévue pour que les revenus provenant de biens immobiliers par l'interposition d'une société, d'une fiducie ou de toute autre entité transparente soient imposés dans l'État de situation de ces biens. Cette clause figure pourtant dans les conventions signées avec la Chine ou encore la Colombie.

En réponse aux interrogations de votre rapporteur, la direction de la législation fiscale a fourni la réponse suivante : « Les négociations de la convention entre la France et Singapour n'ont effectivement pas conduit à l'introduction de stipulations spécifiques pour les sociétés transparentes. Cela étant, il ressort de la doctrine administrative que les avantages conventionnels doivent être accordés, sauf stipulation conventionnelle contraire et sous certaines conditions, pour des revenus passifs transitant par une société transparente lorsque le bénéficiaire effectif a la qualité de résident au sens conventionnel. Cette position est conforme à la jurisprudence du Conseil d'État. Le résultat sur ce point est finalement identique sur le fondement de la jurisprudence et de la doctrine ». Si cette interprétation permet de conférer la qualité de résident aux sociétés de personnes, elle reste néanmoins muette sur la question des sociétés immobilières. En tout état de cause, et quelle que soit la doctrine administrative interne des États, une précaution supplémentaire eût été la bienvenue dans la présente convention.

4. La coopération en matière fiscale : un texte exigeant mais qui laisse ouverte la question de l'échange automatique

L'article 26 de la convention, relatif à l'échange de renseignements fiscaux, est conforme au dernier modèle de l'OCDE, qui date de 2014. Il l'était déjà dans la convention de 1974, depuis sa modification par l'avenant du 13 novembre 2009, entré en vigueur le 1er janvier 2011.

Cet article prévoit un échange d'informations « à la demande », c'est-à-dire par lequel les renseignements sont communiqués au cas par cas par l'État requis, à la demande de l'État requérant. Il s'agit principalement de données bancaires, d'informations sur la propriété des biens mobiliers et immobiliers, ou encore d'éléments comptables. Le dispositif s'accompagne des précautions habituelles qui visent à éviter sa mauvaise application ; il est notamment précisé que l'État requis doit obtenir les informations « même s'il n'en a pas besoin à ses propres fins fiscales », ou encore que les dispositions de cet article ne peuvent en aucun cas « être interprétées comme permettant (...) de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier » etc. Il s'agit d'empêcher que l'interposition de personnes ou de dispositions juridiques fasse obstacle à l'échange de renseignements. Enfin, le champ de cet article ne se limite pas aux seuls impôts visés par la convention (c'est-à-dire les impôts sur le revenu) mais s'étend aux « impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des États contractants ou de leurs collectivités locales ».

L'article 26 comprend toutefois, à son paragraphe 2, un ajout bienvenu par rapport à sa version précédente : les renseignements obtenus peuvent être utilisés à d'autres fins que fiscales, sous deux conditions. D'une part, cette possibilité doit résulter des lois des deux États. D'autre part, l'État qui transmet les informations doit expressément autoriser cette utilisation. Les « autres fins » visent notamment la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, ou encore contre la corruption.

Compte tenu de son apparition récente, cette clause, encore absente du modèle OCDE, ne figure dans aucune convention en vigueur signée par la France. Il est toutefois prévu de la généraliser, comme cela a été fait avec la convention signée avec la Colombie le 25 juin 2015.

D'après les informations fournies par la direction de la législation fiscale, la coopération de Singapour en matière fiscale est « très satisfaisante ». La DLF précise que « de 2011 à 2014, la France a effectué 47 demandes d'assistance administrative en matière fiscale  à Singapour. Pour l'ensemble de ces demandes, les autorités singapouriennes ont fourni les éléments demandés dans un délai moyen de deux mois », ce qui est rapide. Les réponses de Singapour sont également jugées satisfaisantes.

On ajoutera que, d'après le rapport 2014 du Forum mondial de l'OCDE sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales18(*), le degré de coopération fiscale de Singapour est jugé « conforme pour l'essentiel », à l'issue de l'examen de la « phase 2 ».

Dans sa communication du 26 juin 201319(*), notre ancien collègue Philippe Marini, président de la commission des finances, abondait dans le même sens : « on constate un contraste entre les échanges avec la Suisse et ceux avec Singapour. Les demandes à Singapour, peu nombreuses et toutes très précises, ont reçu des réponses également précises (...). En revanche, la Suisse répond peu, tard et mal ».

