Projet de loi de finances pour 2017 : Les conditions générales de l'équilibre financier (article liminaire et première partie de la loi de finances)

C. - Dispositions relatives aux budgets annexes
et aux comptes spéciaux

ARTICLE 19 - Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

. Commentaire : le présent article vise à la reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet article vise à confirmer pour l'année 2017, sous réserve des dispositions de la présente loi de finances, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement.

L'article 16 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit la possibilité d'affecter certaines recettes sous forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux. Par ailleurs, aux termes de l'article 1 ^er de la LOLF, la loi de finances de l'année détermine la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre financier qui en résulte.

Par conséquent, les dispositions relatives aux affectations de ressources doivent être autorisées et reconduites annuellement, sous réserve des dispositions particulières pouvant être prises dans le cadre du projet de loi de finances de l'année.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Cet article technique n'appelle pas d'observations.

Le solde des comptes spéciaux fait l'objet d'une analyse au sein du tome I du présent rapport.

ARTICLE 20 (Art. 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2016) - Réforme du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État »

. Commentaire : le présent article prévoit de modifier les règles encadrant les recettes et les dépenses retracées dans le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », en vue d'unifier les vecteurs budgétaires de l'État propriétaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. FRANCE DOMAINE, UN PILOTE UNIQUE MAIS UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE ÉCLATÉE

La politique immobilière de l'État est constituée de 44 programmes budgétaires y contribuant. Toutefois, la fonction de l'État propriétaire repose plus principalement sur deux vecteurs budgétaires :

- le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du budget général ;

- le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

La répartition des dépenses immobilières entre les deux vecteurs budgétaires est fixée par la notion d'augmentation de la valeur vénale de l'immeuble concerné :

- les dépenses afférentes à des opérations structurantes conduisant à l'augmentation de la valeur du bien sont rattachées au CAS ;

- les dépenses d'entretien lourd relevant du propriétaire , destinées à maintenir le bien dans un bon état d'utilisation, sont retracées dans le programme 309 ;

- pour leur part, le s dépenses d'entretien courant incombent au locataire , et relèvent donc des budgets ministériels et du programme 333 de la mission « Direction de l'action du gouvernement », retraçant les crédits immobiliers de l'occupant des services déconcentrés de l'État inclus dans le périmètre de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE).

L'architecture globale est retracée dans le schéma ci-après.

- -

Schéma de répartition des dépenses immobilières
pour un immeuble soumis à loyer budgétaire

Source : questionnaire budgétaire

La gestion de la politique immobilière de l'État est pilotée et coordonnée par le service France domaine , devenu la direction de l'immobilier de l'État (DIE) et relevant de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Elle est le responsable de ces deux outils budgétaires.

1. Le programme 309 porte les dépenses d'entretien lourd relevant du propriétaire

Le programme 309 a été créé par la loi de finances initiale pour 2009 ^{387 ( * )} ; auparavant, les ministères assuraient sur leur budget propre l'entretien et les travaux portant sur les immeubles qu'ils occupent. Il porte de manière unifiée les crédits d'entretien lourd des bâtiments qui sont propriété de l'État . En 2013, son périmètre a été étendu aux immeubles de la direction générale des finances publiques (DGFiP), de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et du ministère de la justice. Sont également concernés les immeubles mis à disposition de l'État par les collectivités.

La dotation budgétaire du programme 309 est constituée des contributions versées par les administrations occupantes , calculées sur la base de loyers budgétaires. Depuis 2011, la contribution est égale à 20 % du montant des loyers budgétaires acquittés.

Le programme 309 est placé sous la responsabilité du directeur de la DIE . Toutefois, depuis la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009, la politique immobilière de l'État a vocation à être régionalisée , ce qui s'applique notamment à la gestion des crédits d'entretien du propriétaire portés par le programme 309. Son pilotage relève donc aujourd'hui des préfets de région , en tant que responsables des budgets opérationnels de programme (RBOP), assistés par les responsables régionaux de la politique immobilière de l'État (RRPIE).

2. Le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » porte les dépenses contribuant à la modernisation et à la rationalisation de la politique immobilière de l'État

a) L'article 47 de la loi de finances pour 2006 précise les caractéristiques du CAS

Institué par l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 , le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » constitue le principal instrument de la politique immobilière de l'État . Il vise à financer la modernisation du parc immobilier par le produit des cessions d'actifs, tout en contribuant au désendettement de l'État . Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances ^{388 ( * )} , le compte d'affectation spéciale retrace « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » .

De fait, l'article 47 de la loi de finances pour 2006 détermine les recettes et les dépenses retracées par le CAS . En vertu de ces dispositions, trois types de recettes peuvent bénéficier au CAS :

- « le produit des cessions des biens immeubles de l'État ainsi que des droits à caractère immobilier ^{389 ( * )} attachés aux immeubles de l'État ;

- les versements du budget général ;

- les fonds de concours ^{390 ( * )} ».

Parallèlement, le CAS peut financer quatre types de dépenses :

- « des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations immobilières réalisées par l'État sur des biens immobiliers dont l'État est propriétaire ou, lorsqu'il n'en a pas la propriété, sur des biens immobiliers figurant à l'actif de son bilan, sous réserve que ces dépenses soient directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État ;

- des dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État réalisées par des établissements publics et autres opérateurs de l'État, sous réserve que ces dépenses soient directement liées à des opérations concourant à une gestion performante du parc immobilier de l'État ;

- des versements opérés au profit du budget général ;

- des versements opérés au profit du budget annexe Contrôle et exploitation aériens ».

Si dès sa création le CAS portait en dépense un versement au budget général au titre de contribution au désendettement de l'État prélevée sur le produit annuel des cessions réalisées, l'article 195 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a prévu l'affectation obligatoire d'un part des produits de cessions de biens immeubles de l'État à son désendettement , à hauteur de 15 % initialement. Trois dérogations étaient toutefois prévues s'agissant des produits de cessions des immeubles domaniaux mis à la disposition du ministère de la défense, des immeubles domaniaux situés à l'étranger et, des immeubles domaniaux mis à disposition des services du ministère chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Tant le pourcentage de la contribution au désendettement de l'État que les dispositifs dérogatoires ont fait l'objet de modifications ultérieures (cf. infra ).

b) L'architecture budgétaire du CAS aux termes de la loi de finances pour 2016

Selon l'architecture budgétaire en vigueur pour l'exercice 2016, le CAS comprend deux programmes :

- le programme 721 retrace la contribution au désendettement de l'État , selon un taux de rétrocession fixé à 20 % pour l'année 2012, 25 % pour l'année 2013, et 30 % à partir de l'année 2014 ^{391 ( * )} ;

- le programme 723 fait apparaître les dépenses immobilières d'investissement et de fonctionnement à la suite d'opérations réalisées par l'État, ainsi que les dépenses réalisées par des opérateurs de l'État sur des immeubles appartenant à celui-ci ou sur des immeubles inscrits à son bilan.

Les dépenses immobilières du programme 723 prennent notamment la forme d'une enveloppe interministérielle mutualisée, à hauteur de 20 % des produits de cession . Par conséquent, le « taux de retour » des ministères sur leurs cessions est de 50 %, une fois soustraites la part « désendettement » et la part « mutualisation ».

Le programme 723 retrace les dépenses à caractère immobilier réalisées par l'État, ainsi que les dépenses réalisées par des opérateurs de l'État sur des immeubles appartenant à celui-ci. Ces dépenses doivent être financées par les recettes du CAS et contribuer à la modernisation et à la rationalisation de la politique immobilière de l'État , conformément aux objectifs fixés par le Premier ministre dans les circulaires du 16 janvier 2009.

Les dépenses immobilières relevant du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » sont les opérations structurantes qui augmentent la valeur vénale de l'immeuble concerné. Depuis 2010, elles portent aussi sur les immeubles dont l'État a le contrôle mais dont il n'est pas propriétaire, et elles s'étendent progressivement depuis 2012 au-delà du seul immobilier de bureau.

B. LA CONTRIBUTION AU DÉSENDETTEMENT DE L'ÉTAT FAIT L'OBJET DE PLUSIEURS EXCEPTIONS

En vertu de l'article 38 de la loi de finances pour 2015, qui vient confirmer la règle fixée par l'article 61 de la loi de finances pour 2011 (cf. supra ), le taux de contribution au désendettement est fixé à 30 % du produit attendu des cessions , soit un montant théorique de 150 millions d'euros au titre de l'exercice 2016.

Toutefois, le taux effectif de contribution au désendettement est minoré par les exonérations dont bénéficient certaines cessions , prorogées et adaptées à la marge par la loi de finances pour 2015 ^{392 ( * )} . Ainsi, la contribution au désendettement ne s'applique pas aux biens suivants :

- les immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense , jusqu'au 31 décembre 2019 ;

- les immeubles domaniaux situés à l'étranger et occupés par le ministère des affaires étrangères , sous réserve d'une contribution minimale forfaitaire de 25 millions d'euros par an ^{393 ( * )} , jusqu'au 31 décembre 2017 ;

- les biens des établissements d'enseignement supérieur ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine ;

- les biens situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national (OIN) d'aménagement du plateau de Saclay ;

- les immeubles occupés par la direction générale de l'aviation civile (DGAC), lesquels sont affectés au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ^{394 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article procède à la modification de l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 portant ouverture du compte d'affectation spéciale dans les écritures du Trésor.

Le 1 propose d'ajouter aux recettes retracées par le compte d'affectation spéciale « le produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État , provenant des concessions ou autorisations de toute nature de la compétence du représentant du ministre chargé du budget dans le département, des concessions de logement dont l'État est propriétaire ou locataire et des locations d'immeubles de son domaine privé, à l'exclusion des redevances ou des loyers du domaine public et privé dont le ministère de la défense est le gestionnaire ».

Le 2 et le 3 prévoient d'élargir les dépenses d'investissement et de fonctionnement retracées par le compte d'affectation spéciale aux dépenses d'entretien du propriétaire, actuellement retracées au sein du programme 309.

Dans le même sens, le 4 étend la liste des dépenses retracées dans le compte d'affectation spéciale aux « dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale » jusqu'au 31 décembre 2019 , à savoir le terme de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

Le 5 procède à la suppression des sept derniers alinéas de l'article 47 de la loi n° 2005-1719. Ces alinéas concernent l'affectation d'une part des produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier retracés dans le compte d'affectation spéciale au désendettement de l'État , ainsi que les dispositifs dérogatoires à cette contribution.

Le II du présent article précise que la suppression de la contribution obligatoire au désendettement prévue dans l'article dans sa rédaction actuelle s'applique aux produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier perçus à compter du 1 ^er octobre 2016 .

Toutefois, il est à noter que la suppression proposée de la mention explicite d'une contribution obligatoire au désendettement de l'État prélevée sur les produits de cessions de biens immeubles de l'État et des droits à caractère immobilier retracés dans le CAS, ne signifie pas l'abandon de toute contribution au désendettement de l'État par le CAS . En effet, aux termes de l'article 47 de la loi de finances pour 2006, le CAS continue de porter en dépenses des versements opérés au profit du budget général , ce qui rend possible un transport en recettes non fiscales du budget général. En outre, l'exonération prévue à l'article 38 de la loi de finances pour 2015 au bénéfice du ministère des affaires étrangères s'accompagne d'une contribution minimale forfaitaire de 25 millions d'euros par an jusqu'au 31 décembre 2017 que le présent article ne modifie pas.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans y apporter de modification.

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. UNE SUPPRESSION LOGIQUE DE LA CONTRIBUTION OBLIGATOIRE AU DÉSENDETTEMENT

Le compte d'affectation spéciale a permis de dynamiser la gestion du patrimoine immobilier de l'État en organisant un retour financier pour les ministères. Près de 6,47 milliards d'euros de produits de cessions ont été dégagés depuis sa création, pour une contribution cumulée au désendettement de l'État jusqu'en 2016 de plus de 733 millions d'euros.

Contribution au désendettement de l'État

(en millions d'euros)

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
Prévisions	139,0	75,0	90,0	60,0	30,0	60,0	65,0	82,5	80,0	108,0	155,0
Réalisations	68,4	175,1	51,2	32,2	44,9	56,5	61,4	76,1	76,6	86,2
Taux de contribution	8,6 %	21,3 %	13 %	6,8 %	8,9 %	9,4 %	11,9 %	19,5 %	15,1 %	13,9 %

Source : Cour des comptes et projets annuels de performances et rapports annuels de performances successifs. Les réalisations portent sur les montants effectivement encaissés à la fin de l'exercice

Toutefois, les signes d'un essoufflement peuvent être observés depuis plusieurs exercices dans la mesure où les ventes les plus faciles et les plus valorisables ont pour l'essentiel déjà été réalisées . Alors que 2 300 biens étaient à céder en 2011, il n'en restait plus que 1 292 au début de l'exercice 2016. Or il s'agit souvent de cessions qualifiées de difficiles ou très difficiles, pour un tiers des cessions en 2015, ce que souligne l'augmentation progressive de la durée moyenne de vente.

