Projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen

L'article 1 ^er du projet de loi vise à remplacer les huit circonscriptions d'élection des représentants français au Parlement européen par une circonscription électorale unique.

Votre commission l'a adopté sans modification, estimant dans sa majorité que cette disposition renforcerait le caractère pluraliste des élections européennes.

1. La compétence des États membres pour définir le périmètre des circonscriptions d'élection des députés européens

1.1. Une compétence des États membres

Le droit communautaire laisse aux États membres le soin de définir le périmètre des circonscriptions d'élection de leurs représentants au Parlement européen ^{104 ( * )} .

L'article 2 de l'acte électoral du 20 septembre 1976 ^{105 ( * )} dispose ainsi : « en fonction de leurs spécificités nationales, les États membres peuvent constituer des circonscriptions pour l'élection au Parlement européen ou prévoir d'autres subdivisions électorales, sans porter globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin ».

Certes, le Parlement européen a formulé plusieurs propositions pour harmoniser le découpage des circonscriptions d'élection des députés européens, mais aucune n'a été reprise par le Conseil de l'Union européenne ^{106 ( * )} :

- en 1998 , le Parlement européen a proposé d'imposer la constitution de plusieurs circonscriptions électorales dans les États de plus de 20 millions d'habitants ^{107 ( * )} ;

- en 2015 , il a souhaité créer une circonscription transnationale, avant de se raviser le 7 février 2018 ^{108 ( * )} .

En pratique, les États membres de l'Union européenne ont opté pour trois types de découpages électoraux ^{109 ( * )} .

Vingt-et-un pays organisent les élections européennes dans une circonscription électorale unique . Il s'agit principalement de pays de moins de 20 millions d'habitants (Autriche, Danemark, Hongrie, Pays-Bas, etc .), à l'exception de l'Espagne ^{110 ( * )} .

Trois États ont adopté un système mixte (Allemagne, Pologne, Italie) : les suffrages sont décomptés au niveau national mais des dispositifs électoraux sont prévus pour prendre en compte les spécificités régionales. En Italie , le quotient électoral ^{111 ( * )} est calculé au niveau national mais les sièges sont ensuite répartis entre les listes au sein de cinq circonscriptions régionales ^{112 ( * )} . En Allemagne , les partis peuvent déposer des listes de candidats au niveau national ou au niveau des Länder ^{113 ( * )} , ce qui permet notamment à la Christlich-Soziale Union in Bayern (CSU) de présenter des candidats en Bavière.

Enfin, quatre États ont mis en place des circonscriptions électorales régionales ou interrégionales : l' Irlande (trois circonscriptions), la Belgique (quatre circonscriptions), la France (huit circonscriptions) et le Royaume-Uni (douze circonscriptions).

1.2. Les circonscriptions pour l'élection des représentants français au Parlement européen

§ L'évolution du découpage électoral français

Initialement, le législateur français avait créé une circonscription électorale unique pour l'élection des députés européens au suffrage universel direct ^{114 ( * )} . Ce régime électoral a été mis en oeuvre à cinq reprises (1979, 1984, 1989, 1994 et 1999).

D'après notre ancien collègue Christian Bonnet, alors ministre de l'intérieur, « le Gouvernement a pensé que le cadre national pouvait seul, dans un tel scrutin, (...) permettre aux élus de représenter le peuple français dans sa totalité sans que se développent des forces centrifuges sur lesquelles il me semble inutile d'insister ici » ^{115 ( * )} .

Face à la montée de l'abstention aux élections européennes, plusieurs projets ont été envisagés dans les années 90 pour remplacer cette circonscription électorale unique par plusieurs circonscriptions régionales : M. Édouard Balladur, Premier ministre, évoque cette idée dans sa déclaration de politique générale en 1993 ; M. Michel Barnier, ministre délégué aux affaires européennes, la reprend en 1996 ^{116 ( * )} ; le Gouvernement de M. Lionel Jospin dépose un projet de loi en juin 1998 ^{117 ( * )} , avant de le retirer de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale en juillet de la même année.

Ces projets ont finalement trouvé un aboutissement avec la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 ^{118 ( * )} , qui a créé huit circonscriptions interrégionales pour l'élection des représentants français au Parlement européen.

§ Les huit circonscriptions actuelles

Depuis 2003, la France compte huit circonscriptions interrégionales pour l'élection de ses représentants au Parlement européen. Avant chaque scrutin, un décret détermine les sièges à pourvoir dans chacune de ces circonscriptions, proportionnellement à leur population et selon la règle du plus fort reste ^{119 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel a déclaré ce découpage électoral conforme à la Constitution ^{120 ( * )} , en rappelant que « les membres du Parlement européen élus en France le sont en tant que représentants des citoyens de l'Union européenne résidant en France », non en tant que représentants « directs » de la République française. Dès lors, le Conseil constitutionnel a rejeté « comme inopérants les moyens tirés de l'atteinte au principe d'indivisibilité de la République (...) et de l'atteinte au principe de l'unicité du peuple français ».

Ce découpage électoral a été mis en oeuvre lors des élections européennes de 2004, 2009 et 2014.

Depuis 2007 ^{121 ( * )} , la circonscription outre-mer est divisée en trois sections électorales (sections Atlantique, océan Indien et Pacifique) , dans l'objectif de mieux représenter ces territoires.

Découpage des circonscriptions françaises pour les élections européennes

(état du droit)

Circonscriptions électorales		Composition des circonscriptions (annexe 2 de la loi 77-729 précitée)	Nombre de députés européens (exemple des élections européennes de 2014)
Nord-Ouest		Basse-Normandie - Haute-Normandie Nord-Pas-de-Calais - Picardie	10
Ouest		Bretagne - Pays de la Loire - Poitou-Charentes	9
Est		Alsace - Bourgogne - Champagne-Ardenne Franche-Comté - Lorraine	9
Sud-Ouest		Aquitaine - Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées	10
Sud-Est		Corse - Provence-Alpes-Côte d'Azur Rhône-Alpes	13
Massif central - Centre		Auvergne - Centre - Limousin	5
Ile-de-France		Ile-de-France - Français établis hors de France ^122 ( * )	15
Outre-mer	Section Atlantique	Guadeloupe - Guyane - Martinique Saint-Barthélemy - Saint-Martin - Saint-Pierre-et-Miquelon	1
	Section océan Indien	Mayotte - La Réunion	1
	Section Pacifique	Nouvelle-Calédonie - Polynésie française Wallis-et-Futuna	1
Total			74

Source : commission des lois du Sénat, à partir de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
et du décret n° 2014-378 du 28 mars 2014 ^{123 ( * )}

La division de la circonscription outre-mer en trois sections électorales

Lors des élections européennes de 2004 , la circonscription ultramarine ne disposait d' aucune section électorale .

Or, comme l'a souligné notre ancien collègue Gaston Flosse, « La Réunion rassemble à elle seule près d'un tiers des inscrits de la circonscription (...) et près de la moitié des votants . Les résultats des élections (...) de 2004, qui se sont soldés par l'élection de trois Réunionnais aux sièges d'eurodéputés de l'outre-mer (...), ont révélé ce manque de représentativité ».

De même, notre regretté collègue Georges Othily a précisé : « la circonscription outre-mer regroupe des territoires d'une très grande diversité sans que cette dernière puisse apparaître dans les résultats électoraux. En outre, ce système ne permet pas aux candidats de faire campagne dans des conditions satisfaisantes en raison des grandes distances à parcourir » ^{124 ( * )} .

À l'initiative du Sénat, le législateur a ainsi divisé la circonscription outre-mer en trois sections électorales ^{125 ( * )} : la section Atlantique (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon), la section océan Indien (Mayotte et La Réunion) et la section Pacifique (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Wallis-et-Futuna). En conséquence, chaque liste de la circonscription ultramarine doit présenter au moins un candidat par section.

Ce régime électoral a été mis en oeuvre à deux reprises (2009 et 2014).

En 2014 , la circonscription outre-mer comptait par exemple trois sièges de député européen (soit un par section électorale), répartis de la manière suivante :

- les suffrages obtenus par chaque liste de candidats ont été agrégés à l'échelle de la circonscription .

En fonction des suffrages recueillis, les trois sièges ont été répartis entre chaque liste . En l'espèce, l'Union pour un mouvement populaire (UMP) (34,88 % des suffrages exprimés), le Parti socialiste (28,51 %) et le Front de Gauche (23,95 %) ont obtenu un siège chacun ;

- ces trois sièges ont ensuite été répartis entre les sections électorales :

. l'UMP (liste arrivée en tête dans la circonscription outre-mer) s'est vue attribuer un siège dans la section Pacifique , où elle a recueilli le plus de voix en pourcentage des suffrages exprimés ;

. le PS (liste arrivée en deuxième position) a obtenu son siège dans la section Atlantique , soit la section restante où elle a recueilli le plus de voix en pourcentage des suffrages exprimés ;

. le Front de Gauche (liste arrivée en troisième position) a bénéficié d'un siège dans la section océan Indien , soit la section restante.

Ce découpage en sections électorales présente des impacts substantiels sur la répartition des sièges à pourvoir . À titre d'exemple, le siège dévolu au PS n'a pas été attribué à sa tête de liste (qui se présentait dans la section océan Indien) mais au troisième de liste (qui se présentait dans la section Atlantique).

§ Les objectifs du découpage en huit circonscriptions interrégionales

En créant huit circonscriptions interrégionales pour les élections européennes, la loi n° 2003-327 précitée du 11 avril 2003 poursuivait quatre objectifs.

En premier lieu, elle visait à réduire le taux d'abstention , qui était passé de 39,3 % en 1979 à 53,2 % en 1999. Comme le soulignait M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, « l'abstention ne doit pas être traitée comme un détail ni comme un hasard. L'abstention reflète bel et bien une incompréhension des Français devant les institutions » ^{126 ( * )} .

En deuxième lieu, il s'agissait de « territorialiser » les élections européennes afin de rapprocher les députés européens de leurs électeurs .

Selon notre ancien collègue Patrice Gélard ^{127 ( * )} , ces huit circonscriptions avaient pour objet « d' accrocher le député européen à un territoire (...). Il  aura donc - enfin ! - cette possibilité qu'ont la plupart des députés européens des autres pays, notamment des petits pays, de défendre âprement des intérêts locaux ». La réforme tendait ainsi à mettre fin à « l'anonymat des représentants français au Parlement européen » ^{128 ( * )} .

En troisième lieu, la création de ces circonscriptions visait à mieux prendre en compte la diversité géographique de notre pays . Toujours selon notre ancien collègue Patrice Gélard, dans une circonscription électorale unique, les partis constituent des listes qui ne témoignent « pas toujours du réel souci de représentation des territoires et révè(lent) souvent une surreprésentation des élus parisiens ».

Enfin, dans une circonscription électorale unique, les débats sur des enjeux nationaux peuvent prendre le pas sur les questions européennes, les électeurs étant « parfois tentés d'exprimer un vote d'humeur sur la politique du Gouvernement en place plutôt que de choisir leurs représentants au Parlement européen » ^{129 ( * )} .

Le législateur de 2003 a ainsi créé huit circonscriptions interrégionales pour les élections européennes. Elles correspondent à des zones géographiques continues mais qui ne reprennent aucune circonscription électorale ni aucun découpage administratif préexistants, ni avant ni après la nouvelle carte régionale issue de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 ^{130 ( * )} .

À titre d'exemple, la Picardie et la Basse Normandie font partie de la même circonscription interrégionale mais pas de la même région.

Pour M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, deux « exigences contradictoires » devaient être conciliées : « l'existence de circonscriptions à taille humaine pour favoriser le rapprochement des citoyens et de leurs élus, mais de circonscriptions dont le poids démographique est suffisant pour garantir un mode de scrutin à la proportionnelle » ^{131 ( * )} .

Aussi, chaque circonscription interrégionale devait-elle être suffisamment grande pour compter plus de deux députés européens et préserver le caractère « globalement » proportionnel du scrutin ^{132 ( * )} .

2. Le projet de loi : le retour à une circonscription électorale unique

Compte tenu des résultats contrastés de la réforme des huit circonscriptions interrégionales, l'article 1 ^er du projet de loi vise à créer une circonscription électorale unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen , revenant ainsi au système pratiqué entre 1979 et 2003.

Ce projet s'inspire de la proposition de loi n° 132 (2009-2010) de notre collègue Yvon Collin et de plusieurs membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social européen (RDSE) ^{133 ( * )} , adoptée par le Sénat le 23 juin 2010 avant d'être rejetée par l'Assemblée nationale le 28 mars 2013.

2.1. Les résultats contrastés des circonscriptions interrégionales

L'organisation des élections européennes à partir de huit circonscriptions interrégionales n'a pas rempli les objectifs qui lui étaient assignés.

Tout d'abord, le taux d'abstention a continué d'augmenter pour atteindre 59,4 % des électeurs inscrits en 2009 et 57,6 % en 2014.

Votre rapporteur rappelle toutefois que le taux d'abstention aux élections européennes dépend avant tout de facteurs exogènes, sans lien direct avec le découpage électoral (perception des enjeux européens, contexte politique, personnalité des candidats, etc .).

Évolution du taux d'abstention pour l'élection
des représentants français au Parlement européen
(en % des inscrits)

Source : commission des lois du Sénat, à partir des données du ministère de l'intérieur

Peu lisible pour les citoyens, ce découpage en huit circonscriptions interrégionales ne semble pas avoir renforcé le lien de proximité entre les députés européens et leurs électeurs .

Ces « euro-régions » ne correspondent, en effet, à aucun bassin de vie ni à aucune réalité sociologique, économique ou administrative.

Notre collègue Jean-Marie Vanlerenberghe affirmait d'ailleurs dès 2010 que ces circonscriptions s'apparentent au « Canada Dry : cela ressemble à de la proximité ; cela a le goût de la proximité ; mais ce n'est pas de la proximité ! (...) Comment, quand on est de Bastia ou d'Ajaccio, par exemple, s'adresser aux électeurs de Lyon alors que les médias, les journaux, qu'il s'agisse de la presse écrite ou de la presse audiovisuelle, n'ont pas les mêmes zones de diffusion ? Il y a là une impossibilité matérielle de communiquer, sauf à disposer de moyens financiers considérables pour diffuser des lettres d'information » ^{134 ( * )} .

Dans la même logique, notre collègue député Alain Tourret, rapporteur de ce projet de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, rappelle que les circonscriptions interrégionales n'ont pas mis fin aux « parachutages » de candidats : certains d'entre eux « n'ont pas d'attache dans la circonscription où ils sont élus, en raison des modalités d'élaboration des listes par les partis (...). Le prétendu ancrage territorial des députés européens est également démenti avec force lorsque l'on constate que certains députés européens élus dans une circonscription en 2004 ont été réélus dans une autre en 2009 ou en 2014 » ^{135 ( * )} .

En réalité, les huit circonscriptions d'élection des députés européens cumulent deux inconvénients : un ancrage territorial insuffisant des personnes élues et la difficile émergence du débat sur les enjeux européens (renforcement de « l'Europe de la défense » et de « l'Europe sociale », gestion de la crise migratoire, amélioration de l'union économique et monétaire, etc .).

Enfin, ce découpage électoral ne renforce pas le caractère pluraliste des élections européennes.

Concrètement, les petites formations politiques peinent à constituer des listes paritaires dans chacune des circonscriptions et à mobiliser les moyens nécessaires pour y mener campagne . Comme le souligne l'étude d'impact, « le risque est alors de voir ces formations plus modestes, mais exprimant la sensibilité d'une partie de l'opinion, se retrouver contraintes de renoncer à présenter des listes, et finalement être exclues de toute représentation » ^{136 ( * )} .

