COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PENSIONS » - M. Jean-Claude BOULARD, rapporteur spécial
Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » retrace principalement, en recettes , les contributions versées par les employeurs (46,5 milliards d'euros en 2015) et les cotisations des agents publics de l'État (5,9 milliards d'euros en 2015), et, en dépenses , les pensions de retraite des agents civils et militaires de l'État et de ses opérateurs (56,5 milliards d'euros en 2015). Il est décomposé en trois programmes comme le montre le tableau ci-dessous.
À la clôture de l'exercice 2015, le solde du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » s'est élevé à 779,2 millions d'euros , contre une prévision de 727,4 millions d'euros en loi de finances initiale .
Le CAS a bénéficié de reports de crédits à partir de l'exercice précédent. Les reports de crédits disponibles en fin d'année 2014 ont atteint 988,4 millions d'euros (767 millions d'euros lors de l'exercice précédent). Ils ont porté les crédits ouverts pour l'exercice à 57, 830 milliards d'euros.
Ils ont donné lieu à une restructuration des crédits au bénéfice des programmes 741 et 742 (32,2 et 13,9 millions d'euros respectivement) par économies de reports sur le programme 743 (pour 46,1 millions d'euros) (voir infra ).
Équilibre en recettes et en dépenses du CAS « Pensions » en 2014
(crédits de paiement, en millions d'euros)
|
Recettes |
Dépenses |
Écart dépenses 2015 par rapport à |
Solde |
||||||
|
LFI 2015 |
Exécu-tion 2015 |
Exécu- tion 2014 |
LFI 2015 |
Exécu- tion 2015 |
Exécu-tion 2014 |
LFI 2015 |
Prévision LFI 2015 |
Exécution 2015 |
|
|
Programme 741
|
53 482 |
53 301 |
52 146 |
52 789 |
52 536 |
+0,1% |
-0,5% |
693 |
+ 765 |
|
Programme 742
|
1 959 |
1 958 |
1 909 |
1 925 |
1 902 |
-0,1% |
-1,2% |
34 |
+ 54 |
|
Programme 743
|
2 126 |
2 054 |
2 224 |
2 127 |
2 095 |
-6,4% |
-1,5% |
0 |
-40 |
|
Total mission |
57 569 |
57 313 |
56 279 |
56 842 |
56 534 |
+0,04% |
-0,5% |
727 |
779 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Pensions » annexé au projet de loi de règlement pour 2014)
1. Une gestion prudente du CAS
En 2015, les dépenses de pensions civiles et militaires sont très proches des prévisions initiales (- 0,5 %). L'écart n'est que de 308 millions d'euros.
Il s'élargit lorsqu'on prend en compte les mouvements de crédits intervenus en cours de gestion pour atteindre 1,296 milliard d'euros.
Nulle annulation n'a frappé les crédits disponibles de sorte que ces crédits ont été reportés sur 2016.
Cette décision de gestion peut apparaître excessivement prudente lorsqu'on considère les données de dépenses du compte.
Celles-ci continuent à progresser par rapport à l'exécution 2014, mais sur un rythme très modéré (+ 0,04 % contre + 1,2 % de 2013 à 2014).
Toutefois, il faut tenir compte de plusieurs incertitudes.
Ainsi, la sous-exécution observée en 2015 doit beaucoup à une révision de l'inflation qui a permis d'économiser près de 100 millions d'euros sur les dépenses de pension civiles et militaires. En outre, elle résulte d'évolutions essentiellement techniques en lien avec la gestion des affiliations rétroactives qui permettent aux fonctionnaires, notamment les militaires quittant l'armée, d'être affiliés aux régimes de retraites de droit commun. Une sous-exécution de l'ordre de 168 millions d'euros a pu être constatée sur ce point.
Du côté des recettes, elles sont un peu moins fructueuses que prévu (- 256 millions d'euros) avec un écart atteignant 181 millions d'euros au titre du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité ». Mais, la moins-value de recettes est inférieure à celle, de 326 millions d'euros, constatée lors de l'exercice précédent. Les prévisions de cotisations salariales sont tenues. En revanche, les cotisations versées par les ministères au titre des pensions civiles sont plus éloignées des prévisions.
