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Projet de loi de finances pour 2018 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

II. UNE POLITIQUE FORESTIÈRE AUX ABOIS ?

La modification substantielle apportée l'an dernier à la nomenclature budgétaire au terme de laquelle l'ancien programme 149 « Forêt » a vu ses crédits absorbés par un nouveau programme 149 fusionnant les crédits de la forêt et ceux de l'ancien programme 154 consacré aux interventions en faveur de l'agriculture perdure cette année.

Cette innovation avait été justifiée par la préoccupation de « simplifier la gestion budgétaire » et de « renforcer de la cohérence des dispositifs en faveur des entreprises agricoles, agroalimentaires et forestières ».

L'historique de la gestion budgétaire enseignant que les crédits prévus pour conduire la politique forestière ont souvent été mobilisés à d'autres finalités, vos rapporteurs spéciaux avaient jugé que, la séparation des programmes obligeant malgré tout à respecter les disciplines de spécialisation des dotations, la décision de fusionner les crédits des programmes 154 et 149 instaurait une situation de plus grande précarité pour les crédits de la politique forestière. Ceux-ci ont perdu la protection ménagée par le principe de spécialité budgétaire.

La « personnalité » budgétaire de la politique forestière s'en trouve affadie, ce qu'il faut regretter a fortiori dans la mesure où la thématique forestière n'est pas nécessairement agricole dans ses grands enjeux nationaux actuels.

Au demeurant, le contexte général de la politique forestière est marqué par une extrême dispersion des financements publics à l'image des acteurs d'une politique publique à maintes têtes.

La lisibilité de la politique forestière, mais sans doute aussi sa cohérence de conception et d'exécution, s'en trouvent réduites comme l'est celle du projet annuel de performances dans son volet forestier. En ce sens, par exemple, même s'il ne s'agit pas à proprement parler d'un opérateur de l'État, la présentation détaillée des équilibres du fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB), qui bénéficie de ressources affectées en plus des crédits budgétaires qui lui sont réservés, devrait être exposée avec clarté.

Vos rapporteurs spéciaux recommandent l'élaboration d'un document de politique transversale permettant de remédier à ces insuffisances.

De fait, les crédits de la mission sont loin d'être les seuls moyens publics consacrés à la forêt. Dans leur rapport sur la politique forestière, vos rapporteurs spéciaux rappelaient que celle-ci impliquait des transferts estimés à 910 millions d'euros en moyenne annuelle au cours de la période 2006-2013. Même s'il faut regretter que cet effort d'estimation ne soit pas régulièrement renouvelé, il est possible de mettre en évidence la part relativement modeste des dépenses de la mission AAFAR dans le total des moyens consacrés à la forêt.

La mission, par ses crédits, compte ainsi pour 29,8 % des concours publics à la forêt, contribution qui tend à décliner au fil du temps.

Concours publics à la forêt


· La contribution directe du budget de l'État issue du programme 149 avec en moyenne sur la période 2006-2013, 296 millions d'euros mais, pour 2018, 271,4 millions d'euros seulement en crédits de paiement, et encore moins (242,9 millions d'euros) en autorisations d'engagement.


· Les dépenses fiscales, estimées à 124 millions d'euros en moyenne sur la période 2006-2013 (seules quatre dépenses fiscales sur les treize identifiables comme bénéficiant à l'économie forestière sont évaluées dans le projet annuel de performances) : mesures fiscales patrimoniales sur les droits de mutation à titre gratuit et l'impôt de solidarité sur la fortune, que le régime de l'impôt sur la fortune immobilière prolongerait, et mesures d'encouragement fiscal à l'investissement forestier.


· Versement de la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti en forêt, dite « centimes forestiers » à hauteur de 19 millions d'euros, partie au CNPF (9,5 millions d'euros), partie à la fédération nationale des communes forestières (FNCOFOR) pour 0,9 million d'euros) et au fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) pour 3,7 millions d'euros). Le reste du montant de la taxe (un peu moins de 5 millions d'euros) est affecté aux chambres d'agriculture.