2.2. La création d'une circonscription électorale unique

Dans ce contexte, l'article 1 ^er du projet de loi vise à créer une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen .

D'après Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, cette option « est soutenue par la majorité des partis politiques » que le Gouvernement a consultés à l'automne 2017 ^{137 ( * )} .

Initialement, l'article 1 ^er disposait que « le territoire de la République forme une circonscription unique ». Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé les mots « le territoire de » pour éviter toute ambigüité concernant les Français établis hors de France.

L es Français de l'étranger pourraient ainsi choisir, comme aujourd'hui, entre trois possibilités pour participer aux élections européennes ^{138 ( * )} :

- voter pour l'élection des représentants français au Parlement européen dans leur poste diplomatique ou consulaire ;

- voter pour cette même élection dans leur « commune de rattachement administratif » située sur le territoire français ;

- lorsqu'ils résident dans un État membre de l'Union européenne, voter pour l'élection des représentants de cet État au Parlement européen ^{139 ( * )} .

À l'exception de l'article 2 bis ^{140 ( * )} , les autres articles du projet de loi visent à tirer les conséquences de la création de cette circonscription électorale unique , notamment en ce qui concerne le contrôle des dépenses électorales (article 3) ou la constitution des listes de candidats (article 4).

Dans son avis, le Conseil d'État a rappelé que « le choix d'une circonscription unique, qui correspond d'ailleurs au choix retenu par la grande majorité des États membres de l'Union européenne, ne méconnaît aucune disposition du droit de l'Union et ne pose pas de question de constitutionnalité » ^{141 ( * )} .

Votre commission a admis la création de cette circonscription électorale unique pour les élections européennes .

Comme l'avait précisé notre collègue député Alain Tourret en 2013, « une circonscription unique n'est pas un obstacle à la prise en compte de la diversité de notre territoire. La constitution de listes nationales peut parfaitement être effectuée en cherchant à représenter les différentes zones géographiques du pays » ^{142 ( * )} .

Il reviendrait ainsi à chaque parti ou groupement politique d'assurer la représentativité territoriale de sa liste de candidats aux élections européennes et à chaque électeur d'en tirer les conséquences .

Votre commission a adopté l'article 1 ^er sans modification .

Article 2 (art. 19 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Règles d'organisation de la campagne officielle des élections européennes à la radio et à la télévision

L'article 2 du projet de loi vise à modifier les règles d'organisation de la campagne officielle à la radio et à la télévision pour les élections européennes. Il poursuit le même objectif que l'article 2 bis , qui traite de la campagne audiovisuelle officielle des élections législatives.

Ces dispositions visent à tirer les conséquences d'une décision récente du Conseil constitutionnel , selon laquelle la durée des clips de campagne ne doit pas être « manifestement hors de proportion avec la participation de(s) partis et groupements (politiques) à la vie démocratique de la Nation » ^{143 ( * )} .

La campagne officielle à la radio et à la télévision correspond aux clips de courte durée enregistrés par les candidats et diffusés pendant la campagne électorale ^{144 ( * )} sur certaines chaînes des sociétés nationales de programme (service public), soit :

- pour France Télévisions : France 2, France 3, Franceinfo, France Ô, Outre-mer 1 ^er ;

- pour Radio France : France Inter ;

- pour France Médias Monde : France 24 et Radio France Internationale (RFI).

Le périmètre exact des chaînes de la campagne officielle est fixé par les cahiers des charges des sociétés nationales de programme , eux-mêmes définis par décret et après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ^{145 ( * )} .

La durée globale des clips de campagne est définie par la loi ; leurs conditions de production, de programmation et de diffusion sont déterminées par le CSA , après consultation des présidents de France Télévisions, Radio France et France Médias Monde.

Leurs coûts sont intégralement pris en charge par l'État ^{146 ( * )} .

Les conditions de production des clips de campagne : l'exemple des élections européennes de 2014

Pour les précédentes élections européennes, les conditions de production des clips de campagne ont été définies par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) dans une décision du 30 avril 2014 ^{147 ( * )} .

Le CSA a autorisé la diffusion « d'émissions de format court » (d'une durée inférieure ou égale à deux minutes trente secondes) et « d'émissions de format long » (d'une durée supérieure à deux minutes trente secondes). En pratique, leur production a été déléguée à France Télévisions.

Des moyens techniques ont été mis à la disposition des listes de candidats . Pour l'enregistrement de ses clips, chaque liste a bénéficié d'une équipe et de matériels adaptés pendant huit heures, d'une station infographique pendant une à deux heures, de huit cellules de postproduction pendant quatre à huit heures, etc .

Les listes de candidats ont été autorisés à produire leurs propres contenus (« inserts ») , ceux-ci ne pouvant pas dépasser 75 % de la durée des clips de campagne ^{148 ( * )} .

Enfin, le contenu de ces clips doit respecter le cahier des charges fixé par le CSA : le nombre de personnes intervenant simultanément ne peut pas être supérieur à trois, les appels de fonds sont interdits, etc .

Comme l'a souligné le Conseil d'État, « la mise à disposition des listes de candidats des antennes du service public de la communication audiovisuelle constitue un mode de propagande électorale qui n'est désormais ni le plus moderne, ni le plus influent dans la campagne électorale » ^{149 ( * )} .

Cette campagne officielle à la radio et à la télévision reste néanmoins un outil de communication important , notamment pour les partis et groupements politiques disposant de moyens réduits, et renforce le caractère pluraliste du scrutin.

Juridiquement, la campagne audiovisuelle officielle diffère :

- du temps de parole , qui intègre les interventions à la radio et à la télévision des candidats et de leurs soutiens ;

- du temps d'antenne , qui comprend le temps de parole des candidats et de leurs soutiens mais également les sujets qui leur sont consacrés à la radio et à la télévision.

Contrairement à la campagne audiovisuelle officielle, le contrôle des temps de parole et d'antenne s'applique à toutes les chaînes de télévision et de radio, pas uniquement à certaines chaînes publiques.

À partir des relevés de temps de parole et d'antenne , le CSA s'assure du traitement équitable de tous les candidats et peut, le cas échéant, mettre en demeure les chaînes concernées voire les sanctionner ^{150 ( * )} .

Différences entre la campagne officielle à la radio et à la télévision

et les temps d'antenne et de parole

( Exemple des élections européennes de 2014)

		Campagne officielle à la radio et à la télévision	Temps d'antenne et de parole
Objectif		Production et diffusion de clips de campagne	Traitement équitable des candidats
Périmètre		Chaînes de radio et de télévision participant à la campagne audiovisuelle officielle	Toutes les chaînes de radio et de télévision
Période couverte		La campagne électorale : du lundi 12 mai au samedi 23 mai 2014	Six semaines avant le scrutin : du 14 avril au 23 mai 2014
Clef de répartition		Fixée par la loi	Fixée par le CSA en fonction de deux critères : la représentativité des candidats et leur contribution à l'animation du débat électoral
Rôle du CSA		Production des clips et définition de leurs horaires de diffusion	Contrôle du traitement équitable des candidats
Bases juridiques	Loi	Art. 19 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977	Art. 16 de la loi n° 86-1067 précitée du 30 septembre 1986
	Décisions du CSA	Décision n° 2014-154 du 30 avril 2014 relative aux conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives à la campagne officielle en vue de l'élection des représentants au Parlement européen les 24 et 25 mai 2014	. Délibération n° 2011-1 du 4 janvier 2011 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision en période électorale . Recommandation du 2 avril 2014 relative aux services de radio et de télévision en vue de l'élection des représentants au Parlement européen les 24 et 25 mai 2014

Source : commission des lois du Sénat

1. Des règles d'organisation remises en cause par la jurisprudence constitutionnelle

1.1. La clef de répartition prévue pour les élections européennes

L'article 19 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977 précise les modalités de répartition des clips de campagne pour les élections européennes.

En l'état du droit, trois fractions de temps sont mises à la disposition des listes de candidats aux élections européennes :

a) une première fraction (fraction n° 1) d'une durée totale d'une heure (par chaîne de radio ou de télévision participant à la campagne officielle audiovisuelle) est répartie entre les partis et groupements politiques répondant aux deux conditions suivantes :

o ils ne sont pas représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat ;

o et ils présentent des listes de candidats dans au moins cinq des huit circonscriptions interrégionales ^{151 ( * )} .

Cette première fraction est répartie de manière égalitaire entre les partis et groupements politiques bénéficiaires, sans que le temps alloué à chacun d'entre eux puisse être supérieur à 5 minutes ;

b) une fraction supplémentaire (fraction n° 1 bis ) est prévue pour les partis et groupements politiques présentant une liste de candidats dans la circonscription ultramarine , qu'ils soient ou non représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat.

Cette fraction concerne Outre-mer 1 ^er , qui relève de la compétence de France Télévisions. Sa durée totale est de deux heures d'émissions radiodiffusées et de deux heures d'émissions télévisées ;

c) une dernière fraction (fraction n° 2) d'une durée totale de deux heures par chaîne de la campagne audiovisuelle officielle est répartie de manière égalitaire entre les partis et groupements politiques représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat .

Organisation de la campagne officielle pour les élections européennes

(droit en vigueur)

	Temps imparti	Bénéficiaires	Modalités de répartition
Fraction n° 1	1 heure au total	Partis et groupements politiques non représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat ET présentant des listes de candidats dans au moins 5 circonscriptions interrégionales	Répartition égalitaire entre les bénéficiaires, sans que chacun d'entre eux puisse disposer de plus de 5 minutes
Fraction n° 1 bis	2 heures de radio et 2 heures de télévision	Partis et groupements politiques présentant une liste de candidats dans la circonscription outre-mer	Répartition égalitaire entre les bénéficiaires
Fraction n° 2	2 heures au total	Partis et groupements politiques représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat	Répartition égalitaire entre les bénéficiaires

Source : commission des lois du Sénat

Pour les élections européennes, les clips de campagne ont été répartis de la manière suivante.

Répartition des clips de la campagne audiovisuelle officielle

pour les élections européennes de 2014

	Partis ou groupements politiques	Durée des clips
Fraction n° 1 (21 partis ou groupements bénéficiaires)	Alliance écologiste indépendante, Alliance royale, Association d'objecteurs de conscience, Communistes, Debout la République, Démocratie réelle, Europe, démocratie, espéranto, Féministes européennes en action, Front national, Lutte ouvrière, MoDem, Nous citoyens, Nouveau parti anticapitaliste, Nouvelle donne, Parti du vote blanc, Parti fédéraliste européen, Parti pirate, Rassemblement citoyen, Régions et peuples solidaires, Union populaire républicaine	2 min 52 s
Fraction n° 1 bis (19 partis ou groupements bénéficiaires)	Alliance écologiste indépendante, Debout la France, Europe citoyenne, Europe, démocratie, espéranto, Féministes européennes en action, Front de gauche, Front national, Les Verts, Lutte ouvrière, Mouvement citoyens réunionnais, Parti fédéraliste européen, Parti pirate, Parti socialiste, Régions et peuples solidaire, Synergie Europe outre-mer, Ultramarins et ultramarines, merci !, Union pour un mouvement populaire, Union des démocrates et indépendants, Union populaire républicaine	6 min 20 s pour la télévision 6 min 20 s pour la radio
Fraction n° 2 (6 partis ou groupements bénéficiaires)	Union des démocrates et indépendants	20 min
	Les Verts
	Front de Gauche
	Parti socialiste
	Union pour un mouvement populaire
	Parti radical de gauche

Source : commission des lois du Sénat, à partir du rapport du CSA sur les élections européennes de 2014 ^{152 ( * )}

1.2. Une clef de répartition fragilisée par la jurisprudence constitutionnelle

Comme le souligne l'étude d'impact, la répartition des clips pour la campagne officielle des élections européennes encourt « un risque non négligeable d'inconstitutionnalité au regard des principes d'expression pluraliste des opinions et de participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation » ^{153 ( * )} .

En effet, le Conseil constitutionnel a récemment censuré la répartition prévue pour les élections législatives, estimant qu'elle était « manifestement hors de proportion avec la participation de(s) partis et groupements à la vie démocratique de la Nation » ^{154 ( * )} .

En l'état du droit, l'organisation de la campagne audiovisuelle des élections européennes soulève deux difficultés .

En premier lieu, les écarts sont substantiels entre les partis et groupements politiques non représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat (fraction n° 1), d'une part, et ceux qui le sont (fraction n° 2), d'autre part.

À titre d'exemple, lors des élections européennes de 2014, le Parti radical de gauche a bénéficié de 20 minutes de clips par chaîne de la campagne officielle, contre 2 minutes 52 secondes pour le Front national, Debout la République, le Nouveau parti anticapitaliste, etc . Ce dispositif rend donc plus difficile l'émergence de partis ou de groupements politiques non représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat.

En second lieu, l'application du principe d'égalité (et non d'équité) pour les fractions n ^os 1 et 2 ne reflète pas suffisamment la représentativité des partis et groupements politiques .

Ainsi, à l'occasion des élections européennes de 2014, des formations comme le MoDem, Lutte ouvrière, le Parti pirate ou l'Alliance royale se sont vu octroyer une durée d'émission similaire.

2. La réforme de la campagne officielle audiovisuelle pour les élections européennes

En conséquence, l'article 2 du projet de loi vise à réformer l'organisation de la campagne officielle audiovisuelle pour les élections européennes, en suivant la même logique que celle de l'article 2 bis pour les élections législatives .

Il tend également à tirer les conséquences de la création d'une circonscription unique pour les élections européennes en supprimant la fraction n° 1 bis relative à l'actuelle circonscription ultramarine.

Concrètement, trois fractions de temps seraient allouées aux listes de candidats ; elles s'organiseraient de la manière suivante :

a) chaque liste de candidats bénéficierait de trois minutes sur chaque chaîne de radio ou de télévision de la campagne audiovisuelle officielle (fraction n° 1, principe d'égalité) .

Initialement, le projet de loi octroyait une durée de deux minutes à chaque liste. En séance publique, nos collègues députés l'ont toutefois portée à trois minutes, sur proposition de M. Alain Tourret, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement.

D'après Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, « le passage de deux à trois minutes est raisonnable et cette minute d'émission supplémentaire présentera un avantage pour les listes » ^{155 ( * )} .

Cette durée de trois minutes par liste se rapprocherait d'ailleurs du temps qui a été accordé au titre de la fraction n° 1 pour les élections européennes de 2014 (2 minutes 52 secondes à l'époque, voir supra ).

Contrairement au droit en vigueur, toutes les listes de candidats bénéficieraient de cette première fraction, même si elles sont représentées par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou au Sénat. En outre, le temps imparti serait défini en valeur absolue (3 minutes) et ne dépendrait plus du nombre de listes de candidats déposées ;

b) deux heures par chaîne seraient réparties par les présidents des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat, au prorata de leur nombre respectif de députés et de sénateurs (fraction n° 2) .

En séance publique, nos collègues députés ont adopté un amendement du Gouvernement ^{156 ( * )} confirmant la faculté pour les présidents de groupe de l'Assemblée nationale et du Sénat d'attribuer leur « temps d'émission » aux listes de candidats de leur choix. Les modalités de cette attribution (informations à transmettre au CSA, délais à respecter, etc .) seraient précisées par décret.

Aussi, un président de groupe parlementaire pourrait-il attribuer un temps d'émission à plusieurs listes de candidats aux élections européennes. D'après Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, il s'agit « de résoudre les difficultés de mise en oeuvre identifiées lors des consultations, en particulier par le groupe UDI-Agir » ^{157 ( * )} .

Contrairement au droit en vigueur, cette fraction serait répartie de manière équitable (non égalitaire) entre les groupes parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat ^{158 ( * )} , ce qui respecterait la jurisprudence constitutionnelle ;

c) une heure par chaîne serait répartie par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, CSA (fraction n° 3) .