Cette situation souligne la nécessaire définition d'une nouvelle stratégie du CAS, alors que deux problèmes se posent :

- d'une part, un problème de lisibilité , dans la mesure où les ministères les plus fortement contributeurs étant également ceux bénéficiant de régimes dérogatoires, les dérogations complexifient toute prévision en amont du montant affecté au désendettement de l'État. Pour mémoire, en 2015, le ministère des affaires étrangères et le ministère de la défense représentaient les deux tiers du montant des cessions. Cette prépondérance explique que la part des recettes du CAS affectée au désendettement de l'État atteint rarement le taux de 30 % prévu par la loi, ni même le taux prévu en loi de finances initiales : il était ainsi de 13,9 % en 2015, au lieu des 20,7 % prévus dans le texte voté par le Parlement ;

- d'autre part, un problème de soutenabilité , dans la mesure où la contribution au désendettement de l'État repose en grande partie sur le produit de ventes exceptionnelles : trois opérations ont ainsi représenté 80 % du produit de cession en 2015 . Il s'ensuit le risque d'une tentation de court terme , en cédant des biens de prestige facilement vendables afin de respecter le montant prévu de contribution au désendettement de l'État. Un tel écueil contrevient à la logique bilancielle ayant présidé à l'introduction de cette disposition.

De fait, votre rapporteur général note que la définition d'une nouvelle étape de la politique immobilière de l'État peut s'accompagner de l'abandon du caractère obligatoire de la contribution au désendettement de l'État. Les rapporteurs spéciaux du compte d'affectation spéciale pour la commission des finances s'interrogeaient ainsi sur ce choix. Or la suppression proposée de l'obligation de contribution au désendettement de l'État prélevée sur chaque produit de cession s'inscrit dans le cadre d'une refonte de l'architecture budgétaire de l'État propriétaire et d'une rénovation de la gouvernance de la politique immobilière de l'État. De plus, elle ne signifie pas l'abandon de toute contribution au désendettement de l'État, mais seulement de son caractère obligatoire pour chaque produit de cession . Cette mesure prend donc acte du décalage né des dispositifs dérogatoires et du poids très disparate de chaque opération dans le montant annuel de la contribution effectivement versée. Selon les documents budgétaires soumis, le CAS porterait ainsi une contribution au désendettement de l'État d'un montant de 60 millions d'euros en 2017 , au titre du produit des cessions immobilières à l'étranger réalisées par le ministère des Affaires étrangères. Ce montant résulte de la somme de la contribution minimale de 25 millions d'euros prévue à l'article 38 de la loi de finances pour 2015 et d'un montant complémentaire fixé en regard des ventes prévues au cours de l'exercice.

L'application de la suppression de la contribution obligatoire aux produits de cessions perçus à compter du 1 ^er octobre 2016 s'explique du fait des modalités de versement de la contribution, opérée à trimestre échu, de sorte que la contribution sur les produits de cession du quatrième trimestre de l'année n est prélevée au premier trimestre de l'année n+1 . De plus, selon les informations communiquées à votre rapporteur général, cette disposition est sans impact sur la contribution effective du CAS au désendettement de l'État au titre de 2016, le montant prévu en loi de finances pour 2016 étant déjà atteint.

Il espère que cette nouvelle étape permettra d'étudier l'alternative à la cession que constitue la valorisation locative d'un bien . À cette fin, l'impact sur les finances publiques de l'abandon de la contribution obligatoire de chaque produit de cession au désendettement de l'État serait in fine neutralisé.

B. L'UNIFICATION DES VECTEURS BUDGÉTAIRES S'INSCRIT DANS LA NOUVELLE ÉTAPE DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE PUBLIQUE

Votre rapporteur général souligne l'éclatement qui caractérisait jusqu'ici les outils budgétaires de la politique immobilière de l'État . Facteur de complexité et d'inefficacité dans l'entretien et la mise aux normes des bâtiments publics, cette dispersion entraînait également des irrégularités soulevées de façon récurrente par la Cour des comptes ^{395 ( * )} . Malgré la volonté de distinguer entre propriétaire et occupant, le pouvoir de décision demeure largement aux mains des gestionnaires ministériels, conduisant à faire supporter au CAS des dépenses relevant normalement des programmes ministériels ou du programme 309. Parallèlement, la définition précise des dépenses pouvant être imputées sur le CAS contraint le ministère de la défense dans l'utilisation des recettes tirées de la cession des biens immobiliers qu'il occupe et obère sa capacité à atteindre ses cibles de consommation sur le CAS. En effet, les dépenses éligibles au CAS devant concourir directement à une gestion performante du parc immobilier de l'État, le ministère de la défense ne peut actuellement pas financer des dépenses portant sur les infrastructures nécessaires à ses missions , telles des pistes d'aviation, car elles ne concourent pas directement à la rationalisation et à la valorisation du parc immobilier de l'État. Votre rapporteur général soutient donc l'extension des dépenses retracées par le CAS aux « dépenses d'investissement ou d'entretien du propriétaire réalisées par l'État sur les infrastructures opérationnelles de la défense nationale » jusqu'au terme de la loi de programmation militaire 2014-2019.

Il note que le dispositif proposé entend répondre au constat de dispersion des vecteurs budgétaires de la politique immobilière de l'État en parallèle de la refonte de son pilotage . À la suite des annonces en Conseil des ministres du 20 janvier 2016 en faveur d'une seconde étape de la politique immobilière de l'État, une nouvelle direction chargée de la politique immobilière a été mise en place, et les schémas directeurs immobiliers régionaux ont été généralisés, confirmant la place centrale de cet échelon territorial et du préfet de région. Aussi votre rapporteur général constate-t-il l' unification des outils budgétaires du propriétaire proposée dans le présent dispositif au moyen d'une intégration des dépenses d'entretien structurantes portées jusqu'ici par le programme 309 et désormais intégrées au CAS. Il relève que si cette unification permet de répondre aux difficultés du pilotage, elle ne suffit pas à pallier le manque d'entretien des bâtiments publics . Les crédits d'entretien se trouvent souvent mis en balance lors des arbitrages budgétaires : en laissant le patrimoine immobilier de l'État se dégrader, cette situation traduit une réflexion budgétaire à courte vue .

Cette extension des dépenses du CAS s'accompagne d'une réévaluation de ses recettes par la suppression de la contribution au désendettement de l'État et l'affectation du « produit des redevances domaniales ou des loyers perçus par l'État » , qui ne faisaient jusqu'à présent pas l'objet d'une affectation déterminée et alimentaient directement le budget général de l'État.

En conclusion, votre rapporteur général est favorable à l'adoption du présent article.

ARTICLE 21 (Art. 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006) - Relèvement du plafond de recettes de la section « Contrôle automatisé » du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

. Commentaire : le présent article prévoit de relever le plafond actuel des recettes de la section 1 « Contrôle automatisé » du « CAS Radars » de 239 à 249 millions d'euros, afin de couvrir un besoin de financement supplémentaire des systèmes de radars estimé à 10 millions d'euros en 2017. Il relève en parallèle de 10 millions le plafond des recettes issues du contrôle sanction automatisé (CSA) affectées au CAS.

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article vise à modifier l'article 49 de la loi de finances pour 2006 ^{396 ( * )} afin de relever les plafonds d'affectation :

- de recettes des amendes forfaitaires radars (dites « AF radars ») au « CAS radars »,

- de recettes des « AF radars » à la section 1 dudit CAS.

A. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE POUR SUIVRE L'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES

L'article 49 de la loi de finances pour 2006 a créé le compte d'affectation spéciale ^{397 ( * )} « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », abusivement appelé « CAS Radars ».

Le « CAS Radars » a en effet vocation à retracer les dépenses financées à partir du produit des amendes, qu'elles soient perçues à la suite d'un contrôle automatisé, par des radars, ou qu'il s'agisse des autres amendes de police de la circulation et du stationnement, à l'exception d'une partie affectée à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et au budget général.

Ses dépenses sont actuellement réparties en deux sections, elles-mêmes respectivement divisées en deux et trois programmes.

La section 1 finance l'installation et l'entretien des radars ainsi que la gestion du système de permis à points tandis que la section 2 participe au financement de la généralisation du procès-verbal électronique (PVé) et d'opérations visant à améliorer la sécurité routière. Elle contribue également au désendettement de l'État.

La section 1 « Contrôle automatisé » comprend jusqu'à présent :

- le programme 751 (« Radars »), qui finance le déploiement et l'entretien des radars ainsi que le fonctionnement du centre de traitement des infractions ;

- le programme 752 (« Fichier national du permis de conduire ») qui supporte les charges de gestion du permis à points.

À compter du 1 ^er janvier 2017, ces deux programmes seront fusionnés.

Les crédits du programme 752 « Fichier national du permis de conduire » seront inscrits sur le programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière », et retracés par son action 04.

La section 2 « Circulation et stationnement routiers » inclut :

- le programme 753 (« Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers »), qui gère le déploiement du procès-verbal électronique (le PVé) ;

- le programme 754 (« Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières »), qui reverse aux collectivités territoriales une partie des recettes des amendes encaissées par l'État ;

- le programme 755 (« Désendettement de l'État »), qui vient abonder le budget général au titre des recettes non fiscales.

B. DES MODALITÉS COMPLEXES D'AFFECTATION DES RECETTES

Le « CAS Radars » est alimenté par trois types de recettes :

- les amendes forfaitaires faisant suite aux infractions relevées par les radars, dites « AF radars » ;

- les autres amendes de la police de la route et de stationnement forfaitaires, dites « AF hors radars » ;

- les amendes forfaitaires majorées (en cas de retard de paiement), dites « AFM ».

L'affectation de ces trois recettes répond à une clef de répartition complexe entre les deux sections.

Le schéma ci-dessous récapitule les affectations des trois recettes entre les deux sections et les quatre programmes décrits supra , à compter du 1 ^er janvier 2017.

Schéma d'affectation du produit des amendes de police

Source : projet annuel de performances 2017

Pour les « AF radars » :

- une partie du produit est affecté, à hauteur d'un plafond fixé en lois de finances ^{398 ( * )} - 170 millions d'euros - au programme 754 (« Collectivités ») de la section 2.

? 106 millions d'euros reviennent aux communes et établissements intercommunaux selon une répartition arrêtée par le Comité des finances locales ^{399 ( * )} « en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation » ;

? 64 millions d'euros sont orientés vers les départements, la collectivité territoriale de Corse, la métropole de Lyon et les régions d'outre-mer « afin de financer des opérations contribuant à la sécurisation de leur réseau routier ».

- un montant complémentaire, dans la limite d' un plafond également fixé en loi de finances ¹ à 239 millions d'euros, vient abonder la section 1 .

- le solde, estimé à 424,6 millions d'euros en 2017, variable selon les années, bénéficie à l'AFITF ^{400 ( * )} .

Pour les « AF hors radars » et les « AFM » :

- 45 millions ^{401 ( * )} d'euros sont affectés au budget général ^{402 ( * )} ;

- le solde, estimé à 959,7 millions d'euros en 2017, variable selon les années, vient alimenter la section 2 :

? une partie, définie chaque année en loi de finances, est orientée vers le programme 753 (« PVé »), soit environ 26,2 millions d'euros pour l'année 2017.

? la part inutilisée pour le programme 753 est ensuite répartie à raison de :

- 53 % pour le programme 754 (« Collectivités »), ce qui représente 494,7 millions d'euros en 2017, en sus des 170 millions d'euros perçus au titre des « AF radars », soit un total de 664,7 millions ;

- 47 % pour le programme 755 (« Désendettement de l'État »), soit 438,8 millions d'euros en 2017.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE CONTEXTE : LE DÉPLOIEMENT DE NOUVEAUX RADARS

1. Une réponse à l'augmentation significative de la mortalité routière

En 2015, 3 616 personnes ont perdu la vie sur les routes françaises. Le nombre de morts sur les routes a augmenté pour la deuxième année consécutive, pour la première fois depuis 35 ans . Les chiffres enregistrés au cours des neuf premiers mois de l'année 2016 ne permettent pas d'espérer une inversion de la tendance.

Afin d'atteindre l'objectif, initié par l'Union européenne, de passer sous la barre des 2 000 morts en 2020 , il a été décidé, dans le cadre du Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 2 octobre 2015, de renforcer le dispositif de contrôle automatisé de la vitesse, en particulier dans les zones particulièrement accidentogènes, où la vitesse est peu contrôlée (chantiers routiers et réseau secondaire hors agglomération notamment).

Ce renforcement se fonde sur le déploiement d'équipements plus performants - notamment de radars autonomes, facilement déplaçables dont la proportion doit augmenter au sein du parc - et sur l'externalisation des radars mobiles. Cette opération - qui permettrait de multiplier par 3 ou par 4 le taux d'usage des radars mobiles - a pour objet de confier à un prestataire privé la conduite des véhicules à bord desquels sont embarqués les radars automatiques .

2. 364 nouveaux radars et 300 nouveaux itinéraires sécurisés prévus en 2017

Pour 2017, le Gouvernement prévoit ainsi la commande de 364 nouveaux radars en remplacement d'anciens dispositifs :

- 150 radars autonomes (destinés à contrôler la vitesse dans les zones de chantiers mais aussi les zones de danger temporaire) ;

- 100 radars fixes double sens ;

- 111 radars discriminants (qui permettent de verbaliser les poids lourds en tenant compte de leurs limitations de vitesse spécifiques) ;

- 3 radars vitesse moyenne (contrôlant la vitesse moyenne pratiquée par les usagers sur une portion de route pouvant aller jusqu'à plusieurs kilomètres entre deux points).