Les échanges d'informations avec Singapour ne sont toutefois pas exempts de certaines difficultés, comme cela est apparu à l'occasion d'une commission d'enquête menée par nos collègues députés20(*). En cherchant à savoir pourquoi la DGFiP n'avait pas interrogé Singapour alors que l'on pouvait supposer que des avoirs initialement détenus en Suisse y avaient été « délocalisés », le rapporteur remarque : « deux éléments peuvent contribuer à rendre plus complexe qu'il n'y paraît à première vue l'assistance administrative avec Singapour. En premier lieu, les autorités requises informent systématiquement le contribuable, ou ses conseils, de l'existence de la demande - c'est cependant également le cas de la Suisse. Surtout, il est nécessaire d'obtenir une autorisation judiciaire21(*) pour toute demande relative à des données bancaires, comme l'a rappelé devant la commission d'enquête le chef du service du contrôle fiscal, Alexandre Gardette. Du point de vue du rapporteur, ces difficultés objectives ne sont toutefois pas insurmontables ; même s'ils sont peu nombreux, les précédents témoignent plutôt de l'efficacité de l'assistance administrative avec les autorités singapouriennes ».

Le présent accord laisse de côté la question de l'échange automatique d'informations, qui présente l'avantage, par rapport à l'échange à la demande, de ne nécessiter ni connaissance préalable de l'identité des contribuables et des comptes bancaires, ni bonne volonté particulière de la part des administrations fiscales22(*).

Toutefois, la République de Singapour s'est engagée à passer à l'échange automatique d'ici à 2018, via un instrument juridique distinct mais complémentaire du présent accord. Le pays fait en effet partie, comme la France, des 94 États et territoires qui se sont engagés à signer l'accord multilatéral du 29 octobre 2014, qui prévoit l'application en 2017 ou 2018 de la « norme commune de déclaration » élaborée par l'OCDE (cf. encadré). On peut toutefois remarquer qu'à la date de rédaction de ce rapport, Singapour n'avait toujours pas effectivement signé l'accord multilatéral (qui comporte à ce jour 79 signataires).

Le passage à l'échange automatique d'informations constitue un progrès majeur dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Désormais la coopération fiscale entre la France et Singapour pourra donc non seulement s'appuyer sur les dispositions de la présente convention bilatérale, mais aussi sur l'accord multilatéral de l'OCDE, qui constitue un instrument puissant et complémentaire. Les deux procédures ne concernent en effet pas les mêmes types de dossiers : l'échange à la demande permet d'obtenir des compléments d'informations, souvent précis, sur des contrôles fiscaux déjà en cours ; l'échange automatique vise quant à lui de détecter des fraudes potentielles, en vue de lancer une éventuelle procédure.

Le standard de l'OCDE en matière d'échange automatique

La norme commune de déclaration de l'OCDE est un texte ambitieux, qui couvre un champ très large dans trois dimensions :

les informations communiquées comprennent l'identité et le numéro d'identification fiscale (NIF) du contribuable, le numéro du compte, le solde et les revenus financiers qu'il produit (intérêts, dividendes etc.) ;

les comptes déclarables comprennent les comptes des personnes physiques et des entités, ce qui inclut les trusts et autres structures pouvant correspondre à des sociétés-écrans. La norme requiert de regarder à travers les entités passives afin de déterminer et de déclarer les personnes physiques qui en détiennent le contrôle réel ;

- les institutions financières soumises à l'obligation déclarative comprennent non seulement les banques, mais aussi la plupart des sociétés d'assurance, les organismes de placement collectif et d'autres établissements financiers.

Aux termes de la norme OCDE, ces institutions financières doivent mettre en oeuvre une série de « diligences raisonnables » afin d'identifier les comptes déclarables. Celles-ci diffèrent en fonction de leur titulaire, de leur date d'ouverture et de leur valeur. Les comptes préexistants de personnes physiques inférieurs à un million de dollars se voient appliquer des procédures allégées, et un seuil de minimis de 250 000 dollars est prévu pour les comptes d'entités préexistants. Pour tous les nouveaux comptes, une auto-certification de résidence fiscale est demandée au titulaire.