Enfin, force est d'observer qu'au vu des masses financières retracées sur le compte, les écarts constatés par rapport à la prévision initiale apparaissent marginaux. Il en va de même des crédits reportés sur l'année suivante.
2. Des opérations discutables
Une sous-exécution des crédits du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » est apparue. Cependant, elle a été limitée à 33 millions d'euros.
Pourtant, les recettes, qui proviennent de la mission « Anciens combattants », ont été minorées en gestion, de 40 millions d'euros. Combiné aux moins-values de recettes observées en exécution, cette minoration a entraîné l'apparition d'un solde négatif en gestion, pour 40,1 millions d'euros, qui contraste avec une situation globale marquée par un excédent du CAS.
Ceci ne constitue pas une irrégularité dans la mesure où la condition de disponibilité des recettes pour consommer les crédits s'apprécie au niveau général du CAS. Pour autant, il en résulte une réduction sensible du fonds de roulement de cette section du CAS ramené à 19 millions d'euros soit moins d'une semaine de dépenses.
En revanche, constitue plus sûrement une irrégularité l'un des reports croisés mentionnés supra . La section 743 du CAS est un compte miroir qui est principalement destiné à financer les dépenses d'indemnisation et de réparation des invalides et victimes de guerre. Ces dépenses sont d'une nature singulière. Elles échappent à la logique contributive des autres sections du CAS. Les dépenses n'étant pas de même nature, ces reports, qui ont atteint 46,1 millions d'euros peuvent être considérés comme irréguliers.
Ajoutons que l'utilité de ce report qui ne tenait pas dans la nécessité de couvrir des dépenses insuffisamment provisionnées semble avoir été assez étrangère à la logique générale des reports de crédits.
3. Un fonds de roulement qui continue de croître
Le résultat prévisionnel du CAS s'élevait à 727,4 millions d'euros. L'exécution a vu apparaître un écart positif de 52 millions d'euros entre le solde prévu et le résultat constaté en 2015 pour un excédent de recettes sur les dépenses de 779 millions d'euros.
Malgré de légères moins-values de recettes, la sous-exécution des crédits ouverts en LFI a permis d'aboutir à un résultat encore meilleur que prévu.
Au 31 décembre 2014, le solde cumulé du CAS « Pensions » s'élevait à 1,6 milliard d'euros . En prévision, il devait atteindre 2,3 milliards d'euros fin 2015 . En exécution, il ressort à 2,4 milliards d'euros .
Ce solde cumulé dépasse désormais le flux de recettes du programme 743 (l'excédent est encore plus fort pour le programme 742). Il est plus élevé que le niveau généralement recommandé, qui est de l'ordre de 1 milliard d'euros. Il atteste, à sa manière, de la prudence de la programmation ces dernières années.
Évolution du solde cumulé du CAS « Pensions »
(en millions d'euros)
|
Solde cumulé au 31/12/2014 |
Solde exercice 2015
|
Solde exercice 2015
|
Solde cumulé au 31/13/2015 |
|
|
Programme 741 |
1 532,8 |
693 |
764,5 |
2 297,4 |
|
Programme 742 |
28,6 |
34,4 |
54,8 |
83,4 |
|
Programme 743 |
59,2 |
0,0 |
-40,1 |
19,1 |
|
Total CAS « Pensions » |
1 620,7 |
+ 727,4 |
+ 779,2 |
2 399,9 |
Source : rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Pensions » annexé au projet de loi de règlement pour 2014
C'est d'autant plus vrai que les retards de paiement des contributions et cotisations au CAS « Pensions » par les ministères employeurs et les établissements publics semblent désormais beaucoup plus rares 253 ( * ) , sinon tout à fait inexistants.
L'existence structurelle d'un excédent des recettes sur les dépenses contraste avec la situation globale des finances publiques. Le CAS contribue à atténuer le solde négatif des administrations publiques.
