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Proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires

16 janvier 2019 : Petites communes au sein des conseils communautaires ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(art. L. 5211-6-1 et L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales)
Répartition des sièges de droit commun
au sein des conseils communautaires et métropolitains

L'article 1er de la proposition de loi a pour objet de modifier les règles de droit commun relatives à la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, dans le but d'assurer une plus juste représentation des communes de taille moyenne.

1. Le droit en vigueur : une sous-représentation des communes de taille moyenne

Comme cela a été rappelé au cours de l'exposé général, le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires sont déterminés à l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, qui fixe à cet égard des règles de droit commun, dont il est possible de s'écarter par un « accord local » conclu par une majorité qualifiée de conseils municipaux. C'est des règles de droit commun qu'il est question à l'article 1er de la proposition de loi.

Selon le droit commun, la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires et métropolitains s'effectue selon un processus complexe qui comprend quatre étapes.

1e étape : une répartition à la représentation proportionnelle démographique suivant la règle de la plus forte moyenne

La loi fixe l'effectif théorique de l'organe délibérant en fonction de la population de l'EPCI à fiscalité propre.

Population

Nombre de sièges

De moins de 3 500 habitants

16

De 3 500 à 4 999 habitants

18

De 5 000 à 9 999 habitants

22

De 10 000 à 19 999 habitants

26

De 20 000 à 29 999 habitants

30

De 30 000 à 39 999 habitants

34

De 40 000 à 49 999 habitants

38

De 50 000 à 74 999 habitants

40

De 75 000 à 99 999 habitants

42

De 100 000 à 149 999 habitants

48

De 150 000 à 199 999 habitants

56

De 200 000 à 249 999 habitants

64

De 250 000 à 349 999 habitants

72

De 350 000 à 499 999 habitants

80

De 500 000 à 699 999 habitants

90

De 700 000 à 1 000 000 habitants

100

Plus de 1 000 000 habitants

130

Ces sièges sont répartis entre les communes membres en proportion de leur population respective, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Cette règle a tendance à favoriser les communes les plus peuplées.

Deux méthodes usuelles de répartition des sièges à la représentation proportionnelle :
la règle du plus fort reste et celle de la plus forte moyenne

De même que la répartition des sièges au sein d'une instance élue à la représentation proportionnelle suppose de calculer en premier lieu le « quotient électoral », obtenu en divisant le nombre total de suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir, la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre, à la représentation proportionnelle démographique, implique de calculer d'abord le « quotient démographique », c'est-à-dire le rapport entre la population totale de l'établissement (P) et l'effectif de son organe délibérant (E). Le quotient démographique est égal au nombre d'habitants nécessaire pour qu'une commune obtienne un siège à la représentation proportionnelle.

Ensuite, pour chaque commune, on divise la population municipale (p) par le quotient démographique. En arrondissant le résultat à l'entier inférieur, on obtient un nombre provisoire de sièges (sprov) attribué à chaque commune : c'est le nombre de fois que la population municipale regroupe intégralement le nombre d'habitants nécessaire pour obtenir un siège.

Puisque les résultats ont été arrondis à l'entier inférieur, il demeure des sièges non pourvus. Deux méthodes sont habituellement utilisées pour répartir les sièges non pourvus au-delà de cette phase initiale : la règle du plus fort reste et celle de la plus forte moyenne.

En divisant la population de chaque commune par le quotient démographique, on obtient pour chaque commune un « reste », c'est-à-dire un certain nombre d'habitants inférieur au quotient démographique et, par conséquent, n'ayant pas donné droit à l'attribution d'un dernier siège. La règle du plus fort reste imposerait d'attribuer les sièges non pourvus aux communes dont le « reste » est le plus élevé.

En l'occurrence, la législateur a préféré adopter la règle de la plus forte moyenne : pour chaque commune, on calcule quel serait le nombre d'habitants par siège s'il lui était attribué un siège supplémentaire, et le siège est effectivement attribué à la commune où le nombre d'habitants par siège serait le plus élevé. On procède ainsi successivement pour chacun des sièges restant à pourvoir.

