Projet de loi de finances pour 2017 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 14 (Art. L. 1613-1, art. L. 2335-3, art. L. 3334-17 du code général des collectivités territoriales, art. 1384 B, art. 1586 B et art. 1648 A du code général des impôts, art. 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992, art. 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, art. 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, art. 4 et 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, art. 49 de la loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014, art. 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, art. 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, art. 6 de la loi n° 87-1317 de finances pour 1987 du 30 décembre 1986, art. 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement des territoires, art. 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, art. 2, art. 77 et art. 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, art. 51 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011, art. 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) - Fixation pour 2017 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d'exonérations d'impôts directs locaux (IDL)

. Commentaire : le présent article fixe le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2017 ainsi que le périmètre et le taux de minoration des variables d'ajustement.

I. LA BAISSE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT

A. LE DROIT EXISTANT

Après une première réduction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 1,5 milliard d'euros décidée pour 2014, le Gouvernement a annoncé, en avril 2014, que les dotations aux collectivités territoriales diminueraient, entre 2015 et 2017, de 11 milliards d'euros, à raison de 3,67 milliards d'euros par an, soit une diminution de l'ordre de 10 % chaque année.

Ainsi, en application de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dans sa rédaction issue de l'article 33 de la loi de finances initiale pour 2016, le montant de la DGF est fixé à 33,22 milliards d'euros en 2016, contre 40,1 milliards d'euros en 2014.

Toutefois, en 2016, le montant de la DGF effectivement répartie s'est élevé à 33,27 milliards d'euros (et non 33,22 milliards d'euros). En effet, la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) due par certaines collectivités territoriales est supérieure à leur DGF ; dans ce cas, elles ne perçoivent pas de DGF et l'État opère un prélèvement sur leur fiscalité. L'écart de 46 millions d'euros correspond à ces prélèvements sur la fiscalité.

En juin 2016, lors du Congrès des maires, le Président de la République a annoncé pour 2017 une réduction de l'effort demandé aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.

La contribution au redressement des finances publiques (CRFP) demandée au bloc communal serait ainsi divisée par deux (1,035 milliard d'euros au lieu de 2,071 milliard d'euros) ; les contributions des départements et des régions demeureraient identiques (respectivement 1,148 milliard d'euros et 451 millions d'euros).

La DGF diminuerait donc en 2017 de 2,63 milliards d'euros - au lieu de 3,67 milliards d'euros.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article fixe le montant de la DGF pour 2017 à 30,86 milliards d'euros, soit une diminution de 2,4 milliards d'euros par rapport à l'année précédente.

La diminution de la DGF est inférieure de 200 millions d'euros environ à la diminution prévue pour 2017 en raison de l'augmentation de la péréquation (+ 159 millions d'euros) et d'une mesure exceptionnelle (+ 70 millions d'euros) en faveur des communautés d'agglomération (CA).

Montants de la DGF 2016 et 2017

(en millions d'euros)

	Montant
Montant de la DGF 2016	33 222
DGF « négatives »	+ 46
Montant de la DGF 2016 effectivement répartie	33 267
CRFP	- 2 634
Péréquation	+ 159
Revalorisation du montant unitaire de la dotation d'intercommunalité des communautés d'agglomération	+ 70
Recentralisation sanitaire	- 2
Part de DGF régionale de Mayotte	+ 1
Montant de la DGF 2017	30 861

Source : commission des finances du Sénat à partir des évaluations préalables

Ainsi, par rapport à 2016, le montant de la DGF 2017 est :

- diminué de 2,6 milliards d'euros, correspondant à la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) pour 2017 ;

- augmenté de 159 millions d'euros au titre de la péréquation : la moitié de la hausse de la péréquation (+ 317 millions d'euros) est financée en interne à la DGF, l'autre moitié étant financée par la minoration des variables d'ajustement (cf. infra ) ;

- augmenté de 70 millions d'euros pour prendre en compte la situation difficile des communautés d'agglomération (CA) mise en évidence par le rapport conjoint du Sénat et de l'Assemblée nationale sur la réforme de la DGF ^{304 ( * )} , suite à la transformation de nombreuses communautés d'agglomération en communautés urbaines conduisant à une diminution importante du montant de la dotation d'intercommunalité par habitant effectivement perçue par les communautés d'agglomération ;

- diminué de 2 millions d'euros au titre de la recentralisation de la compétence sanitaire dans six départements ;

- augmenté de 0,8 million d'euros pour la création d'une part régionale de DGF à Mayotte.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement augmentant le montant de la DGF de 31,5 millions d'euros afin de financer une hausse supplémentaire de la dotation de solidarité rurale (DSR) (cf. infra ).

D. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Après avoir fixé la trajectoire des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales dans la loi de programmation des finances publiques ^{305 ( * )} et même dans le pacte de stabilité et de croissance ^{306 ( * )} transmis à la Commission européenne en avril 2016, le Président de la République a annoncé, lors du Congrès des maires de juin 2016, une réduction d'un milliard d'euros de l'effort demandé aux communes.

Pour des raisons politiques, les communes seront donc « épargnées » en 2017, tandis que de nombreux sujets concernant les finances locales restent en suspens. Ainsi, la question de la viabilité financière des départements n'est pas réglée : face à l'explosion du coût des allocations individuelles de solidarité (AIS), les fonds d'urgence ne font que retarder une asphyxie financière désormais proche. Alors que le fonctionnement actuel de la DGF est unanimement considéré comme problématique, aucune réforme n'a pu aboutir, faute de concertation .

La baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales, tout comme la modification de la carte des régions ou la nouvelle répartition des compétences résultant de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), est symptomatique de l'absence de vision concernant l'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales qui pourtant mettent en oeuvre des services publics de proximité indispensables.

L'État, par ses décisions, met à leur charge des coûts supplémentaires, notamment en matière de fonction publique : augmentation du point d'indice des fonctionnaires, revalorisation de la rémunération des agents de catégorie C, etc. Pour 2017, les mesures prises en 2016 portant sur la fonction publique représentent un coût net total de plus de 900 millions d'euros ^{307 ( * )} .