Pour autant, il serait hasardeux d'en conclure que le système de pensions des fonctionnaires se trouve en état de suréquilibre. Les recettes du CAS proviennent en effet du budget général dans des proportions considérables (74,28 % pour les agents civils). Ces dépenses contribuent bien entendu à l'excédent des dépenses publiques sur les recettes.
4. Un contexte qui demeure incertain à court et moyen terme
La direction générale des finances publiques (DGFiP) a proposé une évaluation de la réforme de 2010 dont les effets sur les équilibres des régimes de retraite de la fonction publique d'État seraient en 2016 de 2,17 milliards d'euros et en 2017 de 2,47 milliards d'euros (dont 1,51 milliard d'économies sur les dépenses et 0,96 milliard de cotisations supplémentaires). L'impact de réformes dont les effets attendus passent par des changements de comportements est par nature difficile à estimer. La difficulté est d'autant plus grande que la réforme procède par des modifications incrémentales inscrites dans le temps.
Les effets des réformes sont suspendus à des modifications de comportement qu'elles recherchent mais qu'elles ne garantissent pas. D'ores et déjà, les estimations de la DGFiP ont été modérées puisque l'effet de la réforme de 2010 était précédemment estimé à 2,73 milliards d'euros en 2017.
En l'état, on note que le ralentissement des liquidations n'est pas un phénomène constant. Très sensible après l'adoption de la réforme, il hésite à se prolonger et va jusqu'à connaître une inversion (sans pour autant qu'elle soit nécessairement de tendance). Par ailleurs, le niveau moyen des pensions nouvellement liquidées continue de progresser et se trouve très supérieur à celui de la pension moyenne en stock.
Ainsi, malgré une indexation réduite aux prix, la valeur moyenne de la pension progresse plus que l'inflation tandis que la faiblesse des revalorisations salariales réduit le différentiel entre les dynamiques respectives des masses de recettes et de dépenses.
Ces facteurs de résistance de la tendance à une progression soutenue des pensions pourraient se renforcer dans le contexte de l'accord sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (accord PPCR), moyennant certains délais.
5. La poursuite des effets structurels d'équilibrage des réformes des retraites publiques...
Les réformes des retraites de 2003 254 ( * ) et de 2010 255 ( * ) ont des effets notables sur les comportements de départ à la retraite des agents publics. La tendance à l'augmentation de l'âge de départ à la retraite et de la durée moyenne de cotisation se maintient
Tout d'abord, l'âge moyen à la radiation des cadres continue d'augmenter : toutes catégories confondues (actifs et sédentaires), il s'élève à 61 ans et deux mois pour les personnels civils en 2015 (soit un peu plus d'un mois de plus qu'en 2014). S'agissant des militaires , l'âge moyen de radiation était de 48 ans en 2015 (soit neuf mois de plus qu'en 2014).
Évolution des comportements de départ
à la retraite
des personnels civils et militaires
(en années pour l'âge de radiation
et en
trimestre pour la durée de cotisation)
|
2013 Réalisation |
2014 Réalisation |
2015 Prévision |
2015 Réalisation |
||
|
Age moyen à la radiation des cadres |
Civils |
60,78 |
61,05 |
61,00 |
61,20 |
|
Militaires |
47,09 |
47,62 |
47,30 |
48,01 |
|
|
Durée moyenne de cotisation au sein du régime PCMR* |
Civils |
145,35 |
146,10 |
146,00 |
146,90 |
|
Militaires |
135,78 |
138,46 |
138,00 |
142,00 |
* PCMR : pensions civiles et militaires de l'État.
Source : rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Pensions » annexé au projet de loi de règlement pour 2015
Ces évolutions s'accompagnent d'un allongement de la durée moyenne de cotisation .
Pour les fonctionnaires civils elle a progressé de deux mois en moyenne en 2015, pour atteindre un peu moins de 147 trimestres (soit 36,75 annuités).
En 2014, cette durée avait augmenté de huit mois pour les militaires . En 2015, l'augmentation est encore plus forte (onze mois) (six mois pour les officiers pour atteindre 160,48 trimestres - 40,12 annuités, et douze mois pour les non-officiers, pour atteindre 137,94 trimestres - 34,8 annuités).