Cette enveloppe constituerait une nouvelle fraction « corrective ». Elle permettrait au CSA de rééquilibrer les « temps d'émission » accordés aux listes de candidats aux élections européennes pour qu'ils ne soient pas « hors de proportion avec la participation à la vie démocratique de la Nation des partis et groupements politiques qui les soutiennent » ^{159 ( * )} .

Trois critères seraient utilisés pour répartir cette fraction :

o la répartition déjà effectuée au titre de la fraction n° 2 , qui relèverait de la compétence des présidents de groupe de l'Assemblée nationale et du Sénat ;

o la contribution des listes de candidats et des partis ou groupements politiques qui les soutiennent à l'animation du débat électoral .

Lors des auditions de votre rapporteur, les représentants du CSA ont précisé que ce critère serait évalué à partir d'éléments concrets comme le nombre d'interviews et d'articles parus dans la presse, la présence dans les meetings, les reprises sur les réseaux sociaux, etc . ;

o la représentativité des listes de candidats, appréciée à partir de trois sous-critères : résultats obtenus par les candidats de la liste ou les partis et groupements politiques qui la soutiennent lors des dernières élections européennes, résultats obtenus lors des « plus récentes élections » et indications des sondages d'opinion.

Ces éléments d'appréciation s'inspirent largement du droit applicable aux temps de parole et d'antenne de l'élection présidentielle ^{160 ( * )} , déclaré conforme à la Constitution en avril 2016 ^{161 ( * )} . Suffisamment précis, ils permettraient d'assurer une « équité actualisée » entre les listes de candidats aux élections européennes.

Conformément à une préconisation du Conseil d'État, chaque parti ou groupement politique ne pourrait soutenir qu'une liste de candidats pour la répartition de la fraction n° 3 ; le CSA serait informé de ce soutien dans des conditions fixées par décret.

Organisation de la campagne officielle pour les élections européennes (projet de loi)

	Temps imparti	Bénéficiaires	Modalités de répartition	Modifications par rapport au droit en vigueur
Fraction n° 1	3 minutes par bénéficiaire	Toutes les listes de candidats	Répartition égalitaire entre les bénéficiaires	. Modification du temps imparti, désormais fixé en valeur absolue . Intégration dans cette fraction de l'ensemble des listes de candidats
Fraction n° 2	2 heures au total	Partis et groupements désignés par les présidents des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat	Répartition aux présidents de groupe, au prorata de leur nombre de députés ou de sénateurs PUIS répartition libre aux listes de candidats	Suppression de la répartition égalitaire entre les bénéficiaires
Fraction n° 3	1 heure au total	Toutes les listes de candidats	Répartition effectuée par le CSA selon trois critères : . la répartition déjà effectuée pour la fraction n° 2 ; . la contribution des listes et des partis ou groupements politiques qui les soutiennent à l'animation du débat électoral ; . la représentativité des listes, avec 3 sous-critères : résultats obtenus lors des dernières élections européennes par les listes ou les partis et groupements politiques qui les soutiennent, résultats obtenus aux plus récentes élections et indications de sondages d'opinion	Création d'une nouvelle fraction « corrective » pour prendre en compte la jurisprudence constitutionnelle

Source : commission des lois du Sénat

3. Les apports de votre commission des lois

Au regard des simulations de votre rapporteur ^{162 ( * )} , l'enveloppe « corrective » d'une heure (fraction n° 3) pourrait s'avérer insuffisante , surtout si des partis ou groupements politiques non représentés au Parlement s'affirmaient quelques mois avant le scrutin, comme l'a fait En marche ! avant les élections législatives de 2017.

Dès lors, votre commission a adopté l'amendement COM-38 de son rapporteur donnant plus de souplesse au CSA dans la gestion de cette fraction « corrective » : en plus du temps d'émission d'une heure, le CSA pourrait « ouvrir » un maximum de 30 minutes supplémentaires s'il estimait une telle décision nécessaire pour traiter équitablement les listes de candidats aux élections européennes.

Ce dispositif s'inspire de la décision n° 2017-651 QPC du 31 mai 2017, dans laquelle le Conseil constitutionnel avait autorisé le CSA à majorer le temps d'émission de certains candidats aux élections législatives de 2017, tout en le plafonnant.

En outre, votre commission a clarifié le mode de répartition de cette fraction corrective : le CSA adopterait une approche globale prenant en compte la répartition déjà effectuée au titre de la fraction n° 2 (temps alloué par les présidents de groupe parlementaire de l'Assemblée nationale et du Sénat) mais également au titre de la fraction n° 1 (temps minimal attribué à l'ensemble des listes de candidats) (amendement COM-39 du rapporteur) .

Toujours sur proposition de son rapporteur, votre commission a également précisé les hypothèses dans lesquelles les temps d'émission accordés aux groupes parlementaires puis aux listes de candidats pourraient être additionnés , en vue d'une ou plusieurs émissions communes (amendement COM-41) .

Par définition, les partis et groupements politiques n'interviendraient pas dans cette procédure en tant que bénéficiaires potentiels des temps d'émission ; ils préciseraient simplement au CSA la liste qu'ils ont choisi de soutenir pour la répartition de la fraction « corrective ».

Enfin, votre commission a rappelé :

- la possibilité pour les listes de candidats de recourir à deux techniques pour la réalisation de leurs clips de radio : créer des émissions spécifiques (« textes différents ») ou reprendre des extraits issus des émissions télévisées (« textes similaires », technique dite du « repiquage ») ;

- la nécessité pour le CSA de prendre en compte les spécificités des outre-mer dans les règles d'envoi (la plupart du temps par faisceaux hertziens) et de diffusion des clips de campagne, notamment en raison des décalages horaires (amendement COM-40 du rapporteur) .

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié .

Article 2 bis (art. L. 167-1 du code électoral) - Règles d'organisation de la campagne officielle des élections législatives à la radio et à la télévision

L'article 2 bis du projet de loi tend à réformer la campagne officielle à la radio et à la télévision pour les élections législatives.

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par l'Assemblée nationale ^{163 ( * )} , cet article vise à tirer les conséquences d'une décision récente du Conseil constitutionnel , selon laquelle la durée des clips de campagne ne doit pas être « manifestement hors de proportion avec la participation de(s) partis et groupements (politiques) à la vie démocratique de la Nation » ^{164 ( * )} .

1. Des règles d'organisation remises en cause par la jurisprudence constitutionnelle

1.1. La répartition des clips de campagne pour les élections législatives avant la décision n° 2017-651 QPC du Conseil constitutionnel

§ La clef de répartition prévue par le code électoral

Depuis 1966 ^{165 ( * )} , les partis et groupements politiques qui présentent des candidats aux élections législatives « peuvent utiliser les antennes du service public de radiodiffusion et de télévision pour leur campagne » (I de l'actuel article L. 167-1 du code électoral).

Selon notre regretté collègue Yvon Bourges, secrétaire d'État à l'information entre 1966 et 1967, il était nécessaire de « fixer le temps qui peut être consacré à la propagande électorale, sans lasser l'auditeur et le téléspectateur, et calculer une durée qui permît à chaque grande formation d'exprimer ses idées et de s'exprimer toute entière à travers elles » ^{166 ( * )} .

Depuis 1966, l'organisation des clips de campagne pour les élections législatives n'a été modifiée qu'à la marge .

Les I et II de l'article L. 167-1 du code électoral mettent deux fractions de temps à la disposition des partis et groupements politiques.

Pour le premier tour des élections législatives, ces deux fractions s'organisent ainsi :

a) la fraction n° 1 de 7 minutes de clips par bénéficiaire et par chaîne de la campagne audiovisuelle officielle est attribuée aux partis ou groupements politiques qui ne sont pas représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale et auxquels se rattachent au moins 75 candidats aux élections législatives ^{167 ( * )} ;

b) la fraction n° 2, d'une durée totale de trois heures , est répartie entre les partis et groupements représentés par des groupes parlementaires à l'Assemblée nationale .

Cette seconde fraction est allouée à partir de deux règles complémentaires :

o une moitié (soit 1 heure 30) est attribuée aux groupes parlementaires qui appartiennent à la majorité sortante, l'autre moitié à ceux qui n'en font pas partie ;

o la répartition entre les partis et groupements politiques est effectuée par les présidents de groupe parlementaire. À défaut d'accord, elle est fixée par le Bureau de l'Assemblée nationale, en tenant compte de « l'importance respective » des groupes parlementaires ^{168 ( * )} .

Organisation de la campagne officielle pour le premier tour des élections législatives

(avant la censure du Conseil constitutionnel)

	Temps imparti	Bénéficiaires ^169 ( * )	Modalités de répartition
Fraction n° 1	7 minutes par bénéficiaire	Partis ou groupements politiques qui ne sont pas représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale et auxquels se rattachent au moins 75 candidats aux élections législatives	Répartition égalitaire entre les bénéficiaires
Fraction n° 2	3 heures au total	Partis et groupements politiques représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale	. Dont 1 h 30 pour les groupes appartenant à la majorité sortante et 1 h 30 pour les autres groupes . Répartition par les présidents de groupe . À défaut d'accord, répartition par le Bureau de l'Assemblée nationale

Source : commission des lois du Sénat

Au second tour , ces deux fractions de temps sont réparties de manière identique mais leur durée est réduite à 5 minutes par bénéficiaire pour la fraction n° 1 (au lieu de 7 minutes au premier tour) et à une heure trente pour la fraction n° 2 (au lieu de 3 heures).

§ L'application aux élections législatives de 2017

En vue des élections législatives de 2017, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) avait réparti les clips de la campagne audiovisuelle officielle de la manière suivante (décision du 23 mai 2017 ^{170 ( * )} ).

Répartition des clips de campagne pour les élections législatives de 2017 (avant la censure du Conseil constitutionnel)

	Partis ou groupements politiques	Durée des clips de campagne
		Premier tour	Second tour
Fraction n° 1 (16 partis ou groupements bénéficiaires)	En marche !, Alliance écologiste indépendante, Caisse claire, Debout la France, Front national, La France insoumise, La France qui ose, Les Verts, Lutte ouvrière, Parti animaliste, Parti chrétien démocrate, Parti du vote blanc, Union des patriotes, Union populaire républicaine, Régions et peuples solidaires, 577 - Les Indépendants	7 min par bénéficiaire	5 min par bénéficiaire
Fraction n° 2 (5 partis ou groupements bénéficiaires)	Union des démocrates et indépendants	15 min 05 s	7 min 32 s
	Parti communiste	5 min 36 s	2 min 48 s
	Parti socialiste	80 min	40 min
	Les Républicains	69 min 10 s	34 min 40 s
	Parti radical de gauche	10 min	5 min

Source : Commission des lois du Sénat, à partir des données du CSA

Conforme aux actuels II et III de l'article L. 167-1 du code électoral, cette première répartition des clips de campagne ménageait toutefois peu de temps à des forces politiques émergentes qui n'étaient pas encore représentées par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale (En marche !, La France insoumise, etc. ).

1.2. La censure opérée par le Conseil constitutionnel et ses effets

§ La censure du Conseil constitutionnel

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) de l'association En marche !, le Conseil constitutionnel a censuré, dans une décision du 31 mai 2017, les règles de répartition des clips de campagne des élections législatives ^{171 ( * )} .

Il a estimé que ces durées d'émission étaient « manifestement hors de proportion avec la participation de(s) partis et groupements à la vie démocratique de la Nation » . Dès lors, les II et III de l'article L. 167-1 du code électoral ont été jugés contraires à deux principes de valeur constitutionnelle : le pluralisme ^{172 ( * )} et l'égalité devant le suffrage .

Certes, le Conseil constitutionnel a reconnu que le législateur pouvait prendre en compte la composition de l'Assemblée nationale sortante pour répartir les clips de la campagne officielle des élections législatives :

« Il est loisible au législateur, lorsqu'il donne accès aux antennes du service public aux partis et groupements politiques pour leur campagne en vue des élections législatives, d'arrêter des modalités tendant à favoriser l'expression des principales opinions qui animent la vie démocratique de la Nation et de poursuivre ainsi l'objectif d'intérêt général de clarté du débat électoral. Le législateur pouvait donc, en adoptant les dispositions contestées, prendre en compte la composition de l'Assemblée nationale à renouveler et, eu égard aux suffrages qu'ils avaient recueillis, réserver un temps d'antenne spécifique à ceux des partis et groupements qui y sont représentés ».

Néanmoins, le Conseil constitutionnel a censuré les II et III de l'article L. 167-1 du code électoral pour deux motifs.

En premier lieu, les écarts ont été jugés trop importants entre les partis et groupements politiques qui ne disposent pas d'un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale (fraction n° 1) et ceux qui y en disposent (fraction n° 2) .

Le Conseil constitutionnel a précisé que le temps imparti aux partis et groupements politiques « qui ne disposent plus ou n'ont pas encore acquis une représentation à l'Assemblée nationale » ne saurait « c onduire à l'octroi d'un temps d'antenne manifestement hors de proportion avec leur représentativité , compte tenu des modalités particulières d'établissement des durées allouées aux formations représentées à l'Assemblée nationale ».

Le commentaire de la décision du Conseil constitutionnel ajoute : « sans doute est-il légitime de tenir compte de l'audience des partis et groupements principaux. Encore faut-il que le voeu d'un regroupement en grandes tendances ne prédomine pas sur la nécessité de ne pas entraver l'émergence de nouveaux courants politiques » ^{173 ( * )} .

Dans l'exemple des élections législatives, l'association En marche ! n'aurait disposé que de 7 minutes par chaîne pour diffuser ses clips de campagne avant le premier tour, contre 80 minutes pour le Parti socialiste. Cette décision sur QPC, suscitée par l'organisation politique en cause, se situait dans un contexte où le candidat soutenu par le mouvement En marche ! venait quelques semaines plus tôt d'arriver en tête au premier tour du scrutin présidentiel avant de remporter le second, ce qui illustrait avec évidence que le système de répartition en vigueur ne tenait pas compte des changements intervenus récemment dans les tendances de l'opinion.

En second lieu, le Conseil constitutionnel a considéré que la fraction n° 1 (partis non représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale) ne reflétait pas suffisamment leur poids dans le débat public ainsi que leur « représentativité » .

En l'espèce, les clips de La France insoumise auraient été diffusés pendant 7 minutes sur chaque chaîne, soit une durée équivalente à celle accordée à des partis d'une place dans le débat public nettement plus réduite comme La France qui ose, Caisse claire, etc .

§ Les effets de la décision du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a différé au 30 juin 2018 la date d'abrogation des II et III de l'article L. 167-1 du code électoral pour permettre la diffusion des clips de campagne des élections législatives de 2017.

Une « réserve transitoire », propre à ce scrutin, a toutefois été émise pour « faire cesser l'inconstitutionnalité constatée ».

La décision du Conseil constitutionnel a ainsi précisé que cette campagne audiovisuelle officielle devait être organisée à partir de deux grands principes :

a) le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a été autorisé à moduler « à la hausse » la fraction n° 1 pour certains partis et groupements politiques non représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale.

Cette majoration du temps d'émission devait refléter « l'importance du courant d'idées ou d'opinions » de ces partis et groupements, mesurée à partir de deux critères : le nombre de candidats présentés et leur « représentativité (...) appréciée notamment par référence aux résultats obtenus lors des élections intervenues depuis les précédentes élections législatives ».

Le Conseil constitutionnel a toutefois encadré ce pouvoir de modulation du CSA : les majorations prononcées ne pouvaient pas dépasser 35 minutes par bénéficiaire pour le premier tour et 25 minutes pour le second ;

b) la fraction n° 2 (réservée aux partis et groupements politiques représentés par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale) n'a pas été modifiée et le CSA n'a donc pas été autorisé à la moduler .