· Divers autres financements mis en oeuvre par des organismes publics à hauteur de 47 millions d'euros par an en moyenne : financements du programme d'investissements d'avenir (22 millions d'euros), du fonds de modernisation des scieries (prêts participatifs de développement bois : 2,6 millions d'euros) et du fonds stratégique bois (2,6 millions d'euros), trois dispositifs gérés par Bpifrance.


· D'autres crédits de l'État viennent soutenir plus indirectement le secteur forêt-bois, en incitant à l'utilisation de bois-énergie. Il s'agit entre autres :

- de crédits du programme 174 du MEEM « Énergie, climat et après-mines » : 95,5 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2006-2013 dédiés au « fonds chaleur » et attribués à des projets visant à soutenir l'utilisation du bois ;

- du soutien à la production d'électricité à partir de bois : 46,6 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2006-2013, via des tarifs d'achat d'électricité à tarifs réglementés et des appels d'offres de la commission de régulation de l'énergie (CRE) ;

- du crédit d'impôt « développement durable » visant à encourager l'acquisition d'équipements utilisant les énergies renouvelables.


· De nouvelles ressources financières ont été allouées à la filière en 2015 et 2016 dans le cadre du doublement du « fonds chaleur ». L'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème) a lancé en mars 2015 (pour 30 millions d'euros) et en février 2016 (pour 20 millions d'euros) des appels à manifestation d'intérêt nommés « DYNAMIC Bois » dont l'objectif est de faciliter l'approvisionnement des chaufferies biomasse en incitant financièrement à la mobilisation de bois supplémentaire tout en améliorant la qualité des peuplements forestiers, tant sur un plan économique qu'environnemental. 24 projets ont été sélectionnés en 2015, 19 projets en 2016.


· Des soutiens publics sont également mis en oeuvre par les conseils régionaux et les conseils départementaux. Pour ces derniers, la Cour des comptes a mis en évidence un montant global d'environ 38 millions d'euros par an destinés au secteur forêt-bois, et prioritairement au développement économique de l'aval de la filière, à la formation et l'animation, à l'aide aux scieries et à l'investissement forestier. Pour les financements apportés par les conseils régionaux, ils sont estimés à 52 millions d'euros par an leur montant global. Les financements communaux ne sont pas estimés.


· Au-delà de ces financements d'origine nationale, les fonds européens (FEADER, FEDER et FSE) apportent un financement public d'appoint pour la filière forêt-bois qui représente 47 millions d'euros par an, essentiellement concentrés sur le FEADER (28 millions d'euros) et le FEDER (17,8 millions d'euros).


· Enfin, le produit de la taxe affectée (12,5 millions d'euros) au comité de développement des industries françaises de l'ameublement et du bois (CODIFAB) et à l'institut technologique FCBA ainsi que des fonds d'origine interprofessionnelle (à hauteur de 6,5 millions d'euros par an), mis en oeuvre par l'interprofession France Bois Forêt (FBF), contribuent également à apporter un soutien financier à la filière forêt-bois.

A. VUE D'ENSEMBLE

Les dotations prévues s'élèvent à 242,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 271,4 millions d'euros en crédits de paiement.

Elles marquent un repli par rapport aux ouvertures de la loi de finances pour 2017 où elles s'élevaient respectivement à 268,5 millions d'euros et 276,4 millions d'euros (le projet de loi de finances initiale fixait les crédits de paiement à 281,5 millions d'euros, cette provision ayant été réduite en cours d'examen de 5,1 millions d'euros), concrétisant ainsi une baisse respective de 9,5 % et 1,8 % par rapport à leur niveau de 2017 (-26,5 millions d'euros et - 5 millions d'euros).

La diminution des autorisations d'engagement ressort comme particulièrement nette. Elle peut être associée à la réduction de deux types de dépenses : les dépenses au titre des suites de la tempête Klaus de 2009 (voir infra les développements particuliers qui lui sont consacrés) qui, encore programmées à 22,4 millions d'euros en 2017 (mais réduites à 18,4 millions d'euros en loi de finances initiale) ne sont plus du tout dotées (18,4 millions d'économies) ; les aides à la création de dessertes forestières nécessaires à la mobilisation de la ressource dont les crédits sont réduits de 7,6 millions d'euros (en AE).

