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Projet de loi de finances pour 2019 : Économie

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Économie ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 12

ÉCONOMIE

COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS : PRÊTS ET AVANCES
À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

Rapporteurs spéciaux : Mme Frédérique ESPAGNAC et M. Bernard LALANDE

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

· Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

La mission « Économie »

1. La mission « Économie » est composée de trois programmes permanents qui portent un ensemble de dispositifs en faveur des entreprises, et notamment des TPE/PME dans les secteurs de l'artisanat, du commerce et de l'industrie (18 % de crédits d'intervention), mais aussi le budget des administrations, autorités administratives indépendantes et opérateurs chargés de la mise en oeuvre de ces diverses politiques (52 % de crédits de personnel et 30 % de crédits de fonctionnement).

2. Les crédits demandés au titre de l'année 2019 affichent une forte baisse de 5,2 % (98 millions d'euros), pour s'établir à environ 1,8 milliard d'euros.

La réduction des aides aux PME du commerce et de l'artisanat

3. Les dépenses d'intervention affichent une baisse de 18 % en un an (63 millions d'euros), qui traduit notamment la poursuite et l'intensification du mouvement de rationalisation des dispositifs de soutien aux entreprises du programme 134, engagé depuis plusieurs années. Entre 2014 et 2018, le montant global de ces dispositifs aura ainsi diminué de 73 %, passant de 235 millions d'euros à 65 millions d'euros.

4. Si cette rationalisation est nécessaire, on peut toutefois regretter qu'elle n'obéisse, année après année, qu'à une logique de « rabot » qui, par définition, ne fait pas une politique, et ne distingue pas entre les dispositifs utiles et ceux qui pourraient être remis en cause. En outre, la logique sous-jacente est celle d'un désengagement progressif de l'État au profit des collectivités locales, notamment les communes et les régions, et ne tient pas compte des contraintes budgétaires de celles-ci. En particulier, de nombreuses communes rurales voient leurs dotations baisser du fait de la recomposition de la carte intercommunale, ce qui limite leur capacité d'intervention.

5. L'exemple le plus significatif est celui du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac), placé en « gestion extinctive » à partir de 2019, après plusieurs années de baisse de sa dotation (passée de 78 millions d'euros en 2010 à 16 millions d'euros en 2016, soit -80 %) et par conséquent de ses interventions (passées d'environ un millier à seulement 114). Or le programme « Action coeur de ville », présenté comme la réponse à ce problème, concerne quelque 222 villes moyennes, et laisse donc de côté les communes rurales.

6. La suppression du Fisac entraîne celle des aides aux stations-service de proximité, en faveur desquelles le Sénat s'était mobilisé ces dernières années suite à la suppression du Comité professionnel de distribution des carburants (CPDC). Il y a aujourd'hui moins de 5 000 stations-services de proximité en France, contre 33 000 en 1985.

Proposition n° 1

Rétablir les crédits du Fisac à hauteur de 30 millions d'euros en AE et en CP, dont 5 millions d'euros en faveur des stations-service de proximité, et recentrer ses interventions sur les territoires ruraux ne pouvant pas bénéficier du programme « Coeur de ville ».

Le recentrage des administrations sur des priorités restreintes

7. Si les dépenses de fonctionnement courant de la mission ne diminuent que très peu, les dépenses de personnel reculent quant à elles de 16 millions d'euros (- 1,7 %), correspondant à la suppression de 264 ETP sur le périmètre de la mission. Le plafond d'emplois global s'établira à 11 693 ETPT.

8. Cette trajectoire correspond au « recentrage » des administrations relevant de la mission sur un nombre restreint de priorités stratégiques : la direction générale des entreprises (DGE) se concentrera sur l'accompagnement des entreprises en difficulté, les filières stratégiques et l'innovation ; la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) préservera ses missions en matière de sécurité sanitaire ; la direction générale du Trésor poursuivra la rationalisation de son réseau à l'étranger, dont les effectifs ont déjà été réduits d'un quart en dix ans.

9. Il apparaît toutefois que le « recentrage » des missions est d'abord un « resserrement » de leur réseau territorial, et notamment de celui des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE). Sans pour autant remettre en cause la nécessité de mieux cibler les missions de l'État, de supprimer les doublons avec les collectivités et de réaliser des gains d'efficience, on peut regretter que la contrainte budgétaire précède souvent la vision stratégique.

10. La même remarque vaut pour les chambres de commerce et d'industrie (CCI) : la taxe pour frais de chambre devrait connaître une nouvelle baisse de 100 millions d'euros en 2019, aboutissant à une division par deux de leur ressource fiscale depuis 2012. Le réseau consulaire est engagé dans une « revue » de ses missions, qui le conduira à en abandonner certaines et à en facturer d'autres. Quelque 2 000 postes supplémentaires pourraient être supprimés. Il importe toutefois de faire les choses dans l'ordre et avec mesure, afin de ne pas compromettre les actions que les CCI sont parfois les seules à conduire dans les territoires ruraux.