Dans une décision du 1 ^er juin 2017, le CSA a revu la durée des clips de la campagne officielle des dernières élections législatives, tirant ainsi les conséquences de la jurisprudence constitutionnelle ^{174 ( * )} .

Sept partis et groupements politiques ont vu leur temps d'émission augmenter en conséquence, au premier comme au second tour (En marche !, Front national, La France insoumise, Debout la France, Les Verts, Lutte ouvrière et Union populaire républicaine).

Répartition des clips de campagne pour les élections législatives de 2017 (après la décision du Conseil constitutionnel)

	Partis et groupements politiques	Durée des clips de campagne
		Premier tour		Second tour
		Temps total	Augmentation par rapport à la première décision du CSA	Temps total	Augmentation par rapport à la première décision du CSA
Fraction n° 1 (16 partis et groupements bénéficiaires)	En marche !	42 min	+ 35 min	30 min	+ 25 min
	Alliance écologiste indépendante	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
	Caisse claire	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
	Debout la France	14 min	+ 7 min	10 min	+ 5 min
	Front national	38 min 30 s	+ 31 min 30	27 min 30 s	+ 22 min 30 s
	La France insoumise	31 min 30	+ 24 min 30	22 min 30 s	+ 17 min 30 s
	La France qui ose	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
	Les Verts	14 min	+ 7 min	10 min	+ 5 min
	Lutte ouvrière	14 min	+ 7 min	10 min	+ 5 min
	Parti animaliste	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
	Parti chrétien démocrate	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
	Parti du vote blanc	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
	Union des patriotes	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
	Union populaire républicaine	14 min	+ 7 min	10 min	+ 5 min
	Régions et peuples solidaires	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
	577 - Les Indépendants	7 min	+ 0 min	5 min	+ 0 min
Fraction n° 2 (5 partis et groupements bénéficiaires)	Union des démocrates et indépendants	15 min 05 s	+ 0 min	7 min 32 s	+ 0 min
	Parti communiste	5 min 36 s		2 min 48 s
	Parti socialiste	80 min		40 min
	Les Républicains	69 min10 s		34 min 40 s
	Parti radical de gauche	10 min		5 min

Source : Commission des lois du Sénat, à partir des données du CSA

2. La réforme de la campagne officielle audiovisuelle des élections législatives

Si la décision du Conseil constitutionnel a garanti le bon déroulement de la campagne officielle des élections législatives de 2017, l'intervention du législateur est nécessaire pour répondre à la censure des II et III du code électoral, qui prendra effet au 30 juin 2018 .

Il convient, en outre, d'intervenir dans les meilleurs délais : en l'état du droit, il existerait un vide juridique si le Président de la République décidait de dissoudre l'Assemblée nationale ^{175 ( * )} après cette date.

D'après Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, « c'est pourquoi le Gouvernement assume d'emprunter ce vecteur législatif pour soumettre au Parlement un dispositif alternatif (pour les élections législatives), dont les principes sont identiques à ceux qui ont prévalu pour la campagne officielle des élections européennes ».

L'article 2 bis du projet de loi viserait ainsi à « assurer un équilibre fondé sur les poids respectifs des formations politiques, moyennant les corrections éventuelles du CSA » ^{176 ( * )} .

Concrètement, trois fractions de temps seraient mises à la disposition des partis et groupements politiques pour la diffusion de leurs clips de campagne.

Pour le premier tour des élections législatives, ces trois fractions s'organiseraient ainsi :

a) chaque parti ou groupement politique auquel se rattacheraient au moins 75 candidats ^{177 ( * )} bénéficierait de 7 minutes de clips de campagne par chaîne de la campagne audiovisuelle officielle (fraction n° 1) .

Cette première fraction s'inspirerait du droit en vigueur, à une exception près : tous les partis ou groupements politiques (auxquels se seraient rattachés 75 candidats) pourraient y prétendre, y compris les formations représentées par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ;

b) deux heures par chaîne seraient ensuite réparties entre les présidents de groupe parlementaire de l'Assemblée nationale, au prorata de leur nombre de députés (fraction n° 2) .

Par rapport à l'état du droit, la durée totale de cette fraction serait réduite d'une heure ^{178 ( * )} . En outre, sa répartition entre les groupes parlementaires répondrait à un critère arithmétique (le nombre de députés au sein de chaque groupe) ^{179 ( * )} .

Les présidents de groupe parlementaire de l'Assemblée nationale répartiraient librement, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, les durées de clip à leur disposition. Un même président de groupe pourrait accorder un temps d'émission à plusieurs partis ou groupements politiques présentant des candidats aux élections législatives.

c) une heure par chaîne serait répartie par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (fraction n° 3) .

Cette nouvelle fraction « corrective » permettrait de s'assurer que la durée d'émission attribuée aux partis et groupements politiques ne soit pas hors de proportion avec leur poids électoral.

Trois critères seraient utilisés pour répartir cette fraction :

o la répartition déjà effectuée au titre de la fraction n° 2 , qui relèverait de la responsabilité des présidents de groupe de l'Assemblée nationale ;

o la contribution des partis et groupements politiques à l'animation du débat électoral ;

o leur représentativité , appréciée à partir de trois sous-critères : résultats obtenus lors des dernières élections législatives générales, résultats obtenus lors des « plus récentes élections » et indications des sondages d'opinion.

Ces éléments d'appréciation, comparables à ceux de l'article 2 du projet de loi (campagne officielle des élections européennes), s'inspirent largement de ceux applicables aux temps de parole et d'antenne de l'élection présidentielle ^{180 ( * )} , qui ont été déclarés conformes à la Constitution en avril 2016 ^{181 ( * )} .

Organisation de la campagne officielle pour le premier tour des élections législatives

(projet de loi)

	Temps imparti	Bénéficiaires	Modalités de répartition	Modifications par rapport à l'état du droit
Fraction n° 1	7 minutes par bénéficiaire	Partis ou groupements politiques auxquels se rattacheraient au moins 75 candidats aux élections législatives	Répartition égalitaire	Un parti ou groupement politique représenté par un groupe parlementaire à l'Assemblée nationale bénéficierait de cette fraction
Fraction n° 2	2 heures au total	Partis et groupements de la fraction n° 1 désignés par les présidents des groupes parlementaires de l'Assemblée nationale	Répartition aux présidents de groupe, au prorata de leur nombre de députés PUIS répartition libre aux partis et groupements politiques	. Sa durée totale serait réduite d'une heure ^182 ( * ) ; . La répartition entre les groupes parlementaires serait fixée selon un critère arithmétique (nombre de députés)
Fraction n° 3	1 heure au total	Partis et groupements de la fraction n° 1	Répartition assurée par le CSA, selon trois critères : . la répartition déjà effectuée pour la fraction n° 2 ; . la contribution des partis et groupements politiques à l'animation du débat électoral ; . leur représentativité, selon 3 sous-critères : résultats obtenus lors des dernières élections législatives, résultats obtenus aux plus récentes élections et indications de sondages d'opinion	Cette nouvelle fraction « corrective » serait créée pour prendre en compte la jurisprudence constitutionnelle

Source : commission des lois du Sénat

Au second tour , ces trois fractions seraient réparties de la même manière mais leur durée serait réduite : 5 minutes par bénéficiaire pour la fraction n° 1 (au lieu de 7 minutes au premier tour), une heure pour la fraction n° 2 (au lieu de 2 heures) et trente minutes pour la fraction n° 3 (au lieu d'une heure).

Les simulations de votre rapporteur concernant la répartition des deux premières fractions sont consultables au sein de l'exposé général.

Enfin, l'article 2 bis rappelle que :

- les dépenses liées à la campagne audiovisuelle officielle sont à la charge de l'État ;

- les clips doivent être diffusés dans le même texte pour les émissions de télévision et dans un texte similaire ou différent pour les émissions de radio ;

- le Conseil supérieur de l'audiovisuel tient compte des délais d'acheminement et des différences d'heures pour les clips de campagne diffusées dans les outre-mer.

3. Les précisions apportées par votre commission des lois

Conformément à la tradition républicaine , votre commission a fait preuve d'une certaine réserve sur cet article relatif aux élections législatives ^{183 ( * )} .

Contrairement à l'article 2 (élections européennes), elle n'a donc pas ajouté la possibilité pour le CSA « d'ouvrir » un maximum de 30 minutes d'émission supplémentaires.

Sur le plan technique, votre commission a adopté l'amendement COM-42 de son rapporteur :

- précisant que la fraction « corrective » du Conseil supérieur de l'audiovisuel vise à s'assurer que les durées d'émission accordées ne soient pas « hors de proportion » avec la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ;

- explicitant que la répartition de cette fraction « corrective » tend à prendre en compte, de manière globale , la répartition déjà effectuée au titre de la fraction n° 2 (temps alloué par les présidents de groupe parlementaire à l'Assemblée nationale) mais également au titre de la fraction n° 1 (temps minimal attribué aux partis et groupements politiques auxquels se sont rattachés au moins 75 candidats aux élections législatives) ;

- clarifiant les conditions dans lesquelles peuvent être additionnés les temps d'émission accordés à plusieurs présidents de groupe parlementaire à l'Assemblée nationale ou à plusieurs partis ou groupements politiques.

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi modifié .

Article 3 (art. 19-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Règles du plafonnement des dépenses électorales et de leur remboursement forfaitaire pour les élections européennes

L'article 3 du projet de loi vise à modifier les règles de plafonnement des dépenses électorales pour les élections européennes afin de tenir compte de la création d'une circonscription électorale unique.

De manière subsidiaire, il tend à recodifier le seuil de voix de 3 % des suffrages exprimés à partir duquel une liste de candidats bénéficie du remboursement forfaitaire d'une partie de ses dépenses électorales.

1. Le plafonnement des dépenses électorales pour les élections européennes

1.1. Le périmètre des dépenses électorales

Comme le précise la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), les dépenses électorales répondent à quatre critères cumulatifs ^{184 ( * )} :

- leur objet : elles visent à obtenir les suffrages des électeurs, ce qui exclut notamment les dépenses à caractère personnel ;

- leur date : elles sont engagées ou réglées dans les six mois précédant le vote et jusqu'au dépôt du compte de campagne (le dixième vendredi suivant le scrutin) ;

- leur lieu : les dépenses électorales sont exécutées dans la circonscription du candidat ;

- la procédure : elles sont engagées par le candidat ou par son représentant et réglées par le mandataire de la campagne.

Lorsqu'un candidat inscrit sur son compte de campagne ^{185 ( * )} une dépense qui ne remplit pas ces quatre critères, la CNCCFP « réforme » ^{186 ( * )} ou rejette le compte ^{187 ( * )} .

Les dépenses électorales se distinguent de la campagne officielle à la radio et à la télévision mais aussi de la propagande officielle .

Campagne et propagande officielles

La campagne officielle à la radio et à la télévision correspond aux clips de courte durée enregistrés par les candidats ou listes de candidats et diffusés pendant la campagne électorale officielle sur certaines chaînes du service public. Elle est réformée par les articles 2 (élections européennes) et 2 bis (élections législatives) du projet de loi.

La propagande officielle comprend l'impression des bulletins de vote , des professions de foi et des affiches à apposer devant les bureaux de vote et sur les panneaux officiels. L'État rembourse ces frais, qui ne sont pas inscrits dans le compte de campagne, lorsque les listes de candidats obtiennent un nombre de voix supérieur à un seuil défini par la loi. Pour les élections européennes, ce seuil est fixé à 3 % des suffrages exprimés .

Le montant des dépenses électorales est plafonné afin d'assurer une certaine équité entre les candidats ^{188 ( * )} . Ce plafond est également utilisé pour calculer le montant du remboursement forfaitaire des dépenses électorales (voir infra) .

Conformément au code électoral, un candidat qui dépasserait le plafond des dépenses électorales s'exposerait :

- au rejet de son compte de campagne par la CNCCFP et à l'impossibilité de prétendre au remboursement forfaitaire de ses dépenses électorales (articles L. 52-11-1 et L. 52-15 du code électorale) ;

- à l'annulation de son élection et à une peine d'inéligibilité (article L. 118-3) ;

- à une  « sanction administrative personnelle à caractère pécuniaire » ^{189 ( * )} consistant, après injonction de la CNCCFP et sous réserve de la décision définitive du juge de l'élection, à verser au Trésor public une somme égale au montant du dépassement constaté (article L. 52-15) ;

- à une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende (article L. 113-1).

1.2. L'application aux élections européennes

§ L'état du droit : 1,265 million d'euros par liste de candidats dans les circonscriptions interrégionales

Le plafond des dépenses électorales pour les élections européennes s'élève aujourd'hui à 1,265 million d'euros pour chaque liste de candidats se présentant dans l'une des huit circonscriptions interrégionales .

Il se décompose ainsi :

- 1,15 million d'euros prévus par l'article 19-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 ^{190 ( * )} ;

- une majoration de 10 % (soit 115 000 euros) autorisée par le décret n° 2009-370 du 1 ^er avril 2009 ^{191 ( * )} . Depuis 2012, cette majoration est gelée jusqu'à « l'année au titre de laquelle le déficit public des administrations publiques (sera) nul » ^{192 ( * )} .

Ces montants sont remplacés par leur contre-valeur en francs CPF en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Ce contrôle des dépenses électorales est conforme à l'article 4 de l'acte électoral du 20 septembre 1976 ^{193 ( * )} qui dispose que « chaque État membre peut fixer un plafond pour les dépenses des candidats relatives à la campagne électorale ».

En France, le montant total des dépenses électorales pour les élections européennes de 2014 s'est élevé à 26,72 millions d'euros, soit une dépense moyenne de 267 168 euros par liste .

Les dépenses électorales constatées lors des élections européennes

Source : Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), Rapport d'activité 2014, p. 54 ^{194 ( * )} .

§ Le projet de loi : une légère diminution du plafond des dépenses électorales pour les élections européennes

L'article 3 du projet de loi tend à tirer les conséquences de la création d'une circonscription unique pour les élections européennes en revoyant le plafond des dépenses électorales.

Ce plafond serait fixé à 9,2 millions d'euros par liste de candidats, montant qui correspondrait à une multiplication par huit du plafond de 1,15 million d'euros applicable , sur le fondement de l'actuel article 19-1 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977, à chacune des circonscriptions interrégionales .

Implicitement, le projet de loi tend à supprimer la majoration de 10 % (soit 115 000 euros par circonscription interrégionale) prévue par le décret précité du 1 ^er avril 2009.

D'après l'étude d'impact, « cette réduction se justifie par la double détermination du Gouvernement à s'engager dans la voie d'une maîtrise des dépenses publiques et à subordonner les conditions de financement de la vie politique à une exigence d' exemplarité renforcée (...). Elle tient compte des économies d'échelle induites dans le cadre de la future campagne électorale par le passage de huit circonscriptions à une seule circonscription » ^{195 ( * )} .

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État n'a pas remis en cause cette diminution « de fait » du plafond des dépenses électorales : « compte tenu de son ampleur limitée et de la date suffisamment précoce de son annonce », elle n'est « pas de nature à porter atteinte à l'exercice du droit de suffrage garanti par l'article 3 de la Constitution » ^{196 ( * )} .

Enfin, Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, a précisé lors de son audition à l'Assemblée nationale ^{197 ( * )} que « le plafond des dépenses électorales (en vigueur) n'a jamais été atteint par une liste, à l'exception de celle du Front national dans la circonscription Sud-Est en 2014. D'une façon générale, (les listes) n'atteignent même pas la moitié de ce plafond ».

Le plafond des dépenses électorales de 9,2 millions d'euros serait inférieur à celui des élections européennes de 1999 ^{198 ( * )} (56 millions de francs, soit 11 millions d'euros ^{199 ( * )} ). Il représenterait environ 55 % du plafond de 16,851 millions d'euros appliqué au premier tour de l'élection présidentielle.