Les établissements financiers devront commencer à collecter les données au 1er janvier 2016, et les premiers échanges d'informations entre États auront lieu d'ici au 30 septembre 2017. L'accord contient d'exigeantes stipulations en matière de confidentialité et de protection des données personnelles, qui seront évaluées par l'OCDE pour chaque État signataire.

Source : rapport n° 59 (2015-2016) fait par Éric Doligé au nom de la commission des finances, sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, déposé le 14 octobre 2015.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 10 février 2016, sous la présidence de M. Vincent Delahaye, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Éric Doligé, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission, sur le projet de loi n° 3153 (2015-2016) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Alors que l'accord avec la Suisse vise à répondre à un problème ponctuel et précis, le présent accord avec Singapour s'inscrit dans le mouvement continu de renégociation de nos conventions fiscales, engagé depuis plusieurs années.

L'actualité, pourtant, n'est jamais loin. D'abord parce que certaines informations demandées à la Suisse auraient pu opportunément être demandées à Singapour à l'époque... Ensuite, et surtout, parce que cette convention a été négociée dans le contexte agité des débats sur le projet « BEPS » (Base Erosion and Profit Shifting) de l'OCDE, qui vise à lutter contre la délocalisation abusive des bénéfices.

Ces débats nous rappelé qu'une convention fiscale n'est pas seulement un texte technique. C'est un acte politique. Ce n'est pas sans raison que notre commission avait organisé, le 1er juillet dernier, une audition conjointe sur le thème de la diplomatie fiscale. De fait, c'est dans une convention fiscale que se joue la répartition entre les États du droit d'imposer les bases fiscales, et donc sur le partage des fruits de la croissance mondiale. Et c'est dans une convention fiscale que les entreprises et les particuliers trouvent, ou pas, une incitation à aller investir et s'installer dans un autre pays.

En l'espèce, cette convention fiscale signée le 15 janvier 2015 viendra se substituer au texte actuel, qui date du 9 septembre 1974 et ne correspond plus à la réalité des échanges économiques entre les deux pays.

Plaque tournante du commerce et des investissements en Asie du Sud-est, premier partenaire de la France dans la région, hub portuaire et aéroportuaire majeur, Singapour a en effet vu son économie évoluer en profondeur, délaissant en quatre décennies les activités manufacturières au profit d'une spécialisation en finance et en innovation dans les activités à haute valeur ajoutée - chimie, pharmacie etc. Très exposée au retournement de la conjoncture mondiale, la cité-État cherche aujourd'hui à attirer de nouveaux investissements dans ces secteurs de pointe. Cela tombe bien : la France y excelle. Ses champions industriels et ses ingénieurs bien formés ne pourront que tirer parti d'un nouveau cadre fiscal, plus favorable aux investissements et aux échanges commerciaux.

Le texte de l'accord est, en pratique, très proche modèle de base élaboré en 2010 par l'OCDE. Il n'en demeure pas moins que chaque clause a fait l'objet d'une négociation : les différences avec le modèle résultent des compromis entre les deux pays, ainsi que d'une volonté de conserver « ce qui fonctionne » dans la convention de 1974, afin de ne pas créer d'incertitude juridique.

Par rapport à l'accord de 1974, la nouvelle convention fiscale offre un cadre plus favorable aux investissements, ce qui pourrait d'abord profiter aux entreprises françaises.

En premier lieu, la retenue à la source opérée sur les dividendes est abaissée de 10 % à 5 %. Comme les investissements français à Singapour excèdent les investissements singapouriens en France, ceci permettra aux entreprises françaises y détenant des filiales de faire « remonter » plus facilement leurs bénéfices vers la France.

En deuxième lieu, les intérêts sont exonérés de la retenue à la source de 10 % s'ils résultent de prêts inter-entreprises, ce qui est un mode de financement très utilisé par les entreprises françaises.

En troisième lieu, une clause particulière permet de protéger le régime français des sociétés d'investissement immobilier, notamment celui des sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC), qui est particulièrement favorable. Celles-ci se verront appliquer la législation de leur État, en l'occurrence une retenue à la source de 30 % sur les dividendes distribués à des non-résidents, en lieu et place de la retenue à la source de 5 % prévue par la convention.

En quatrième lieu, un chantier devra dorénavant avoir une durée de douze mois pour être considéré comme un « établissement stable », et donc imposable à Singapour, contre six mois auparavant.