L'ensemble de ces décisions unilatérales, parfois brutales, a créé un contexte de défiance de la part des collectivités territoriales envers l'État. C'est dans ce contexte qu'il faut comprendre la demande, par certains élus, d'une loi de financement des collectivités territoriales, comprenant une trajectoire des engagements financiers de l'État envers les collectivités territoriales.

II. LA POURSUITE DE LA HAUSSE DE LA PÉRÉQUATION

A. LE DROIT EXISTANT

En 2016, la loi de finances a augmenté la péréquation de 317 millions d'euros avec : une hausse de 180 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de 117 millions d'euros de la dotation de solidarité rurale (DSR), soit + 10 % pour chaque dotation.

En outre, les dotations de péréquation en faveur des départements étaient augmentées de 20 millions d'euros.

La progression de ces dotations de péréquation, internes à la DGF, est financée pour moitié par la minoration des variables d'ajustement et en interne à la DGF (par minoration des autres composantes de la DGF).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet de loi de finances propose d'augmenter les dotations de péréquation selon les mêmes modalités que celles retenues en 2016.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Reprenant une initiative de nos collègues députés Christine Pires Beaune, Monique Rabin et Alain Fauré, le Gouvernement a proposé de renforcer la hausse de la DSR de 63 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement augmentant la DSR de 180 millions d'euros en 2017 - au lieu de 117 millions d'euros - afin d'aligner la hausse de la DSR sur celle de la DSU, en montant.

Ainsi, par rapport à 2016, la DSU augmenterait de 9,4 % tandis que la DSR augmenterait de 14,5 % .

D. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Entre 2012 et 2017, les dotations de péréquation ont augmenté de 1,37 milliard d'euros, soit + 31 %.

Ce renforcement a été particulièrement concentré sur les dotations de solidarité urbaine et rurale - et, mais plus marginalement sur les dotations de péréquation des départements et la dotation nationale de péréquation (DNP).

Évolution (2012-2017) des dotations de péréquation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Alors que les dotations de péréquation des communes et des départements représentaient, en 2012, 11 % du montant total de la DGF, en 2017, elles en représentent plus de 19 %.

Évolution (2012-2017) de la DGF
et des dotations de péréquation des communes et des départements

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Le rythme de la baisse des dotations étant insoutenable, le Gouvernement a été contraint de renforcer toujours plus les dotations de péréquation. Or le dynamisme de ces dotations est désormais intégralement pris en charge par les collectivités territoriales elles-mêmes, que ce soit en interne à la DGF ou par le biais de la minoration des variables d'ajustement. Ce mécanisme rend diffus le financement de ce renforcement de la péréquation, alors qu'au contraire, les gagnants à la hausse de la péréquation sont identifiés. Une réforme de la DGF aurait pu permettre de revoir ces modalités de financement devenues opaques.

III. LA MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT : L'IMPLOSION D'UN SYSTÈME À BOUT DE SOUFFLE

A. LE DROIT EXISTANT

Les lois de programmation des finances publiques successives prévoient, d'une part, une norme d'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales et, d'autre part, le périmètre auquel s'applique cette norme d'évolution , défini en listant les dotations et compensations comprises dans cette « enveloppe normée ». Elle comprend - en application de la loi de programmation des finances publiques en vigueur ^{308 ( * )} - les prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales, dont la dotation globale de fonctionnement (DGF), et les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Au sein de cette enveloppe, les différents concours financiers connaissent des évolutions autonomes et parfois spontanées. Par exemple, le montant de la DGF est majoré chaque année pour augmenter les dotations de péréquation ou pour financer les hausses dues à l'évolution démographique. De même, l'évolution des compensations d'exonérations dépend de facteurs extérieurs tels que l'évolution des revenus des ménages. Ainsi, afin de respecter la norme d'évolution définie dans la loi de programmation, il est nécessaire de compenser ces hausses par la baisse de certains concours, qualifiés de « variables d'ajustement » . Ces variables d'ajustement sont définies chaque année en loi de finances, qui fixe le montant global qu'elles doivent atteindre et ainsi le taux de minoration, commun à toutes les variables.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des variables d'ajustement depuis 2012, à périmètre courant, celui-ci ayant évolué dans des proportions limitées. Par rapport au montant 2012, la baisse est de 782 millions d'euros , sans tenir compte de l'élargissement du périmètre des variables d'ajustement.

Évolution des variables d'ajustement, à périmètre courant

(en millions d'euros)

	2012	2013	2014	2015	2016
Montant des variables d'ajustement	1 237,1	1 037,1	837,7	554,4	455,0
Évolution par rapport à l'année précédente	-	- 200,0	- 199,4	- 283,4	- 99,3

Source : commission des finances du Sénat

Taux de compensation des exonérations et dotations minorées

	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Réduction de base pour création d'établissement (minorée depuis 2008)	55,2%	46,1%	38,6%	30,4%	20,1%	17,0%
Exonérations de TFPB pour personnes de condition modeste, pour les logements à caractère social, quartiers prioritaires politiques de la ville, zones franche urbaine ou zones de revitalisation rurale (minorées depuis 2009)	72,6%	60,7%	50,8%	40,0%	26,4%	22,4%
Abattement de 30 % de TFPB dans les quartiers prioritaires politique de la ville (minorée jusqu'en 2015 puis figées au taux de 2014)	72,6%	60,7%	50,8%	40,0%	26,4%	40,0%
Dotation unifiée des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP) et dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (dite « Dot² ») (minorées depuis 2011)	92,6%	77,4%	64,8%	51,0%	33,7%	28,6%
Allocations compensatrices pour les commerces des quartiers prioritaires de la politique de la ville (minorées depuis 2016)	-	-	-	-	100,0%	84,8%

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Des variables d'ajustement qui ne sont plus suffisantes pour absorber les montants à compenser, du fait de mesures prises par l'État et mises à la charge des collectivités

a) Un montant à compenser record de 788 millions d'euros

En 2017, les hausses de dotations au sein de l'enveloppe normée, qui doivent être compensées par minoration des variables d'ajustement, s'élèvent à 788 millions d'euros , retracés dans le tableau ci-dessous.