1.3. Le cas particulier des frais de transport outre-mer

§ Le droit en vigueur : des dépenses électorales « hors plafond »

Actuellement, les candidats aux élections européennes dans la circonscription ultramarine bénéficient d'une certaine souplesse : leurs frais de transport aérien, maritime et fluvial « dûment justifiés » sont considérés comme des dépenses électorales mais ne sont pas inclus dans le plafonnement précité de 1,265 million d'euros par circonscription interrégionale ^{200 ( * )} et peuvent donc s'y ajouter . En contrepartie, ces dépenses ne peuvent pas faire l'objet du remboursement forfaitaire de l'État ( voir infra) .

Ce premier dispositif s'inspire de celui applicable aux élections présidentielles, législatives, sénatoriales et régionales ^{201 ( * )} .

Il diffère d'un deuxième dispositif prévu pour les campagnes électorales des députés et des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Pour ces derniers, les dépenses de transport sont exclues du plafond des dépenses électorales mais font l'objet d'un remboursement spécifique de l'État, « dans la limite de plafonds fixés par zones géographiques » ^{202 ( * )} . À titre d'exemple, lors des élections législatives de 2017, ce remboursement pouvait atteindre 30 800 euros par candidat dans la première circonscription des Français établis hors de France (États-Unis et Canada).

Ce deuxième dispositif s'avère donc plus avantageux pour les candidats que le premier car il permet une prise en charge par l'État de ces frais de transport.

§ Le projet de loi : une majoration du plafond des dépenses électorales pour les frais de transport ultramarins

Le projet de loi vise à créer, pour les élections européennes, un troisième dispositif.

Les frais de transport aérien, maritime et fluvial exposés par les candidats « au départ et à destination » des collectivités territoriales d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie seraient inclus dans le plafond des dépenses électorales. Ce dernier serait toutefois augmenté en conséquence, dans la limite de 2 % de son montant, soit 184 000 euros (qui s'ajouteraient aux 9,2 millions d'euros précités) .

Dans une circonscription électorale unique, ces frais de transport pourraient correspondre : aux voyages des candidats domiciliés en métropole vers les outre-mer, aux voyages des candidats domiciliés en outre-mer vers la métropole et aux voyages au départ et à l'arrivée des outre-mer.

Certes, ce nouveau dispositif est moins souple que l'actuel pour les candidats aux élections européennes car il tend à intégrer ces frais de transport dans le plafond des dépenses électorales. Il permettrait toutefois de majorer ce plafond et donc, indirectement, le montant du remboursement forfaitaire ^{203 ( * )} .

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a estimé que « le principe et le taux d'une telle majoration ne soulev(ai)ent pas de question de constitutionnalité » pour des élections européennes organisées dans une circonscription électorale unique. Il a toutefois suggéré au Gouvernement d'examiner une éventuelle harmonisation entre ce nouveau dispositif et les règles applicables à l'élection présidentielle ^{204 ( * )} .

2. Le remboursement forfaitaire des dépenses électorales des candidats aux élections européennes

2.1. Les règles applicables

Pour la plupart des élections organisées sur le territoire français, l'État prend en charge une partie des dépenses électorales des candidats par l'intermédiaire d'un remboursement forfaitaire.

Son montant est fixé par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) , après examen des comptes de campagne ^{205 ( * )} .

En tout état de cause, ce remboursement ne peut pas excéder l'un des plafonds suivants (règle du « triple plafond ») ^{206 ( * )} :

a) le montant des dépenses électorales des candidats tel qu'arrêté par la CNCCFP ;

b) 47,5 % du plafond de ces dépenses .

Actuellement, le remboursement forfaitaire accordé à une liste de candidats qui se présente aux élections européennes est donc inférieur ou égal à 600 875 euros (pour un plafond de dépenses de 1,265 million d'euros par circonscription interrégionale, majoration de 10 % prévue par le pouvoir règlementaire incluse).

Dans l'hypothèse où une circonscription électorale unique serait créée (avec un plafond de dépenses électorales fixé à 9,2 millions d'euros, auquel pourraient s'ajouter 184 000 euros pour les frais de transport ultramarins), ce remboursement forfaitaire ne pourrait pas excéder, par liste de candidats, 4,37 millions d'euros (sans ces frais) ou 4, 457 400 millions d'euros (avec ces frais) ;

c) le montant des dépenses réglées sur l'apport personnel des candidats , afin d'éviter tout enrichissement personnel.

Enfin, le bénéficie du remboursement forfaitaire est soumis à plusieurs conditions cumulatives : recueillir un nombre de voix supérieur au « seuil de remboursement » ( voir infra) , se conformer au plafond des dépenses électorales, déposer un compte de campagne dans les délais impartis, voir son compte validé par la CNCCFP et avoir déposé, si nécessaire, une déclaration de situation patrimoniale.

2.2. Le seuil de remboursement des élections européennes

Le seuil de voix qu'un candidat doit obtenir pour bénéficier du remboursement forfaitaire de l'État s'établit à 5 % des suffrages exprimés pour les élections législatives, sénatoriales, régionales et départementales ^{207 ( * )} .

Ce seuil a été réduit à 3 % des suffrages exprimés pour deux élections : l'élection des représentants à l'Assemblée de la Polynésie française ^{208 ( * )} et, depuis 2003 ^{209 ( * )} , les élections européennes . Dans ce dernier cas, le seuil est aujourd'hui apprécié au niveau de chaque circonscription interrégionale.

D'après notre ancien collègue Patrice Gélard, il s'agissait à l'époque de « favoriser le remboursement forfaitaire des petits partis et groupements politiques » et donc de renforcer le caractère pluraliste des élections européennes ^{210 ( * )} .

Lors du scrutin de 2014, 56 listes de candidats ont bénéficié du remboursement forfaitaire de l'État ^{211 ( * )} .

L'article 3 du projet de loi maintient ce seuil d'accès au remboursement forfaitaire de 3 % des suffrages exprimés , qui serait désormais apprécié au niveau national par cohérence avec la création d'une circonscription électorale unique. Pour plus de clarté, il propose toutefois de « déplacer » cette disposition de l'article 2 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977 à l'article 19-1 de cette même loi.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 3 bis (art. 19-2 [nouveau] de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Transparence des dépenses électorales engagées par les partis et groupements politiques en soutien d'une liste de candidats aux élections européennes

L'article 3 bis du projet de loi vise à renforcer la transparence des dépenses électorales engagées par les partis et groupements politiques en soutien d'une liste de candidats aux élections européennes.

Il résulte d'un amendement de notre collègue député Alain Tourret, rapporteur, adopté en commission par l'Assemblée nationale.

1. Les dépenses engagées par les partis et groupements politiques en soutien d'une liste de candidats aux élections européennes

Conformément à l'article L. 52-8 du code électoral, un parti ou groupement politique français qui respecte les règles de financement de la vie politique ^{212 ( * )} peut apporter son soutien à une liste de candidats aux élections européennes ^{213 ( * )} en :

- consentant des dons ;

- fournissant des services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs aux prix du marché (« concours en nature » comme le prêt de locaux ou d'équipements, la mise à disposition de personnels, etc .) ;

- accordant un prêt. Néanmoins, un candidat « ne peut contracter auprès d'un parti ou groupement politique des prêts avec intérêts que si ce dernier a lui-même souscrit des prêts à cette fin et dans la limite des intérêts y afférents ».

Comme le souligne la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), ce financement est « libre et sans limitation de plafond » ^{214 ( * )} ; il est intégré au compte de campagne du candidat ainsi qu'au compte du parti ou groupement politique .

À l'occasion des élections européennes de 2014, plus de 60 % des recettes des candidats ont été apportées par les partis et groupements politiques (soit 51 % des recettes sous forme de prêts et 9 % sous forme de concours en nature et de versements financiers).

D'après la CNCCFP, « l'élection des représentants au Parlement européen se distingue par l'importance de l'implication des formations politiques (...). Cette situation a notamment pour effet une mutualisation fréquente des dépenses, que ce soit par leur répartition en quotes-parts payées par les différents mandataires des listes associées, ou que ce soit par l'intermédiaire d'une refacturation aux candidats des prestations commandées par le parti » ^{215 ( * )} .

La création d'une circonscription unique pour les élections européennes pourrait renforcer ces flux financiers comme l'ont démontré les auditions de votre rapporteur, les partis et groupements politiques ayant vocation à soutenir leurs candidats dans cette campagne organisée à l'échelle nationale.

2. Une meilleure transparence pour ces flux financiers

Autorisées par le droit en vigueur, les dépenses engagées par les partis et groupements politiques en soutien d'une liste de candidats aux élections européennes présentent une double difficulté .

D'une part, la CNCCFP doit vérifier la cohérence entre les recettes inscrites dans le compte de campagne de la liste de candidats et les dépenses enregistrées dans le compte du parti ou groupement politique .

Or, ces deux documents ne sont pas déposés au même moment : pour les élections européennes de 2019, le compte de campagne devra être déposé avant le 2 août 2019 ^{216 ( * )} et le compte du parti ou groupement avant le 30  juin 2020 ^{217 ( * )} .

D'autre part, ce flux financier ne doit pas :

- revenir à inscrire dans le compte de campagne de la liste de candidats une « dépense ordinaire » du parti ou du groupement politique , qui bénéficierait alors indûment du remboursement forfaitaire des dépenses électorales ;

- ou, à l'inverse, conduire à minorer illégalement le compte de campagne afin de masquer un dépassement du plafond de ces dépenses ^{218 ( * )} .

Pour davantage de transparence, l'article 3 bis du projet de loi tend à inclure une nouvelle annexe au compte de campagne des listes de candidats aux élections européennes .

Publiée dans les mêmes formes que le compte de campagne ^{219 ( * )} , cette annexe comporterait « une présentation détaillée des dépenses exposées par chacun des partis et groupements politiques ^{220 ( * )} qui ont été créés en vue d'apporter un soutien à la liste (...) ou qui lui apportent leur soutien ainsi que des avantages directs ou indirects, prestations de services et dons en nature fournis par ces partis ou groupements ».

À la demande de la CNCCFP, les partis et groupements politiques concernés auraient l'obligation de lui communiquer les « pièces comptables et les justificatifs nécessaires » pour apprécier l'exactitude de ces transferts financiers ou concours en nature .

Ce dispositif s'inspire de celui prévu pour l'élection présidentielle ^{221 ( * )} et déclaré conforme à la Constitution le 21 avril 2016 ^{222 ( * )} , le Conseil constitutionnel ayant considéré qu'il ne méconnaissait pas le principe de liberté d'activité des partis politiques.

Comme l'a souligné notre ancien collègue député Jean-Jacques Urvoas pour l'élection présidentielle, il poursuit un triple objectif : « améliorer l'information des citoyens sur la transparence des finances des partis ; responsabiliser davantage les partis sur les soutiens qu'ils apportent à un candidat (...) ; faciliter et approfondir le contrôle des comptes de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » ^{223 ( * )} .

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-44 de son rapporteur et l'article 3 bis ainsi modifié .

Article 4 (art. 1 [abrogé], 2, 3, 3-1, 9, 16, 20, 24, 24-1 et 25 et tableau annexé de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen ; art. 15 et annexe 2 de la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques) - Règle de constitution des listes aux élections européennes et modalités de remplacement des députés européens - Règle d'âge en cas d'égalité des suffrages - Délai d'examen des comptes de campagne - Diverses coordinations

L'article 4 du projet de loi poursuit quatre objectifs :

- revoir les conditions de constitution des listes de candidats aux élections européennes et préciser les modalités de remplacement des députés européens ;

- inverser la règle de séniorité pour les élections européennes : en cas d'égalité des suffrages entre plusieurs listes, serait élu le candidat appartenant à la liste dont la moyenne d'âge est la moins élevée ;

- allonger de deux à quatre mois le délai laissé à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour examiner les comptes de campagne des candidats en cas de recours devant le juge de l'élection ;

- procéder à diverses coordinations.

1. La constitution des listes de candidats pour les élections européennes et les modalités de remplacement des députés européens

1.1. La constitution des listes de candidats

Comme l'a récemment rappelé notre collègue Didier Marie, la déclaration de candidature est un acte essentiel : elle permet de s'assurer de la volonté des candidats de se présenter au suffrage des électeurs et de vérifier le respect des règles d'éligibilité ^{224 ( * )} .

Non mentionné par l'acte électoral du 20 septembre 1976 ^{225 ( * )} , le droit applicable aux déclarations de candidature relève de la compétence des États membres .

En France, les déclarations de candidature doivent être déposées au plus tard le quatrième vendredi précédant le scrutin ^{226 ( * )} , auprès du ministère de l'intérieur ou, pour la circonscription outre-mer, auprès « des services du représentant de l'État » ^{227 ( * )} .

En l'état du droit, chaque liste doit compter un nombre de candidats égal au double et, pour la circonscription ultramarine, au triple du nombre de sièges à pourvoir dans la circonscription interrégionale . Depuis 2000 ^{228 ( * )} , elle doit être composée alternativement d'un candidat de chaque sexe (principe de parité).

Aussi, pour les élections européennes de 2014, une liste déposée dans la circonscription « Ile-de-France - Français de l'étranger » devait-elle comporter 30 noms (pour 15 sièges à pourvoir) et une liste déposée dans la circonscription ultramarine devait-elle en compter 9 (pour 3 sièges à pourvoir dans les 3 sections électorales).

Proposant la création d'une circonscription électorale unique, le projet de loi prévoit que le nombre de candidats sur une liste soit désormais égal au nombre de sièges à pourvoir (et non au double ou au triple).

En l'état du droit communautaire, une liste de candidats devrait donc comporter 74 noms ^{229 ( * )} . Un député européen quittant son mandat (démission, décès, incompatibilité, etc .) serait toujours remplacé par le « candidat figurant sur la même liste immédiatement après le dernier candidat » élu (« suivant de liste ») ^{230 ( * )} .

D'après l'étude d'impact, « l'absence de prime majoritaire dans le cadre des élections européennes rend hypothétique le risque que les suivants de liste soient en nombre insuffisant pour assurer le remplacement de sièges vacants. Ainsi, dans l'hypothèse d'une circonscription unique, la liste arrivée en tête à l'échelle nationale en 2014 avec 24,86 % des suffrages exprimés aurait obtenu 21 sièges ^{231 ( * )} sur les 74 sièges à pourvoir. Avec un nombre de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir, cette liste aurait donc potentiellement disposé de 53 suivants de liste, ce qui montre que l'épuisement complet des listes est hypothétique avec ce mode de scrutin » ^{232 ( * )} . Le Conseil d'État a émis la même observation dans son avis du 21 décembre 2017.

1.2. Les modalités de remplacement des députés européens

Néanmoins, l'article 4 du projet de loi rappelle, par précaution, que le siège d'un parlementaire européen resterait vacant jusqu'aux prochaines élections européennes en l'absence de « suivant de liste » ^{233 ( * )} .

Vacances de siège au Parlement européen : les dispositifs des États membres

La plupart des États membres disposent d'un régime comparable à la France : le siège devenu vacant est attribué au suivant de liste, éventuellement après prise en compte des « votes préférentiels » (Autriche, Croatie, Danemark, Finlande, Italie, Pays-Bas, etc ) .

Dans les autres pays, un suppléant est élu pour chaque député européen et a vocation à le remplacer lorsque son siège devient vacant (Allemagne, Belgique, Irlande, Grèce et Suède) . La Grèce est aujourd'hui le seul État à prévoir des élections partielles lorsque le suppléant refuse de siéger au Parlement européen.

