Projet de loi de finances pour 2017 : Le budget de 2017 et son contexte économique et financier

B. ...AU PRIX D'UNE NOUVELLE VIREVOLTE BUDGÉTAIRE ET FISCALE

La modification significative de la composition de l'ajustement structurel projeté en 2017 est révélatrice de la nouvelle virevolte effectuée par le Gouvernement : de manière à permettre, sur le papier, un retour du déficit public effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017, le Gouvernement est revenu sur les engagements pris au cours des dernières années en matière fiscale, et ce afin de s'autoriser un relâchement de l'effort sur les dépenses . Ce faisant, celui-ci dégrade la situation budgétaire pour les années ultérieures dès lors que les réductions d'impôt ne sont que reportées et que les moindres économies consenties ont nécessairement des incidences à moyen terme. Aussi la « tactique » budgétaire adoptée dans le cadre du présent projet de loi de finances aura-t-elle pour effet de dégrader la situation financière dont héritera la prochaine majorité gouvernementale.

1. Un report des baisses d'impôt annoncées...

Lors du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) qui s'est tenu au mois de juillet dernier, votre rapporteur général avait déjà relevé l'inconséquence de la politique fiscale menée par le Gouvernement ^{65 ( * )} . En effet, ce dernier a décidé en juin 2016 de modifier significativement le contenu du Pacte de responsabilité au titre de l'exercice 2017 .

Comme le fait apparaître le tableau ci-après issu du rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2016, qui retraçait le calendrier de déploiement des mesures en faveur des entreprises initialement annoncé par le Gouvernement, les mesures en faveur des entreprises devaient permettre une baisse de prélèvements atteignant, au total, 41 milliards d'euros au titre de la période 2014-2017
- dont 20,5 milliards d'euros pour le seul Pacte de responsabilité.

Tableau n° 20 : Mesures en faveur des entreprises initialement prévues

(en milliards d'euros)

	2014	2015	2016	2017
CICE (créance fiscale)	- 10,0	- 17,5	- 18,5	- 19,5
Pacte de responsabilité et de solidarité	-	- 6,5	- 13,5	- 20,5
Dont allègement des cotisations sociales	-	- 5,5	- 9,0	- 10,0
Dont suppression progressive de la C3S	-	- 1,0	- 2,0	- 5,5
Dont fin de la contribution exceptionnelle puis baisse du taux d'IS	-	-	- 2,5	- 4,5
Plans d'investissement et TPE/PME	-	- 0,5	- 1,0	- 1,0
Total des mesures en faveur des entreprises	- 10,0	- 24,0	- 33,0	- 41,0

Note de lecture : les chiffres sont arrondis. De ce fait, la somme apparente des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.

Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2016

Toutefois, le montant des mesures en faveur des entreprises est révisé à 39,5 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017 , ainsi que le montre le tableau ci-après. Encore, cette estimation tient désormais compte du plan d'urgence en faveur de l'emploi et des allègements de charges sociales des agriculteurs - s'élevant à 3,5 milliards d'euros - qui, fondamentalement, répondent à une logique distincte des mesures de diminution générale de la fiscalité des entreprises.

Quoi qu'il en soit, le Pacte de responsabilité ne représenterait plus que 15,5 milliards de baisse des prélèvements - contre une prévision initiale de 20,5 milliards d'euros. Le Gouvernement a renoncé à la suppression totale de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et à la première réduction du taux légal de l'impôt sur les sociétés (IS). En somme, le montant du Pacte de responsabilité a été réduit de 5 milliards d'euros pour l'exercice 2017 .

Tableau n° 21 : Mesures en faveur des entreprises révisées en 2016

(en milliards d'euros)

	2014	2015	2016	2017
CICE (créance fiscale)	- 11,0	- 17,0	- 18,0	- 19,0
Pacte de responsabilité et de solidarité	-	- 6,5	- 14,0	- 15,5
Dont allègement des cotisations sociales	-	- 5,5	- 9,0	- 10,0
Dont suppression progressive de la C3S	-	- 1,0	- 2,0	- 2,0
Dont fin de la contribution exceptionnelle	-	-	- 3,0	- 3,0
Dont baisse du taux d'IS	-	-	-	- 0,5
Plans d'investissement et TPE/PME	-	- 0,5	- 1,5	- 1,5
Plan emploi	-	-	- 2,0	- 3,0
Allègements de charges sociales des agriculteurs	-	-	- 0,5	- 0,5
Total des mesures en faveur des entreprises	- 11,0	- 24,0	- 36,0	- 39,5

Note de lecture : les chiffres sont arrondis. De ce fait, la somme apparente des arrondis peut différer de l'arrondi de la somme.

Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2017

En lieu et place des mesures ainsi annulées ou reportées, le Gouvernement propose, dans le projet de loi de finances, un relèvement du taux du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) à 7 %, un renforcement des allègements de cotisations des travailleurs indépendants et une réduction du taux de l'impôt sur les sociétés pour les petites et moyennes entreprises (PME) .

Sur le fonds, deux remarques semblent devoir être formulées. En premier lieu, l'inconstance de la politique fiscale peut être regrettée , dans la mesure où elle vient accroître le manque de prévisibilité souvent reproché à l'environnement fiscal français. Si l'effort en faveur des PME et des travailleurs indépendants est louable, revenir sur des promesses de baisses des prélèvements concernant aussi les grandes entreprises est hautement contreproductif en termes d'attractivité de notre territoire et de compétitivité de nos entreprises .

Au-delà de la pertinence discutable de cette modification inopinée du contenu du Pacte de responsabilité, il convient de noter l'opportunité que celle-ci représente d'un point de vue comptable . En effet, les mesures de « substitution » ont, pour la plupart d'entre elles, un effet limité, voire nul, sur le déficit public de l'année 2017. Ainsi, concernant le relèvement du taux du CICE , son impact sur le solde public ne sera observé, en application des règles de comptabilité nationale, que l'année de constat de la créance
- soit celle où les bénéficiaires déclareront fiscalement leur crédit d'impôt -, c'est-à-dire au plus tôt en 2018. Aussi le Gouvernement anticipe-t-il un coût de 3 milliards d'euros en 2018 pour cette mesure. De même, la baisse de l'impôt sur les sociétés pour les PME représenterait une baisse de 300 millions d'euros sur les recettes publiques collectées en 2017. Le renforcement des allègements de cotisations des travailleurs indépendants aurait, lui, une incidence de 150 millions d'euros au titre de l'exercice 2017.

Ainsi, tout en feignant de maintenir inchangé le montant total des mesures en faveur des entreprises, le Gouvernement « transforme » 5 milliards d'euros de baisses des prélèvements dans le cadre du Pacte de responsabilité en réduction d'impôts de 450 millions d'euros en 2017... Si l'effet de ces mesures sur le déficit public n'en sera que plus limité, le « gain » fiscal effectif pour les entreprises le sera tout autant. Par ailleurs, des hausses « ponctuelles » d'impositions sur les entreprises sont prévues dans le présent projet de loi en vue de « sécuriser » le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017 ; ainsi, une modification est apportée au régime des acomptes d'impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises afin d'en accélérer le recouvrement - accroissant les recettes de l'État de 0,5 milliard d'euros - et il est institué un acompte pour le paiement de la majoration de TASCOM, d'un rendement de 0,1 milliard d'euros au profit de l'État, complété d'une mesure « miroir » adoptée à l'initiative des députés au bénéfice des collectives territoriales, d'un montant de 0,4 milliard d'euros.

Aussi ce revirement fiscal aboutit-il à une « disparition » de la baisse globale des impôts qui devait intervenir en 2017 . Certes, une nouvelle baisse de l'impôt sur le revenu est programmée, pour près d'un milliard d'euros ; pour autant, alors que le programme de stabilité d'avril 2016 prévoyait des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires d'un montant de - 5,7 milliards d'euros en 2017, celle-ci sont estimées à + 0,5 milliard d'euros par le présent projet de loi de finances . Encore, ce montant pourrait évoluer durant l'examen des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017, l'Assemblée nationale ayant d'ores et déjà, outre la mesure précitée relative aux impositions perçues par les collectivités territoriales, accru les recettes fiscales nettes de l'État au titre de l'année 2017 de 266 millions d'euros. Quoi qu'il en soit, le Gouvernement anticipe, à ce jour, un taux de prélèvements obligatoires de 44,5 % du PIB en 2017 , contre une prévision de 44,0 % dans le dernier programme de stabilité.