Montants à compenser par minoration des variables d'ajustement

(en millions d'euros)

	Hausse de la péréquation verticale et de la dotation d'intercommunalité	Hausse tendancielle de la mission RCT	Évolution spontanée des variables	DGF négatives à compenser	Évolution spontanée des PSR	Total
Bloc communal	218,5	7,8	542,0	-	0,66	769,2	97,7 %
Départements	10,0	-	-	-	-	10,0	1,3 %
Régions	-	-	-	8,3	-	8,3	1,1 %
Total	228,5	7,8	542,0	8,3	0,66	787,5	100,0 %

Source : ministère de l'économie et des finances

Parmi ces montants, on note l'augmentation de la péréquation verticale (cf. supra ) et surtout l'évolution spontanée des variables d'ajustement, qui s'élève à 542 millions d'euros et conduit à ce que le montant à compenser en 2017 soit supérieur au total compensé depuis 2012 .

Ce montant exceptionnel s'explique - à hauteur de 527 millions d'euros - par la réintégration au sein des allocations compensatrices des exonérations de taxe d'habitation et de taxe foncière en faveur des ménages fragiles . Plusieurs mesures adoptées ces dernières années - et notamment la suppression de la « demi part des veuves » et la fiscalisation des majorations de pensions - ont conduit à augmenter le revenu fiscal de référence de certains contribuables et, partant, à leur faire perdre le bénéfice des exonérations existantes sur la taxe d'habitation et la taxe foncière. Pour éviter cela, la première loi de finances rectificative pour 2014 a maintenu pour l'année 2014 l'exonération de taxe d'habitation dont avaient bénéficié en 2013 les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs.

L'article 75 de la loi de finances pour 2016 a ensuite prévu un dispositif pérenne :

- d'une part, il crée une nouvelle catégorie de contribuables - ceux ayant bénéficié du maintien de l'exonération de taxe d'habitation en 2014 - pour qui les modalités de calcul du revenu fiscal de référence sont modifiées, afin qu'ils continuent à en bénéficier, à compter de 2017 ;

- d'autre part, afin d'éviter l'effet brutal lié à la perte de l'exonération, il met en place un dispositif de « sortie en sifflet », en cinq ans, pour tous les ménages qui perdraient le bénéfice des exonérations précitées (100 % les deux premières années, 66 % la troisième, 33 % la quatrième). Cette sortie progressive s'est appliquée dès 2015.

Ces mesures ont pris la forme, pour les seules impositions au titre de 2015, d'un dégrèvement et non d'une exonération . Dès lors, en 2016, ces montants ont été totalement pris en charge par l'État à travers les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » au lieu d'être partiellement compensés à travers les allocations compensatrices, au sein de l'enveloppe normée.

En définitive, en 2016, l'évolution de ces exonérations n'a pas pesé sur l'enveloppe normée. Mais en 2017 leur augmentation pèse à nouveau sur les variables d'ajustement, dans la mesure où elles « reprennent » la forme d'une exonération .

b) Un coût de 260 millions d'euros environ mis à la charge des collectivités territoriales de façon injustifiable

Il faudrait cependant pouvoir distinguer ce qui relève du maintien des exonérations (bien qu'en absence de l'article 75 celles-ci se seraient éteintes) et ce qui relève de l'élargissement de ces exonérations , à travers la sortie en sifflet en cinq ans. Ceci nécessiterait de pouvoir isoler :

- le coût de l'exonération des contribuables exonérés en 2014 et qui bénéficient à ce titre de nouvelles modalités de calcul de leur revenu fiscal de référence ; on peut considérer que ce montant correspond au coût du maintien de l'exonération ;

- le coût de l'exonération accordée aux redevables qui auraient perdu le bénéfice de l'exonération en 2017 (première année de la sortie en cinq ans) ;

- le coût de l'exonération accordée aux redevables qui auraient perdu le bénéfice de l'exonération en 2016 (deuxième année de la sortie en cinq ans) ;

- le coût de l'exonération à 66 % accordée aux redevables qui auraient perdu le bénéfice de l'exonération en 2015 (troisième année de la sortie en cinq ans).

Ces trois derniers cas correspondent à l'extension de ces exonérations . D'après les informations transmises à votre commission des finances, la perte de recettes pour les collectivités territoriales correspondant au dernier cas s'élèverait en 2017 à 126 millions d'euros sur la taxe d'habitation et à 37 millions sur la taxe foncière, soit 163 millions d'euros. Si l'on émet l'hypothèse que le coût était le même les deux années précédentes ^{309 ( * )} , il faudrait ajouter une perte de recettes supplémentaire de 489 millions d'euros ^{310 ( * )} , soit une perte totale de 652 millions d'euros. Le taux de compensation étant environ de 60 %, le choix de l'État de mettre en place une sortie progressive en cinq ans représenterait pour les collectivités un coût de 261 millions d'euros . Ce calcul est même favorable à l'État car il ne prend pas en compte le fait que certains redevables ayant perdu le bénéfice de l'exonération auraient - en l'absence de l'adoption de l'article 75 de la loi de finances pour 2016 - bénéficié du plafonnement de leur imposition en fonction du revenu, qui est un dégrèvement entièrement pris en charge par l'État.

Le chiffre ainsi obtenu n'ambitionne pas d'être exact, tant les informations disponibles sur le sujet sont limitées. Il permet néanmoins de disposer d'un ordre de grandeur du montant mis par l'État à la charge des collectivités territoriales de façon injustifiée.

2. L'élargissement du périmètre des variables d'ajustement et la mise à contribution des départements et des régions

a) Un élargissement du champ des variables d'ajustement de plus de 3 milliards d'euros

Le montant à compenser par minoration des variables d'ajustement (788 millions d'euros) étant supérieur au montant total de ces variables en 2016 (455 millions d'euros), le présent article propose d'élargir leur périmètre . Y seraient désormais inclues et donc minorées :

- la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale (dite « dot² »), qui n'est aujourd'hui que partiellement variable d'ajustement (soit 483 millions d'euros supplémentaires dans le champ des variables) ;

- la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ( DCRTP ) des régions et des départements (soit 674 millions d'euros et 1 460 millions d'euros supplémentaires dans le champ des variables) ;

- les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle ( FDPTP ) (soit 423 millions d'euros supplémentaires dans le champ des variables).