Le nombre de dispositifs de contrôle automatisé en service , progressera de 362 unités (4 462 au lieu de 4 100 prévus en 2016, soit une hausse de 8,8 % du nombre de dispositifs), afin de porter le parc de radars à 4 700 équipements d'ici fin 2018.

En 2017, l'externalisation - qui serait mise en place dans 5 régions - devrait permettre, d'après le Gouvernement de faire fonctionner 250 radars supplémentaires et engendrerait la création de 250 nouveaux emplois dans le secteur privé.

Enfin, le Gouvernement prévoit le quadruplement des zones sécurisées par des dispositifs de contrôle automatisé, grâce à la mise en place de 300 itinéraires sécurisés en sus des 100 existants. Chaque zone sécurisée, d'une longueur d'environ 30 km et comptant une dizaine de panneaux signalant le potentiel contrôle ( panneaux « leurres »), comportera des cabines fixes qui seront tantôt vides, tantôt équipées d'un radar effectuant des contrôles ( cabines « leurres » ).

La loi de finances initiale pour 2016 avait inscrit 224,7 millions d'euros sur la section 1 « Contrôle automatisé » du « CAS Radars », soit 14 millions d'euros de moins que le plafond applicable de 239 millions d'euros.

Pour l'année 2017, 249 millions d'euros seront inscrits au programme fusionné 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » et le plafond est relevé au même montant.

B. LE RELÈVEMENT DES PLAFONDS DE RECETTES DU CAS ET DE LA SECTION 1 « CONTRÔLE AUTOMATISÉ »

Le présent article modifie l'article 49 de la loi de finances pour 2006 afin de relever :

- le plafond global d'affectation des « AF radars » au « CAS Radars » de 409 millions d'euros à 419 millions d'euros ;

- au sein du plafond précédent, le plafond d'affectation des « AF radars » à la section 1 du CAS de 239 millions d'euros à 249 millions d'euros, afin de financer les dépenses supplémentaires exposées supra .

En revanche, l'affectation de 170 millions d'euros à la section 2 et du solde du produit des « AF radars » à l'AFITF n'est pas modifiée.

Plafond de recettes par section du CAS « Radars » en provenance des amendes forfaitaires perçues par la voie des systèmes automatiques

(en millions d'euros)

Évolution juridique	Plafond de la section 1 Contrôle automatisé (B)	Plafond de la section 2 Circulation et stationnement routiers (C)	Plafond de recettes provenant des AF radars (A= B +C)
État du droit	239	170	409
Droit proposé	249	170	419

Source : présent article

La mesure modifie les règles de répartition des recettes des amendes qui sont entièrement affectées à des dépenses des administrations publiques. Elle est donc globalement neutre sur le solde des administrations publiques .

Le solde budgétaire, en particulier, n'est pas affecté par la présente mesure car aux 10 millions d'euros de recettes supplémentaires d'amendes affectées au budget de l'État, correspondent 10 millions de dépenses supplémentaires.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPPORTEUR GÉNÉRAL

A. LES MODIFICATIONS DU PLAFOND DES RECETTES DU CAS ISSUES DES AMENDES RADARS SONT RÉCURRENTES DEPUIS SA CRÉATION

1. Le plafond de recettes du CAS a déjà fait été modifié à plusieurs reprises

Depuis la création du CAS en 2006, le plafond de recettes « AF radars » du CAS « Radars », qui s'élevait à l'origine de 140 millions d'euros, a déjà été modifié à cinq reprises et rehaussé quatre fois par la loi de finances initiale. Il a été porté successivement à :

• 194 millions d'euros en 2008,

• 212,1 millions d'euros en 2009,

• 358 millions d'euros en 2011,

• 352 millions d'euros en 2012,

• 409 millions d'euros en 2013.

Le relèvement opéré par le présent projet loi de finances lui permet d'atteindre un montant trois fois plus élevé qu'en 2006. Comme le permet d'observer le schéma ci-après, le plafond du CAS a toutefois suivi une évolution à la hausse moins marquée que celle du produit des amendes forfaitaires issues du contrôle automatisé.

Source : notes d'exécution budgétaires 2014 et 2015 de la Cour des Comptes, projets annuels de performances 2016 et 2017

2. Le plafond de recettes de la section 1 a déjà été rehaussé deux fois

De même, le plafond des recettes « AF radars » affectées à la section 1 « Contrôle automatisé » du CAS, fixé initialement à 172 millions a déjà été relevé à 192 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2012, puis à 239 millions d'euros par la loi de finances initiale pour 2013.

B. LE RELÈVEMENT DU PLAFOND NE DEVRAIT PAS DIMINUER LES CONTRIBUTIONS À L'AFITF ET AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

recettes et droit constant, la fraction des amendes revenant à l'AFITF est diminuée.

On pourrait donc s'interroger sur le fait que le relèvement de ce plafond se fasse au détriment de l'AFITF.

Toutefois, l'évaluation préalable annexée au présent article rappelle « la dynamique naturelle des recettes d'amendes ». En effet, depuis 2013, les recettes « AF radars » ne cessent d'augmenter chaque année. Entre l'exécution 2015 - à l'issue de laquelle le produit amendes radars a enregistré un record (789 millions d'euros) - et les prévisions 2017 (843,6 millions d'euros), les recettes « AF radars » sont en augmentation de près de 54 millions d'euros, soit une hausse d'un peu moins de 7 %. Le schéma supra permet de mesurer le contraste entre l'évolution du produit des « AF radars » et celle du produit des autres amendes forfaitaires et des amendes majorées.

Le déploiement des radars autonomes et l'externalisation des radars mobiles, décidés lors du CISR du 2 octobre 2015, devraient soutenir ce dynamisme et l'augmentation du produit des « AF radars », permettre de compenser la perte de recettes pour l'AFITF.

En outre, compte tenu de l'augmentation du solde « AF radars » - qui, à la différence des versements à la section 1 et au programme 754, n'est pas plafonné - la part reversée à l'AFITF n'a cessé d'augmenter depuis 2013 (29,4 % en 2012, 50,3 % en 2017) tandis que la part affectée à la section 1 du CAS (programmes 751 « Radars » et 752 « FNPC ») diminue chaque année (41,3 % en 2013, contre 29,5 % en 2017), de même que la part attribuée à la section 2 (29,3 % en 2013, contre 20,2 % en 2017). Le relèvement du plafond prévu par cet article devrait permettre - sans l'inverser - de limiter cette évolution, comme le suggère le schéma ci-après.

Part des recettes des amendes forfaitaires radars reversées à l'AFITF
et aux deux sections du CAS « Radars » (2012-2017)

NB : En 2012, une fraction des recettes a été affectée au fonds de soutien des collectivités ayant contracté des emprunts toxiques.

Source : questionnaire du rapporteur spécial

De même, le relèvement du plafond de recettes de la section 1 devrait être indolore pour les collectivités territoriales, dans la mesure où, pour ne pas affecter la section 2 « Circulation et stationnement routiers », il est également prévu de rehausser de 10 millions le plafond des recettes « AF radars ».

C. LA NOUVELLE RÉPARTITION DU PRODUIT DES AMENDES DE POLICE ET DE CIRCULATION

Le graphique ci-après présente l'équilibre général de la répartition du produit des amendes de police et de circulation sur la période 2012-2017. Le relèvement des plafonds opéré par le projet a principalement pour effet d'augmenter de 1,38 % la part de recettes affectée au programme 751 « Structures et dispositifs de sécurité routière » (qui fusionne les programmes 751 et 752).

En outre, compte tenu du dynamisme des recettes attendues des amendes de police issues du contrôle automatisé, la part versée à l'AFITF augmente également (+ 7,21 %).

En revanche, la part du montant total des amendes consacrée au désendettement de l'état et celle reversée aux collectivités territoriales se contracte (- 2,71 % entre les projets de loi de finances initiales pour 2016 et 2017, - 4,05 % pour les collectivités territoriales). Néanmoins, en valeur absolue, la diminution apparaît moins significative (respectivement 441 et 667 millions d'euros prévus dans le projet de loi de finances pour 2016 contre 439 et 665 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2017).

Répartition du produit des amendes de police et de circulation
(2013-2017)

Source : projets annuels de performances 2013 à 2017

D. LES OPTIONS ÉCARTÉES

Les alternatives à ce double relèvement des plafonds de recettes pourraient être :

1. Le transfert de 10 millions supplémentaires du budget général vers le compte d'affectation spéciale

Cette solution présente l'inconvénient, en créant des flux croisés, de compliquer encore davantage l'architecture financière du CAS, étant donné qu'une partie de ses recettes sont fléchées vers le programme 755 « Désendettement de l'État » et qu'une fraction - 45 millions d'euros - du produit des amendes forfaitaires hors contrôle automatisé et des amendes forfaitaires majorées est déjà reversée au budget général.

2. Le relèvement de 10 millions du plafond de recettes « AF radars » affectées à la section 1 sans augmenter le plafond de recettes du CAS

Cette option aurait pour conséquence de diminuer les recettes de la section 2 fléchées vers le programme « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales ».

3. L'utilisation du solde cumulé depuis « CAS Radars »

En 2015, le CAS « Radars » a dégagé un solde positif de 43,1 millions d'euros.

L'utilisation de ce solde qui s'élève à 798,6 millions d'euros au 31 décembre 2015 pour couvrir le besoin de financement supplémentaire de 10 millions d'euros, n'est pas envisagée dans l'évaluation préalable.

Exécution budgétaire du CAS « Contrôle de la circulation
et du stationnement routiers » depuis sa création

(en millions d'euros)

Année	Recettes			Dépenses			Résultat
	Amendes forfaitaires du système de contrôle-sanction automatisé	Autres amendes de la police de la circulation	Total	Dépenses de sécurité routière (programmes 751, 752, 753 et 754)	Contribution au dés- endettement (programme 755)	Total
2006	140,0	0	140,0	84,0	0	84,0	56,0
2007	140,0	0	140,0	109,6	0	109,6	30,4
2008	194,0	0	194,0	157,1	0	157,1	36,9
2009	212,1	0	212,1	180,1	0	180,1	31,9
2010	212,1	0	212,1	200,3	0	200,3	11,7
2011	358,0	942,9	1 300,9	321,7	362,2	683,9	617,0
2012	352,0	944,1	1 296,1	916,8	458,6	1 375,4	- 79,3
2013	409,0	973,9	1 382,9	868,5	446,6	1 315,1	67,8
2014	409,0	907,0	1 316,0	918,1	414,8	1 332,9	- 16,9
2015	409,0	919,7	1 328,7	874,5	411,1	1 285,6	43,1
Solde cumulé 2006-2015	2 835,2	4 687,6	7 522,8	4 630,7	2 093,3	6 724,0	798,6

Source : rapports annuels performances des années 2006 à 2015

Le Gouvernement écarte cette option dans la mesure où il souhaite que la section « Contrôle automatisé » du CAS « Radars » soit votée à l'équilibre, voire en excédent, indépendamment du solde créditeur reporté, conformément au principe de la loi organique relative aux lois de finances. Cet équilibre permettrait d'assurer la cohérence entre, d'une part, la fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction affectée à cette section et, d'autre part, les dépenses qui sont inscrites sur les programmes de cette section.

Cependant l'absence de toute information du Parlement sur le solde cumulé de ce compte d'affectation spéciale dans les documents budgétaires accompagnant le projet de loi de finances s'avère problématique . En effet, ce solde cumulé représente un montant considérable au regard de la budgétisation initiale du compte et devrait donc être présenté à titre indicatif afin de permettre au Parlement d'appréhender l'intégralité des ressources dont dispose ce compte spécial.

Votre rapporteur général constate que le relèvement des plafonds ne devrait pas, en raison du dynamisme des recettes des amendes forfaitaires radars, réduire la fraction dévolue à l'AFITF et des collectivités territoriales, et souscrit donc à cet article.

Toutefois, l'efficacité de la stratégie du Gouvernement pour enrayer la hausse de la mortalité est loin d'être démontrée. Bien que le « parcours sécurisé » soit désormais privilégié au détriment des « points de contrôle », la diffusion des avertisseurs de radars, des applications mobiles, et des informations collectées par les réseaux sociaux contribue certainement à limiter le caractère imprévisible des équipements fixes (notamment les radars discriminants) et des panneaux et cabines « leurres ».

En outre, le déploiement des radars mobiles, s'il s'avère plus efficace, ne doit pas occulter les frais d'investissement et d'entretien liés à ce type d'équipement.

Enfin, l'implantation et les trajets de ces nouveaux radars devront être mieux corrélés à l'accidentalité qu'ils ne le sont aujourd'hui : un rééquilibrage vers les réseaux secondaires où se produisent la majorité des accidents, au détriment des autoroutes, un ciblage plus efficace des départements où la mortalité est supérieure à la moyenne nationale, ainsi qu'un déploiement des nouveaux types de radars dans les départements d'outre-mer seraient en effet souhaitables.

ARTICLE 22 (Art. 5 de la loi n° 2015-1786 de finances rectificative pour 2015) - Accroissement des recettes et élargissement des dépenses du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique »

. Commentaire : le présent article a pour objet de modifier les fractions des taxes affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique », et d'élargir ses dépenses aux études préalables aux lancements d'appels d'offres pour le développement d'énergies renouvelables ainsi qu'aux dépenses d'organisation matérielle des consultations publiques accompagnant l'identification de ces zones .