De manière indubitable, le Gouvernement a donc renoncé aux baisses d'impôt promises afin d'être en mesure de relâcher l'effort sur les dépenses tout en affichant un déficit prévisionnel de 2,7 % du PIB en 2017.

Toutefois, ceci ne l'empêche aucunement d'adopter des réductions d'impôt qui auront un impact sur les années ultérieures . Entre autres, outre le relèvement du taux du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), qui aura un impact de 3,1 milliards d'euros sur le solde public en 2018, le projet de loi de finances prévoit une prolongation du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et une extension du crédit d'impôt en faveur des services à la personne au profit des contribuables n'exerçant aucune activité professionnelle, correspondant respectivement à une perte de recettes de 1,7 milliard et de 1,1 milliard d'euros, de même qu'une nouvelle baisse du taux de l'impôt sur les sociétés pour 1,2 milliard d'euros. En bref, les promesses fiscales du Gouvernement représentent, à ce jour, une dégradation du solde public de 7,1 milliards d'euros au titre de l'exercice 2018 .

2. ...pour permettre un relâchement de l'effort sur les dépenses

Le scénario gouvernemental sous-jacent au présent projet de loi de finances fait apparaître une nette révision à la hausse du taux d'évolution de la dépense publique en 2017 . Comme le montre le tableau ci-après, la croissance de la dépense en valeur a été révisée de 1,1 % à 1,6 % au titre de l'exercice 2017 entre le dernier programme de stabilité et le projet de loi de finances ; la croissance de la dépense en volume est, quant à elle, estimée à 0,8 % contre 0,1 % auparavant.

Tableau n° 22 : Évolution des dépenses publiques

(en %)

	2015	2016	2017	2018	2019
Programme de stabilité d'avril 2016
Inflation	0,0	0,1	1,0	1,4	1,75
En valeur, hors crédits d'impôt	0,9	1,1	1,1	1,4	1,8
En valeur, y compris crédits d'impôt	1,4	1,1	1,1	1,4	1,9
En volume, hors crédits d'impôt	0,9	1,0	0,1	0,0	0,0
En volume, y compris crédits d'impôt	1,4	1,0	0,1	0,0	0,1
Projet de loi de finances pour 2017
Inflation	0,0	0,1	0,8	1,4	1,75
En valeur, hors crédits d'impôt	0,8	1,4	1,6	1,6	1,8
En valeur, y compris crédits d'impôt	1,3	1,3	1,6	1,9	1,8
En volume, hors crédits d'impôt	0,8	1,3	0,8	0,2	0,0
En volume, y compris crédits d'impôt	1,3	1,2	0,8	0,5	0,0

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement)

De toute évidence, le Gouvernement a considérablement revu à la baisse ses ambitions en termes d'économies . À cet égard, il est intéressant de noter qu' alors que le programme de stabilité d'avril 2016 anticipait la réalisation de 19 milliards d'euros d'économies en 2017 dans le cadre du programme de 50 milliards d'euros d'économies prévu au titre de la période 2015-2017, le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances n'en prévoit plus que 12 milliards d'euros , dont près de 2 milliards d'euros sur la charge de la dette (voir tableau ci-après).

Tableau n° 23 : Économies réalisées au cours de la période 2015-2017

(en milliards d'euros)

	2015	2016	2017	Cumul
Total (y compris charge de la dette)	19,7	14,8	12,0	46,5
Total (hors charge de la dette)	18,1	12,4	10,0	40,5
État et opérateurs	10,0	7,0	1,5	18,6
dont charge de la dette	1,6	2,4	2,0	6,0
Collectivités locales	3,5	3,3	2,8	9,6
Administrations de sécurité sociale	6,2	4,5	7,7	18,3

Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2017

Ainsi que l'indique le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au présent projet de loi, « en 2017, les dépenses supplémentaires annoncées lors du Débat d'orientation des finances publiques afin de financer les secteurs prioritaires que sont l'éducation et la jeunesse, l'emploi et la sécurité, se traduiraient par une légère accélération de la dépense publique, qui croîtrait de 1,6 %. Ces dépenses nouvelles ont conduit à un rehaussement de la norme de dépenses de l'État de 5,7 Md€ par rapport au programme de stabilité d'avril 2016 (norme hors dette et transferts aux collectivités) » ^{66 ( * )} . Par suite, comme le fait apparaître plus avant la partie spécifiquement dédiée au budget de l'État du présent rapport, le relâchement de l'effort en dépenses concerne en premier lieu celles de l'État - contraignant le Gouvernement, afin de compenser ces dépenses supplémentaires, à revenir sur ses engagements passés en termes de réduction des impôts (voir supra ). En tout état de cause, l'État et ses opérateurs constitueraient les plus faibles contributeurs aux économies projetées en 2017, à hauteur de 1,5 milliard d'euros - reposant quasi exclusivement sur la baisse de la charge de la dette -, soit 12,5 % du total.

Le rythme d'évolution des dépenses entrant dans le champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) est, lui aussi, révisé à la hausse . Alors que le programme de stabilité d'avril 2016 annonçait une croissance de l'Ondam de 1,75 %, celle-ci a été relevée à 2,1 % dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017. Cela correspond à un rehaussement de l'Ondam, en montant, de 0,7 milliard d'euros en 2017. La révision de cet objectif se justifie par les hausses de dépenses induites par l'entrée en vigueur de la nouvelle convention médiale à l'été 2016, la revalorisation du point d'indice de la fonction publique dans les établissements publics de santé et la mise en place du protocole « Parcours professionnel, carrières et rémunérations ». Toutefois, il convient de relever que le coût total de ces mesures est estimé à 1,2 milliard d'euros par le ministère des affaires sociales ^{67 ( * )} ; par conséquent, le quantum d'économies prévu, de 4,1 milliards d'euros, ne compense que partiellement ces différentes mesures , après prise en compte de la hausse tendancielle des dépenses de santé. Aussi l'Ondam devrait-il être dépassé en 2017, sauf à ce que des économies supplémentaires soient engagées - sachant qu'il existe un risque élevé que les 4,1 milliards d'euros d'économie ne puissent être réalisées. À cet égard, le dernier avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie, après avoir noté qu'« une partie significative des économies annoncées n'a pas pour objet de ralentir le rythme des dépenses mais de mobiliser d'autres sources de financement qui ne sont pas décomptées dans l'ONDAM » ^{68 ( * )} - ce qui équivaut à une « débudgétisation » dans le champ des finances sociales - ou découle d'opérations de nature strictement comptable, a souligné que « malgré un taux de progression de l'ONDAM plus élevé qu'en 2016, et en dépit des mesures d'économie annoncées par le gouvernement, le respect de l'ONDAM en 2017 sera soumis à de très fortes tensions et appellera un pilotage infra-annuel renforcé » ^{69 ( * )} .

Toujours dans le périmètre des administrations de sécurité sociale (ASSO), le Gouvernement estime qu'en 2017, « la modération des pensions de retraite se poursuivrait (+ 1,5 % après + 2,1 % en 2016) en raison d'une revalorisation modérée (0,6 % attendu au 1 ^er octobre 2017), de la sous-indexation des pensions des régimes complémentaires prévue par l'accord de 2015 et de la fin de la montée en charge du décalage de l'âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans » ^{70 ( * )} . Par ailleurs, il prévoit un recul des dépenses d'indemnisation du chômage en 2017 (- 3,9 % après + 2,5 % en 2016), « grâce à l'amélioration sur le marché de l'emploi et aux effets attendus de mesures mises en oeuvre dans le cadre de la prochaine convention d'indemnisation du chômage » ^{71 ( * )} . Cependant, cette dernière prévision peut paraître optimiste, et ce pour deux raisons. Tout d'abord, dans ses dernières perspectives financières, l'Unédic anticipe une hausse du chômage indemnisé de 0,6 % en 2016, qui s'accompagnerait d'une progression des dépenses d'assurance chômage de 0,4 % ^{72 ( * )} . Ensuite, ainsi que l'a relevé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), « le Gouvernement prévoit également une économie de 1,6 Md€ (soit 0,1 point de PIB) au titre des négociations paritaires à venir sur la convention Unédic. Cette prévision est irréaliste. Elle méconnaît le fait que ces négociations ne devraient avoir lieu que dans le courant de l'année 2017, ce qui ne permet pas d'anticiper un effet significatif sur le solde 2017 de l'Unédic » ^{73 ( * )} .