Au total, le périmètre des variables d'ajustement est donc élargi de plus de 3 milliards d'euros .

b) La mise à contribution des départements et des régions

Pour obtenir le montant nécessaire de 788 millions d'euros, le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement prévoyait de minorer l'ensemble des variables d'ajustement de 22,3 %.

Répartition du bénéfice des hausses de dotations
et charge supportée au titre des minorations
- Projet de loi de finances -

(en millions d'euros)

	Répartition des hausses de dotations à compenser par minoration des variables d'ajustement		Répartition de la charge supportée au titre de la minoration des variables d'ajustement
Bloc communal	769	98 %	204	26 %
dont FDPTP	-	-	94	12 %
Départements	10	1 %	414	53 %
dont DCRTP	-	-	325	41 %
Régions	8	1 %	170	22 %
dont DCRTP	-	-	150	19 %
Total	788	100 %	788	100 %

Source : commission des finances du Sénat

Le tableau ci-dessus présente la répartition par échelon de collectivités territoriales entre, d'une part, les hausses de concours financiers de l'État dont ils bénéficient au sein de l'enveloppe normée et, d'autre part, la charge supportée au titre de la minoration des variables d'ajustement. Les montants à compenser par minoration des variables relèvent traditionnellement du bloc communal pour l'essentiel ; l'élargissement des variables d'ajustement à des dotations départementales et régionales conduit ainsi à un « transfert » de ces collectivités territoriales vers le bloc communal . Il faut cependant rappeler que les 769 millions d'euros de hausse des concours financiers à destination des communes s'expliquent en grande partie par la hausse des compensations d'exonérations décidées par l'État (cf. supra ) et pas seulement par l'augmentation des dotations de péréquation verticale (219 millions d'euros).

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission, nos collègues députés ont adopté un amendement qui prévoit :

- de majorer la dotation de solidarité rurale (cf. supra ) de 63 millions d'euros, la moitié de ce montant étant financé sur les variables d'ajustement, ce qui implique une minoration supplémentaire de 31,5 millions d'euros ;

- de financer la hausse de 70 millions d'euros de la dotation d'intercommunalité (cf. supra ) non plus sur les variables d'ajustement mais pas abondement de l'État, ce qui implique une moindre minoration de 70 millions d'euros ;

- de diviser par deux le taux de minoration des variables d'ajustement des départements , soit, d'après l'amendement du Gouvernement, une réduction de 200 millions d'euros environ .

Afin que l'amendement soit neutre pour les régions, le dispositif distingue un taux de minoration pour chaque échelon de collectivités territoriales et les 200 millions d'euros de moindre contribution des départements sont transférés sur le bloc communal exclusivement .

Répartition du bénéfice des hausses de dotations
et charge supportée au titre des minorations
- Texte transmis au Sénat -

(en millions d'euros)

	Répartition des hausses de dotations à compenser par minoration des variables d'ajustement		Répartition de la charge supportée au titre de la minoration des variables d'ajustement
Bloc communal	731	98 %	372	50 %
dont FDPTP	-	-	189	25 %
Départements	10	1 %	207	28 %
dont DCRTP	-	-	163	22 %
Régions	8	1 %	170	23 %
dont DCRTP	-	-	150	20 %
Total	749	100 %	749	100 %

Source : commission des finances du Sénat

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue député François Pupponi, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et une « sagesse positive » du Gouvernement, un amendement prévoyant un rapport annuel sur le coût pour les collectivités territoriales des mesures d'exonérations et d'abattement d'impôts directs locaux .

D. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

1. Un choix d'élargissement qui pèse sur des territoires vulnérables

Le choix du Gouvernement d'élargir le périmètre des variables d'ajustement à la DCRTP des départements et des régions et aux FDPTP (versés aux départements mais perçus par les communes) interroge, tant la répartition de ces dotations est hétérogène sur le territoire et risque de peser sur des collectivités locales vulnérables . Il s'agit en outre d'une remise en cause - six ans à peine après la réforme - des garanties accordées aux « perdants » de la réforme de la taxe professionnelle.

Ainsi, la minoration de la DCRTP des départements conduit à ne ponctionner ni la métropole de Lyon, ni Paris, ni les Hauts-de-Seine, tandis que le Nord, le Pas-de-Calais ou les Bouches-du-Rhône subissent des prélèvements considérables. De même, des départements comme la Haute-Corse ou l'Ariège, parmi les plus pauvres, subissent les prélèvements par habitant les plus importants.

Effets de la minoration de la DCRTP des départements

Les 10 moins importants contributeurs				Les 10 plus importants contributeurs
en euros par habitant		en millions d'euros		en euros par habitant		en millions d'euros
Métropole de Lyon	-	Métropole de Lyon	-	Corse-du-Sud	5,76	Nord	8,44
Paris	-	Paris	-	Vosges	5,41	Pas-de-Calais	6,31
Hauts-de-Seine	-	Hauts-de-Seine	-	Nièvre	5,06	Bouches-du-Rhône	5,69
La Réunion	-	La Réunion	-	Hautes-Pyrénées	4,70	Seine-Saint-Denis	5,62
Marne	0,01	Marne	0,00	Allier	4,64	Isère	5,35
Loiret	0,31	Lozère	0,14	Ariège	4,58	Essonne	3,96
Yvelines	0,88	Loiret	0,21	Gers	4,44	Haute-Garonne	3,66
Maine-et-Loire	0,99	Martinique	0,39	Ardèche	4,34	Seine-Maritime	3,52
Martinique	1,00	Hautes-Alpes	0,40	Haute-Corse	4,33	Bas-Rhin	3,32
Côte-d'Or	1,07	Territoire de Belfort	0,45	Isère	4,32	Gironde	3,28

Source : commission des finances du Sénat

De même, s'agissant des régions , l'Île-de-France n'est pas du tout concernée par la minoration, tandis que l'Occitanie contribue à hauteur de 26,7 millions d'euros et la Normandie à hauteur de 5,44 euros par habitant.