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 a créé le compte d'affectation spéciale (CAS) dédié à la transition énergétique. L'exercice 2016 est le premier exercice de fonctionnement du compte spécial.

A. LES RECETTES DU COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE »

Le compte spécial retrace, en recettes, une fraction de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) ^{403 ( * )} , de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) ^{404 ( * )} , de la taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon » (TICC) ^{405 ( * )} , de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ^{406 ( * )} et si besoin, des versements du budget général .

1. La taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE)

Avant la création du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » par la loi de finances rectificative pour 2015, la contribution au service public de l'électricité (CSPE) prenait en charge de façon « extrabudgétaire » les dépenses de soutien à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables.

Simultanément à son affectation au nouveau compte spécial, la CSPE a été intégrée dans le régime de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité ^{407 ( * )} (TICFE) , ce qui a conduit à élargir l'assiette de cette dernière à l'ensemble des consommations d'électricité, et à en augmenter le taux. Cette « nouvelle » TICFE, renommée « contribution au service public de l'électricité » (CSPE), porte sur l'ensemble des consommations d'électricité. Des exonérations et tarifs réduits sont également prévus. Son tarif est fixé à 22,5 euros par mégawattheure en 2016 et en 2017 , et le produit attendu pour 2017 est de 7,8 milliards d'euros .

L'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 prévoit que la totalité du produit de la TICFE soit reversée au compte spécial, diminuée de 2 043 millions d'euros en 2016, et de 2 548 millions d'euros pour les années 2017 et suivantes .

2. La taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN)

La taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) est collectée par les fournisseurs de gaz naturel auprès de leurs clients utilisant du gaz comme combustible. Des exonérations sont prévues, lorsque le gaz naturel est utilisé pour la production d'électricité, sous certaines conditions, et pour les besoins de l'extraction et de la production de gaz naturel.

La loi de finances rectificative pour 2015 prévoit l'intégration à la TICGN de la contribution au tarif spécial de solidarité du gaz (CTSSG) - qui permet de financer le tarif spécial de solidarité accordé aux foyers dont le revenu est inférieur à un plafond annuel de ressources - et de la contribution au service public du gaz (CSPG), autrement appelée contribution bio méthane , qui vise à financer l'obligation d'achat du bio méthane injecté dans les réseaux de gaz naturel.

Le tarif de la TICGN est de 5,88 euros par mégawatheure depuis le 1 ^er janvier 2017, et la loi de finances rectificative pour 2015 prévoit que seuls 2,16 % de son rendement soient affectés au compte spécial, tant pour 2016 que pour 2017. Le rendement prévu de TICGN pour 2017 est de 1,4 milliard d'euros.

3. La taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC)

Elle est due par les fournisseurs de charbon sur les livraisons qu'ils effectuent auprès des consommateurs finals ou par ces derniers lorsqu'ils ont eux-mêmes importé ou produit le charbon utilisé. Des exonérations de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes sont prévues, lorsque ces produits sont utilisés pour la production d'électricité, pour les besoins de leur extraction et de leur production ou par les entreprises de valorisation de la biomasse sous certaines conditions.

Son tarif est de 9,99 euros par mégawattheure en 2017 (7,21 euros par mégawattheure en 2016). La part de son rendement affectée au compte spécial est de 0 % en 2016 et de 100 % en 2017. Le rendement prévu de TICGN pour 2017 est de 11 millions d'euros.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

La taxe intérieure sur les produits énergétiques porte sur un certain nombre de produits pétroliers et assimilés utilisés en tant que carburant ou combustible de chauffage.

L'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 prévoit que la part de son rendement affectée au compte spécial est nulle en 2016 et de 1,2 % en 2017. Le rendement prévu de TICPE pour 2017 est de 30,6 milliards d'euros, et la part revenant à l'État est estimée à 17,6 milliards d'euros.

L'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 a ainsi fixé des fractions d'affectation des taxes intérieures de consommation différentes pour 2016 et pour les années 2017 et suivantes.

Prévisions de recettes pour 2016 et 2017 du CAS « Transition énergétique » d'après l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015

(en millions d'euros et en %)

Impôt	Application de la LFR 2015 pour 2016		Application de la LFR 2015 pour 2017
	Fraction affectée au CAS	Montant affecté au CAS	Fraction affectée au CAS	Montant affecté au CAS
TICFE	100 % diminuée de 2 043 millions d'euros	4 357	100 % diminuée de 2 548 millions d'euros	5 252
TICGN	2,16 %	17	2,16 %	30
TICC	0 %	0	100 %	11
TICPE	0 %	0	1,2 %	365
Total	4 374		5 658

Source : article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 et évaluations préalables de l'article 22 du projet de loi de finances pour 2017

Un écart de recettes de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE) important entre 2016 et 2017

L'écart de recettes de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité entre 2016 et 2017 découle de raisons techniques liées aux modalités de recouvrement . Estimé à 8 milliards d'euros par le Gouvernement en année pleine au titre de l'exercice 2016, le rendement de la taxe se limite effectivement à 6,4 milliards d'euros en 2016, la différence avec le montant précédent se reportant en 2017.

Ce décalage s'explique par le fait que seules les consommations de l'année 2016 qui donneront lieu à facturation ou acompte entre le 1 ^er janvier et le 30 novembre 2016 pourront effectivement donner lieu à versement de TICFE au budget de l'État au cours de l'année 2016. Une partie des recettes au titre de l'année 2016 seront recouvrées en 2017. Ainsi, les recettes de taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité affectées au compte d'affectation spéciale « Transition Énergétique » progresseront, par rapport à 2016, de 20 % à compter de 2017.

Source : commission des finances du Sénat

B. ... NE COUVRENT PAS LES DÉPENSES PRÉVISIONNELLES POUR 2017

1. Des dépenses dynamiques

Les dépenses retracées par le compte d'affectation spéciale
« Transition énergétique »

Le compte spécial comprend deux programmes.

Le programme 764 « Soutien à la transition énergétique » finance :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public, liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio méthane, c'est à dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz.

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » finance :

- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF ;

- les versements au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE). Les trop-perçus de TICFE seront mécaniquement imputés au présent compte spécial ; s'ils dépassent la prévision de recettes inscrite au CAS, ils pourront donner lieu à une augmentation des crédits en cours de gestion de manière à rendre possibles les compensations au budget général ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l'« ancienne » CSPE au titre de leurs consommations pour les années 2013, 2014 et 2015 (ces plafonnements donnent en effet lieu à des remboursements jusqu'à trois ans après l'exercice concerné).

Source : commission des finances du Sénat, d'après la note de présentation du rapporteur spécial Jean-François Husson sur la mission « écologie, développement et mobilité durables »

Crédits inscrits au CAS « Transition énergétique » en 2017

(en millions d'euros)

	2016 (LFI)	2017 (PLF)	Variation 2016-2017
Soutien aux énergies renouvelables électriques	3 633	5 630	+ 55 %
Soutien à l'effacement de consommation électrique ^408 ( * )	0	0	-
Soutien au bio-méthane	17	49,9	+ 194 %
Total programme 764	3 650	5 680	+ 55 %
Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité	194	1 228	+ 533 %
Versement au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TICFE	0	0	-
Versements au profit de la CDC correspondant à des remboursements partiels de CSPE	530	75	- 86 %
Total programme 765	724	1 303	+ 80 %
TOTAL CAS	4 374	6 983	+ 60 %

Source : projet annuel de performances du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » annexé au projet de loi de finances pour 2017

Près de 5,7 milliards d'euros sont prévus sur le programme 764 en crédits de paiement pour 2017 , soit une augmentation de 55 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2016. Cette forte hausse découle principalement d'une production d'électricité renouvelable soutenue en 2017 par les mécanismes de compensation qui s'élève à 9 % de la production d'électricité en France , pour un surcoût de 5,6 milliards d'euros ^{409 ( * )} , et de la hausse des charges de compensation relatives au service public du gaz naturel, au titre de l'obligation d'achat du bio-méthane produit par les fournisseurs de gaz naturel.

La hausse des crédits s'explique également par des raisons techniques . En effet, le décalage en recettes mentionné ci-dessus pour 2016 a entraîné un décalage dans la budgétisation des dépenses en 2016 : les crédits ouverts pour 2016 (3,6 milliards d'euros) correspondaient à 77 % de la prévision de dépenses de la commission de régulation de l'énergie (CRE) au titre du soutien aux énergies renouvelables pour 2016 (4,7 milliards d'euros), et les dépenses prévues au titre de l'achat de biogaz ont été prévues à 17 millions d'euros pour 2016, alors que la commission de régulation de l'énergie (CRE) les estimait à 23 millions d'euros. L'année 2017 correspondra à la première année pleine. D'après les informations transmises par le Gouvernement, cette budgétisation en année pleine expliquerait 55 % de la hausse des crédits (1,1 milliard d'euros).

Le remboursement de la dette constituée auprès d'EDF en raison des défauts de compensation accumulés les années précédentes explique quant à lui l'augmentation des crédits du programme 765 . L'échéancier de l'apurement de la dette, fixé par l' arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie, prévoit un remboursement de 1,228 milliard d'euros pour 2017.

Échéancier prévisionnel de remboursement à EDF du déficit de compensation

(en millions d'euros)

Année	Déficit de compensation restant dû au 31 décembre	Remboursement par le CAS Transition Énergétique
2015	5 772	0
2016	5 579	194
2017	4 351	1 228
2018	2 730	1 622
2019	891	1 839
2020	0	891
Total	-	5 772

Source : arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie

2. Des recettes insuffisantes pour couvrir ces dépenses

D'après l'évaluation préalable de l'article 22 du projet de loi de finances pour 2017, le montant de recettes résultant de l'application des dispositions précitées de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 dans sa rédaction actuelle s'élève à 5 658 millions d'euros en 2017. Au regard des dépenses, qui sont estimées à 6 983 millions d'euros pour 2017, 1 325 millions d'euros de recettes supplémentaires sont nécessaires pour couvrir les dépenses prévisionnelles du compte d'affectation spéciale.

C. LA BUDGÉTISATION DES DÉPENSES RELATIVES AUX ÉTUDES PRÉALABLES AUX APPELS D'OFFRES POUR LE DÉVELOPPEMENT D'ÉNERGIES RENOUVELABLES ÉLECTRIQUES

Lors de lancement d'appels d'offres pour le développement d'énergies renouvelables électriques prévus par l'article L. 311-10 du code de l'énergie, la réalisation d'études techniques préalables peut s'avérer nécessaire, notamment pour identifier des zones propices au développement de l'énergie renouvelable concernée . Comme le mentionne l'évaluation préalable de l'article 22 du projet de loi de finances jointe au projet de loi de finances, « cela vaut en particulier pour le développement de certaines filières de production d'électricité à partir de sources renouvelables, telles que l'éolien en mer, lorsque les zones propices à l'implantation des installations sont rares ou lorsque les risques de conflits d'usage sont importants ».

Ces dépenses relatives à la réalisation de ces études techniques préalables, actuellement imputées sur le budget général, sont en principe supportées par l'État. Néanmoins, aux termes de l'article L. 311-10-2 du code de l'énergie ^{410 ( * )} , ces dépenses peuvent faire l'objet d'un remboursement à l'État par les candidats retenus, en tout ou partie. Il en va de même de l'organisation matérielle des consultations publiques qui accompagnent l'identification et le choix de ces zones, et qui visent à favoriser l'acceptabilité locale des projets. Dans ce cas, les conditions du remboursement sont mentionnées dans le cahier des charges.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie tant les recettes que, de façon modérée, les dépenses du CAS « Transition énergétique ».

A. UN ACCROISSEMENT DES RECETTES PORTÉ PAR LA HAUSSE DE LA CONTRIBUTION CLIMAT-ÉNERGIE SUR LES ÉNERGIES FOSSILES

1,3 milliard d'euros de recettes supplémentaires sont nécessaires pour couvrir les dépenses prévisionnelles du compte.

Le 1° du présent article module les fractions de taxes intérieures de consommation (TIC) affectées au compte d'affectation spéciale afin d'en augmenter les recettes et ainsi, d'assurer son équilibre.

Il est ainsi proposé de transférer 1,3 milliard d'euros du budget général vers le compte d'affectation spéciale. Les taux d'affectation des taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN), taxe intérieure de consommation sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC) et taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) au compte d'affectation spéciale prévus par l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 sont ainsi modifiés :

- le a) porte le taux de TICGN prévu au b) du 1° du I de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 de 2,16 % à 26,64 % ;

- le b) porte le taux de TICC prévu au c) du 1° du I de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 de 100 % à 9,09 % ;

- le c) remplace le d) du 1° du I de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015 : la fraction de 1,2 % de TICPE affectée au compte spécial est remplacée par une fraction de 7,72 % de la TICPE revenant à l'État ;

Prévisions de recettes pour 2017 du Compte d'Affectation Spéciale
« Transition Énergétique »

(en millions d'euros et en %)

Impôt	Rendement prévu	Application de la LFR 2015 pour 2017		PLF 2017
		Fraction affectée au CAS	Montant affecté au CAS	Fraction affectée au CAS	Montant affecté au CAS
TICFE	7 800	100 % diminuée de 2 548 millions d'euros	5 252	100 % diminuée de 2 548 millions d'euros	5 252
TICGN	1 400	2,16 %	30	26,64 %	373
TICC	11	100%	11	9,09 %	1
TICPE (revenant à l'État)	30 643 17 577	1,2 %	365	7,72 % de la part revenant à l'État	1 357
Total	39 584	5 658		6 983

Source : projet de loi de finances pour 2017

L'augmentation des fractions de taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (26,64 % en 2016 contre 2,16 % en 2016) et de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques affectées au compte spécial traduit l'engagement qui avait été pris de faire désormais financer le développement dynamique des énergies renouvelables par les taxes intérieures de consommation portant sur les énergies fossiles - en contrepartie, le taux de la contribution au service public de l'électricité est stabilisé à 22,5 euros par mégawattheure.