Source : Parlement européen, « Les élections européennes : législation de l'Union, dispositions nationales et participation civique », avril 2014 ^{234 ( * )}

2. L'élection, en cas d'égalité des suffrages, du candidat appartenant à la liste présentant la moyenne d'âge la moins élevée

2.1. La règle d'âge

L'article 3 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977 prévoit qu'en cas d'égalité des suffrages entre plusieurs listes, est élu député européen le candidat appartenant à la liste présentant la moyenne d'âge la plus élevée.

Comme l'a relevé notre collègue Françoise Gatel, rapporteur du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté ^{235 ( * )} , « cette règle s'applique à la quasi-totalité des élections locales (conseils municipaux, départementaux, régionaux, assemblée de Corse, etc. ) et nationales (législatives et sénatoriales) ainsi qu'à l'occasion de l'attribution des responsabilités électives (choix du maire, désignation des conseils municipaux dans les commissions permanentes, etc .) (...) Jugé conforme à la Constitution, ce principe s'applique également par défaut dans le secteur privé - et notamment pour les conseils d'entreprise et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) - lorsque ni la loi ni les règlements ne prévoient le contraire » ^{236 ( * )} .

D'après notre ancien collègue Patrice Gélard, cette règle se justifie par le fait que « le plus ancien est réputé avoir plus d'expérience et plus de compétences que le plus jeune, qui aura le temps de faire ses armes » ^{237 ( * )} .

2.2. L'inversion de la règle d'âge

À l'initiative de son rapporteur et de notre collègue députée Cécile Untermaier (groupe Nouvelle gauche), la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité inverser la règle d'âge pour les élections européennes : en cas d'égalité des suffrages entre plusieurs listes, serait élu le candidat appartenant à la liste présentant la moyenne d'âge la moins élevée.

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, « la modification proposée peut sembler anecdotique, mais elle ne l'est pas. (...) On nous parle suffisamment de "nouveau monde" pour que nous considérions qu'il doit être porté par la jeunesse et non par les vieux grognards. (...) Cette mesure constitue un symbole fort donné à notre jeunesse qui doit être la jeunesse de l'Europe » ^{238 ( * )} .

L'inversion de la règle d'âge s'appliquerait uniquement aux élections européennes, non aux élections nationales ou locales.

Le Sénat avait adopté une disposition similaire lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté . Sans la remettre en cause sur le fond, le Conseil constitutionnel l'avait censurée considérant qu'elle constituait, en l'espèce, un « cavalier législatif » et que son insertion était donc contraire à l'article 45 de la Constitution ^{239 ( * )} .

3. L'allongement, en cas de recours juridictionnel, du délai d'examen des comptes de campagne

3.1. Les délais applicables aux élections européennes

Le code électoral précise le délai dans lequel la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) est tenue d' examiner les comptes de campagne des candidats aux élections européennes :

- en l'absence de contentieux, la commission dispose de six mois à compter du dépôt du compte de campagne ^{240 ( * )} .

La CNCCFP a l'obligation de saisir le juge de l'élection si le compte de campagne n'a pas été déposé dans le délai imparti, si elle l'a rejeté ou si le plafond des dépenses électorales a été dépassé (article L. 52-15) ;

- en cas de contestation des élections devant le Conseil d'État, ce délai est réduit à deux mois à compter du délai limite de dépôt des comptes de campagne . Le juge sursoit à statuer dans l'attente de la décision de la CNCCFP (article L. 118-2).

Des délais identiques s'appliquent aux élections législatives, aux élections sénatoriales, aux élections régionales, aux élections départementales et aux élections municipales dans les communes de 9 000 habitants et plus.

Le compte de campagne est réputé approuvé si la décision de la CNCCFP n'est pas rendue dans les délais impartis ^{241 ( * )} .

3.2. L'allongement du délai d'examen de la CNCCFP en cas de contestation de l'élection

En cas de contestation des élections européennes devant le Conseil d'État, juge de l'élection, l'Assemblée nationale a souhaité allonger le délai dont dispose la CNCCFP pour se prononcer sur les comptes de campagne des candidats .

Ce délai passerait de deux à quatre mois à compter du délai limite de dépôt des comptes de campagne (article 2 de la loi n° 77-729 précitée du 7  juillet 1977) ^{242 ( * )} . En l'absence de contentieux, il resterait fixé à six mois à compter du dépôt du compte.

D'après notre collègue Alain Tourret, rapporteur de l'Assemblée nationale, « l'instauration d'une circonscription unique, pour (les) élections (européennes), pose la question en des termes nouveaux. En effet, l'examen des pièces, nombreuses au regard du volume des comptes , risque d'être délicat à mener en seulement deux mois » ^{243 ( * )} .

Entendus par votre rapporteur, les représentants de la CNCCFP ont indiqué que ce délai supplémentaire, qui concernerait uniquement les élections européennes, leur semblait nécessaire .

Ils ont rappelé qu'historiquement au moins un recours est déposé devant le Conseil d'État pour chaque élection européenne. À titre d'exemple, le scrutin de 1999 ^{244 ( * )} avait fait l'objet d'une quinzaine de requêtes. Dans cette hypothèse, la CNCCFP aurait l'obligation d'examiner l'ensemble des comptes de campagne dans des délais très contraints.

Si les élections européennes de 2019 se déroulaient le 26 mai 2019 et qu'un contentieux était engagé, la CNCCFP devrait rendre ses décisions dès le 2 octobre 2019, l'instruction des dossiers devant être menée durant l'été 2019.

Le calendrier d'examen des comptes de campagne des élections européennes de 2019 (en cas de contentieux devant le Conseil d'État et en l'état du droit)

Source : commission des lois du Sénat

D'après la CNCCFP, ce calendrier serait difficilement tenable, notamment face à la difficulté d'instruire des procédures contradictoires durant la période estivale ^{245 ( * )} .

L'article 4 du projet de loi tend à lui accorder un délai supplémentaire de deux mois (soit un délai total de quatre mois à compter de la date limite de dépôt des comptes de campagne).

Pour les élections européennes de 2019, et dans l'hypothèse où un contentieux serait déposé devant le juge de l'élection, la CNCCFP aurait ainsi jusqu'au 2 décembre 2019 pour se prononcer , le juge devant sursoir à statuer jusqu'à cette date.

4. Diverses coordinations

Enfin, l'article 4 du projet de loi tend à procéder à diverses coordinations, détaillées dans le tableau ci-après.

Coordinations prévues par l'article 4 du projet de loi

Alinéas de l'article 4 (texte transmis au Sénat)	Articles de loi modifiés	Thème	Objet de la coordination
Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen
1 à 3	2	Délai d'examen des comptes de campagne par la CNCCFP (point 3 du commentaire d'article)
4	2	Remboursement forfaitaire des dépenses de campagne	Disposition insérée à l'article 19-1 de la loi n° 77-729 par l'article 3 du projet de loi
5 à 7	3	Création d'une circonscription électorale unique par l'article 1 ^er du projet de loi
8		Inversion de la règle d'âge (point 2 du commentaire d'article)
9	3-1	Création d'une circonscription électorale unique par l'article 1 ^er du projet de loi
10 à 13	9	Déclaration de candidature (point 1 du commentaire d'article)
14	16	Cohérence	Mention des « partis » mais également des « groupements » politiques
15	20	Cohérence	Mention de l'Union européenne et non de la Communauté européenne
16 à 17		Modalités de remplacement des députés européens (point 1 du commentaire d'article)
18 à 21	54-1	Création d'une circonscription électorale unique par l'article 1 ^er du projet de loi
Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques
22	15	Création d'une circonscription électorale unique par l'article 1 ^er du projet de loi
	Annexe 2

Source : commission des lois du Sénat

5. Les compléments apportés par votre commission

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a abrogé l'article 1 ^er de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, par cohérence avec la volonté du Sénat de supprimer les dispositions législatives devenues obsolètes ou inutiles (amendement COM-45).

Cet article de la loi du 7 juillet 1977 dispose, en effet, que « le mode d'élection des représentants français au Parlement européen, tel qu'il est défini par la présente loi, ne pourra être modifié qu'en vertu d'une nouvelle loi ».

En 1977 , il s'agissait « d' une garantie politique » selon notre regretté collègue Serge Boucheny ^{246 ( * )} , une rédaction de compromis, visant à préserver la souveraineté du législateur français quant à l'organisation de ce scrutin.

Cette disposition est toutefois devenue obsolète . L'Union européenne est désormais reconnue comme compétente pour déterminer les « grands principes » du mode d'élection des députés européens et, par définition, seul le législateur français peut modifier la loi du 7 juillet 1977 en respectant les Actes européens qui en fixent le cadre en laissant une forte capacité d'adaptation aux législateurs nationaux.

En adoptant l'amendement COM-8 de notre collègue Jean-Pierre Grand, votre commission a également avancé de deux semaines le délai imparti au Gouvernement pour publier le décret de convocation des élections européennes. Désormais, ce décret devrait être publié au moins sept semaines avant le scrutin , soit le même délai que celui prévu pour les élections législatives et régionales ^{247 ( * )} .

Cet ajout de votre commission tend à tirer les conséquences de la possibilité ouverte aux électeurs de s'inscrire sur les listes électorales jusqu'au sixième vendredi précédant le scrutin ^{248 ( * )} . Il apparaît en effet plus logique que les électeurs puissent encore s'inscrire sur les listes électorales après la publication du décret qui les convoque aux urnes.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .

Article 5 (art. 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen ; art. 12 de la loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales) - Coordinations outre-mer

L'article 5 du projet de loi vise à procéder à plusieurs coordinations outre-mer.

L'application de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 ^{249 ( * )} dans les outre-mer est aujourd'hui assurée par son article 26, qui comporte un « compteur outre-mer ».

La technique du compteur outre-mer

Juridiquement, la technique dite du « compteur » consiste à indiquer qu'une disposition est applicable dans une collectivité d'outre-mer régie par le principe de spécialité législative dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée, ce qui permet de déterminer si les modifications ultérieures de cette disposition ont été ou non étendues à la collectivité ultramarine.

À titre d'exemple, l'article 26 précité de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 indique que cette dernière est applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon « dans sa rédaction résultant de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique » et « dans les conditions prévues à l'article L. 531 du code électoral » ^{250 ( * )} .

1. L'entrée en vigueur de la loi rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales

Le droit applicable aux élections européennes sera prochainement modifié par la loi n° 2016-1048 du 1 ^er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales , qui vise notamment à créer un répertoire électoral unique ^{251 ( * )} administré par l'INSEE ^{252 ( * )} et à autoriser les électeurs à s'inscrire sur les listes électorales jusqu'au sixième vendredi précédant le scrutin ^{253 ( * )} .

D'après Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, « le décret sur lequel les services ont travaillé prévoit une entrée en vigueur du dispositif au 1 ^er janvier 2019. Il sera donc mis en place pour les élections européennes, premier scrutin pour lequel les listes électorales seront extraites du répertoire électoral unique. Je peux même vous préciser que la saisine du Conseil d'État est imminente » ^{254 ( * )} .

Ces dispositions de la loi du 1 ^er août 2016 ont été précisées par la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Concrètement, lorsque la loi du 1 ^er août 2016 entrera en vigueur , l'article 26 précité de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 disposera que cette dernière est applicable outre-mer « dans sa rédaction en vigueur à compter de la date mentionnée au I de l'article 16 de la loi n° 2016-1048 du 1 ^er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales ».

Cette rédaction peut toutefois porter à confusion car la « date mentionnée au I de l'article 16 de la loi n° 2016-1048 du 1 ^er août 2016 » pourrait se référer :

- soit à la date d'entrée en vigueur de la loi du 1 ^er août 2016, qui doit être prochainement précisée par décret ;

- soit à la date limite accordée au Gouvernement pour prendre ce décret (31 décembre 2019).

Or, la volonté initiale du législateur était de viser la première de ces deux dates . Il est donc nécessaire de préciser qu'après l'entrée en vigueur de la loi du 1 ^er août 2016, la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 s'appliquera outre-mer « dans sa rédaction en vigueur à compter de la date d'entrée en vigueur prévue au I de l'article 16 de la loi n° 2016-1048 du 1 ^er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales ».

C'est l'objet du II de l'article 5 du projet de loi , adopté en séance publique par l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a garanti son applicabilité en modifiant non pas la loi du 15 septembre 2017, qui est déjà entrée en vigueur, mais la loi du 1 ^er août 2016 (amendement COM-46) .

2. L'entrée en vigueur du présent projet de loi

Le présent projet de loi entrerait en vigueur « à l'occasion du prochain renouvellement général des représentants au Parlement européen » (article 7), c'est-à-dire après l'entrée en vigueur de la loi du 1 ^er août 2016.

À cette occasion, il serait de nouveau nécessaire de « remonter » le compteur outre-mer de l'article 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 . Cette dernière serait ainsi applicable « dans sa rédaction résultant de la loi n°  du relative à l'élection des représentants au Parlement européen ».

C'est l'objet du I de l'article 5 du projet de loi .

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (art. 11 et 35 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Contenu des déclarations d'intérêts des représentants français au Parlement européen

L'article 6 du projet de loi tend à procéder à une coordination relative au contenu des déclarations d'intérêts des représentants français au Parlement européen, tirant ainsi les conséquences de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 ^{255 ( * )} .

L'article 7 de l'Acte du 20 septembre 1976 ^{256 ( * )} permet l'extension aux représentants français au Parlement européen des incompatibilités applicables aux députés et aux sénateurs .

Cette extension est aujourd'hui assurée par l'article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 ^{257 ( * )} . Le député européen en situation d'incompatibilité dispose de trente jours pour y mettre fin. Dans le cas contraire, tout électeur peut saisir le Conseil d'État ; le député européen est réputé renoncer à son mandat lorsque le juge administratif constate l'incompatibilité.

Le régime des incompatibilités parlementaires a été renforcé par la loi précitée n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 .

Il est désormais interdit à tout député, sénateur ou représentant français au Parlement européen ^{258 ( * )} :

- d'acquérir le contrôle d'une société, d'une entreprise ou d'un organisme dont l'activité consiste principalement dans la fourniture de prestations de conseil ;

- d'exercer le contrôle d'une telle structure lorsqu'il a été acquis moins d'un an avant l'entrée en fonction du parlementaire ou si les activités de l'entité contrôlée « consistent principalement » à conseiller des entités « sensibles » (entreprises exécutant des travaux au nom de l'État, sociétés d'économie mixte ou faisant publiquement appel à l'épargne, etc . ^{259 ( * )} ).

Le Conseil constitutionnel a déclaré ces incompatibilités conformes à la Constitution dans sa décision du 8 septembre 2017 ^{260 ( * )} .

En conséquence, la loi précitée n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 a complété le contenu de la déclaration d'intérêts que les représentants français au Parlement européen doivent transmettre au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) .

Ce document précise désormais « les participations directes ou indirectes détenues à la date de leur entrée en fonction qui leur confèrent le contrôle d'une société dont l'activité consiste principalement dans la fourniture de prestations de conseil ». Les députés européens avaient jusqu'au 16 mars 2018 ^{261 ( * )} pour actualiser leur déclaration d'intérêts.

Contrairement aux déclarations d'intérêts des députés et des sénateurs, celles des députés européens ne concernent que les « sociétés dont l'activité consiste principalement dans la fourniture de prestations de conseil », ce qui exclut les « entreprises ou organismes » qui ne seraient pas constitués sous forme de société .

Comme le souligne l'étude d'impact, « il existe donc un décalage entre les obligations déclaratives des membres du Parlement et celles des représentants français au Parlement européen, alors même que les incompatibilités associées sont identiques » ^{262 ( * )} .