Enfin, la présence française à Singapour est également encouragée par le maintien de clauses particulièrement favorables, déjà présentes dans le texte de 1974, pour les étudiants, stagiaires, apprentis et enseignants.

Dans le même temps, la nouvelle convention fiscale préserve le droit des États à imposer des activités sur leur territoire. On signalera notamment trois clauses.

D'abord, le maintien d'une imposition à la source des redevances provenant d'activités littéraires et artistiques. Ce n'est pas grand-chose par rapport au droit commun de l'imposition à la résidence, mais cela devrait tout de même bénéficier surtout à Singapour.

Ensuite, l'introduction de la notion d'établissement stable de services. Aujourd'hui, il n'est pas toujours facile de dire si une prestation de services relève d'un établissement stable ou pas. L'introduction de cette notion, certes de nature à profiter à Singapour, va surtout dans le sens d'une meilleure sécurité juridique pour les entreprises. Son seuil de déclenchement - douze mois sur quinze, au lieu de six mois sur douze dans les autres accords récents - demeure toutefois très favorable aux prestataires français.

Enfin, la suppression du système des crédits d'impôt forfaitaires : ce mécanisme ancien permettait de réduire de 10 % à 15 % l'impôt payé en France - quel que soit le montant réel de l'impôt payé à Singapour. Le Trésor public français en sera le grand bénéficiaire, après la fin de la période de transition. Le système des crédits d'impôt forfaitaires, qui représentait une forme de subvention à l'exportation vers les pays en développement, paraît aujourd'hui anachronique dans le cas d'un pays comme Singapour. Il sera remplacé par un crédit d'impôt égal au montant réellement acquitté à Singapour, conforme au modèle OCDE.

La convention comporte enfin une série d'améliorations visant à prévenir la fraude fiscale et l'optimisation fiscale abusive.

Relevons, notamment, l'introduction d'une clause anti-abus générale, visant à combattre les montages dont le but est principalement, sinon exclusivement, de tirer indûment un avantage fiscal des stipulations de la convention. Les clauses de ce type, systématiquement introduites par la France dans les nouveaux accords, ont d'ores et déjà permis à l'administration fiscale d'effectuer des redressements.

Un autre point important est le renforcement du mécanisme d'échange d'informations à la demande. Celui-ci était déjà conforme au dernier standard de l'OCDE depuis la signature de l'avenant du 13 novembre 2009 à la précédente convention, mais il est dorénavant précisé que les renseignements obtenus peuvent être utilisés, sous conditions, à d'autres fins que des fins fiscales, comme la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. La coopération fiscale avec Singapour est satisfaisante, et devrait encore être renforcée par le prochain passage à l'échange automatique, auquel la cité-État s'est engagée à horizon 2018.

Bien sûr, la présente convention fiscale n'est pas exempte de critiques. Il faut toutefois garder à l'esprit qu'un texte de ce type est toujours le résultat d'un compromis, et qu'il est difficile d'obtenir satisfaction sur tous les points.

On peut tout d'abord regretter l'absence de clauses traitant des sociétés de personnes et entités transparentes, qui figurent pourtant dans d'autres conventions récentes. L'interposition de ces entités, notamment en matière immobilière, constitue pourtant un montage courant - pour ne pas dire grossier - pour échapper à l'impôt. En théorie, la doctrine administrative interne et l'interprétation actuelle des deux parties permettent de régler la plupart des cas. Mais quelques précautions supplémentaires dans l'accord eussent été bienvenues, pour se prémunir contre d'éventuels conflits d'interprétation à venir.

Ensuite, on note l'absence de clauses anti-abus « sectorielles », par exemple sur les intérêts, dividendes et redevances, comme c'est le cas dans les autres accords récemment signés par la France. La clause générale a toutefois vocation à couvrir l'ensemble des possibles abus, et devrait être dorénavant privilégiée dans la pratique conventionnelle de la France.