Ainsi, il est proposé d'augmenter la contribution des énergies carbonées au financement du compte spécial, pour un montant représentatif de la hausse du prix de la tonne de carbone entre 2016 et 2017 inscrite en loi de finances rectificative pour 2015. Autrement dit, le dispositif proposé consiste à accroitre les recettes du compte spécial grâce à une augmentation de la quote-part qui lui est affectée du surplus de rendement lié à la composante carbone.

L'introduction d'une composante « carbone » dans les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques

L'article 32 de la loi de finances pour 2014 ^{411 ( * )} a introduit une composante « carbone » dans le calcul des taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques, dite contribution climat-énergie (CCE), ou « taxe carbone ». Elle prévoit en effet une augmentation des taux de taxe intérieure de consommation (TIC) proportionnée au contenu en dioxyde de carbone (CO2) des différents produits énergétiques.

Le niveau des taxes intérieures de consommation est revalorisé en loi de finances afin de tenir compte de l'impact de chaque produit sur l'effet de serre, en intégrant une valeur de la tonne de carbone de 7 euros en 2014, 14,5 euros en 2015 et 22 euros en 2016.

Par ailleurs, la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit un objectif d'évolution de la CCE afin d'atteindre une valeur de la tonne de carbone de 56 euros en 2020 et de 100 euros en 2030 .

La loi de finances rectificative pour 2015 fixe des objectifs intermédiaires de valeur de la tonne de carbone à 30,5 euros en 2017, 39 euros en 2018 et 47,50 euros en 2019.

Trajectoire d'évolution de la CCE

(en euros par tonne de CO ₂ )

Source : lois de finances pour 2014 et pour 2016, loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

Le rendement supplémentaire des taxes intérieures de consommation (TIC) offert par la hausse du prix de la tonne de carbone entre 2016 et 2017 s'élève à 1 744 millions d'euros. La part de ce montant revenant au CAS est de 1 731 millions d'euros, soit 99 % du rendement de la hausse du prix du carbone (voir tableau ci-dessous).

Rendement supplémentaire des TIC offert par la hausse
du prix de la tonne de carbone en 2017

(en millions d'euros)

	Rendement supplémentaire de la composante carbone prévu pour 2017	Part affectée au CAS en 2017
TICGN	350	350
TICC	1	1
TICPE	1 393	1 357
Total	1 744	1 731

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'évaluation préalable de l'article 22 du présent projet de loi de finances pour 2017

B. L'ÉLARGISSEMENT DES DÉPENSES DU CAS AUX ÉTUDES PRÉALABLES AUX LANCEMENTS D'APPELS D'OFFRES POUR LE DÉVELOPPEMENT D'ÉNERGIES RENOUVELABLES

Le 2° du présent article ajoute aux dépenses imputées sur le CAS « Transition énergétique » les études préalables aux lancements d'appels d'offres pour le développement d'énergies renouvelables ainsi que les dépenses relatives à l'organisation matérielle des consultations publiques accompagnant l'identification de ces zones . Cet ajout se traduit par un nouvel alinéa h) à la fin du 2° du I de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015.

Ces dépenses, actuellement imputées sur le budget général, ont vocation à figurer dans le CAS, dès lors qu'elles sont en lien direct avec les dépenses de soutien aux lauréats des appels d'offres imputées sur le CAS ^{412 ( * )} .

1 million d'euros ^{413 ( * )} destiné à la réalisation des études de qualification de site en 2017 , concernant le troisième appel d'offres éolien en mer qui sera lancé dans une zone au large de Dunkerque, est ainsi prévu sur l'action « Soutien aux énergies renouvelables » du programme 764 « Soutien à la transition énergétique ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté , avec un avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement modifiant substantiellement les recettes affectées au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » prévues par le présent article.

Cet amendement prévoit de supprimer l'affectation d'une partie du produit de la TICFE, ou « nouvelle contribution au service public de l'électricité » et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN) au compte spécial, afin de supprimer le lien entre ces recettes et les dépenses de soutien à la production d'électricité et de gaz à partir d'énergies renouvelables.

Cette mesure s'impose, d'après le secrétaire d'État chargé du Budget et des comptes publics, pour mettre en conformité les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables avec le régime européen des aides d'État ^{414 ( * )} .

Par conséquent, le Gouvernement a modifié le taux d'affectation de la TICPE revenant à l'État au compte spécial, qui est porté de 7,72 % à 39,72 % .

Cette modification conduit à faire porter le financement du compte exclusivement sur les énergies les plus carbonées, mais est neutre tant pour le budget de l'État, comme l'illustre le tableau ci-dessous, que pour les consommateurs d'énergie.

Est également ajouté un II au présent article, prévoyant l'entrée en vigueur des modifications apportées au 1 ^er janvier 2017.

Prévisions de recettes pour 2017 du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » avant et après le vote de l'Assemblée nationale

(en millions d'euros et en %)

Impôt	Rendement prévu	PLF 2017		PLF 2017 après modification par l'Assemblée Nationale
		Fraction affectée au CAS	Montant affecté au CAS	Fraction affectée au CAS	Montant affecté au CAS
TICFE	7 800	100 % et déduction de 2 548 millions d'euros affectés au budget général	5 252
TICGN	1 400	26,64 %	373
TICC	11	9,09 %	1	9,09 %	1
TICPE (revenant à l'État)	30 643 17 577	7,72 % de la part revenant à l'État	1 357	39,72 % de la part revenant à l'État	6 982
Total	39 584	6 983		6 983

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de finances pour 2017 et modifications apportées par l'Assemblée nationale

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

A. L'AUGMENTATION DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE ENTRAÎNE DES SURCOÛTS IMPORTANTS POUR LES MÉNAGES

Comme le rappelle notre collègue Jean-François Husson, rapporteur spécial de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » , dans sa note de présentation, « le développement croissant des filières renouvelables appellera des compensations de charges toujours plus importantes » .

Afin de présenter en loi de finances initiale un compte d'affectation spéciale (CAS) à l'équilibre, les recettes fiscales affectées au compte devront nécessairement augmenter au même rythme. Lors de la création du compte spécial par la loi de finances rectificative pour 2015, le Gouvernement avait déjà indiqué qu'il utiliserait la hausse du produit des taxes intérieures de consommation portant sur les énergies fossiles, que sont les produits pétroliers et le charbon, liée à la montée en charge de la contribution climat-énergie, pour financer les compensations de charges de service public de l'énergie.

La trajectoire de hausse de la contribution climat-énergie mentionnée supra devrait permettre d'assurer cette compensation dans les années à venir, et votre rapporteur général considère qu'il est logique que les énergies carbonées participent à la « décarbonation » de la production d'électricité.

Toutefois, il s'inquiète de cette évolution, dès lors que ce sont les consommateurs finals d'énergie, qu'il s'agisse des ménages ou des entreprises, qui auront à supporter chaque année l'augmentation de la fiscalité sur les produits énergétiques .

Le Commissariat général au développement durable (CGDD) ^{415 ( * )} estime qu'en 2016, la progression de la CCE se traduit par une hausse des dépenses énergétiques des ménages de 83 euros par an en moyenne, soit 3 % de dépenses énergétiques supplémentaires. Le surcoût énergétique résultant de l'augmentation de la CCE serait ainsi particulièrement élevé pour les ménages se chauffant au fioul (87 euros par an en moyenne) et pour les ménages détenant un véhicule diesel (+ 57 euros par an, contre + 30 euros par an pour l'essence).

En 2020, le surcoût est évalué à 245 euros par an en moyenne.

Jusqu'ici, l'augmentation de la CCE et le basculement du financement des charges de service public de l'électricité sur les énergies carbonées n'a pas alourdi trop fortement la facture énergétique des utilisateurs dans un contexte de prix du baril de pétrole particulièrement bas : entre juillet 2014 et février 2016, le cours du Brent est passé de 110 à 35 dollars par baril. Cette situation pourrait s'inverser en cas de remontée du cours du baril.

B. ... ET POSE LA QUESTION DE SON CONTRÔLE PAR LE PARLEMENT

Comme cela a déjà été souligné lors de l'adoption de la loi de finances rectificative pour 2015, votre rapporteur général déplore le rôle limité du Parlement , dès lors qu'il n'a aucun contrôle sur le montant des charges à compenser et n'est donc pas en mesure de contenir l'évolution des coûts.

En effet, le dynamisme des charges repose sur le soutien apporté au développement des énergies renouvelables par l'intermédiaire des tarifs d'achat garantis et du complément de rémunération. Or les tarifs d'achat sont fixés par voie réglementaire, et les appels d'offre lancés par l'État permettant de fixer la quantité d'énergie bénéficiant du soutien public et le prix d'achat échappent au contrôle du Parlement.

Pour rappel, votre rapporteur général avait proposé un amendement lors de la discussion en commission de la loi de finances rectificative pour 2015. Il visait à ce que le Parlement puisse encadrer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables en fixant, chaque année, en loi de finances, le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables, ainsi que le plafond des surcoûts compensés aux opérateurs au titre de l'achat d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables, selon une philosophie qui reprenait celle de l'amendement adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des finances, avec l'accord de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte en première lecture.

Ces observations étant faites, votre rapporteur général prend acte des dispositions prévues au présent article.

ARTICLE 23 (Art. 1011 bis du code général des impôts) - Modification du barème du malus automobile (compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres »)

. Commentaire : le présent article prévoit de durcir le barème de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules (« malus ») appliqué à l'achat de véhicules polluants.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF D'AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Afin d'encourager l'acquisition de véhicules propres, le dispositif de bonus-malus automobile, instauré en 2007 dans le cadre du Grenelle de l'environnement, se traduit par l'octroi d'aides à l'achat de véhicules neufs émettant peu de CO ₂ (« bonus ») et par l'application d'une taxe additionnelle perçue sur le certificat d'immatriculation des véhicules émettant beaucoup de CO ₂ (« malus »).

Le « malus » prend la forme d'une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules . Définie à l'article 1011 bis du code général des impôts, cette taxe s'applique lors de l'achat de véhicules de tourisme, qu'il s'agisse de véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire au sens de la directive 70/156 CC du 6 février 1970 ^{416 ( * )} ou d'autres véhicules particuliers.

S'agissant des véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire, cette taxe est progressive en fonction du nombre de grammes de dioxyde de carbone émis par kilomètre ^{417 ( * )} . Elle varie de 0 euro pour les véhicules émettant moins de 130 grammes de CO ₂ par kilomètre à 8 000 euros pour les véhicules émettant plus de 200 grammes de CO ₂ par kilomètre.

Montant du « malus » appliqué aux véhicules de tourisme
ayant fait l'objet d'une réception communautaire

Taux d'émission de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre)	Montant du « malus » (en euros)
Taux = 130	0
130 < taux = 135	150
135 < taux = 140	250
140 < taux = 145	500
145 < taux = 150	900
150 < taux = 155	1 600
155 < taux = 175	2 200
175 < taux = 180	3 000
180 < taux = 185	3 600
185 < taux = 190	4 000
190 < taux = 200	6 500
200 < taux	8 000

Source : article 1011 bis du code général des impôts

S'agissant des autres voitures particulières, le tarif de la taxe varie en fonction de leur puissance fiscale , de 0 euro pour une puissance inférieure à 7 chevaux-vapeur à 2 600 euros pour une puissance supérieure à 16 chevaux-vapeur ^{418 ( * )} .

Montant du « malus » appliqué aux véhicules de tourisme
n'ayant pas fait l'objet d'une réception communautaire

Puissance fiscale (en chevaux-vapeur)	Montant du « malus » (en euros)
Puissance fiscale = 7	0
8 = Puissance fiscale = 11	150
12 = Puissance fiscale = 16	250
16 < Puissance fiscale	500

Source : article 1011 bis du code général des impôts

Les recettes du « malus » sont affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Aide à l'acquisition de véhicule propres », et permettent de financer deux types d'aides ^{419 ( * )} .

Les « bonus » , d'une part, c'est-à-dire des aides financières favorisant l'achat de véhicules neufs émettant le moins de dioxyde de carbone :

- une aide pouvant aller jusqu'à 6 300 euros pour les véhicules émettant moins de 20 grammes de CO ₂ par kilomètre - cette catégorie correspond aux véhicules 100 % électriques ;

- une aide de 1 000 euros pour les véhicules émettant de 21 à 60 grammes de CO ₂ par kilomètre - cette catégorie correspond aux véhicules hybrides rechargeables ;

- une aide de 750 euros réservée aux véhicules hybrides combinant l'énergie électrique et une motorisation thermique.