La méthode de la plus forte moyenne, mise au point par l'Américain Thomas Jefferson au XVIIIe siècle et reprise, avec quelques variantes, par le Belge Victor d'Hondt au XIXe siècle, a tendance à favoriser les « grands » (les listes de candidats ayant reçu le plus de suffrages ou, ici, les communes les plus peuplées), puisqu'elle leur permet d'obtenir plus d'un siège supplémentaire lors de la répartition des sièges non pourvus initialement, ce qui n'est pas possible avec la méthode du plus fort reste. Elle présente l'avantage, dans certains contextes, de favoriser l'émergence de majorités stables.

2e étape : l'attribution d'un siège aux communes qui ne s'en sont vu attribuer aucun, et l'écrêtement de la représentation des communes ayant obtenu plus de la moitié des sièges

Au cours de cette deuxième étape, il est d'abord attribué (en surnombre par rapport à l'effectif théorique) un siège à chacune des communes qui ne s'en sont vu attribuer aucun à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Cette règle, qui est la conséquence logique du fait qu'une communauté est un organe de coopération entre communes, aboutit à une surreprésentation des plus petites communes.

Par ailleurs, en vertu du principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, aucune commune ne peut se voir attribuer plus de la moitié des sièges (arrondie à l'entier inférieur) au sein du conseil communautaire. Si tel est le cas à l'issue de la première étape, le nombre de sièges finalement attribués à la commune concernée est ramené à la moitié (arrondie à l'entier inférieur) et les sièges retranchés sont répartis entre les autres communes, à la proportionnelle démographique suivant la règle de la plus forte moyenne. Au sein des communautés où il existe une commune plus peuplée que l'ensemble des autres, cette règle aboutit à la sous-représenter.

Enfin, si une commune se voit attribuer en application des règles précédentes un nombre de délégués communautaires supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre de ses délégués est diminué à due concurrence (sans que les sièges ainsi supprimés soient répartis entre les autres communes).

3e étape : une majoration de 10 % des sièges

Au terme de la deuxième étape, la répartition des sièges peut être fortement déséquilibrée, notamment dans les EPCI à fiscalité propre auxquels appartiennent un grand nombre de petites communes : puisqu'on leur a attribué à chacune un siège surnuméraire, l'effectif total du conseil a été fortement augmenté, et les sièges précédemment attribués aux autres communes ne suffisent plus à leur assurer une représentation correcte.

C'est pourquoi la loi prévoit, au cours d'une troisième étape, l'attribution de 10 % de sièges supplémentaires, à titre obligatoire ou facultatif.

· Une majoration obligatoire en cas de déséquilibre en faveur des plus petites communes

Cette majoration de 10 % est obligatoire dans les communautés de communes et d'agglomération et dans les communautés urbaines, lorsque le nombre de communes qui ne s'étaient vu attribuer aucun siège à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (1e étape) est supérieur à 30 % de l'effectif théorique du conseil communautaire.

Ces 10 % de sièges supplémentaires sont eux-mêmes répartis à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, ce qui permet de rééquilibrer la composition du conseil au bénéfice des plus grandes communes.

· Une majoration facultative dans les autres cas

À défaut de majoration obligatoire, les communes ont la faculté de créer et de répartir entre elles 10 % de sièges supplémentaires4(*). Elles les répartissent alors comme elles le souhaitent, à ceci près que la part globale de sièges attribuée à une commune à l'issue de l'ensemble des opérations ne peut s'écarter de plus de 20 % de la part de sa population dans la population totale de l'EPCI, sauf :

- si les première et deuxième étapes aboutissent à un écart de plus de 20 % qui se trouve réduit au cours de la troisième étape ;

- si un deuxième siège est attribué à une commune qui n'en avait reçu qu'un seul à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (ce qui permet de rétablir l'écart entre les petites et les très petites communes).