D'une manière générale, les avantages certains de cet accord l'emportent nettement sur ses quelques faiblesses. Ce texte, très attendu par les acteurs économiques, devrait marquer une étape importante du développement des relations économiques entre la France et Singapour, pour le bénéfice mutuel des deux États, de leurs entreprises et de leurs citoyens. Compte tenu de ces observations, et considérant que ses avantages sont très supérieurs aux quelques inconvénients qui demeurent, je vous propose donc d'adopter le présent projet de loi sans modification.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vous avez évoqué une retenue à la source de 5 % sur les dividendes. Mais qu'en est-il dans le cadre d'une activité offshore ? Je pense aux sociétés enregistrées à Singapour mais n'y exerçant pas leur activité. Comment l'administration française considère-t-elle de tels dividendes lorsqu'ils sont perçus par un ressortissant français ? Il me semble que s'il n'y a pas, comme c'est le cas à Hong-Kong, d'imposition sur les bénéfices offshore, elle ne peut se prévaloir du crédit d'impôt ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - S'il s'agit d'un montage dont l'objectif est la dissimulation, il devrait tomber sous la clause anti-abus de la convention, et sous les dispositions de notre droit interne.

M. Richard Yung. - L'objectif est d'encourager les fonds étatiques singapouriens à investir en France, mais n'oublions pas qu'une importante communauté de quelque 10 000 citoyens français est établie à Singapour, où les intérêts français sont principalement investis dans la finance et l'immobilier. La société Dragages est ainsi le principal constructeur de l'île. Cette convention n'est donc pas indifférente pour la communauté française.

L'autre objectif est de prévenir la fraude fiscale et les abus, sachant que Singapour est en quelque sorte devenue une alternative à la Suisse, et que les banques suisses, lorsqu'elles ont fermé certains comptes, ne manquaient pas d'adresser leurs clients à un correspondant de bonne volonté sur l'île... Toutes les clauses de la convention sur lesquelles vous avez insisté sont donc bienvenues. Nous voterons ce texte, qui constitue un progrès.

M. Éric Bocquet. - Singapour est un territoire plus particulier encore que la Suisse, avec laquelle les choses ont progressé parce que les Américains ont pesé de tout leur poids.

La présente convention, qui compte de nombreux articles très détaillés, appelle de notre part une analyse fouillée et c'est pourquoi nous réserverons pour l'instant notre vote, afin de vérifier que ce texte répond bien aux objectifs de transparence que nous appelons de nos voeux.

M. André Gattolin. - Comme Éric Bocquet, j'estime que ces conventions bilatérales ont un sens mais qu'elles s'inscrivent aussi dans la politique globale de l'Union européenne. Je rappelle qu'un traité commercial a été signé entre l'Union européenne et Singapour en 2013, puis un traité d'investissement - avec d'ailleurs une fameuse clause d'arbitrage ISDS (Investor-State Dispute Settlement) qui fait l'objet d'un recours devant la Cour de justice de l'Union européenne, laquelle doit décider s'il s'agit d'un traité mixte dont certaines clauses devraient être ratifiées par les parlements nationaux.

D'où ma question : la convention ici proposée a-t-elle des équivalents entre Singapour et d'autres pays de l'Union européenne ou bien jouons-nous les pionniers ? Quelle cohérence globale entre ce texte et les accords d'investissement négociés puis ratifiés par l'Union européenne ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je veux insister sur l'importance des relations avec Singapour. Présidente du groupe d'amitié du Sénat, je suis aussi l'élue d'un département qui compte la plus grande communauté singapourienne de France, sur la base de Cazaux. Nos relations avec Singapour sont étroites en matière de défense, et nous assurons la formation des pilotes de la cité-État, dont il ne faut savoir qu'ils se retrouvent très vite, en vol, au-dessus du territoire de la Malaisie. J'insiste sur ces relations, qui ont un impact économique fort.

Sur le plan financier, enfin, Singapour est une place très forte et très solide. Si elle perdait son triple A, cela poserait bien des difficultés. Pour toutes ces raisons, j'estime que la France doit travailler étroitement avec l'île, sans se limiter aux relations nouées dans un cadre européen.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Richard Yung connaît bien la situation locale. L'important est en effet de régler le problème de la fraude fiscale, grâce à un accès aux données - ce qui est aussi de nature à améliorer la fluidité des investissements.

Éric Bocquet demande si cette convention permet d'atteindre l'objectif de transparence. Les accords bilatéraux ne permettent sans doute pas de régler tous les problèmes, mais ils nous font avancer vers cet objectif. L'analyse détaillée qu'il entend mener de ce document sera l'occasion de poser des questions, auxquelles il sera répondu en séance, mais dès à présent, nous pouvons considérer que ce texte constitue une avancée significative au regard de la situation antérieure.