Effets de la minoration de la DCRTP des régions

Région	Minoration (en millions d'euros)	Minoration par habitant (en euros)
Normandie	18,10	5,44
Occitanie	27,79	4,89
Hauts de France	26,64	4,45
Provence-Alpes-Côte d'Azur	14,97	3,02
Nouvelle Aquitaine	16,81	2,88
Bourgogne - Franche-Comté	7,88	2,79
Martinique	0,90	2,35
Guadeloupe	0,94	2,34
Centre	5,37	2,09
Guyane	0,50	2,05
Bretagne	6,15	1,89
Grand Est	10,32	1,86
Auvergne Rhône-Alpes	9,40	1,21
Corse	0,34	1,08
Pays de la Loire	3,54	0,97
La Réunion	0,64	0,77
Île-De-France	-	-

Source : commission des finances du Sénat

Enfin, les FDPTP sont des enveloppes départementales, alimentées à l'origine par un écrêtement des bases excédentaires de taxe professionnelle, cristallisées en 2010. Elles sont attribuées aux conseils départementaux qui les gèrent de façon souple : elles sont réparties « à partir de critères objectifs », entre « les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les agglomérations nouvelles défavorisés par la faiblesse de leur potentiel fiscal [...] ou par l'importance de leurs charges ». Il en résulte une répartition géographique très hétérogène, qui conduit à ce que leur minoration pèse sur des territoires fragiles . Ainsi, les Ardennes ou le Gers font partie des départements les plus prélevés (par habitant).

Effets de la minoration des FDPTP sur les enveloppes départementales

(en euros)

Les 10 moins importants contributeurs				Les 10 plus importants contributeurs
Prélèvement		Minoration par habitant		Minoration		Minoration par habitant
Paris	-	Paris	-	Isère	10 789 144	Ardennes	17,59
Seine-Saint-Denis	-	Seine-Saint-Denis	-	Seine-Maritime	9 978 989	Vienne	10,56
Métropole de Lyon	-	Métropole De Lyon	-	Yvelines	8 728 004	Haut-Rhin	9,14
La Réunion	-	La Réunion	-	Haut-Rhin	6 931 246	Gers	8,89
Guadeloupe	9 049	Val-de-Marne	0,02	Nord	6 824 661	Isère	8,73
Haute-Loire	21 423	Guadeloupe	0,02	Essonne	6 473 355	Seine-Maritime	7,95
Val-de-Marne	28 157	Finistère	0,05	Val-d'Oise	6 387 259	Manche	6,65
Finistère	45 797	Var	0,07	Moselle	5 441 901	Territoire de Belfort	6,56
Aude	48 395	Haute-Loire	0,09	Ardennes	4 940 918	Loir-et-Cher	6,48
Creuse	53 383	Aude	0,13	Seine-et-Marne	4 920 264	Yvelines	6,15

Source : commission des finances du Sénat

2. Un système à bout de souffle

Le système de minoration des variables d'ajustement atteint cette année une complexité inédite et devient véritablement illisible . L'article en lui-même compte désormais trois taux de minoration et plus un seul, selon la catégorie de collectivités territoriales.

Surtout, le Parlement ne dispose pas de l'ensemble des données qui permettent d'apprécier l'effet net des mesures sur les collectivités territoriales. Les documents budgétaires sont extrêmement succincts sur les effets de ces minorations, qui sont pratiquement présentées comme des mesures techniques. Or, concrètement, il s'agit cette année de répartir une baisse de 788 millions d'euros , soit un montant supérieur à la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) pour 2014 dans sa première version. Et cela sans aucune concertation, ni transparence.

Au-delà de l'effet net des minorations, il est également difficile pour les collectivités territoriales d'appréhender le niveau des compensations d'exonérations qu'elles percevront et qui peuvent représenter des montants considérables. À ce titre, l'amendement de notre collègue François Pupponi est bienvenu.

On en arrive à une situation absurde où les effets de la minoration des variables d'ajustement annulent - voire contredisent - les mesures prises par ailleurs . Ainsi, la hausse de la péréquation verticale du bloc communal est financée par un prélèvement qui pèse en particulier sur des départements pauvres et ruraux ! De même, les départements dans leur ensemble ont obtenu un fonds de soutien exceptionnel de 200 millions d'euros (article 39 du projet de loi de finances rectificative pour 2016) mais se voient parallèlement - en toute discrétion - ponctionnés à hauteur de 400 millions d'euros (ramenés à 200 millions d'euros) pour financer des mesures d'exonérations décidées par l'État.

En tout état de cause, on ne peut demander au Parlement de minorer quasiment à l'aveugle des dotations. Ce système est à bout de souffle et une alternative devra être trouvée.

En conclusion, votre rapporteur général estime que le présent article ne peut faire l'objet d'une adoption par le Sénat.

ARTICLE 15 (Art. 38 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, art. 40 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, art. 29 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015) - Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

. Commentaire : le présent article prévoit d'actualiser pour 2017, les montants des compensations financières dues par l'État aux collectivités territoriales au titre des transferts de compétences, assurés notamment par l'attribution d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

En 2015, de nouvelles compétences ont été confiées aux régions ; il s'agit notamment du développement économique, du tourisme ou de la formation professionnelle. Certaines des compétences étaient jusqu'alors exercées par l'État.

Or, la compensation des transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales est précisément encadrée. Depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République ^{311 ( * )} , l'article 72-2 de la Constitution dispose que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

I. LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DU NOUVEL ACCOMPAGNEMENT POUR LA CRÉATION ET LA REPRISE D'ENTREPRISE

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances pour 2010 ^{312 ( * )} a créé le nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise (NACRE) : dans ce cadre, l'État peut financer des « actions d'accompagnement et de conseil » en faveur de personnes sans emploi avant la création ou la reprise d'une entreprise et pendant trois ans ^{313 ( * )} .