Montant du « bonus » automobile en 2016

Taux d'émission de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre)	Montant du « bonus » (en euros)
0 < taux = 20	27 % du coût d'acquisition, dans la limite de 6 300 euros
21 < taux = 60	1 000
61 < taux = 110 (véhicules hybrides uniquement)	750

Source : décret n° 2015-1928 du 31 décembre 2015

Les primes à la conversion , d'autre part , qui sont attribuées lorsque l'achat d'un véhicule neuf s'accompagne du retrait de la circulation d'un véhicule diesel de plus de dix ans (immatriculé avant le 1 ^er janvier 2006) :

- une prime de 3 700 euros pour l'achat d'un véhicule émettant moins de 20 grammes de CO ₂ par kilomètre ;

- une prime de 2 500 euros pour les véhicules émettant de 21 à 60 grammes de CO ₂ par kilomètre ;

- une prime de 1 000 euros pour les véhicules émettant moins de 110 grammes de CO ₂ par kilomètre et respectant la norme « Euro 6 » ;

- une prime de 500 euros pour les véhicules émettant moins de 110 grammes de CO ₂ par kilomètre et respectant la norme « Euro 5 ».

Les primes de 1 000 et 500 euros sont versées, sous condition de ressources , aux personnes « dont la cotisation d'impôt sur le revenu de l'année précédant l'acquisition ou la location du véhicule est nulle », et à condition que le véhicule ne soit pas cédé dans les six mois suivant son acquisition et avant d'avoir parcouru au moins 6 000 kilomètres.

Montant de la prime à la conversion en 2016

Taux d'émission de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre)	Montant du « bonus » (en euros)
0 < taux = 20	3 700
21 < taux = 60	2 500
taux = 110 et respect de la norme « Euro 6 »	1 000
taux = 110 et respect de la norme « Euro 5 »	500

Source : décret n° 2015-1928 du 31 décembre 2015

B. UNE DIMINUTION CONTINUE DU NIVEAU D'ÉMISSION DES VÉHICULES ET UNE AUGMENTATION DU NOMBRE DE VÉHICULES PROPRES

Les normes européennes relatives aux émissions de gaz à effet de serre émis par les véhicules mis sur le marché ^{420 ( * )} , les progrès techniques réalisés par les constructeurs ainsi que les dispositifs d'incitation à l'achat de véhicules propres ont entraîné une diminution continue des émissions moyennes de CO ₂ des véhicules neufs, qui sont passées de 149 grammes de CO ₂ par kilomètre à la fin de l'année 2007 à 111 grammes à la fin de l'année 2015 , soit une baisse moyenne de 4,75 grammes par an environ.

Sur longue période la tendance baissière est importante et concerne aussi bien les véhicules diesel que les véhicules essence, comme l'illustre le graphique ci-après.

Source : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

Cette baisse structurelle a nécessité une révision périodique du barème malus (la dernière révision a été opérée en janvier 2014 ^{421 ( * )} ) afin de maintenir un niveau d'incitation suffisant et d'assurer un montant de recettes suffisant pour financer les aides versées à l'acquisition de véhicules propres. En conséquence, le pourcentage de véhicules neufs vendus faisant l'objet d'un « malus » a fluctué au gré des renforcements du barème. E n 2015, 14 % des véhicules vendus ont fait l'objet d'un « malus » , soit une baisse de trois points par rapport à 2014.

Évolution du nombre de véhicules neufs ayant fait l'objet d'un « bonus »
ou d'un « malus », et véhicules « neutres »

(en pourcentage)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Classes Bonus	50	32	24	37	3	4
Classes Neutre	41	57	51	52	80	83
Classes Malus	9	11	25	11	17	14

Source : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

Outre les efforts réalisés en matière de réduction des émissions par les constructeurs automobiles, la baisse des émissions moyennes de CO ₂ des véhicules neufs vendus s'explique, quoi que de manière plus marginale, par la progression des ventes de véhicules hybrides et électriques . En effet, le marché des véhicules hybrides et électriques connaît une forte croissance. Les ventes de véhicules électriques ont ainsi augmenté de 63 % en 2015 par rapport à 2014.

Évolution des immatriculations de véhicules électriques entre 2010 et 2016 ⁽¹⁾

⁽¹⁾ les chiffres pour l'année 2016 sont ceux connus au 1 ^er octobre 2016.

Source : Association nationale pour le développement de la mobilité électrique

Toutefois, ces véhicules ne représentent qu'une part encore restreinte du total des véhicules vendus . Ainsi, en 2015, plus de 61 000 véhicules hybrides (dont 5 587 hybrides rechargeables) et 17 000 véhicules électriques ont été vendus, ce qui représente respectivement 3 % et 0,9 % du total des voitures particulières vendues.

Véhicules neufs vendus en 2015 par type d'énergie

(en pourcentage)

Diesel	Essence	Hybride essence	Hybride diesel	Électrique	GPL	GNV	Essence	Superéthanol E85	Hybrides rechargeables
57,22	38,56	1,88	1,04	0,9	0,08	0,01	38,56	0,01	0,29

Source : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit de modifier le barème du « malus » applicable au 1 ^er janvier 2017 à travers :

- un abaissement du seuil d'application du « malus » à 127 grammes d'émissions de CO ₂ par kilomètre (contre 130 grammes actuellement) ;

- un lissage du « malus » pour réduire les effets de seuil, avec une évolution du tarif de manière progressive, pour chaque gramme de CO ₂ supplémentaire et non plus tous les cinq grammes ;

- une augmentation importante de la progressivité du « malus » à partir d'un niveau d'émissions de 155 grammes de CO ₂ par kilomètre.

Barème du « malus » appliqué aux véhicules de tourisme
ayant fait l'objet d'une réception communautaire proposé pour 2017

Taux d'émission de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre)	Montant du « malus » (en euros)
Taux = 126	0
127	50
128	53
129	60
130	73
131	90
132	113
133	140
134	173
135	210
136	253
137	300
138	353
139	410
140	473
141	540
142	613
143	690
144	773
145	860
146	953
147	1 050
148	1 153
149	1 260
150	1 373
151	1 490
152	1 613
153	1 740
154	1 873
155	2 010
156	2 153
157	2 300
158	2 453
159	2 610
160	2 773
161	2 940
162	3 113
163	3 290
164	3 473
165	3 660
166	3 853
167	4 050
168	4 253
169	4 460
170	4 673
171	4 890
172	5 113
173	5 340
174	5 573
175	5 810
176	6 053
177	6 300
178	6 553
179	6 810
180	7 073
181	7 340
182	7 613
183	7 890
184	8 173
185	8 460
186	8 753
187	9 050
188	9 353
189	9 660
190	9 973
191 = Taux	10 000

S'agissant des véhicules n'ayant pas fait l'objet d'une réception communautaire, le barème est également lissé et renforcé.

Barème du « malus » appliqué aux véhicules de tourisme n'ayant pas fait l'objet d'une réception communautaire proposé pour 2017

Puissance fiscale (en chevaux-vapeur)	Montant du « malus » (en euros)
Puissance fiscale = 5	0
6 = Puissance fiscale = 7	2 000
8 = Puissance fiscale = 9	3 000
10 = Puissance fiscale = 11	7 000
12 = Puissance fiscale = 16	8 000
16 = Puissance fiscale	10 000

D'après le Gouvernement, ce durcissement du barème du malus, qui devrait rapporter un produit supplémentaire de 124 millions d'euros en 2017 , est nécessaire pour assurer le financement du compte d'affectation spéciale (CAS) « Aide à l'acquisition de véhicules propres ».

En effet, une hausse sensible des dépenses de « bonus » (+ 35,6 %) est attendue en 2017, en raison de l'augmentation du nombre de véhicules peu polluants éligibles ^{422 ( * )} et de l'extension prévue des aides en 2017 . Le Gouvernement devrait en effet procéder à un élargissement du « bonus » aux véhicules de catégorie L électriques en 2017, c'est-à-dire aux deux ou trois roues et aux quadricycles (ou voiturettes) motorisés. Comme pour les véhicules de tourisme électriques, cette aide pourrait être fixée à 27 % du coût d'acquisition et plafonnée à 1 000 euros. Le coût prévisionnel d'une telle mesure serait de 5 millions d'euros . En revanche, le montant des crédits inscrits au titre du versement des primes de conversion baisse de moitié en 2017, ce qui s'explique par le faible recours à ce dispositif de soutien ^{423 ( * )} .

Au total, les dépenses du CAS prévues pour 2017 s'élèvent à 347 millions d'euros en 2017, contre 296 millions d'euros en 2016 (+ 17 %).

Évolution des crédits du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres »
en 2016 et 2017

(en euros)

Programme	2016	2017	Évolution 2016-2017 (en %)
791 « Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres »	236 001 000	320 000 000	+ 35,6 %
792 « Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants »	60 000 000	27 000 000	- 55 %
Total	296 001 000	347 000 000	+ 17 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En parallèle de l'augmentation des aides financées par le CAS, la hausse du tarif du « malus » doit permettre de faire face à la diminution structurelle des véhicules achetés « malusés » , compte tenu des progrès techniques et de la diminution des émissions moyennes de CO ₂ des véhicules neufs (cf. supra ).

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La réforme du barème du malus proposée conduirait à un accroissement important du montant de la taxe due par les véhicules les plus polluants . Cette augmentation est forte à partir d'un niveau d'émissions supérieur à 155 grammes de CO ₂ par kilomètre.

À titre d'exemple, le malus applicable aux véhicules les plus émetteurs (plus de 191 grammes de CO ₂ par kilomètre) serait de 10 000 euros, contre 8 000 euros pour les véhicules émettant plus de 200 grammes de CO ₂ par kilomètre actuellement. Le surcoût serait même de 4 000 et de 6 000 euros pour les véhicules émettant respectivement 180 et 190 grammes de CO ₂ par kilomètre.

Nouveau barème de malus applicable aux véhicules ayant fait l'objet
d'une réception communautaire proposé pour 2017

Barème actuel

+ 5 000 euros

Proposition PLF 2017

Source : évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2017

Toutefois, peu de véhicules vendus dépassent ce seuil de 155 grammes par CO ₂ . D'après les chiffres de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), 2,1 % des véhicules neufs vendus en 2015 appartenaient aux classes énergétiques E, F et G, qui concernent des véhicules émettant plus de 160 grammes de CO ₂ par kilomètre (contre 7 % en 2010). Les classes A, B et C (jusqu'à 140 grammes de CO2 par kilomètre) représentaient 93,5 % des ventes totales en 2015. Ce chiffre est en constante progression comme l'indique le tableau suivant.

Évolution de la répartition des ventes par classe de CO2

(en pourcentage)

Source : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

Par ailleurs, compte tenu de la baisse structurelle des émissions moyennes des véhicules peu polluants et de l'augmentation des véhicules bénéficiant d'une aide à l'achat (cf. supra ), une réforme paraît nécessaire afin d'assurer l'équilibre du compte d'affectation spéciale . La révision du barème du « malus » renforcera le caractère incitatif du dispositif bonus-malus.

En revanche, cette réforme doit s'accompagner d'une réflexion sur l'efficacité des primes versées à la conversion de véhicules polluants . En effet, le faible nombre de primes versées en 2015 (3 200 sur un objectif de 80 000) a conduit le Gouvernement à élargir leurs conditions d'attribution au 1 ^er janvier 2016 ^{424 ( * )} . Or, d'après les derniers chiffres exploitables, si le nombre de primes à la conversion a légèrement augmenté entre le 1 ^er avril 2015 et le 31 juillet 2016 (8 858 primes), il reste à un niveau bas. Il faudra attendre les chiffres consolidés pour 2016 pour constater les effets de la révision de la prime à la conversion, qui semble incitative pour les véhicules électriques mais toujours insuffisante pour encourager les ménages modestes à s'équiper de véhicules peu polluants.

En conclusion, votre rapporteur général est favorable à l'adoption de cet article.

ARTICLE 24 (Art. 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011) - Aménagement des ressources du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

. Commentaire : le présent article prévoit d'affecter 23 millions d'euros supplémentaires au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » pour compenser la hausse du déficit d'exploitation des trains d'équilibre du territoire (TET).

I. LE DROIT EXISTANT

Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) regroupent trente lignes héritées de l'histoire qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire .

Ces lignes présentent depuis longtemps un déficit d'exploitation qui s'est aggravé ces dernières années : la fréquentation des TET a diminué de 20 % depuis 2011 ^{425 ( * )} , notamment en raison de l'essor du covoiturage puis de la libéralisation du transport par autocar depuis le second semestre 2015. Dans le même temps, les charges d'exploitation n'ont fait que s'accroître en raison du vieillissement du matériel roulant .

Le déficit d'exploitation des TET pourrait ainsi dépasser en 2017 les 335 millions d'euros prévus pour 2016.

Depuis le 1 ^er janvier 2011, l'État est devenu l'autorité organisatrice des TET , ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares) mais lui donne l'obligation de financer leur déficit d'exploitation ainsi que leur matériel roulant .

Sur le plan budgétaire, la convention signée par l'État et SNCF Mobilités le 13 décembre 2010 a donné lieu à la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 ^{426 ( * )} , du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » .

Ce compte, qui porte 358 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement pour 2017, est financé par trois taxes affectées :

- la contribution de solidarité territoriale (CST) , qui devrait rapporter 116 millions d'euros au CAS en 2017, soit la même somme qu'en 2016 ;

- une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) , pour un montant de 42 millions d'euros en 2017, contre 19 millions d'euros en 2016 ;

- le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF) , soit 200 millions d'euros en 2017 (montant stable par rapport à 2016).

Les trois taxes affectées au CAS

1) La contribution de solidarité territoriale (CST), codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national. Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), le Syndicat des transports d'Île-de-France (pour les RER) ou l'État, ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse .

2) La taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs ayant des activités de transport de voyageurs. Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros.

3) Une fraction de la taxe existante dite « d'aménagement du territoire » (TAT), prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts. Elle est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers.

Le CAS retrace en dépenses , dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État, pour 257 millions d'euros en 2017 ;

- les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés, pour 100 millions d'euros en 2017 ;

- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique, pour 1 million d'euros en 2017.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le IV de l'article 65 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 fixe le montant de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) qui est affecté au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » , le reste des recettes de la TAT étant reversé au budget général de l'État.

En 2016, ce montant était de 19 millions d'euros .

Le présent article 24 entend le fixer à 42 millions d'euros à compter de 2017, soit une hausse de 23 millions d'euros . Il n'entraîne aucune modification de l'enveloppe globale de TAT prélevée , seule la répartition de cette recette entre le compte d'affectation spéciale et le budget général de l'État étant modifiée.

Il s'agit de compenser en partie le creusement du déficit d'exploitation des lignes TET , qui nécessite une hausse des crédits de l'action 01 du programme 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » de 217 millions d'euros en 2016 à 257 millions d'euros en 2017, soit une augmentation de 18,9 % de ses crédits .

Ce montant a été fixé par le Gouvernement sur la base de l'audit des comptes de l'activité Intercités de SNCF Mobilités réalisé par l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable en juin 2016.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Confronté au creusement du déficit d'exploitation des lignes TET , le Gouvernement fait actuellement évoluer en profondeur l'offre de trains Intercités .

Il a d'abord décidé de cesser progressivement de financer six lignes de nuit entre le 1 ^er octobre 2016 et le 1 ^er octobre 2017 ^{427 ( * )} , seules les lignes Paris-Briançon et Paris-Rodez-Latour-de-Carol restant en activité, à raison d'un aller-retour quotidien , en tant que lignes d'aménagement du territoire , « indispensables en raison de l'absence d'une offre alternative suffisante pour les territoires concernés », ainsi que l'explique le projet annuel de performances pour 2017.

Dans le même temps, il souhaite déléguer les lignes d'intérêt local pour lesquelles des synergies avec les lignes TER sont pertinentes aux régions. La région Normandie a ainsi accepté le 25 avril 2016 de devenir autorité organisatrice des cinq lignes TET qui la desservent et d'en supporter les déficits , à compter du 1 ^er janvier 2020 au plus tard, en contrepartie d'un financement de l'État de 720 millions d'euros pour renouveler le matériel roulant , largement vétuste, des lignes Paris-Caen-Cherbourg et Paris-Rouen-Le Havre.

En revanche, l'État restera l'autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse , Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux- Toulouse-Marseille . Seront également maintenues sous son autorité au titre de l'aménagement du territoire les trois lignes Nantes-Bordeaux , Toulouse-Hendaye et Nantes-Lyon .

Enfin, une nouvelle convention pour l'exploitation des TET pour la période 2016-2020 doit être signée entre l'État et SNCF Mobilités au mois de novembre 2016. Selon le projet annuel de performances pour 2017, cette convention « tiendra notamment compte des préconisations de l'audit confié par le Gouvernement à l'Inspection générale des finances et au Conseil général de l'environnement et du développement durable , en vue de redresser dans la durée l'équilibre économique des TET, notamment par une politique commerciale dynamique et des efforts de productivité de l'opérateur ».

Dans la mesure où les lignes TET font actuellement l'objet d'une réforme destinée à faire baisser à moyen terme leur déficit d'exploitation financé par le compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », la hausse de la part de la taxe d'aménagement du territoire qui lui est affectée et destinée à compenser la hausse de ce déficit à court terme , apparaît comme une nécessité dont il faut espérer qu'elle soit transitoire.

Votre rapporteur général souligne cependant que les efforts de productivité et d'accroissement des ressources propres des lignes TET doivent être amplifiés de manière significative afin de ne pas imposer à l'avenir de nouveaux transferts de fiscalité à leur profit.

ARTICLE 25 (Art. 103 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015) - Création du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur »

. Commentaire : le présent article vise à créer un compte de commerce retraçant les flux financiers liés aux garanties de l'État à l'exportation, tirant les conséquences budgétaires du passage, prévu en 2017, d'une garantie « oblique » ( via la Coface) à une garantie directe de l'État (en son nom propre). Il prévoit aussi les modalités du transfert des 4,3 milliards d'euros de disponibilités de la Coface.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉFORME DES GARANTIES PUBLIQUES À L'EXPORTATION

Les garanties publiques à l'exportation correspondent à plusieurs dispositifs, couvrant différents types de risques financiers rencontrés par les entreprises dans leur développement à l'international ^{428 ( * )} :

- l'assurance-crédit et l'assurance-investissement , de loin l'activité la plus importante en volume, couvre les exportateurs contre le risque d'interruption de leur contrat et les banques contre le risque de non-remboursement des crédits à l'exportation qu'elles octroient ;

- l'assurance-prospection est une avance remboursable versée aux entreprises pour leurs actions de prospection à l'étranger, qui n'a pas à être remboursée en cas d'échec. Ce dispositif est réservé aux entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500 millions d'euros ;

- la garantie du risque de change vise à couvrir les entreprises contre la baisse éventuelle des devises de facturation de leurs exportations ;

- la garantie du risque économique permet de couvrir les exportateurs français pendant l'exécution de leurs contrats contre le risque d'accroissement de leurs coûts de revient ;

- la garantie du risque exportateur recouvre, d'une part, la garantie des émetteurs de cautions pour les exportateurs (banques, assurances etc.), et d'autre part, la garantie des préfinancements, qui couvre les prêts accordés par les banques aux exportateurs pour financer le découvert de trésorerie pendant la période d'exécution de leur projet.

Depuis 1949, la Compagnie française pour le commerce extérieur (Coface) était chargée de la mise en oeuvre de ces garanties publiques à l'exportation pour le compte de l'État . Cette mission rapportait plus de 60 millions d'euros par an à la Coface (cf. infra ). La situation était cependant devenue insatisfaisante , notamment du fait de la multiplication par ailleurs des acteurs et dispositifs de soutien public à l'exportation - un exemple parmi d'autres : la « mobilisation de créances à l'étranger » (crédit à court terme) développée en parallèle par Bpifrance. Ce paysage de moins en moins lisible dissuadait certaines entreprises, en particulier les PME, d'avoir recours à ces garanties pourtant précieuses ^{429 ( * )} .

Les garanties publiques à l'exportation ont donc été réformées par l'article 103 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, qui a prévu le transfert à Bpifrance de la gestion des garanties publiques à l'exportation auparavant assurée par la Coface . Plus précisément, c'est Bpifrance Assurance Export , filiale de Bpifrance SA, qui sera chargée de cette mission, sous la tutelle de la direction générale du Trésor. Le transfert effectif des activités est prévu pour le 31 décembre 2016 . Cette réforme poursuivait plusieurs objectifs :

- la création d'un « guichet unique » répondant à l'ensemble des besoins des entreprises en matière de couverture des risques à l'exportation ;

- la diminution de la rémunération versée par l'État au titre de cette mission . D'après le projet annuel de performances de la mission « Économie » annexé au projet de loi de finances pour 2017, « le transfert d'activité de la Coface à une filiale du groupe Bpifrance doit permettre une économie de l'ordre de 20 % sur les coûts de gestion de l'opérateur » ;

- l'amélioration des conditions financières des garanties publiques à l'exportation, grâce au passage à une garantie directe par l'État.

B. LE PASSAGE D'UNE GARANTIE OBLIQUE À UNE GARANTIE DIRECTE

Avant la réforme, l'architecture financière des garanties publiques à l'exportation reposait sur un système de garantie « oblique », c'est-à-dire indirecte : l'État n'accordait pas sa garantie aux entreprises exportatrices elles-mêmes, mais à la Coface. Celle-ci garantissait ensuite les entreprises, sous le contrôle et pour le compte de l'État, mais en son nom propre. Ce système, peu lisible, conduisait certaines banques à majorer le taux de leurs crédits à l'exportation , considérant que la garantie de la Coface n'avait pas la même valeur que la garantie « souveraine » de l'État. L'industrie aéronautique, en particulier, supportait une majoration de 3 à 10 points de base de taux d'intérêt de ce seul fait ^{430 ( * )} .

La réforme prévue par la loi de finances rectificative pour 2015 a dont prévu le passage à un système de garantie « directe », par lequel l'État apporterait directement sa garantie à l'entreprise bénéficiaire . À compter de 2017, les opérations garanties par Bpifrance Assurance Export le seront sous le contrôle et pour le compte de l'État, mais surtout en son nom .

Sur le plan budgétaire, la garantie « oblique » consistait pour l'État à maintenir une dotation suffisante sur le « compte État » géré par la Coface ^{431 ( * )} pour ses opérations relevant du soutien public à l'exportation, par des dotations en provenance du programme 114 « Appels en garantie de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État », ou à l'inverse par des prélèvements sur le « compte État » au profit du budget général.

Les recettes de la Coface au titre de sa mission d'assurance-crédit pour le compte de l'État ayant largement excédé les dépenses ces vingt dernières années ^{432 ( * )} , le « compte État » est nettement excédentaire. Cette mission rapportait en effet plus de 60 millions d'euros par an à la Coface, pour un chiffre d'affaires annuel moyen d'environ 1,45 milliard d'euros, soit un résultat net d'environ 4 %.

Encours des garanties à l'exportation accordées par l'État et gérées par la Coface,
et dépenses budgétaires associées à ces garanties

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performance du programme 114 « Appels en garantie de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État »

Le passage à une garantie « directe » implique donc de retracer directement l'ensemble des flux liés à la gestion des garanties publiques sur le budget de l'État .

Les articles 103 et 108 de la loi de finances rectificative pour 2015 précitée ont également prévu un passage d'une garantie « oblique » à une garantie « directe » pour deux dispositifs spécifiques :

- d'une part, la garantie de l'État couvrant les risques de non-paiement relatifs au financement d'exportations d'aéronefs civils ^{433 ( * )} , confiée à la Coface lors de sa création en 2012 et également transférée à Bpifrance ;

- d'autre part, la garantie de l'État accordée aux entreprises de construction de navires civils ^{434 ( * )} , créée en 2005 et confiée à la Caisse française de développement industriel (CFDI), qui en a conservé la gestion.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN COMPTE DE COMMERCE DÉDIÉ

Tirant les conséquences du passage d'une « garantie oblique » à une « garantie directe », le présent article vise à créer un compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » , destiné à retracer les flux financiers liés aux garanties accordées par l'État aux activités d'exportation. En l'absence d'un support budgétaire dédié, les flux correspondants auraient été retracés directement et indistinctement sur le budget général de l'État, ce qui aurait compliqué leur suivi et leur contrôle.

Aux termes de l'article 22 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), « les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l'État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif ». Il est également précisé que « sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, il est interdit d'exécuter, au titre de ces comptes, des opérations d'investissement financier, de prêts ou d'avances, ainsi que des opérations d'emprunt » : le dispositif proposé par le présent article constitue précisément une telle dérogation.

Le I du présent article prévoit l'ouverture du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » à compter du 1 ^er janvier 2017 . Son ordonnateur principal est le ministre chargé de l'économie.

Le compte a vocation à retracer les recettes et dépenses auxquelles donnent lieu l'octroi, la gestion et la mise en jeu des garanties de l'État pour le commerce extérieur gérées par la Coface et reprises par Bpifrance ^{435 ( * )} , mais aussi les garanties spécifiques au secteur des aéronefs civils ^{436 ( * )} , également reprises par Bpifrance, et au secteur de la construction navale ^{437 ( * )} , assurées par la CFDI.

Le compte comporte six sections : « Assurance-crédit et assurance-investissement », « Assurance-prospection » , « Change » , « Risque économique » , « Risque exportateur » et « Financement de la construction navale ». Celles-ci correspondent à chacun des dispositifs financiers de garantie à l'exportation (cf. supra ), auxquels s'ajoute une section pour la construction navale. Chacune de ces sections retrace, pour les opérations qu'elle couvre, les opérations suivantes :

- en recettes : les primes ; les commissions d'engagement ; les récupérations ; les remboursements en capital et intérêts des prêts et avance consentis ; les recettes de réassurance (primes, quote-part des récupérations, quote-parts dans les indemnisations) ; les produits financiers ; les recettes diverses et accidentelles ; les versements du budget général ;

- en dépenses : les indemnisations ; les frais accessoires sur sinistres ; les restitutions de primes aux assurés ; les dépenses de réassurance ; les versements de prêts et avances ; les charges financières ; les frais juridiques et autres frais directement liés à la gestion des garanties concernées ; les dépenses diverses et accidentelles ; les versements au budget général.