4e étape : une garantie pour les communes nouvelles

En principe, lorsqu'une commune nouvelle est issue de la fusion de communes qui étaient membres du même EPCI à fiscalité propre, elle se voit attribuer (jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux) autant de délégués communautaires que l'ensemble des communes fusionnées en comptaient précédemment.

Toutefois, s'il s'avère nécessaire de procéder à une nouvelle répartition des sièges au conseil communautaire entre la création de la commune nouvelle et le prochain renouvellement général, la commune nouvelle bénéficie seulement de la garantie de disposer d'au moins autant de délégués communautaires que de communes fusionnées (afin que chacune d'entre elles puisse continuer à être représentée). Cela conduit, le cas échéant, à l'attribution de sièges surnuméraires à la commune nouvelle, au terme de la procédure5(*).

Il en va de même lorsqu'une commune nouvelle est issue de la fusion de communes appartenant à des EPCI à fiscalité propre différents : la répartition des sièges au sein du conseil de l'établissement auquel est rattachée la commune nouvelle doit être revue afin de tenir compte de l'élargissement de l'établissement, et la commune nouvelle bénéficie seulement de la garantie susmentionnée.

En définitive, les règles de répartition des sièges de droit commun :

- conduisent à une forte, voire très forte surreprésentation des petites communes ;

- garantissent une représentation correcte des communes les plus peuplées ;

- ont tendance à pénaliser les communes moyennes, dont la population est de quelques milliers d'habitants.

2. Le dispositif proposé : une nouvelle méthode de représentation proportionnelle

Comme l'ont sans doute constaté les auteurs de la proposition de loi, pour corriger le déficit de représentation des communes moyennes, il est nécessaire de quitter les sentiers battus. On ne peut se contenter, en effet, d'adopter la règle du plus fort reste pour la répartition des sièges non pourvus au terme de la phase initiale. Compte tenu de l'ensemble des étapes de la répartition, l'application de la règle du plus fort reste aboutirait à une diminution de l'effectif du conseil communautaire (puisque davantage de communes se seraient vu attribuer un siège au terme de la première étape, sans qu'il soit nécessaire de leur attribuer un siège surnuméraire au cours de la seconde). D'après les simulations faites par votre rapporteur, l'application de la règle du plus fort reste réduirait fortement la représentation des plus grandes communes, qui deviendraient ainsi nettement sous-représentées, sans pour autant améliorer très significativement la représentation des communes moyennes.

C'est pourquoi l'article 1er de la proposition de loi prévoit un mode de répartition plus original.

Comme au cours de la première étape de la répartition de droit commun selon le droit vigueur, on diviserait pour chaque commune la population municipale (p) par le quotient démographique (P/E), mais au lieu d'arrondir le résultat à l'entier inférieur (pour répartir ensuite les sièges non pourvus), on l'arrondirait à l'entier supérieur. Par définition, il ne resterait plus de sièges non pourvus. Les deuxième et troisième étapes décrites précédemment n'auraient donc plus lieu d'être6(*).

À titre liminaire, on doit reconnaître qu'il n'existe pas de méthode idéale pour assurer une représentation proportionnelle (à la population ou aux suffrages exprimés) au sein d'une instance, dès lors que la simple division de la population d'une commune (ou du nombre de suffrages recueillis par une liste) par le quotient démographique (ou électoral) ne produit pas de nombres entiers. Les méthodes habituelles de la représentation proportionnelle sont des constructions mathématiques et juridiques qu'il est légitime de remettre en cause. La méthode proposée (que l'on appellera « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur ») produit certes des écarts de représentation importants, mais elle doit être comparée, non seulement à la règle de la plus forte moyenne, mais au résultat produit par les différentes étapes de répartition prévues par le droit en vigueur et décrites précédemment.

3. Les problèmes de droit et d'opportunité soulevés par le dispositif proposé

Pour porter une appréciation sur cette nouvelle méthode de répartition des sièges, il convient donc d'abord d'en évaluer les effets de manière aussi précise et large que possible. On constatera par-là que la réforme proposée soulève d'importantes difficultés, tant sur le plan juridique que du point de vue de son opportunité.