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « loi NOTRe ») ^{314 ( * )} a confié cet accompagnement aux régions à partir du 1 ^er janvier 2017 .

Par ailleurs, le transfert aux régions des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS), prévu dès le 1 ^er janvier 2016 par la loi NOTRe, a été compensé, dès la loi de finances pour 2016 ^{315 ( * )} , par l'affectation aux régions d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Dans les deux cas, il a été prévu ^{316 ( * )} que « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ».

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article prévoit d'augmenter les fractions de TICPE déjà versées aux régions au titre du transfert des CREPS afin de compenser également le transfert du nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise, à partir de 2017.

Pour l'année 2017, le présent article propose de fixer ces fractions de tarif à :

- 0,10 euro par hectolitre, s'agissant des carburants sans plomb (au lieu de 0,047 euro) ;

- 0,075 euro par hectolitre, s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120 degrés Celsius (au lieu de 0,03 euro).

Ces fractions de tarif de TICPE permettent de transférer 22 042 557 euros aux régions .

Il s'agit de la moyenne des dépenses budgétaires ^{317 ( * )} réalisées par l'État en faveur du nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise au titre des exercices 2013, 2014 et 2015. En effet, la période de référence pour le calcul de ce droit à compensation a été fixée à trois ans ^{318 ( * )} , après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC). Selon les évaluations préalables, « la compensation financière sera par conséquent actualisée le cas échéant au cours de l'année 2017, une fois le montant des dépenses 2016 connu définitivement ».

La répartition entre les régions s'effectue en appliquant aux fractions de tarif un pourcentage : il correspond pour chaque région, à son droit à compensation rapporté à celui de l'ensemble des régions.

Montant (provisoire) de la compensation financière au titre du NACRE

(en millions d'euros)

Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine	1,617
Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes	2,447
Auvergne et Rhône-Alpes	2,218
Bourgogne et Franche-Comté	0,956
Bretagne	1,183
Centre-Val de Loire	0,668
Corse	0,433
Île-de-France	2,667
Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées	2,52
Nord-Pas-de-Calais et Picardie	1,819
Normandie	1,242
Pays de la Loire	1,005
Provence-Alpes-Côte d'Azur	2,237
Guadeloupe	0,242
Guyane	0,029
Martinique	0,343
Réunion	0,417
TOTAL	22,043

Source : évaluations préalables annexées au projet de loi de finances

*

L'Assemblée nationale a modifié le tableau de répartition des compensations entre les régions pour prendre en compte leur nouvelle appellation.

C. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Votre rapporteur général prend acte de la compensation de ce transfert de compétences, dont les modalités ont été soumises à la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), qui a rendu un avis favorable ^{319 ( * )} .

II. L'ACTUALISATION DES COMPENSATIONS FINANCIÈRES VERSÉES AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA PRIME D'APPRENTISSAGE

A. LE DROIT EXISTANT

Selon l'article L. 6243-1 du code du travail, « les contrats d'apprentissage conclus dans les entreprises de moins de onze salariés ouvrent droit à une prime versée par la région à l'employeur ». Depuis la loi de finances pour 2014, la région détermine le montant de cette prime, qui ne peut être inférieur à 1 000 euros par année de formation.

L'article 140 de la loi de finances pour 2014 ^{320 ( * )} a prévu que la prise en charge, par les régions et la collectivité territoriale de Corse, de la prime d'apprentissage « fait l'objet d'une compensation de la part de l'État ».

Elle a également précisé que « le montant de cette compensation est déterminé en fonction du nombre d'apprentis ayant conclu un contrat d'apprentissage dans les établissements de la région au 31 décembre 2013 et d'un montant de 1 000 euros par apprenti et par année de formation. Toutefois, à titre transitoire, pour les années 2014, 2015 et 2016, le montant total de la compensation versée par l'État aux régions et à la collectivité territoriale de Corse est égal, respectivement, à 2 %, 60 % et 96 % du montant » ainsi calculé.

Par ailleurs, par dérogation, les contrats d'apprentissage signés avant le 1 ^er janvier 2014 peuvent donner droit au versement par la région d'une prime transitoire pendant trois ans ^{321 ( * )} (soit au plus tard jusqu'en 2016). Cette prise en charge est également compensée par l'État ^{322 ( * )} .

En application de l'article 40 de la loi de finances pour 2014, ce dispositif commun en faveur de l'apprentissage fait l'objet d'une compensation de la part de l'État par l'affectation d'une part du produit de la TICPE , calculée en appliquant une fraction du tarif de ladite taxe aux quantités de carburant vendues chaque année sur l'ensemble du territoire national.

En 2016, la fraction de tarif est fixée :

- à 0,61 euro par hectolitre pour les supercarburants sans plomb ;

- à 0,43 euro par hectolitre pour le gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120 degrés Celsius.

Si ces fractions sont insuffisantes pour couvrir le droit à compensation, la différence est prélevée sur une part complémentaire du produit de la TICPE revenant à l'État.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les modalités transitoires de compensation doivent désormais être remplacées par une compensation pérenne : le II du présent article vise à fixer définitivement, à compter de 2017, le montant de la compensation financière versée par l'État à chaque région au titre de la prime d'apprentissage.

Les effectifs d'apprentis au 30 décembre 2013 s'élèvent à 230 813, ce qui correspond donc à une compensation de 230,8 millions d'euros.

La répartition de la compensation entre les régions s'effectue en appliquant aux fractions de tarif un pourcentage : il correspond pour chaque région, à son droit à compensation rapporté à celui de l'ensemble des régions.