Il est en outre prévu que les sections « Assurance-crédit et assurance-investissement » et « Financement de la construction navale » retracent les mises à dispositions de fonds à Bpifrance et les reversements en sens inverse. La section « Change » comporterait aussi des lignes spécifiques aux opérations de couverture du risque monétaire.

Pour mémoire, les flux liés aux opérations financières de soutien à l'exportation doivent être distingués de la rémunération de Bpifrance au titre de cette mission exercée pour le compte de l'État. Celle-ci prend la forme d'une dotation budgétaire de 72,6 millions d'euros ^{438 ( * )} , inscrite sur les crédits du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».

S'agissant de l'encours des garanties publiques, le passage à une « garantie directe » n'entraîne pas de conséquence budgétaire pour l'État, dans la mesure où celles-ci correspondaient déjà à des engagements hors bilan avant la réforme.

B. LE REVERSEMENT DES DISPONIBILITÉS DE LA COFACE

Le II du présent article prévoit le transfert à l'État des disponibilités de la Coface , corrélativement au transfert de la gestion des garanties publiques à l'exportation. Cette trésorerie, correspondant au solde du « compte État » de la Coface (cf. supra ), sera portée en recettes de la section « Assurance-crédit et assurance investissement » du nouveau compte de commerce ^{439 ( * )} .

Ce solde s'élève aujourd'hui à 4,3 milliards d'euros . Le transfert de cette somme, neutre pour les finances publiques en général, conduira cependant à améliorer d'autant le solde du budget de l'État.

C. UNE PÉRIODE TRANSITOIRE DE 30 JOURS

Le III du présent article prévoit une période de transition d'une durée de 30 jours à compter du transfert des garanties, pendant laquelle la Coface demeurerait chargée par l'État « d'assurer à titre subsidiaire, en son nom et pour son compte », l'encaissement des recettes qui lui seraient versées. À cette fin, la Coface demeurerait habilitée à gérer les disponibilités résultant de l'enregistrement de ces recettes. Ces disponibilités seraient reversées sur le nouveau compte de commerce à l'issue de la période de transition, soit le 30 janvier 2017, et le « compte État » de la Coface serait clôturé.

Cette disposition transitoire a pour but d'assurer la continuité des opérations de gestion , et notamment de permettre l'encaissement des primes versées par des entreprises qui n'auraient pas anticipé le transfert. Cette souplesse n'emporte pas pour autant de conséquences juridiques sur les contrats : à compter du 1 ^er janvier 2017, c'est bien la garantie « directe » de l'État qui s'appliquera à l'ensemble des opérations.

D. LA SÉCURISATION JURIDIQUE DES OPÉRATIONS DE COUVERTURE DU RISQUE MONÉTAIRE

Accessoirement, le même III vise à prévoir le transfert à l'État des contrats relatifs aux opérations de couverture du risque monétaire , ou plus précisément des « conventions-cadres relatives aux instruments financiers à terme conclues par la Coface, agissant pour le compte de l'État, pour les opérations de gestion des opérations et garanties de couverture du risque monétaire ». En effet, le transfert de ces conventions n'avait pas été expressément prévu par la réforme de l'année dernière , contrairement au transfert des contrats, polices, conventions et autres droits et obligations relatifs aux autres catégories d'opérations menées par la Coface pour le compte de l'État ^{440 ( * )} .

Il s'agit donc d'une simple mesure de sécurisation juridique, sans incidence sur les droits et obligations afférents à ces conventions et contrats .

Le présent article propose d'ailleurs une nouvelle rédaction, plus précise, de la disposition adoptée l'année dernière à ce sujet, et applicable à l'ensemble des instruments concernés : « Ces transferts sont sans incidence sur les droits et obligations afférents aux conventions et contrats financiers [...] et n'entraînent notamment aucun droit à modification, à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant ni, le cas échéant, la mise en jeu de clauses de défaut ou d'exigibilité anticipée. Ils sont opposables à l'ensemble des assurés, des souscripteurs et des bénéficiaires de droits, des débiteurs d'obligations et des tiers ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale, l'Assemblée nationale a adopté sept amendements rédactionnels et de précision à cet article, avec l'avis favorable du Gouvernement.

IV. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL

Sur le plan budgétaire, le reversement des disponibilités de la Coface constitue une recette de 4,3 milliards d'euros, qui augmente d'autant le solde du budget général de l'État . Certes, sur le plan de la comptabilité nationale et des critères du traité de Maastricht, il s'agit d'une opération financière, non prise en compte dans le calcul des recettes publiques. Il n'en demeure pas moins que le transfert prévu par le présent article permet d'améliorer artificiellement le solde budgétaire de l'exercice 2017, sans que cette mesure de périmètre soit signalée dans l'exposé général des motifs du projet de loi de finances.

Toutefois, nonobstant les critiques que soulève sa présentation par le Gouvernement, le présent article ne pose pas en lui-même de problème de fond . Lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2015, la commission des finances avait donné un avis favorable à la réforme générale des garanties publiques à l'exportation. S'agissant de la création d'un compte de commerce ad hoc , destiné à retracer les opérations financières y afférentes, celle-ci répond à un objectif de lisibilité budgétaire des flux de recettes et de dépenses , qui présentent une nature particulière et requièrent un suivi pluriannuel.

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* ³⁸⁷ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* ³⁸⁸ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ³⁸⁹ Il s'agit des droits à percevoir des loyers et des redevances ou encore les produits de droits réels cédés à un tiers. Cette extension résulte des dispositions de l'article 60 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ³⁹⁰ Extension des recettes aux fonds de concours par l'article 40 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* ³⁹¹ Article 61 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, confirmé par l'article 38 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ³⁹² Article 38 de la loi n° 2014-1654 de finances pour 2015.

* ³⁹³ Le champ de cette exonération a été réduit par l'article 38 de la loi de finances initiale pour 2015. Auparavant, l'exonération bénéficiait aux cessions de tous les immeubles situés à l'étranger, qu'il s'agisse ou non de biens affectés au ministère des affaires étrangères, et il n'existait pas de contribution forfaitaire minimale.

* ³⁹⁴ Par dérogation aux autres contributions, qui prennent la forme de virements au budget général. Cette disposition résulte de l'article 61 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ³⁹⁵ Voir par exemple la « Note d'analyse de l'exécution budgétaire » au titre de l'exercice 2015.

* ³⁹⁶ Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ³⁹⁷ Conformément à l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

* ³⁹⁸ Article 47 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ³⁹⁹ Articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales.

* ⁴⁰⁰ Cf. article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* ⁴⁰¹ Idem.

* ⁴⁰² Jusqu'à l'an dernier, elles étaient versées à l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) - dont la dissolution est effective depuis le 1 ^er janvier 2016, au titre du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

* ⁴⁰³ Régie par l'article 266 quinquies C du code des douanes.

* ⁴⁰⁴ Régie par l'article 266 du code des douanes.

* ⁴⁰⁵ Régie par l'article 266 quinquies B du code des douanes.

* ⁴⁰⁶ Régie par l'article 265 et suivants du code des douanes.

* ⁴⁰⁷ Article 14 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* ⁴⁰⁸ Les appels d'offres visant à développer les capacités d'effacement de consommation électrique seront organisés à partir de 2018, d'où un montant nul pour 2016 et 2017. L'ancien dispositif de soutien aux effacements, financé par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), perdure en 2017.

* ⁴⁰⁹ Annexe 1 de la délibération de la commission de régulation de l'énergie (CRE) du 13 juillet 2016 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2017.

* ⁴¹⁰ Crée par l'article 10 de l'ordonnance n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables.

* ⁴¹¹ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁴¹² Il s'agit des contrats conclus à l'issue d'appels d'offres pour la production d'une source d'énergie renouvelable mentionnés au a) du 2° du I de l'article 5 de la LFR pour 2015.

* ⁴¹³ Projet annuel de performance (PAP) du CAS « Transition Énergétique » (AE = CP).

* ⁴¹⁴ En effet, la Commission Européenne considère que le cadre de financement des énergies renouvelables tel que posé par la loi de finances rectificative pour 2015 institue une mesure d'effet équivalent à un droit de douane. Alors qu'elle est assujettie à la CSPE, l'électricité importée ne bénéficie pas des mesures de soutien aux énergies renouvelables prévues par le CAS réservées aux entreprises situées sur le territoire national. L'affectation de la CSPE au développement des énergies renouvelables produites sur le territoire national pose donc un problème de conformité aux articles 30 et 110 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

* ⁴¹⁵ Commissariat général au développement durable, « L'impact, pour les ménages, d'une composante carbone dans le prix des énergies fossiles », mars 2016.

* ⁴¹⁶ Directive 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.

* ⁴¹⁷ Elle n'est toutefois pas appliquée aux véhicules spécialisés ou acquis par une personne titulaire d'une carte d'invalidité ou dont au moins un enfant mineur ou à charge est titulaire de cette carte.

* ⁴¹⁸ Pour les véhicules introduits en France après avoir été immatriculés dans un autre pays, la taxe est réduite d'un dixième par année écoulée depuis cette immatriculation.

* ⁴¹⁹ Ces aides sont versées directement à leurs bénéficiaires par l'Agence de services et de paiement (ASP) ou avancées par les vendeurs ou loueurs de véhicules liés à cette agence par convention.

* ⁴²⁰ Règlement (CE) n° 715/2007 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2007 relatif à la réception des véhicules à moteur au regard des émissions des véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) et aux informations sur la réparation et l'entretien des véhicules.

* ⁴²¹ Article 54 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁴²² D'après le ministère de l'environnement, l'augmentation du nombre de véhicules électriques achetés en 2017 pourrait augmenter de 80 % par rapport à 2016 - au 1 ^er octobre 2016, 20 082 véhicules électriques avaient été vendus.

* ⁴²³ Pour plus de prévisions, voir le rapport de Jean-François Husson sur les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2017.

* ⁴²⁴ La prime à la conversion est désormais accessible pour les véhicules diesel de plus de dix ans (contre quinze ans auparavant). Par ailleurs, la prime pour l'achat d'un véhicule thermique de norme « Euro 6 » émettant moins de 110 grammes de CO ₂ par kilomètre et versée sous condition de ressources est passée de 500 euros à 1 000 euros et une nouvelle prime de 500 euros a été créée pour l'achat d'un véhicule thermique de norme « Euro 5 » émettant moins de 110 grammes de CO ₂ par kilomètre, sous condition de ressources.

* ⁴²⁵ La baisse de fréquentation est même de - 25 % depuis 2011 pour les lignes TET de nuit.

* ⁴²⁶ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ⁴²⁷ La ligne Paris-Tarbes-Hendaye est maintenue jusqu'au 1 ^er juillet 2017 (ouverture de la ligne Tours-Bordeaux) et Paris-Nice jusqu'au 1 ^er octobre 2017.

* ⁴²⁸ Source : direction générale du Trésor.

* ⁴²⁹ Pour une analyse détaillée des enjeux de la réforme de 2015, voir le commentaire de l'article 37 du projet de loi de finances rectificative pour 2015 par votre rapporteur général, dans le rapport n° 229, tome II (2015-2016) du 9 décembre 2015.

* ⁴³⁰ Source : direction générale du Trésor.

* ⁴³¹ Le « compte État » de la Coface, qui constitue un patrimoine d'affectation, est géré séparément des autres engagements de celle-ci.

* ⁴³² Sauf en 2015, à titre exceptionnel, en raison de la compensation versée à la Russie suite à l'annulation de la vente des « Mistral ».

* ⁴³³ Sont concernés les avions civils de plus de dix tonnes au décollage et d'hélicoptères civils de plus d'une tonne au décollage. Cette garantie couvre aussi les risques de change sur la valeur résiduelle d'aéronefs civils acquis à crédit dans le cadre d'une opération d'exportation réalisée sans cette garantie.

* ⁴³⁴ Sont concernés les navires civils d'un montant supérieur à 40 millions d'euros : en pratique, seule la société STX France est concernée par ce dispositif.

* ⁴³⁵ Articles L. 432-1 et L. 432-2 du code des assurances.

* ⁴³⁶ Article 84 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* ⁴³⁷ Article 119 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

* ⁴³⁸ Ces crédits se décomposent de la façon suivante : 54,4 millions d'euros correspondant à la part fixe de la rémunération annuelle de Bpifrance ; 12,2 millions d'euros de frais exceptionnels liés au transfert ; 6 millions d'euros destinés à financer des investissements informatiques qui seront validés et contrôlés par la tutelle ministérielle, cette dernière ligne pouvant le cas échéant être mobilisée pour financer d'autres dépenses en lien avec le compte de commerce, mais non directement liées avec une garantie précise.

* ⁴³⁹ Le choix de cette section du nouveau compte de commerce s'explique par le fait que c'est cette activité de garantie, par ailleurs de loin la plus importante en volume, qui est à l'origine des excédents dégagés au fil des années par la Coface. Les autres activités ont été équilibrées chaque année par des abondements ou des prélèvements du budget général.

* ⁴⁴⁰ Pour mémoire, la réforme de l'année dernière a prévu que les opérations de couverture du risque monétaire, visées à l'article L. 432-1 du code des assurances, continuent à faire l'objet d'une garantie « oblique », et non d'une garantie « directe ».