(i) Les effets de la réforme proposée : une forte sous-représentation des grandes communes, un bénéfice limité pour les communes moyennes

Selon le droit en vigueur, l'attribution de plein droit d'un siège au moins à l'ensemble des communes au sein de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre produit, tout naturellement, une forte surreprésentation des petites communes, et ce sont principalement les communes moyennes qui en « paient le prix », même si les plus grandes communes sont, elles aussi, souvent sous-représentées.

La méthode proposée à l'article 1er aboutirait à améliorer la représentation des communes moyennes (en leur attribuant un ou deux sièges supplémentaires, ou en diminuant l'effectif du conseil communautaire ou métropolitain) mais à dégrader très fortement celle des plus grandes communes, qui perdraient parfois plus de dix sièges.

Prenons le cas de la communauté de communes de Granville Terre et Mer, dans la Manche, qui est assez représentative à cet égard.

La communauté de communes de Granville Terre et Mer

 

Population municipale

Droit en vigueur7(*)

Méthode de l'arrondi à l'entier supérieur

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Écart par rapport au droit en vigueur

Granville

13 175

17

-4 %

12

-27 %

-5

Saint-Pair-sur-Mer

4 025

5

-8 %

4

-21 %

-1

Bréhal

3 277

4

-9 %

3

-27 %

-1

Donville-les-Bains

3 152

4

-6 %

3

-24 %

-1

Jullouville

2 306

2

-36 %

2

-31 %

 

Cérences

1 877

2

-21 %

2

-15 %

 

Saint-Jean-des-Champs

1 388

1

-46 %

2

+15 %

+1

La Haye-Pesnel

1 360

1

-45 %

2

+17 %

+1

Saint-Planchers

1 351

1

-45 %

2

+18 %

+1

Bricqueville-sur-Mer

1 195

1

-38 %

2

+33 %

+1

Folligny

1 079

1

-31 %

1

-26 %

 

Yquelon

1 063

1

-30 %

1

-25 %

 

Hudimesnil

873

1

-15 %

1

-9 %

 

Coudeville-sur-Mer

859

1

-13 %

1

-7 %

 

La Lucerne-d'Outremer

838

1

-11 %

1

-5 %

 

Bréville-sur-Mer

785

1

-5 %

1

+1 %

 

Carolles

754

1

-1 %

1

+6 %

 

Longueville

619

1

+20 %

1

+29 %

 

Saint-Pierre-Langers

565

1

+32 %

1

+41 %

 

Anctoville-sur-Boscq

464

1

+60 %

1

+72 %

 

Muneville-sur-Mer

462

1

+61 %

1

+72 %

 

Saint-Aubin-des-Préaux

425

1

+75 %

1

+87 %

 

Beauchamps

393

1

+89 %

1

+103 %

 

Champeaux

361

1

+106 %

1

+121 %

 

Chanteloup

354

1

+110 %

1

+125 %

 

Saint-Sauveur-la-Pommeraye

346

1

+115 %

1

+130 %

 

Le Loreur

274

1

+171 %

1

+191 %

 

La Mouche

246

1

+202 %

1

+224 %

 

Équilly

194

1

+283 %

1

+310 %

 

Hocquigny

185

1

+302 %

1

+330 %

 

Le Mesnil-Aubert

176

1

+322 %

1

+352 %

 

La Meurdraquière

168

1

+342 %

1

+374 %

 

TOTAL

44 589

60

 

56

 

-4

Comme on peut le constater, la méthode actuelle de répartition des sièges assure une représentation très convenable des communes de Granville, Saint-Pair-sur-Mer, Bréhal et Donville-les Bains, tandis que les communes de 1 000 à 2 500 habitants sont très fortement sous-représentées, l'écart à la moyenne atteignant dans certains cas plus de 45 %. Le dispositif proposé corrige cette sous-représentation (pour certaines communes plus que pour d'autres), mais elle aggrave considérablement celle des communes les plus peuplées. Dans l'ensemble, l'effectif du conseil communautaire serait légèrement diminué (ce qui accentuerait par ricochet la surreprésentation des petites communes).