Le I de l'article 6 du projet de loi vise à remédier à ce défaut de coordination en précisant que les déclarations d'intérêts des députés européens contiennent « les participations directes ou indirectes détenues à la date de leur entrée en fonction qui leur confèrent le contrôle d'une société, d'une entreprise ou d'un organisme dont l'activité consiste principalement dans la fourniture de prestations de conseil ».

Il entrerait en vigueur à l'occasion des prochaines élections européennes (article 7 du projet de loi), ce qui éviterait aux actuels députés européens de remplir une nouvelle déclaration d'intérêts d'ici le scrutin .

Le II de l'article 6 du projet de loi ^{263 ( * )} vise à garantir l'application de cette disposition dans les outre-mer.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

Article 7 - Modalités d'entrée en vigueur - Listes transnationales au sein d'une circonscription paneuropéenne

L'article 7 du projet de loi tend à préciser que les dispositions proposées entreraient en vigueur à l'occasion des élections européennes de mai 2019, sans préjudice de la création, par l'Union européenne, de listes transnationales.

1. Les listes transnationales au sein d'une circonscription paneuropéenne, un sujet ancien relevant de la compétence de l'Union européenne

Les listes de candidats aux élections européennes sont d'ores et déjà transnationales : elles peuvent comporter le nom d'un ressortissant d'un autre État membre ^{264 ( * )} .

Il s'agit, selon notre regretté collègue Pierre Fauchon, de « la première manifestation tangible de cette citoyenneté européenne instituée par le traité de Maastricht » ^{265 ( * )} . Ce droit a notamment permis au Finlandais Ari Vatanen (2004), au Belge Raoul Marc Jennar (2009) et à l'Allemand (devenu Franco-Allemand en 2015) Daniel Cohn-Bendit (2009) de se présenter aux élections européennes sur le territoire français.

Depuis les années 70, un autre débat existe concernant l'élection de députés européens dans une circonscription paneuropéenne et donc sur des listes transnationales .

En 1977, notre regrettée collègue députée Hélène Constans déclarait que le Parti communiste français n'admettait pas « le projet caressé par certains de régions transnationales, car ce serait le démembrement de la Nation française » ^{266 ( * )} .

À l'inverse, notre ancien collègue Robert Badinter plaidait en 2003 pour réserver un « contingent de sièges du Parlement européen à des listes transnationales » ^{267 ( * )} et notre collègue Richard Yung déclarait en 2010 : « un jour, plus tard, il y aura nécessairement des listes transnationales. Alors, le Parlement sera véritablement européen » ^{268 ( * )} .

Dans la même logique, le Parlement européen a proposé l'instauration d'une circonscription transnationale en 2015 ^{269 ( * )} , avant de se raviser en 2018 .

En tout état de cause, la création d'une telle circonscription relèverait de la compétence de l'Union européenne car il serait nécessaire de modifier :

- l'acte électoral du 20 septembre 1976 ^{270 ( * )} , ce qui nécessite une décision unanime du Conseil de l'Union européenne, prise sur avis conforme du Parlement européen ^{271 ( * )} ;

- voire les traités de l'Union européenne , notamment pour charger la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) d'examiner les contentieux déposés contre l'élection des députés de la circonscription paneuropéenne. Cette modification nécessiterait également l'accord de l'ensemble des États membres, qui auraient la responsabilité de ratifier les modifications apportées aux traités ^{272 ( * )} .

2. Une proposition en débat à l'échelle européenne

Depuis son élection, le Président de la République française s'est montré favorable à la création d'une circonscription transnationale dès les élections européennes de mai 2019 .

De fait, le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne d'ici le 29 mars 2019 (Brexit) conduit à revoir la composition du Parlement européen, cet État disposant aujourd'hui de 73 sièges sur 751.

La proposition du Président de la République vise à transférer ces sièges vers une circonscription transnationale. Concrètement, les citoyens européens disposeraient de deux votes : l'un pour élire les députés européens de leur État, l'autre pour élire les députés européens de la circonscription transnationale.

Lors de son discours à la Sorbonne du 26 septembre 2017 , le Président de la République a déclaré : « nous avons un choix simple : nous répartir les dépouilles (des sièges britanniques), avec élégance et dignité ; et décider que l'Europe, à défaut d'avoir un souffle commun, c'est un syndic de copropriété ; avec une clé de répartition savamment étudiée, nous nous répartirons les postes de députés laissés vacants. Ou vous décidez que ces 73 députés doivent être la réponse européenne au Brexit . Et ce sera une liste transnationale où l'on vote pour les mêmes parlementaires européens partout en Europe. Chiche ! (...). Et je souhaite qu'aux élections suivantes (prévues en 2024), le vrai pas en avant puisse être que la moitié du Parlement européen soit élue sur ces listes transnationales » ^{273 ( * )} .

Dans la même logique, notre collègue députée Sabine Thillaye, présidente de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, a précisé que « s'il y a des citoyennetés nationales, il existe également une citoyenneté européenne . L'adoption du principe de listes transnationales aurait le mérite d'aller encore plus loin dans cette dynamique, en répondant à trois ambitions : créer un espace politique européen , qui fait aujourd'hui cruellement défaut et qui dépasserait le strict cadre des États membres ; rapprocher les citoyens des institutions européennes par une nouvelle approche de ce scrutin ; inciter les citoyens à voir ce qui fonctionne ailleurs » ^{274 ( * )} .

Le 7 février dernier, le Parlement européen a rejeté la création d'une circonscription transnationale, à 368 voix contre 274 . Il a proposé, à l'inverse, de « mettre en réserve » 46 des 73 sièges britanniques en prévision d'un éventuel élargissement de l'Union européenne et de redistribuer les 27 sièges restants à quatorze pays de l'Union, la France se voyant octroyer cinq sièges supplémentaires.

Selon György Schopflin, député membre du Parti populaire européen (PPE), « ce serait quelque chose d'incroyable de penser que les listes transnationales créeront un peuple européen. Si les listes transnationales sont mises en oeuvre, le Parlement comprendra des membres flottants qui ne seront responsables devant personne. Ils auront le pouvoir sans électorat, le pouvoir sans reddition de compte et le pouvoir sans responsabilité » ^{275 ( * )} .

Composition du Parlement européen après le Brexit

(proposition des députés européens, 7 février 2018)

États membres	Nombre de sièges (évolution par rapport à la composition actuelle)
Allemagne	96 (-)
Autriche	19 (+1)
Belgique	21 (-)
Bulgarie	17 (-)
Chypre	6 (-)
Croatie	12 (+1)
Danemark	14 (+1)
Espagne	59 (+5)
Estonie	7 (+1)
Finlande	14 (+1)
France	79 (+5)
Grèce	21 (-)
Hongrie	21 (-)
Irlande	13 (+2)
Italie	76 (+3)
Lettonie	8 (-)
Lituanie	11 (-)
Luxembourg	6 (-)
Malte	6 (-)
Pays-Bas	29 (+3)
Pologne	52 (+1)
Portugal	21 (-)
République tchèque	21 (-)
Roumanie	33 (+1)
Slovaquie	14 (+1)
Slovénie	8 (-)
Suède	21 (+1)
Total des sièges	705 (- 46)

Source : Parlement européen

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le Conseil européen devrait statuer sur cette question pendant sa session de juin prochain et le Parlement européen pourrait être de nouveau saisi lors de sa session estivale pour l'approbation finale du nouveau tableau de représentation, en temps utile pour sa mise en application au prochain scrutin .

3. Les dispositions du projet de loi

L'article 7 du projet de loi dispose que la loi entrerait en vigueur « à l'occasion du prochain renouvellement général des représentants au Parlement européen, sans préjudice de l'application des dispositions prises par les autorités compétentes de l'Union européenne organisant, le cas échéant, l'élection de représentants au Parlement européen sur des listes transnationales au sein d'une circonscription européenne ».

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a considéré que « l'annonce de l'éventuelle création de listes transnationales pour l'élection de représentants au Parlement européen, qui est dépourvue de portée normative , a plus sa place dans l'exposé des motifs que dans le texte du projet de loi » ^{276 ( * )} .

Cette disposition pourrait représenter une difficulté au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : sur le fondement de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ^{277 ( * )} , ce dernier a déjà déclaré contraire à la Constitution une disposition législative « manifestement dépourvue de toute portée normative » ^{278 ( * )} .

En séance publique, Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur, a d'ailleurs déclaré que la rédaction de l'article 7 revêtait « essentiellement une portée politique et symbolique ».

À l'inverse, notre collègue Alain Tourret, rapporteur de l'Assemblée nationale, a considéré que « le principe (une circonscription transnationale) est affirmé. Il n'est pas uniquement déclaratif mais, en lui-même, emporte un caractère normatif » ^{279 ( * )} .

4. La position de votre commission

Sur proposition de MM. Jean-Pierre Grand et Jean Louis Masson, votre commission a supprimé la référence à l'élection des représentants au Parlement européen sur des listes transnationales au sein d'une circonscription européenne , constatant qu'une telle disposition relevait des compétences de l'Union européenne et serait donc dépourvue de portée normative dans le seul droit français (amendements identiques COM-9 et COM-21) .

Enfin, elle a adopté l'amendement COM-47 de son rapporteur pour préciser l'articulation entre :

- la loi n° 2016-1048 du 1 ^er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales, qui entrera en vigueur très prochainement, dès que le Gouvernement aura publié le décret créant le répertoire électoral unique ;

- le présent projet de loi, qui entrera en vigueur ultérieurement, à l'occasion des élections européennes de mai 2019.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

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* ¹⁰⁴ Voir l'exposé général pour plus de précisions sur le partage des compétences, s'agissant des élections européennes, entre l'Union européenne et les États membres.

* ¹⁰⁵ Acte du Conseil de l'Union européenne portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct.

* ¹⁰⁶ Le Conseil de l'Union européenne devant statuer à l'unanimité en cette matière conformément à l'article 223 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, TFUE

* ¹⁰⁷ Résolution PE 224.331 du 15 juillet 1998 sur l'élaboration d'un projet de procédure électorale comprenant des principes communs pour l'élection des députés au Parlement européen.

* ¹⁰⁸ Voir le commentaire de l'article 7.

* ¹⁰⁹ Voir l'annexe pour une étude comparative des modes d'élection des députés européens dans chacun des vingt-huit États membres.

* ¹¹⁰ En Espagne, chaque parti ou groupement politique peut toutefois demander que, dans certaines communautés autonomes, ses bulletins de vote ne mentionnent que les candidats qui en sont issus (article 222 de la loi organique du 19 juin 1985 fixant le régime électoral général).

* ¹¹¹ Égal au nombre de suffrages exprimés sur le nombre de sièges à pourvoir, le quotient électoral détermine les suffrages qu'une liste doit obtenir pour bénéficier d'un siège au Parlement européen.

* ¹¹² Si la liste d'un parti recueille un nombre de voix insuffisant pour bénéficier d'un siège dans une circonscription régionale, ses voix sont reportées vers la circonscription dans laquelle le parti a obtenu la majorité relative des suffrages.

* ¹¹³ Les suffrages recueillis par les listes nationales et régionales d'un même parti étant agrégés au niveau national.

* ¹¹⁴ Loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants à l'Assemblée des ýcommunautés européennes (version initiale).

* ¹¹⁵ Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale du 21 juin 1977 (première séance).

* ¹¹⁶ Le 30 avril 1996, M. Michel Barnier déclare devant la délégation du Sénat pour l'Union européenne : « une révision du mode d'élection des membres français du Parlement européen pourrait les aider à renforcer leur rôle au sein de cette assemblée, le mode de scrutin actuel favorisant un certain éparpillement ».

* ¹¹⁷ Projet de loi n° 976 (1997-1998) du 10 juin 1998 modifiant la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ¹¹⁸ Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.

* ¹¹⁹ Actuels article 4 et annexe 2 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977.

* ¹²⁰ Conseil constitutionnel, 3 avril 2003, Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques , décision n° 2003-468 DC.

* ¹²¹ Loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* ¹²² Les Français établis hors de France ayant été inclus dans la circonscription Ile-de-France à l'occasion de la loi n° 2011-575 du 26 mai 2011 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ¹²³ Décret fixant le nombre de sièges et le nombre de candidats par circonscription pour l'élection des représentants au Parlement européen.

* ¹²⁴ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 31 octobre 2006.

* ¹²⁵ Article 8 de la loi n° 2007-224 précitée du 21 février 2007, figurant aujourd'hui à l'article 3-1 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977.

* ¹²⁶ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 4 mars 2003.

* ¹²⁷ Alors rapporteur de la commission des lois du Sénat.

* ¹²⁸ Rapport n° 192 (2002-2003) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, p. 21.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l02-192/l02-1921.pdf .

* ¹²⁹ Rapport n° 192 (2002-2003), op. cit ., p. 23.

* ¹³⁰ Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* ¹³¹ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 4 mars 2003.

* ¹³² Caractère « globalement » proportionnel prévu par l'article 2 de l'acte électoral du 20 septembre 1976.

* ¹³³ Proposition de loi rétablissant une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/leg/tas09-132.pdf .

* ¹³⁴ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 23 juin 2010.

* ¹³⁵ Rapport n° 609 déposé le 31 janvier 2018 sur le projet de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 16. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0609.pdf .

* ¹³⁶ Étude d'impact du projet de loi, p. 9.

* ¹³⁷ Compte rendu intégral de l'Assemblée nationale du 13 février 2018 (première séance).

* ¹³⁸ Article 23 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977.

* ¹³⁹ L'article 2 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977, rappelant que les électeurs français résidant dans un autre État de l'Union européenne et admis à y exercer leur droit de vote pour les élections européennes ont l'impossibilité de participer au scrutin français (interdiction du « double vote »).

* ¹⁴⁰ Article 2 bis consacré à l'organisation de la campagne officielle audiovisuelle pour les élections législatives.

* ¹⁴¹ Conseil d'État, avis n° 393955 du 21 décembre 2017.

* ¹⁴² Rapport n° 826 déposé le 20 mars 2013, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de loi rétablissant une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen, p. 22. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r0826.pdf .

* ¹⁴³ Conseil constitutionnel, 31 mai 2017, Association En marche ! [Durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives] , décision n° 2017-651 QPC.

* ¹⁴⁴ Dans l'exemple des élections européennes, la campagne officielle s'ouvre le deuxième lundi qui précède le scrutin.

* ¹⁴⁵ Articles 16, 44 et 48 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite « loi Léotard ».

* ¹⁴⁶ Sur le plan budgétaire, les coûts des campagnes audiovisuelles officielles sont inscrits dans le programme 232 (« Vie politique, cultuelle et associative ») du projet de loi de finances.

* ¹⁴⁷ Décision n° 2014-154 du 30 avril 2014 relative aux conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives à la campagne officielle en vue de l'élection des représentants au Parlement européen les 24 et 25 mai 2014.

* ¹⁴⁸ Lors des élections législatives de 2017, le CSA a supprimé ce quota « d'inserts », les candidats étant autorisés à produire eux-mêmes l'ensemble de leurs clips de campagne.

* ¹⁴⁹ Avis n° 393955 du 21 décembre 2017.

* ¹⁵⁰ Ces sanctions sont prises sur le fondement des articles 42-1 et suivants de la loi n° 86-1067 précitée du 30 septembre 1986.

* ¹⁵¹ Le rattachement d'une liste de candidats aux élections européennes à un parti ou à un groupement politique étant précisé dans sa déclaration de candidature.

* ¹⁵² Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.csa.fr .

* ¹⁵³ Étude d'impact du projet de loi, p. 16.

* ¹⁵⁴ Conseil constitutionnel, 31 mai 2017, Association En marche ! [Durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives] , décision n° 2017-651 QPC. Voir le commentaire de l'article 2 bis pour plus de précisions sur cette décision.

* ¹⁵⁵ Compte rendu intégral de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du 13 février 2018.