Pour mémoire, la loi du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites prévoit, pour tous les assurés, y compris les agents de la fonction publique, de relever la durée d'assurance minimale pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein de 41,75 annuités en 2020 à 43 annuités en 2035. Cette mesure qui tend à réduire le taux de rendement des cotisations des agents de la fonction publique exerce aussi un effet favorable sur le niveau des cotisations à hauteur de l'impact de l'allongement des carrières sur la masse salariale. Cet effet d'assiette est complété par un effet-taux.
En effet, le taux de cotisation salariale des fonctionnaires est censé rattraper son niveau dans le régime général des salariés. Ce rattrapage a exercé des effets significatifs en 2015. Les assiettes de cotisations du programme 741 ont été inférieures aux prévisions (- 406 millions d'euros). Cette révision a provoqué une minoration de la contribution des ministères employeurs par rapport aux prévisions. Leur progression a été amputée de 203 millions d'euros en exécution si bien qu'elles n'ont augmenté que de 238 millions par rapport à 2014 (+ 0,5%). De leur côté, les cotisations salariales ont gagné 4,8 %, la hausse du taux de cotisation salariale permettant de maintenir des recettes dynamiques. La progression des cotisations salariales atteint même 5,5 % pour les seuls fonctionnaires civils.
6. ... trouve sa traduction dans le compte général de l'État enregistre une baisse des engagements de retraite à l'horizon 2050
Le hors-bilan du compte général de l'État enregistre une réduction des dettes implicites liées aux régimes de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l'État.
Le compte général de l'État fait figurer en annexe deux évaluations différentes et complémentaires des engagements de l'État au titre des retraites des fonctionnaires civils et militaires de l'État.
La première repose sur la méthode des « unités de crédits projetées ». Elle consiste à calculer la somme actualisée des droits acquis au terme de l'exercice où ils sont évalués. Ces droits sont ceux des personnes retraitées mais aussi des personnes en activité compte tenu du point de leur carrière où elles sont parvenues. Cette méthode simule les dettes que devrait supporter le régime de retraite s'il était figé à une date donnée. La valeur des engagements de retraite estimés dans ces conditions est très sensible au taux d'actualisation employé pour les calculs. Cette sensibilité est illustrée par le passage d'une valeur de passif inscrite au hors-bilan de l'État de 1 302 milliards d'euros fin 2013 à 1 561 milliards d'euros fin 2014 (1 543 milliards après révision technique). La référence de taux d'actualisation était passée entre ces deux dates de 1,08 % (au-dessus du taux d'inflation) à 0,17 %.
Pour 2015, le taux d'actualisation a été stabilisé (+0,01 point) si bien que seuls jouent significativement le bilan des dégagements de droits (en lien avec la diminution d'une année des créances des retraités) et des accumulations de droits (en lien avec les gains des actifs). Ce bilan réduit les engagements de l'État à hauteur de 8 milliards d'euros, les droits nouvellement acquis s'élevant à 39,2 milliards d'euros contre 47,2 milliards de droits éteints.
Au total, l'évaluation des engagements de l'État en unités de crédit projetées s'élève au 31 décembre à 1 535 milliards d'euros.
Une seconde évaluation est désormais proposée avec l'évaluation des besoins de financement actualisés. Reposant sur le cumul des besoins de financement à un horizon donné (deux échéances sont envisagées soit 2115 ou 2050), elle suppose de tenir compte des effets de l'ouverture du régime de retraite. Une séquence de soldes entre les recettes (non prises en compte dans la méthode exposée ci-dessus) et les dépenses d'une année est reconstituée jusqu'au terme de la projection. À fin 2014, les estimations faisaient ressortir une capacité de financement de 80 milliards d'euros. En 2015, elle atteint 95 milliards d'euros à l'horizon 2050 (et jusqu'à 437 milliards d'euros à l'horizon 2115). L'écart entre les estimations mentionnées provient principalement de la hausse de la valeur du point d'indice de la fonction publique annoncé en cours d'année. Elle augmente l'assiette des cotisations sans effets à due proportion sur les prestations. En particulier, les pensionnés ne sont pas appelés à bénéficier d'une mesure qui, pour les cotisants, ne se traduira qu'avec retard sur le montant de leurs pensions.