Dans le cas de la communauté d'agglomération de Tarbes, le dispositif proposé produit des effets similaires, aggravés par le fait que la commune centre y est déjà nettement sous-représentée. La réforme ne ferait presque que des perdants en nombres absolus de sièges et l'effectif total du conseil diminuerait fortement.

La communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées

 

Population municipale

Droit en vigueur

Méthode de l'arrondi à l'entier supérieur

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Écart par rapport au droit en vigueur

Tarbes

40 593

27

-39 %

16

-58 %

-11

Lourdes

13 946

9

-41 %

6

-55 %

-3

Aureilhan

7 831

5

-41 %

4

-46 %

-1

Bordères-sur-l'Échez

5 015

4

-26 %

2

-58 %

-2

Séméac

4 893

3

-43 %

2

-57 %

-1

Juillan

4 139

2

-55 %

2

-49 %

 

Barbazan-Debat

3 415

2

-46 %

2

-38 %

 

Odos

3 201

2

-42 %

2

-34 %

 

Soues

3 048

2

-40 %

2

-31 %

 

Ibos

2 887

1

-68 %

2

-27 %

+1

Ossun

2 356

1

-61 %

1

-55 %

 

Orleix

2 116

1

-56 %

1

-50 %

 

Laloubère

1 902

1

-52 %

1

-44 %

 

Bazet

1 611

1

-43 %

1

-34 %

 

Oursbelille

1 202

1

-23 %

1

-12 %

 

Horgues

1 186

1

-22 %

1

-11 %

 

Saint-Pé-de-Bigorre

1 163

1

-21 %

1

-9 %

 

Azereix

996

1

-7 %

1

+6 %

 

Louey

962

1

-4 %

1

+10 %

 

Poueyferré

867

1

+6 %

1

+22 %

 

Lamarque-Pontacq

830

1

+11 %

1

+27 %

 

Adé

802

1

+15 %

1

+32 %

 

Bours

800

1

+15 %

1

+32 %

 

Aurensan

779

1

+18 %

1

+36 %

 

Momères

755

1

+22 %

1

+40 %

 

Bernac-Debat

669

1

+38 %

1

+58 %

 

Lanne

581

1

+59 %

1

+82 %

 

Salles-Adour

565

1

+63 %

1

+87 %

 

Sarrouilles

535

1

+72 %

1

+98 %

 

Bénac

529

1

+74 %

1

+100 %

 

Arcizac-Adour

528

1

+75 %

1

+100 %

 

Lagarde

513

1

+80 %

1

+106 %

 

Vielle-Adour

511

1

+80 %

1

+107 %

 

Bartrès

491

1

+88 %

1

+115 %

 

Gardères

440

1

+109 %

1

+140 %

 

Saint-Martin

432

1

+113 %

1

+145 %

 

Allier

409

1

+125 %

1

+158 %

 

Luquet

406

1

+127 %

1

+160 %

 

Loubajac

395

1

+133 %

1

+168 %

 

Julos

364

1

+153 %

1

+190 %

 

Lézignan

351

1

+163 %

1

+201 %

 

Orincles

336

1

+174 %

1

+215 %

 

Visker

329

1

+180 %

1

+221 %

 

Séron

328

1

+181 %

1

+222 %

 

Chis

315

1

+193 %

1

+235 %

 

Jarret

304

1

+203 %

1

+248 %

 

Barlest

295

1

+212 %

1

+258 %

 

Aspin-en-Lavedan

294

1

+213 %

1

+259 %

 

Bernac-Dessus

291

1

+217 %

1

+263 %

 

Peyrouse

275

1

+235 %

1

+284 %

 

Gayan

269

1

+243 %

1

+293 %

 

Arcizac-ez-Angles

256

1

+260 %

1

+313 %

 

Ségus

256

1

+260 %

1

+313 %

 

Sarniguet

248

1

+272 %

1

+326 %

 

Hibarette

238

1

+287 %

1

+344 %

 

Omex

234

1

+294 %

1

+352 %

 

Angos

232

1

+297 %

1

+355 %

 