André Gattolin a rappelé l'existence d'accords au niveau européen, dont un accord d'investissement de 2015. Cet accord stipule cependant que les clauses des conventions fiscales bilatérales l'emportent sur celles de l'accord d'investissement.

Enfin, dans l'intervention de Marie-Hélène Des Esgaulx, qui a témoigné de nos relations fortes avec Singapour, j'ai bien senti le souhait de voir la France connaître une situation aussi florissante.

La commission a adopté le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Singapour en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

ANNEXE : LA FISCALITÉ À SINGAPOUR

Source : direction de la législation fiscale (DLF)

Présentation résumée des principaux impôts
(sous réserve de l'application des conventions fiscales)

I. L'IMPOSITION DES SOCIÉTÉS

A. TERRITORIALITÉ DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS (IS)

Singapour applique un impôt sur les sociétés territorial. Cela signifie que les sociétés résidentes ne sont imposées à Singapour que sur les revenus de source singapourienne.

Toutefois, les revenus de source étrangère rapatriés (y compris les bénéfices des succursales étrangères) par des sociétés résidentes sont considérés comme ayant leur source à Singapour et y sont ainsi imposables.

Une société est résidente de Singapour si la direction et le contrôle de ses activités sont exercés à Singapour. En pratique, le lieu où les administrateurs se réunissent et exercent de facto leur contrôle est considéré comme le lieu de résidence de la société.

Ces règles de territorialité s'appliquent aussi bien aux sociétés résidentes qu'aux sociétés non-résidentes ayant un établissement stable à Singapour.

Les sociétés non-résidentes sans établissement stable sont imposées sur les revenus de source singapourienne.

B. PRODUITS EXONÉRÉS D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Hormis les produits non soumis à l'IS à Singapour par application du principe de territorialité, sont exonérés :

- les dividendes distribués par les sociétés exerçant leurs activités à Singapour ;

- de manière partielle, les bénéfices imposables jusqu'à 300.000 $S ou SGD (dollars de Singapour) : à hauteur de 75 % sur les premiers 10.000 $S,  puis à hauteur de 50 % pour les 290.000 SGD suivants (les dividendes singapouriens ne sont pas pris en compte) ;

- les dividendes de source étrangère rapatriés à Singapour à la condition qu'ils aient été imposés dans l'État étranger et que le taux d'IS dans cet État soit au moins de 15 % ;

- les plus-values sur les cessions de valeurs mobilières et sur les actifs immobilisés ;

- pour mémoire : tous les revenus de source étrangère rapatriés à Singapour sur la période allant du 22 janvier 2009 au 21 janvier 2010 (loi de finances pour 2009).

C. TAUX D'IMPOSITION

Taux de l'impôt

L'IS s'élève à 17 % depuis le 1er janvier 2010.

De 2013 à 2015, les entreprises ont la possibilité de demander un abattement de 30 % sur l'impôt net à payer, ce montant étant plafonné à 30.000 $S par an.

Les dividendes ayant leur source à Singapour versés à des non-résidents ne supportent pas de retenue à la source (RAS). En revanche, les intérêts subissent une RAS libératoire au taux de 15 % et les redevances une RAS de 10 %.

Par ailleurs, afin de faciliter le démarrage de la finance islamique à Singapour, les sociétés peuvent bénéficier d'une imposition allégée sur les produits de ce type pendant 5 ans ; ces derniers sont alors taxés à un IS au taux de 5 %, au lieu de 17 %.

Crédit d'impôt étranger relatif aux dividendes de source étrangère (situation mères-filles)23(*)

Les dividendes de source étrangère ouvrent droit à un crédit d'impôt représentatif, d'une part, de la RAS opérée à l'étranger sur ces revenus et, d'autre part, de l'impôt sur les sociétés étranger ayant frappé les bénéfices à partir desquels ces dividendes ont été distribués (underlying tax credit).

Pour bénéficier de ce crédit d'impôt indirect, la société singapourienne doit posséder au moins 25 % du capital de la société étrangère.

D. RÉGIMES FISCAUX PRÉFÉRENTIELS

Afin d'encourager les investissements étrangers, Singapour a mis en place des régimes fiscaux incitatifs notamment pour les sociétés pionnières (exonération d'IS), les activités de transport maritime ou encore les activités de recherche et de développement.