Répartition entre les régions
de la compensation versée par l'État au titre de la prime d'apprentissage

(en %)

	2016	2017	Variation 2016-2017
Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine	9,94578	9,6788	-2,68%
Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes	8,88182	9,1758	3,31%
Auvergne et Rhône-Alpes	13,17107	12,6514	-3,95%
Bourgogne et Franche-Comté	4,79501	5,037	5,05%
Bretagne	4,42792	4,7835	8,03%
Centre-Val de Loire	4,7007	4,8875	3,97%
Corse	0,61831	0,6256	1,18%
Île-de-France	14,60741	12,9196	-11,55%
Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées	7,71003	7,7257	0,20%
Nord-Pas-de-Calais et Picardie	7,6223	8,3557	9,62%
Normandie	5,73429	6,0525	5,55%
Pays de la Loire	6,93747	7,0876	2,16%
Provence-Alpes-Côte d'Azur	8,54648	8,4969	-0,58%
Guadeloupe	0,15772	0,1915	21,42%
Guyane	0,06487	0,0784	20,86%
Martinique	0,73939	0,7725	4,48%
Réunion	1,22513	1,3708	11,89%
Mayotte	0,08425	0,1092	29,61%

Source : commission des finances du Sénat à partir du présent article et de l'article 40 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014

*

L'Assemblée nationale a modifié le tableau de répartition de la compensation pour prendre en compte la nouvelle appellation des régions.

C. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Selon les évaluations préalables, « à compter de 2017, la compensation s'élèvera à 230,8 millions d'euros. Par rapport aux 233,7 millions d'euros que représentant la compensation en 2016, la part de TICPE affecté à cette compensation diminue donc de 2,9 millions d'euros ».

Par rapport à 2016, deux mouvements « inverses » s'exercent :

- la fin du dispositif transitoire au 31 décembre 2016 qui s'appliquait aux contrats signés avant le 1 ^er janvier 2014 ;

- l'augmentation de la part compensée (de 96 % à 100 % du montant).

Enfin, selon les informations transmises par le Gouvernement, « l'évolution à la baisse du droit à compensation étant faible, au regard des montants en jeu (233,72 millions d'euros en LFI 2016 contre 230,81 millions d'euros en PLF), celle-ci ne fait pas varier les fractions mais seulement la répartition entre les régions ».

Le dispositif transitoire ayant pris fin, le montant de la compensation est désormais définitif : il résulte, en application de la loi de finances pour 2014, du nombre d'apprentis au 30 décembre 2013. Votre rapporteur général en prend acte.

III. L'ACTUALISATION DE LA COMPENSATION FINANCIÈRE RELATIVE À LA PRISE EN CHARGE DE L'APPRENTISSAGE PAR LES RÉGIONS

A. LE DROIT EXISTANT

Depuis 2015, en application de l'article L. 6241-2 du code du travail, les régions bénéficient d'une ressource régionale spécifique leur permettant de développer l'apprentissage : il s'agit d'une fraction de la taxe d'apprentissage ainsi que d'une part du produit de la TICPE.

L'article 29 de la loi de finances pour 2015 ^{323 ( * )} a fixé le montant de cette part et précisé sa répartition entre les régions.

En 2016, le montant de la part du produit de la TICPE ainsi transférée aux régions s'élève à 148 318 000 euros et correspond à une fraction de tarif fixée à :

- 0,39 euro par hectolitre pour les supercarburants sans plomb ;

- 0,28 euro par hectolitre pour le gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120 degrés Celsius.

L'article précité a également prévu qu'à partir de 2016, ce montant est indexé sur la masse salariale du secteur privé « de l'avant-dernière année mentionnée au rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances de l'année ». La masse salariale du secteur privé ayant augmenté de 1,5 % en 2015, elle s'élèverait, en 2017, à 150 543 000 euros , correspondant à une majoration de 2,25 millions d'euros par rapport à 2016.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le III du présent article vise à actualiser en conséquence le montant de la part de la TICPE versée aux régions pour l'année 2017 : la fraction de tarif de TICPE pour les carburants sans plomb est augmentée de 0,01 euro (passant de 0,39 à 0,40 euro par hectolitre), la répartition entre les régions demeurant inchangée.

*

L'Assemblée nationale a adopté cette disposition sans modification.

C. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Cette compensation, versée par l'État aux régions, augmente selon les modalités prévues par la loi de finances pour 2015. Elle permet aux régions de bénéficier du dynamisme de la masse salariale du secteur privé pour financer l'apprentissage. Votre rapporteur général en prend donc acte.

IV. L'AJUSTEMENT DES COMPENSATIONS VERSÉES À LA COLLECTIVITÉ DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 3 de la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion ^{324 ( * )} (RMI) a transféré aux départements la gestion du RMI, devenu revenu de solidarité active par la loi du 1 ^er décembre 2008 ^{325 ( * )} .

Une ordonnance de 2010 ^{326 ( * )} a prévu que ce transfert de compétences s'appliquait aux départements et régions d'outre-mer, ainsi qu'à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon qui perçoivent en compensation une fraction du produit de la TICPE ^{327 ( * )} .

À ce titre, les lois de finances peuvent prévoir des mesures pour actualiser, ponctuellement, le montant de la compensation. Ces mesures non pérennes prennent la forme :

- soit de versements qui s'imputent sur le produit non transféré de la TICPE si la compensation s'est révélée insuffisante ;

- soit de reprises sur le produit transféré aux collectivités concernées si la compensation s'est révélée supérieure aux surcoûts engendrés par le transfert de compétence.

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement introduisant un IV qui vise à prélever, en 2017, 11 310 euros à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon au titre de l'ajustement de cette compensation ^{328 ( * )} , pour les années 2012 et 2013.

Cette diminution est imputée sur le produit de la TICPE attribué en 2017 à Saint-Pierre-et-Miquelon ^{329 ( * )} .

C. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Votre rapporteur général prend acte de cet ajustement.

ARTICLE 16 - Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État
au profit des collectivités territoriales

. Commentaire : le présent article procède à l'évaluation, pour 2017, des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au bénéfice des collectivités territoriales.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'évaluation des prélèvements sur recettes (PSR) de l'État au profit des collectivités territoriales résulte des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dont l'article 6 précise qu'ils « sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ».