Ossen

217

1

+325 %

1

+387 %

 

Loucrup

216

1

+327 %

1

+389 %

 

Layrisse

181

1

+409 %

1

+484 %

 

Ger

179

1

+415 %

1

+490 %

 

Juncalas

175

1

+427 %

1

+504 %

 

Geu

172

1

+436 %

1

+514 %

 

Lugagnan

144

1

+540 %

1

+634 %

 

Gazost

138

1

+568 %

1

+666 %

 

Viger

133

1

+593 %

1

+695 %

 

Barry

130

1

+609 %

1

+713 %

 

Montignac

128

1

+620 %

1

+726 %

 

Les Angles

118

1

+681 %

1

+796 %

 

Arrodets-ez-Angles

112

1

+723 %

1

+844 %

 

Arrayou-Lahitte

110

1

+738 %

1

+861 %

 

Germs-sur-l'Oussouet

110

1

+738 %

1

+861 %

 

Bourréac

107

1

+761 %

1

+888 %

 

Escoubès-Pouts

104

1

+786 %

1

+916 %

 

Saint-Créac

94

1

+880 %

1

+1024 %

 

Cheust

85

1

+984 %

1

+1143 %

 

Averan

73

1

+1163 %

1

+1348 %

 

Paréac

60

1

+1436 %

1

+1661 %

 

Berbérust-Lias

53

1

+1639 %

1

+1894 %

 

Ourdis-Cotdoussan

51

1

+1707 %

1

+1972 %

 

Sère-Lanso

51

1

+1707 %

1

+1972 %

 

Ossun-ez-Angles

44

1

+1995 %

1

+2302 %

 

Gez-ez-Angles

30

1

+2972 %

1

+3422 %

 

Ousté

28

1

+3192 %

1

+3674 %

 

Artigues

19

1

+4751 %

1

+5462 %

 

Ourdon

5

1

+18333 %

1

+21035 %

 

TOTAL

 

133

 

116

 

-17

Votre rapporteur a procédé à de nombreuses simulations de ce type, qui font apparaître des résultats similaires. Elles ont été corroborées par celles que lui ont fournies l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) et la direction générale des collectivités locales (DGCL).

La DGCL, en effet, a pu procéder à des simulations sur l'ensemble des EPCI à fiscalité propre de France, dont elle a fourni les résultats à votre rapporteur. On peut en tirer plusieurs conclusions intéressantes :

- certaines communes perdraient un nombre considérable de sièges avec la réforme proposée - il s'agit de communes nettement plus peuplées que la moyenne des communes du même EPCI à fiscalité propre. Le cas le plus extrême est celui de Reims, commune de 184 000 habitants qui cohabite avec 142 autres communes au sein de la communauté urbaine de Reims, dont 87 communes de moins de 500 habitants. Reims perdrait 34 sièges au sein du conseil communautaire ;

- le nombre de communes dont l'écart de représentation s'aggraverait (qu'il s'agisse de sous-représentation ou de surreprésentation) serait de 20 203, tandis que 12 664 communes verraient leur écart de représentation réduit ;

- en termes de population, 37 840 670 personnes habitent une commune dont l'écart de représentation s'aggraverait, tandis que les communes dont l'écart de représentation serait réduit regroupent 21 712 939 personnes ; cette considération a son importance compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, comme on le verra ;

- en revanche, le nombre de communes dont l'écart de représentation se situe entre - 20 % et + 20 %, « tunnel » généralement admis par le Conseil constitutionnel, serait augmenté de 652. Elles ne sont aujourd'hui que 10 449 sur 35 553 communes ; 2 727 communes rentreraient dans le « tunnel » quand 2 075 en sortiraient.

(ii) Un fort risque d'inconstitutionnalité

En la matière, le législateur n'a pas les mains libres. Les dispositions légales relatives à la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre doivent être conformes à des règles constitutionnelles dont le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser la nature et la portée.