Ce résultat qui est sensible aux hypothèses de calcul (taux d'actualisation, rapport démographique...), signifie que le taux de cotisation salariale (augmenté de plus de 21 % entre 2014 et 2020) autorise à anticiper une réduction de 95 milliards des dépenses du CAS au titre des pensions civiles et militaires de l'État au cours de la période entre 2015 et 2050.
À titre de complément, on peut indiquer que les mêmes exercices d'évaluation réalisés pour certains régimes spéciaux (SNCF, RATP, ENIM, SEITA...) extériorisent de leur côté un besoin de financement de 148 milliards d'euros à l'horizon 2050 (270 milliards d'euros à 2115) dont près de la moitié pour le seul régime de la SNCF.
7. La préoccupation accrue du suivi de la performance en matière de gestion des pensions de retraite des fonctionnaires est encore incomplète
L'État recourt à une diversité de services pour gérer les pensions même si la tendance est une forme de concentration des points de référence qu'accompagne un processus de dématérialisation répondant aux progrès du numérique.
L'État défraye ses partenaires et, en 2015, il a trouvé dans la réduction des frais remboursés à la Caisse des dépôts et consignations pour sa gestion du fonds spécial des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) et du fonds des rentes d'accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM) l'occasion d'une économie modeste mais qui témoigne que l'État sait optimiser les coûts de gestion notamment lorsqu'ils sont supportés par des tiers. La baisse atteindrait 5 % par rapport à 2014.
L'année 2014 a été marquée par des travaux d'amélioration du volet relatif aux coûts de gestion 256 ( * ) de la maquette de performance du CAS « Pensions ».
Un nouvel indicateur, mesurant le coût de gestion global d'un ressortissant des pensions civiles et militaires de retraite a été développé et intégré au projet annuel de performances pour 2015. Cet indicateur agrège les coûts de gestion supportés par l'ensemble des acteurs de la chaîne des retraites (en comprenant les employeurs). Ce coût s'était élevé à 26,2 euros en 2014 257 ( * ) . Le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement n'en restitue, hélas, pas l'exécution.
Cet indicateur vient s'ajouter à celui relatif au coût de gestion d'un ressortissant du régime des pensions civiles et militaires , introduit en 2013. Il mesure le coût moyen, pour la direction générale des finances publiques, d'un ressortissant du régime des pensions civiles et militaires de l'État. Ce coût s'établit à 13,8 euros en 2014 inférieur de 60 centimes à celui constaté en 2013 . On ne peut que regretter que la valeur de cet indicateur de gestion en 2015 ne soit pas davantage informée.
Coût de gestion d'un ressortissant du
régime
des pensions civiles et militaires de retraite
(en euros)
|
2013 Réalisation |
2014 Réalisation |
2015 Prévision PAP 2015 |
2015 Prévision (actualisé)PAP 2015 |
2015 Réalisation |
2017 Cible |
|
14,4 |
13,8 |
14,7 |
14,5 |
ND |
15,3 |
Source : rapport annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Pensions » annexé au projet de loi de règlement pour 2014 et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015
Les progrès attendus du numérique n'ont pas toujours été au rendez-vous dans le passé. Le logiciel de paie « Louvois » du ministère de la défense a connu de graves problèmes qui se sont traduits en particulier par des trop-versés .
Votre rapporteur s'interroge sur la traduction budgétaire des régularisations de cotisations prélevées sur ces excédents de soldes.
* 253 En dépit de l'absence de publication des deux projets de décret prévoyant d'instaurer une date limite de versement des contributions et cotisations et une pénalité en cas de dépassement.
* 254 Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
* 255 Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
* 256 Pour mémoire, les coûts de gestion des pensions civiles et militaires sont inscrits au programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il s'agit toutefois d'un élément déterminant pour mesurer la performance de l'opérateur de gestion des pensions civiles et militaires qu'est le SRE.
* 257 Ce coût est équivalent à un coût de 22 centimes d'euros pour 100 euros de pensions versés.