Évolution des prélèvements sur recettes
au profit des collectivités territoriales par rapport à 2016
- Projet de loi de finances -

(en millions d'euros)

Intitulé du prélèvement	Montant 2016	Montant 2017	Évolution
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement	33 222	30 861	- 2 361	- 7,1%
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs	17	15	- 2	- 12,2%
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements	74	74	-	-
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)	6 047	5 524	- 523	- 8,6%
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale	1 637	2 139	+ 502	+ 30,6%
Dotation élu local	65	65	-	-
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse	41	41	-	-
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion	500	500	-	-
Dotation départementale d'équipement des collèges	326	326	-	-
Dotation régionale d'équipement scolaire	661	661	-	-
Dotation globale de construction et d'équipement scolaire	3	3	-	-
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle	3 324	2 849	- 475	- 14,3%
Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale	629	488	- 141	- 22,4%
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle	163	127	- 36	- 22,1%
Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d'habitation sur les logements vacants	4	4	-	-
Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte	83	83	-	-
Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires	7	7	-	-
Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle	423	329	- 94	- 22,2%
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d'assujettissement des entreprises au versement transport	79	82	+ 3	+ 3,4%
Total	47 304	44 176	- 3 128	- 6,6%

En grisé les PSR tout ou partie variables d'ajustement.

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la direction du budget

Parmi ces évolutions, on note en particulier :

- la baisse de 2,36 milliards d'euros de la dotation globale de fonctionnement ^{330 ( * )} ;

- la diminution de 523 millions d'euros du FCTVA , conséquence de la baisse de l'investissement des collectivités territoriales ces dernières années ;

- la hausse de 502 millions d'euros de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale, due pour l'essentiel aux exonérations de taxe d'habitation et de taxe foncière pour les ménages fragiles, qui prenaient la forme l'an dernier d'un dégrèvement et qui étaient donc retracées sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » ¹ .

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Nos collègues députés ont adopté à l'article 14 un amendement majorant le montant de la DGF de 31,5 millions d'euros et diminuant de 70 millions d'euros la minoration des variables d'ajustement ¹ , ce qui implique une augmentation du même montant des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales. En seconde délibération, nos collègues députés ont adopté un amendement au présent article, tirant les conséquences de l'amendement précédent à l'article 14. Le tableau ci-dessous retrace l'estimation des prélèvements sur recettes dans le texte tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

Évolution des prélèvements sur recettes
au profit des collectivités territoriales par rapport à 2016
- Texte transmis au Sénat -

(en millions d'euros)

Intitulé du prélèvement	Montant 2016	Montant 2017	Évolution
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement	33 222	30 892	- 2 330	- 7,0 %
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs	17	15	- 2	- 12,2 %
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements	74	74	-	-
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)	6 047	5 524	- 523	- 8,6 %
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale	1 637	2 106	+ 469	+ 28,6%
Dotation élu local	65	65	-	-
Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse	41	41	-	-
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion	500	500	-	-
Dotation départementale d'équipement des collèges	326	326	-	-
Dotation régionale d'équipement scolaire	661	661	-	-
Dotation globale de construction et d'équipement scolaire	3	3	-	-
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle	3 324	3 007	- 317	- 9,5 %
Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale	629	504	- 125	- 19,9%
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle	163	98	- 65	- 39,9%
Dotation de compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale percevant la taxe d'habitation sur les logements vacants	4	4	-	-
Dotation de compensation liée au processus de départementalisation de Mayotte	83	83	-	-
Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires	7	7	-	-
Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle	423	254	- 169	- 40,0 %
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation des pertes de recettes liées au relèvement du seuil d'assujettissement des entreprises au versement transport	79	82	+ 3	+ 3,4 %
Total	47 304	44 246	- 3 058	- 6,5 %

En grisé les PSR tout ou partie variables d'ajustement.

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de la direction du budget

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Votre rapporteur général prend acte de cet article récapitulant le montant de chaque prélèvement sur les recettes de l'État bénéficiant aux collectivités territoriales.

Il note en particulier que la baisse du FCTVA est comptabilisée à l'extérieur de l'enveloppe normée et ne permet donc pas de réduire la minoration des variables d'ajustement. Certes, tel était le cas les années précédentes, lorsque le FCTVA était en hausse. Il rappelle cependant que, aux termes de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014-2019 ^{331 ( * )} , le FCTVA est compris dans l'enveloppe des concours financiers de l'État à laquelle est appliquée la norme d'évolution définie par cette même loi.

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* ³⁰⁴ Rapport n° 731 (2015-2016) de MM. Charles Guené et Claude Raynal, « DGF : agir aujourd'hui pour réformer demain ».

* ³⁰⁵ Article 14 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ³⁰⁶ « Enfin, les administrations publiques locales participeront également à l'effort de redressement, qui se traduira par une baisse des dotations de 3,3 Md€ en 2016 puis 3,7 Md€ en 2017, après 3,5 Md€ en 2015 », page 27.

* ³⁰⁷ Selon les fiches d'impact examinées par le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) en 2016.

* ³⁰⁸ Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ³⁰⁹ D'après les informations transmises à votre commission des finances, le nombre de bénéficiaires serait le même.

* ³¹⁰ 163 multiplié par 2 multiplié par 1,5 (car le chiffre de 163 correspond à une exonération à 66 %).

* ³¹¹ Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

* ³¹² Article 140 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ³¹³ Voir l'article L. 5141-5 du code du travail.

* ³¹⁴ Article 7 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* ³¹⁵ Article 38 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ³¹⁶ Au II de l'article 133 de la loi précitée.

* ³¹⁷ Ces crédits figurent au programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ».

* ³¹⁸ Méthode de calcul fixée par le décret n° 2015-1696 du 17 décembre 2015 pris en application du I de l'article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République relatif à la compensation financière des transferts de compétences. Cet article prévoit que « le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période maximale de trois ans précédant le transfert de compétences ».

* ³¹⁹ Délibération n° 15-17 du 27 octobre 2015 de la Commission consultative sur l'évaluation des charges.

* ³²⁰ III de l'article 140 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ³²¹ IV de l'article précité.

* ³²² En application du V de l'article précité.

* ³²³ Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ³²⁴ Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

* ³²⁵ Loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ³²⁶ Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ³²⁷ Loi n° 2008-1425 de finances pour 2009.

* ³²⁸ Cet ajustement est mentionné au b du 2 du II de l'article 44 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ³²⁹ En application du I de l'article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ³³⁰ Voir le commentaire de l'article 14.

* ³³¹ Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.