Proposition n° 2

Reporter d'un an la baisse de 100 millions d'euros de la taxe affectée aux chambres de commerce et d'industrie (CCI), dans l'attente des mesures prévues par le projet de loi PACTE visant à faciliter la transformation de leurs missions.

La réforme de l'accompagnement des entreprises à l'exportation

11. La création de Business France en 2015 a représenté une étape importante dans le renforcement du dispositif public d'accompagnement à l'exportation, alors que la France ne compte que 125 000 entreprises exportatrices, contre 360 000 en Allemagne. La subvention publique de Business France est en baisse de 2,6 % et s'établit à 146 millions d'euros. L'opérateur développe par ailleurs ses recettes commerciales, qui sont depuis 2016 supérieures au financement public.

12. Toutefois, l'efficacité de cette politique publique était entravée par l'éclatement des acteurs et la superposition des compétences. À l'étranger, Business France a ainsi commencé à rationaliser son réseau (87 implantations dans 64 pays), avec l'objectif de déléguer ses missions, dans certains pays, aux acteurs les plus performants (par délégation de service public ou marché de prestation de services).

13. Dans ce contexte, le Gouvernement a lancé le 21 février 2018 une vaste réforme du dispositif d'accompagnement des entreprises à l'export, reprenant les recommandations formulées par Christophe Lecourtier, directeur général de Business France, et cohérente avec les propositions faites par les rapporteurs spéciaux dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018.

14. Au niveau national, la réforme consiste à faire travailler ensemble Business France, les CCI et les régions, au sein d'une « Team France Export », appuyée sur un logiciel de gestion de la relation client unique et dont la porte d'entrée serait une « plateforme des solutions » ouverte à tous. Les accords sont en cours de finalisation, et 100 collaborateurs de Business France devraient être déployés dans les CCI d'ici mi-2019, les chambres ayant quant à elles affecté 200 agents à ces missions, en dépit de leur situation budgétaire délicate.

15. Toutefois, le renforcement des équipes dédiées à l'accompagnement des entreprises dans les territoires ne saurait suffire, à lui seul, à assurer la couverture permanente du tissu économique local dans toute sa finesse, et notamment des TPE et PME qui n'auraient pas le « réflexe » d'entreprendre la démarche. C'est notamment le cas des artisans qui exercent des métiers d'arts ou de précision, ou encore des agriculteurs qui ont un terroir, une technique ou un produit à faire valoir.

16. Dès lors, il est proposé de créer un dispositif permettant aux entreprises de bénéficier, pour une durée déterminée et le cas échéant en temps partagé, des compétences d'un étudiant (en apprentissage) ou d'un jeune diplômé (en VIE « en France ») qui se consacrerait pleinement à sa « mission » de développement international, et constituerait le point de contact des équipes de la Team France Export. Cette proposition, qui a notamment reçu un accueil favorable des CCI et des chambres de métiers et de l'artisanat, pourrait être approfondie lors de futurs travaux.

Proposition n° 3

Créer un dispositif permettant aux entreprises qui ne disposent pas des ressources internes nécessaires de bénéficier, pour une durée déterminée et le cas échéant en temps partagé, des compétences d'un étudiant ou jeune diplômé qui se consacrerait spécifiquement au développement international de son activité. Ce dispositif pourrait prendre la forme d'un apprentissage dédié, ou d'un VIE « en France ».

Le plan France Très haut débit

17. Le programme 343 porte la participation de l'État au déploiement du très haut débit sur tout le territoire à horizon 2022, soit 3,3 milliards d'euros sur les 20 milliards d'euros prévus. Sur le plan budgétaire, l'échéancier est bien respecté, et des crédits de paiement sont pour la première fois prévus en 2019.

18. Toutefois, sur le terrain, la situation est plus préoccupante : seuls 10 % des locaux sont aujourd'hui éligibles à la fibre optique dans les zones d'initiative publique, contre 56 % dans la zone d'initiative privée, plus dense donc plus rentable, et l'écart tend à se creuser. Ces retards s'expliquent notamment par les difficultés de conception et de pilotage des projets rencontrées par les collectivités locales, mais aussi par la lenteur de la phase d'études et les pénuries en fibre optique. Les données disponibles à ce jour ne permettent pas de rendre compte du respect - ou non - des objectifs fixés à chaque opérateur pour les différents projets.