* ¹⁵⁶ Amendement adopté, avec l'avis favorable de M. Alain Tourret, rapporteur.

* ¹⁵⁷ Compte rendu intégral de la deuxième séance de l'Assemblée nationale du 13 février 2018.

* ¹⁵⁸ Au prorata de leur nombre de députés ou de sénateurs.

* ¹⁵⁹ Alinéa 5 de l'article 2 du projet de loi tel qu'adopté par l'Assemblée nationale. Initialement, le Gouvernement souhaitait préciser que les durées d'émission attribuées aux listes ne devaient pas être « manifestement hors de proportion » avec le poids politique des partis et groupements politiques qui les soutiennent. Dans son avis du 21 décembre 2017, le Conseil d'État a préconisé de supprimer l'adverbe « manifestement » car il aurait pu limiter le pouvoir du CSA à un contrôle restreint du temps d'émission, ce qui n'était pas la volonté du Gouvernement.

* ¹⁶⁰ Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel qui mentionne : la contribution de chaque candidat à l'animation du débat électoral, les résultats obtenus aux plus récentes élections et les indications de sondages d'opinion.

* ¹⁶¹ Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle , décision n° 2016-729 DC.

* ¹⁶² Simulations consultables au sein de l'exposé général.

* ¹⁶³ Amendement adopté avec l'avis favorable de M. Alain Tourret, rapporteur.

* ¹⁶⁴ Conseil constitutionnel, 31 mai 2017, Association En marche ! [Durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives] , décision n° 2017-651 QPC.

* ¹⁶⁵ Loi n° 66-1022 du 29 décembre 1966 modifiant et complétant le code électoral.

* ¹⁶⁶ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 15 décembre 1966.

* ¹⁶⁷ Ce rattachement est précisé dans la déclaration de candidature de chaque candidat.

* ¹⁶⁸ Pour cette délibération spécifique, le Bureau de l'Assemblée nationale est complété par les présidents de groupe parlementaire.

* ¹⁶⁹ La liste exacte des bénéficiaires des temps d'émission étant dressée, pour chaque élection législative, par la commission prévue par le décret n° 78-21 du 9 janvier 1978. Cette commission est composée d'un conseiller d'État, d'un représentant du ministre de l'intérieur et d'un représentant du ministre chargé de l'information.

* ¹⁷⁰ Décision n° 2017-254 fixant la durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives de juin 2017.

* ¹⁷¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2017-651 QPC , op.cit .

* ¹⁷² Principe protégé par le troisième alinéa de l'article 4 de la Constitution qui dispose que « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ».

* ¹⁷³ Conseil constitutionnel, commentaire de la décision n° 2017-651 QPC du 31 mai 2017, p. 16.

* ¹⁷⁴ Décision n° 2017-277 du 1 ^er juin 2017 fixant la durée des émissions dont disposent les partis ou groupements politiques en application du III de l'article L. 167-1 du code électoral en vue des élections législatives de juin 2017.

* ¹⁷⁵ Article 12 de la Constitution.

* ¹⁷⁶ Compte rendu intégral de la première séance du 13 février 2018 de l'Assemblée nationale.

* ¹⁷⁷ Les modalités de ce rattachement seraient précisées par décret.

* ¹⁷⁸ Cette heure d'émission étant « transférée » vers la nouvelle fraction n° 3 (fraction « corrective » du Conseil supérieur de l'audiovisuel).

* ¹⁷⁹ Alors, qu'en l'état du droit, les présidents de groupe politique de l'Assemblée nationale pouvaient s'accorder sur une répartition ad hoc du temps d'émission qu'ils étaient chargés d'allouer aux partis et groupements politiques (voir supra ).

* ¹⁸⁰ Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel qui mentionne : la contribution de chaque candidat à l'animation du débat électoral, les résultats obtenus aux plus récentes élections et les indications de sondages d'opinion.

* ¹⁸¹ Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle , décision n° 2016-729 DC.

* ¹⁸² Heure qui serait « transférée » vers la fraction n° 3 (« correctif CSA »).

* ¹⁸³ Voir, à titre d'exemple, l'adoption sans modification du projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Rapport n° 115 (2009-2010) de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois du Sénat (p. 27) et consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l09-115/l09-1151.pdf .

* ¹⁸⁴ CNCCFP, « Guide du candidat et du mandataire », édition 2016, p. 47.

Ce document est consultable à l'adresse suivante :

http://www.cnccfp.fr/docs/campagne/20161027_guide_candidat_edition_2016.pdf .

* ¹⁸⁵ Tous les candidats ayant l'obligation de déposer un compte de campagne sauf lorsqu'ils ont obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et qu'ils n'ont pas reçu de dons de la part de personnes physiques.

* ¹⁸⁶ La « réformation » d'un compte de campagne consistant à inscrire des dépenses électorales supplémentaires ou à en retirer.

* ¹⁸⁷ Le rejet du compte de campagne entraînant mécaniquement la saisine du juge de l'élection.

* ¹⁸⁸ Article L. 52-11 du code électoral.

* ¹⁸⁹ CNCCFP, « Guide du candidat et du mandataire », op.cit. , p. 8.

* ¹⁹⁰ Loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ¹⁹¹ Décret portant majoration du plafond des dépenses électorales.

* ¹⁹² Article 112 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ¹⁹³ Acte du Conseil de l'Union européenne portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct.

* ¹⁹⁴ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.cnccfp.fr/docs/commission/cnccfp_activite_2014.pdf .

* ¹⁹⁵ Étude d'impact du projet de loi, p. 18.

* ¹⁹⁶ Conseil d'État, avis n° 393955 du 21 décembre 2017.

* ¹⁹⁷ Audition du 17 janvier 2018 devant les commissions des lois et des affaires européennes de l'Assemblée nationale.

* ¹⁹⁸ Scrutin qui correspond aux dernières élections européennes organisées, en France, dans le cadre d'une circonscription électorale unique.

* ¹⁹⁹ En euros constants (inflation prise en compte).

* ²⁰⁰ Article 19-1 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977.

* ²⁰¹ Article L. 52-12 du code électoral.

* ²⁰² Article L. 330-9 du code électoral.

* ²⁰³ Le montant du remboursement forfaitaire de l'État étant lié au plafond des dépenses électorales ( voir infra) .

* ²⁰⁴ Conseil d'État, avis n° 393955 du 21 décembre 2017.

* ²⁰⁵ Article L. 52-15 du code électoral.

* ²⁰⁶ Article L. 52-11-1 du code électoral.

* ²⁰⁷ Le régime de l'élection présidentielle répond à une logique spécifique : un remboursement maximum de 4,75 % du plafond des dépenses électorales (soit 800 423 euros pour le premier tour) est versé aux candidats n'ayant pas recueilli plus de 5 % des suffrages exprimés. Les autres candidats bénéficient d'un remboursement maximum de 47,5 % du plafond des dépenses électorales (soit 8 004 225 euros pour le premier tour et 10 691 775 euros pour le second tour). Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* ²⁰⁸ Haut-commissariat de la République en Polynésie française, « Mémento à l'usage des listes de candidats à l'élection des représentants à l'Assemblée de la Polynésie française des 22 avril et 6 mai 2018 », p. 23. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

www.polynesie-francaise.pref.gouv.fr .

* ²⁰⁹ Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.

* ²¹⁰ Rapport n° 192 (2002-2003) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, p. 68.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l02-192/l02-1921.pdf .

* ²¹¹ Source : Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), Rapport d'activité 2014, p. 54. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.cnccfp.fr/docs/commission/cnccfp_activite_2014.pdf .

* ²¹² Et en particulier la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

* ²¹³ À l'inverse, le financement par un parti européen demeure proscrit par ce même article L. 52-8 du code électoral. Lors des élections européennes de 2014, la CNCCFP a d'ailleurs rejeté le compte de campagne d'une liste de candidats qui avait reçu une contribution substantielle d'un parti ayant son siège au Pays-Bas.

* ²¹⁴ CNCCFP, « Guide du candidat et du mandataire », édition 2016, p. 38.

Ce document est consultable à l'adresse suivante :

http://www.cnccfp.fr/docs/campagne/20161027_guide_candidat_edition_2016.pdf .

* ²¹⁵ CNCCFP, Rapport d'activité 2014, p. 48. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.cnccfp.fr/docs/commission/cnccfp_activite_2014.pdf .

* ²¹⁶ Soit le dixième vendredi suivant le scrutin (article L. 52-12 du code électoral).

* ²¹⁷ Article 11-7 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

* ²¹⁸ Voir le commentaire de l'article 3.

* ²¹⁹ Conformément à l'article L. 52-12 du code électoral, la CNCCFP assure la publication des comptes de campagne au Journal officiel ainsi que dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

* ²²⁰ Une même liste de candidats aux élections européennes pouvant être soutenue par plusieurs partis et groupements politiques.

* ²²¹ Loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle.

* ²²² Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle , décision n° 2016-729 DC.

* ²²³ Rapports n ^os 3319 et 3320 déposés le 9 décembre 2015 au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi et la proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle, p. 88.

Ces rapports sont consultables à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r3319.pdf .

* ²²⁴ Rapport n° 87 (2017-2018) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections. Pour plus de précisions sur les déclarations de candidature aux élections européennes, voir les pages 50 à 53 de ce rapport, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l17-087/l17-0871.pdf .

* ²²⁵ Acte du Conseil de l'Union européenne portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct.

* ²²⁶ Soit, à titre d'exemple, le vendredi 2 mai 2014 pour les élections européennes qui se sont tenues le dimanche 25 mai 2014. Article 10 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ²²⁷ Pour les élections européennes de 2014, le mémento du ministère de l'intérieur (p. 13) autorisait les candidats à déposer leur déclaration de candidature « auprès du représentant de l'État en Guadeloupe, à Saint-Martin et Saint-Barthélemy, en Martinique, en Guyane, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou dans les îles Wallis et Futuna ».

Ce document est consultable à l'adresse suivante : www.interieur.gouv.fr .

* ²²⁸ Loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

* ²²⁹ Ou 79 noms si la proposition du Parlement européen en matière de répartition des sièges (7 février 2018) prospérait. Voir le commentaire de l'article 7.

* ²³⁰ Article 24 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977.

* ²³¹ Les simulations de votre rapporteur sont légèrement différentes : elles estiment à 22 le nombre de sièges octroyés à la liste arrivée en tête si les élections européennes de 2014 s'étaient déroulées dans une circonscription électorale unique.

* ²³² Eude d'impact du projet de loi, p. 14-15.

* ²³³ Disposition de l'actuel article 24-1 de la loi n° 77-729 précitée du 7 juillet 1977, qui serait « transféré » à l'article 24 de cette même loi.

* ²³⁴ Cette étude est consultable à l'adresse suivante :

www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_FR .

* ²³⁵ Devenu la loi n ° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* ²³⁶ Rapport n° 827 (2015-2016) fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, p. 155.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l15-827/l15-8271.pdf .

* ²³⁷ Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 6 mars 2003.

* ²³⁸ Rapport n° 609 déposé le 31 janvier 2018 sur le projet de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 93. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0609.pdf .

* ²³⁹ Conseil constitutionnel, 26 janvier 2017, Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté , décision n° 2016-745 DC.

* ²⁴⁰ Le délai limite de dépôt des comptes de campagne étant lui-même fixé au dixième vendredi suivant le scrutin (article L. 52-12 du code électoral).

* ²⁴¹ L'élection présidentielle est soumise à un régime particulier : la CNCCFP a l'obligation de se prononcer sur l'ensemble des comptes de campagne dans les six mois à compter du délai limite de leur dépôt. Article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* ²⁴² Amendement de notre collègue Alain Tourret, rapporteur, adopté en séance publique avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ²⁴³ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du 14 février 2018.

* ²⁴⁴ Dernière année où les élections européennes ont été organisées, sur le territoire français, dans le cadre d'une circonscription électorale unique.

* ²⁴⁵ Les procédures contradictoires étant un préalable à toute décision de la CNCCFP « afin de garantir le respect des droits de la défense des candidats ».

Voir le « Guide du candidat et du mandataire » de la CNCCFP, op.cit ., p. 79.

* ²⁴⁶ Compte rendu intégral du Sénat de la séance du 29 juin 1977.

* ²⁴⁷ Articles L. 173 et L. 311 du code électoral.

* ²⁴⁸ Alors, qu'auparavant, un électeur souhaitant participer à un scrutin devait solliciter son inscription sur les listes électorales au plus tard le 31 décembre de l'année précédente.

Loi n° 2016-1048 du 1 ^er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales.

* ²⁴⁹ Loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ²⁵⁰ L'article L. 531 du code électoral précisant, notamment, que la notion de « représentant de l'État » remplace, à Saint-Pierre-et-Miquelon, celle de « préfet ».

* ²⁵¹ Concrètement, ce répertoire électoral unique a pour objectif de fiabiliser les listes électorales, notamment en centralisant les informations relatives aux inscriptions d'électeurs.

* ²⁵² Institut national de la statistique et des études économiques.

* ²⁵³ Alors, qu'auparavant, un électeur souhaitant participer à un scrutin devait solliciter son inscription sur les listes électorales au plus tard le 31 décembre de l'année précédente.

* ²⁵⁴ Compte rendu de l'audition du 17 janvier 2018, devant les commissions des lois et des affaires européennes de l'Assemblée nationale.

* ²⁵⁵ Loi pour la confiance dans la vie politique.

* ²⁵⁶ Acte portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct.

* ²⁵⁷ Loi relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ²⁵⁸ Articles L.O. 146-2 (députés) et L.O. 297 (sénateurs) du code électoral et article 6 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen (députés européens).

* ²⁵⁹ Voir l'article L.O. 146 du code électoral pour une liste exhaustive de ces entités « sensibles ».

* ²⁶⁰ Conseil constitutionnel, 8 septembre 2017, Loi organique pour la confiance dans la vie politique , décision n° 2017-753 DC.

* ²⁶¹ Soit six mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi précitée n° 2017-1339 du 15 septembre 2017.

* ²⁶² Étude d'impact du projet de loi, p. 9.

* ²⁶³ Cette disposition a été adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis réécrite en séance, sur proposition du rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement.

* ²⁶⁴ Articles 9 et 11 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

* ²⁶⁵ Cité par le rapport n° 137 (2013-2014) fait par notre collègue Jean-Yves Leconte au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi transposant la directive 2013/1/UE du Conseil du 20 décembre 2012 modifiant la directive 93/109/CE en ce qui concerne certaines modalités de l'exercice du droit d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants, p. 7.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l13-137/l13-1371.pdf .

* ²⁶⁶ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du 21 juin 1977.

* ²⁶⁷ Compte rendu de la commission des lois du Sénat du 26 février 2003.

* ²⁶⁸ Compte rendu de la commission des lois du Sénat du 9 juin 2010.

* ²⁶⁹ Résolution P8_TA(2015)0395 du 11 novembre 2015 sur la réforme de la loi électorale de l'Union européenne.

* ²⁷⁰ Acte du Conseil de l'Union européenne portant élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct.

* ²⁷¹ Article 223 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

* ²⁷² Article 48 du traité sur l'Union européenne (TUE).

* ²⁷³ Ce discours est consultable à l'adresse suivante :

http://www.elysee.fr/declarations/article/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique/ .

* ²⁷⁴ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du mercredi 14 février 2018.

* ²⁷⁵ Compte rendu des débats du Parlement européen du 7 février 2018 (traduction de l'anglais au français réalisée par la commission des lois du Sénat).

* ²⁷⁶ Conseil d'État, avis n° 393955 du 21 décembre 2017.

* ²⁷⁷ Article qui dispose que « la Loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ».

* ²⁷⁸ Conseil constitutionnel, 21 avril 2005, Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école , décision n° 2005-512 DC.

* ²⁷⁹ Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du mercredi 14 février 2018.