Au total, les dépenses des administrations de sécurité sociale devraient progresser de 1,6 % en 2017 (après + 0,8 % en 2016) , selon le Gouvernement, contre une prévision de + 1,2 % dans le dernier programme de stabilité. Encore, compte tenu des éléments qui viennent d'être évoqués, il est probable que ces dépenses seront plus dynamiques, en 2017, que ce que laisse penser le scénario gouvernemental.

Pour ce qui est des dépenses des administrations publiques locales (APUL) , celles-ci augmenteraient de 2,0 % en 2017 (après + 0,8 % en 2016 et
- 1,3 % en 2015). Selon le Gouvernement, « cette évolution résulterait principalement de l'effet du cycle électoral communal sur l'investissement local » ^{74 ( * )}
- ce dernier devant progresser de 2,2 %. La croissance des dépenses de fonctionnement s'établirait, quant à elle, à 1,7 % en 2017 (après + 0,8 % en 2016), en lien avec le retour de l'inflation, la hausse du point d'indice et la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnel, carrières et rémunérations ». Aussi les dépenses de fonctionnement seraient-elles essentiellement portées par les rémunérations des salariés (+ 2,1 %) et les prestations sociales (+ 4,6 %), du fait de facteurs exogènes, alors que les consommations intermédiaires stagneraient (+ 0,1 %). Ces évolutions font apparaître les efforts consentis par les collectivités territoriales en vue du redressement des comptes publics . À cet égard, elles ont plus que respecté l'Objectif d'évolution de la dépense locale (Odedel) fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. En 2014 et 2015, leurs dépenses de fonctionnement ont progressé respectivement de 2,5 % et 1,7 %, quand l'Odedel prévoyait une hausse de 2,8 % et 2 %. Sur cette période, leurs dépenses de fonctionnement ont ainsi augmenté de 540 millions d'euros de moins que prévu.

Pour autant, le Haut Conseil des finances publiques a relevé que les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales « pourraient progresser plus rapidement que prévu dans un contexte de montée en charge de mesures augmentant la masse salariale (notamment augmentation du point d'indice fonction publique et PPCR) » ^{75 ( * )} . Il convient néanmoins de préciser qu' une hausse plus rapide qu'anticipé des dépenses de fonctionnement des collectivités locales n'aurait qu'une incidence extrêmement limitée sur le solde public dès lors que ces dernières seraient contraintes d'augmenter leurs recettes en conséquence, la règle de l'équilibre budgétaire leur interdisant de recourir à l'emprunt pour financer des dépenses de fonctionnement.

Quoi qu'il en soit, ce relâchement des efforts en dépenses intervient dans un contexte où la France a continûment affiché, au cours des années passées, une progression des dépenses publiques significativement plus dynamique dans les autres États de la zone euro . En effet, la dépense publique a crû, en moyenne et en valeur, de 2 % en France entre 2011 et 2015, contre 1 % dans la zone euro.

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* ⁶⁵ Rapport d'information (n° 763, 2015-2016) d'Albéric de Montgolfier préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2017.

* ⁶⁶ Rapport économique, social et financier (RESF), op. cit. , p. 69.

* ⁶⁷ Voir annexe 7 « Ondam et dépenses de santé » au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, p. 14.

* ⁶⁸ Avis du Comité d'alerte n° 2016-3 du 12 octobre 2016 sur l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, p. 2.

* ⁶⁹ Ibid. , p. 2-3.

* ⁷⁰ Rapport économique, social et financier (RESF), op. cit. , p. 98.

* ⁷¹ Ibid. , p. 98-99.

* ⁷² Unédic, Perspectives financières de l'Assurance chômage 2016-2019 , septembre 2016.

* ⁷³ Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2016-3 du 24 septembre 2016, op. cit. , p. 14.

* ⁷⁴ Rapport économique, social et financier (RESF), op. cit. , p. 93.

* ⁷⁵ Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2016-3 du 24 septembre 2016, op. cit. , p. 14.