Les crédits inscrits pour surmonter les dégâts dus à la tempête Klaus s'élevaient encore à plus de 40 millions d'euros en 2016 et ont été une composante importante des crédits pour la forêt à la suite de cette calamité. On avait pu juger que cette tempête avait préempté les marges de manoeuvre de la politique forestière. Force est de constater que les économies prévues désormais ne sont pas recyclées vers d'autres actions propres à atteindre les objectifs de la politique forestière qui pourraient l'être avec un impact budgétaire modéré et contrôlé.

Compte tenu de l'information fournie à vos rapporteurs spéciaux, les évolutions notables des dotations réellement disponibles pour chaque action ne peuvent être identifiées avec précision, situation en lien avec les conditions générales de l'information budgétaire qu'il convient de regretter, même dans un contexte caractérisé par une très grande inertie des dépenses du fait des contraintes mises sur le budget forestier.

Avertissement de méthode

Sans même compter les éventuels mouvements de crédits décidés en gestion, la granularité des informations budgétaires est insuffisamment fine pour comparer les orientations budgétaires, et leur modification, par action, les informations disponibles à ce niveau pour l'année en cours étant celles du projet de loi de finances de l'année et non de la loi de finances. Ainsi, les analyses ci-après doivent être considérées comme établies sur la base des seules informations disponibles qui peuvent admettre quelques écarts par rapport à la réalité budgétaire issue de l'examen du projet de loi de finances de l'année en cours par le Parlement. Le niveau de spécialité budgétaire ne va pas jusqu'à conférer à l'action une reconnaissance dans la nomenclature budgétaire accessible au Parlement, mais à ce niveau une traduction politique des choix budgétaire est, c'est indispensable, présentée au Parlement. Force est de recommander que cette information soit plus complète.

Tout juste peut-on indiquer que, dans le cadre d'une stabilité de la subvention à l'Office national des forêts (elle absorbe 64,5 % des moyens consacrés à la forêt par le ministère) par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2017, la structure du projet de budget en crédits de paiement voit la part revenant aux entreprises très sensiblement diminuer, les transferts aux collectivités territoriales directement financés par la mission voyant la leur renforcée sans pour autant connaître une quelconque expansion.

Compte tenu de leur rôle dans les investissements destinés à prévenir les incendies et de l'importance des dégradations occasionnées par les feux de forêt de l'année aux différents massifs, la légère baisse des dotations prévues pour accompagner les collectivités dans la défense des forêts contre l'incendie est un mauvais signal.

Il en va de même pour l'évolution des dotations destinées à financer la restauration des terrains en montagne.

Les crédits d'investissement bénéficient de dotations à peu près inchangées (10,8 millions d'euros) tout comme les moyens de l'institut technologique « Forêt cellulose bois-construction ameublement » (FCBA).

Dans les usages du bois, il est particulièrement souhaitable de favoriser ceux qui ont un potentiel de valorisation comparativement élevé et assurent à la matière première une survie et, avec elle, un horizon de services, notamment environnementaux, dépassant l'usage ponctuel. C'est toute la question du choix entre le bois-feu et le bois matériau. Dans ces conditions, il faut souhaiter que le centre technique qu'est le FCBA puisse trouver les moyens de contribuer encore plus à l'affirmation des choix les plus pertinents de mobilisation de la ressource.

En 2017 la subvention versée par le programme 149 au centre national de la propriété forestière (CNPF) avait été fixée à hauteur de 15,1 millions d'euros en baisse par rapport à 2016 (15,6 millions d'euros). On rappelle que l'établissement avait subi une lourde perte en 2015 qui avait été couverte par un prélèvement sur son fonds de roulement. L'exercice 2017 prévoit à nouveau une perte de 1,1 million d'euros. Malgré ce contexte et la conclusion d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance confirmant ses ambitions, le subventionnement du centre par le programme 149 s'inscrirait à nouveau en baisse à un peu moins de 15 millions d'euros (auxquels on doit ajouter une subvention de 381 000 euros en provenance du programme 206).