19. À cet égard, l'extension à la zone d'initiative publique de la possibilité de demander des engagements contraignants aux opérateurs, sous la forme d'appel à manifestation d'engagement local (AMEL), doit être saluée. Le cas échéant, des sanctions financières pourraient être appliquées.

20. À court terme, la priorité doit être accordée à la couverture d'un maximum de locaux, plutôt qu'au déploiement de la technologie la plus performante. La création d'un « guichet cohésion numérique » doté de 100 millions d'euros pour financer des technologies alternatives (4G fixe, satellite) dans les zones reculées, avec un objectif intermédiaire de « bon haut débit » pour tous en 2020, est une initiative bienvenue. Il conviendra toutefois d'être très vigilant quant aux pratiques commerciales des opérateurs.

21. La question de l'après-2022 doit se poser dès aujourd'hui. L'objectif est de financer, à horizon 2025, la couverture du territoire en 100 % fibre optique (100 Mb/s), et non pas seulement en 100 % très haut débit (30 Mb/s). Cela implique notamment une nouvelle participation de l'État - de l'ordre d'un milliard d'euros - et un renforcement des règles de pilotage et de gouvernance, tout en conservant le principe d'une initiative locale.

Proposition n° 4

Aller vers un plan « France Fibre optique 2025 » pour achever le déploiement de la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH) sur tout le territoire. Les modalités de financement et de participation de l'État devront être précisées. Le pilotage et la gouvernance devront être renforcés, tout en maintenant le principe fondamental de l'initiative des collectivités. Les engagements des opérateurs devront être contraignants, et les données permettant de rendre compte du respect - ou non - des objectifs de déploiement devront être publiées.

Le compte de concours financiers
« Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »

22. Créé en 2018, le programme 868 « Prêts et avances pour le développement du commerce avec l'Iran » permet à l'État d'accorder des prêts à Bpifrance dans le cadre de son dispositif de soutien à l'exportation en Iran. Toutefois, l'entrée en vigueur de nouvelles sanctions économiques américaines contre l'Iran a conduit Bpifrance à suspendre le projet. Il est néanmoins proposé de conserver les 100 millions d'euros inscrits sur ce programme, au cas où la situation viendrait à s'améliorer.

23. Créé en 2018, le programme 869 « Prêts à la société concessionnaire de la liaison express entre Paris et l'aéroport Paris-Charles de Gaulle » traduit la décision du Gouvernement de financer le projet de liaison CDG-Express par un prêt de l'État et non plus par un emprunt privé. Cette décision est justifiée par l'urgence de ce chantier dans la perspective des JO 2024. 1,7 milliards d'euros d'AE ont été ouvertes en 2018, et 275 millions d'euros de CP sont prévus en 2019 pour les premiers décaissements.

24. Le programme 862 « Prêts pour le développement économique et social » porte les crédits du Fonds pour le développement économique et social (FDES), qui permet à l'État d'accorder des prêts à des entreprises confrontées à des difficultés temporaires d'accès au crédit mais structurellement viables. Il est doté de 50 millions d'euros pour 2019.

25. Si la plupart des prêts accordés ces dernières années ont un montant modeste (moins de 500 000 euros), deux cas appellent une attention particulière : le prêt de 35 millions d'euros à Asco Industries en 2014, qui n'est pas intégralement remboursé alors que l'entreprise est en difficulté ; le prêt de 90 millions d'euros effectué en 2018 à Presstalis, de loin le principal bénéficiaire du FDES, alors que les prêts effectués en 2012 et en 2015 (30 millions d'euros) n'ont pas été remboursés.

L'article 85 rattaché

26. Cet article permet au ministre de l'économie d'accorder des remises de créances sur les prêts du FDES, dans la limite de 10 millions d'euros, sans passer par une autorisation législative. Sur le principe, il s'agit d'une simplification bienvenue, la capacité à agir rapidement pouvant être déterminante dans le cadre d'un plan de reprise.

27. Toutefois, l'utilisation de cette possibilité appelle une vigilance particulière, compte tenu des risques juridiques que ferait peser la requalification en aides d'État - interdites par le droit de l'Union européenne - de prêts consentis dans des circonstances où il était clair que l'entreprise ne pourrait pas honorer ses engagements, et suivis ensuite d'abandons de créances.

Proposition n° 5

Abaisser à 5 millions d'euros au lieu de 10 millions d'euros le seuil maximum applicable aux abandons de créances par voie de décision ministérielle, et limiter cette possibilité à un seul abandon de créance par entreprise bénéficiaire.

À la date du 10 octobre 2018, date limite fixée par l'article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), vos rapporteurs spéciaux avaient reçu 94 % des réponses du ministère à leur questionnaire budgétaire.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent la nette amélioration du taux de réponse par rapport aux exercices précédents.