II - L'IMPOT SUR LE REVENU

A. L'IMPOSITION DES PERSONNES PHYSIQUES RÉSIDENTES

1. Territorialité

Les personnes physiques résidentes de Singapour sont imposables sur leurs revenus de source singapourienne ou perçus sur le territoire, tandis que les résidents temporaires24(*) et les non-résidents n'y sont imposables qu'à raison de la première catégorie. La convention fiscale comporte une clause visant à éviter que ces règles conduisent à des doubles exonérations.

Une personne physique est considérée comme résidente de Singapour lorsqu'elle y réside plus de 183 jours au cours de l'année civile.

Il convient de noter qu'une personne physique salariée à Singapour pour une durée de 3 ans sera traitée comme un résident pendant ces 3 années même si elle y réside chaque année moins de 183 jours.

Depuis le 1er janvier 2009, une personne physique salariée peut opter pour le statut de résident non-ordinaire pour une durée de cinq ans à condition de ne pas avoir été résidente de Singapour au cours des trois années précédentes.

En cas d'option, le salarié est imposé à Singapour à raison de la fraction de la rémunération liée à l'activité salariale exercée dans cet État sous réserve de passer au moins 90 jours hors de Singapour pour des raisons professionnelles et de percevoir un salaire annuel d'au moins 160.000 $S.

2. Revenus exonérés

Sont exonérés d'impôt sur le revenu :

- les revenus de source étrangère perçus à Singapour, à la condition qu'ils n'aient pas été perçus par l'intermédiaire d'une société de personnes ;

- les dividendes de source singapourienne ;

- les intérêts sur les comptes de dépôt dans les banques ou les sociétés financières agréées à Singapour et sur les comptes courants obligataires ;

- de manière générale, les plus-values sur les cessions de valeurs mobilières et immobilières.

3. Revenu net global imposable

Chaque revenu net catégoriel est obtenu en appliquant les règles particulières de détermination, après déduction des frais et charges propres à chaque catégorie. L'ensemble des revenus catégoriels ainsi déterminés forme le revenu net imposable.

4. Taux d'imposition

Barème d'imposition

Revenu imposable annuel en $S *

Taux de l'impôt

Jusqu'à 20 000

0

De 20 001 à 30 000

2 %

De 30 001 à 40 000

3,5 %

De 40 001 à 80 000

7 %

De 80 001 à 120 000

11,5%

De 120 001 à 160 000

15 %

De 160 001 à 200 000

17 %

De 200 001 à 320 000

18 %

Au-delà de 320 001

20 %

*1 dollar singapourien ($S) = 0,61 €

Les couples mariés font l'objet d'une imposition conjointe25(*). Des abattements et crédits d'impôt sont accordés au titre de la situation familiale.

Crédits d'impôt imputables

Des crédits d'impôt sont accordés aux personnes physiques résidentes à raison de l'impôt étranger sur les revenus rapatriés à Singapour provenant d'États non conventionnés.

Le montant du crédit d'impôt est limité à l'impôt qui serait dû à Singapour sur le même type de revenus.

Les excédents de crédit d'impôt ne peuvent pas faire l'objet d'un report en avant.

B. L'IMPOSITION DES REVENUS DES PERSONNES PHYSIQUES NON-RÉSIDENTES

Les personnes physiques non-résidentes sont imposées de la façon suivante :

- exonération de RAS sur les dividendes de source singapourienne,

- RAS libératoire de 15 % sur les intérêts de source singapourienne,

- RAS libératoire de 10 % sur les redevances.


* 1 Association des nations du Sud-est asiatique.

* 2 Lee Kwan Yew a été Premier ministre de 1959 à 1990, puis ministre senior de 1990 à 2004. Son fils Lee Hsien Loong est Premier ministre depuis cette date.

* 3 Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), février 2016.

* 4 Lors de la rédaction du présent rapport, Singapour n'avait pas encore accompli les procédures internes nécessaires à la ratification.

* 5 Audition conjointe de Catherine Henton, directeur fiscal de Sanofi-Aventis, Édouard Marcus, sous-directeur de la prospective et des relations internationales à la direction de la législation fiscale (DLF) et Raffaele Russo, chef du projet BEPS, centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE, sur la diplomatie fiscale de la France en faveur de ses entreprises, 1er juillet 2015.

* 6 Dans ce dernier cas, les institutions publiques sont limitativement énumérées.

* 7 Article 103 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015. Voir à ce sujet le commentaire de l'article 37 du projet de loi de finances rectificative dans le rapport n° 229, tome I (2015-2016) de Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, 9 décembre 2015.

* 8 Voir à ce sujet l'intervention de Corso Bavagnoli, chef du service du financement de l'économie à la direction générale du Trésor, devant la commission des finances, lors de l'audition du 27 janvier 2016 sur le développement des nouvelles technologies de la finance (« Fintech ») et leurs enjeux en termes économiques et de régulation : « Un mot sur la question du "monopole bancaire" sur le crédit. Tout d'abord, celui-ci est en réalité partiel, du fait de la place très importante qu'occupe le crédit inter-entreprises en France, plus que dans tout autre pays européen - ce qui est à la fois une force et une faiblesse. Celui-ci est d'ailleurs appelé à se développer, avec les dispositions de la loi "Macron" pour la croissance et l'activité ».

* 9 Rapport n° 260 (2015-2016) fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances, sur le sur le projet de loi n° 250 (2015-2016) autorisant l'approbation du quatrième avenant à la convention entre la France et le Grand-Duché de Luxembourg tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, 16 décembre 2015.

* 10 Ou d'une collectivité territoriale ou personne morale de droit public de cet État.

* 11 Par exemple la Chine aux termes de la convention de 1984, la Turquie ou encore le Mexique.

* 12 Le gain budgétaire potentiel n'a toutefois pas pu être chiffré.

* 13 Il s'agit principalement des revenus immobiliers, des bénéfices des entreprises de transport et des plus-values mobilières. Cette exemption prend la forme d'un crédit d'impôt égal au montant de l'impôt français, ce qui permet de préserver le caractère progressif de notre système fiscal.

* 14 Organisation des Nations unies.

* 15 La rédaction actuelle de l'article L. 64 du livre des procédures fiscales est issue de l'article 35 de la loi n° 2008-1443 de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008.

* 16 Voir à ce sujet les développements de votre rapporteur dans le rapport n° 57 (2014-2015) fait par Éric Doligé au nom de la commission des finances, 29 octobre 2014.

* 17 Celles-ci sont définies par l'article 8 du code général des impôts en droit interne.

* 18 Cette instance, renforcée en septembre 2009, est chargée d'évaluer la réalité des engagements pris en matière de transparence par ses 125 pays membres ainsi que pour les pays dont l'examen a été jugé pertinent, par un processus d'examen par les pairs. Celui-ci porte d'une part sur l'existence de mesures législatives et réglementaires internes (phase 1), et d'autre part sur leur application effective (phase 2).

* 19 Communication de Philippe Marini, président de la commission des finances, sur la gestion par les services de l'État d'informations relatives à la détention d'un compte à l'étranger par un ministre, 26 juin 2013.

* 20 Rapport n° 1408 du 8 octobre 2013 fait par Alain Claeys, député, au nom de la commission d'enquête relative aux éventuels dysfonctionnements dans l'action du Gouvernement et des services de l'État, notamment ceux des ministères de l'économie et des finances, de l'intérieur et de la justice, entre le 4 décembre 2012 et le 2 avril 2013, dans la gestion d'une affaire qui a conduit à la démission d'un membre du Gouvernement.

* 21 Cette autorisation judiciaire n'est aujourd'hui plus nécessaire.

* 22 Pour de plus amples détails sur le sujet, voir le rapport n° 59 (2015-2016) fait par Éric Doligé au nom de la commission des finances, sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers, déposé le 14 octobre 2015.

* 23 Jusqu'en 2010, Singapour accordait aux sociétés un crédit d'impôt imputable sur l'impôt sur les sociétés à raison des impôts prélevés dans les États membres du Commonwealth si ceux-ci pratiquaient la réciprocité. En outre, le résultat imposable devait être déterminé dans les différents États membres du Commonwealth selon des règles comparables à celles en vigueur à Singapour. En général, le crédit d'impôt était égal à la moitié du taux d'impôt singapourien.

* 24 Personne résidant à Singapour moins de 6 mois au cours d'une année civile dans un but spécifique sans l'intention de s'y installer.

* 25 L'épouse qui bénéficie de ses propres revenus peut choisir l'imposition séparée.