Depuis sa décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, le Conseil constitutionnel considère que le principe d'égalité du suffrage impose, étant donné la nature des EPCI à fiscalité propre, que leurs assemblées délibérantes soient élues sur des bases essentiellement démographiques et que la répartition des sièges entre les communes soit donc - en principe - proportionnelle à leur population, même s'il admet que d'autres considérations d'intérêt général puissent être prises en compte. Selon un considérant de principe plusieurs fois repris, « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités locales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques ; que s'il s'ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité locale participante, il peut être toutefois tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein du conseil concerné ».

Comme pour d'autres applications du principe d'égalité du suffrage, le Conseil constitutionnel laisse au législateur un pouvoir d'appréciation sur les considérations d'intérêt général qui peuvent justifier de s'écarter de la règle de la représentation proportionnelle à la population, et dans quelle mesure exactement (même s'il exige que ce soit « dans une mesure limitée »). Il s'en tient donc, sur ce point, à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. S'agissant des conseils communautaires et métropolitains, le Conseil constitutionnel a ainsi explicitement admis les deux principales exceptions au principe de proportionnalité à la population, à savoir l'attribution d'au moins un siège à chaque commune et l'écrêtement éventuel à la moitié du nombre de sièges revenant à une commune8(*).

Par ailleurs, sans modifier l'intensité de son contrôle, le Conseil constitutionnel a précisé les éléments qui le conduisent à considérer que des écarts de représentation par rapport à la proportionnelle démographique sont excessifs. De manière générale, en matière électorale, il a ainsi consacré un seuil maximal de 20 % d'écart à la moyenne, reprenant ainsi à son compte les limites que le législateur s'était lui-même assigné en 1986 puis en 2009 en vue de la délimitation des circonscriptions électorales pour l'élection des députés au sein d'un même département. Le Conseil avait alors validé ce choix9(*). Par la suite, il a confirmé le caractère restreint de son contrôle en n'examinant pas les écarts à la moyenne à l'intérieur de la fourchette de plus ou moins 20 %10(*).

Force est de constater, cependant, que les règles de droit commun actuelles relatives à la répartition des sièges au sein des conseils communautaires et métropolitains produisent des écarts à la moyenne bien supérieurs à 20 %, par défaut ou par excès. Ces écarts considérables sont la conséquence de l'attribution d'un siège au moins à chaque commune et de l'écrêtement éventuel à la moitié du nombre de sièges revenant à une commune, que le Conseil constitutionnel admet par ailleurs. C'est pourquoi, dans ce domaine, le Conseil s'attache plutôt à ce que les réformes ou les régimes spéciaux adoptés par le législateur aient pour effet de réduire globalement les écarts de représentation - sans nécessairement ramener l'ensemble des écarts à l'intérieur du « tunnel » de plus ou moins 20 %.

Ainsi, dans sa décision n° 2015-521/528 QPC du 19 février 2016, Commune d'Éguilles et autre, le Conseil constitutionnel s'est livré à une analyse méticuleuse de l'impact des dispositions spécifiques adoptées en 2014 pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Dans cette métropole, en effet, après une première répartition des sièges à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne (première étape), puis l'attribution d'un siège surnuméraire aux communes sans siège (deuxième étape), le 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales prévoit l'attribution de plein droit de 20 % de sièges supplémentaires, répartis à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne entre les seules communes ayant bénéficié de la première répartition selon la même méthode (au cours de la première étape). Constatant que le dispositif avait pour effet d'accentuer la sous-représentation de certaines communes, le Conseil constitutionnel l'a néanmoins validé, en tenant compte à la fois du nombre de communes dont l'écart de représentation se trouvait réduit par la règle dérogatoire (par rapport au droit commun) et de leur population : « si [...] cette attribution a pour conséquence d'accroître "l'écart à la moyenne" pour certaines communes, ces dernières ne représentent qu'une faible part de l'ensemble des communes et de l'ensemble de la population de la métropole11(*) ».

Or, comme cela a été relevé, l'article 1er de la proposition de loi aurait pour effet d'aggraver l'écart de représentation de 20 203 communes (contre 12 664 communes qui verraient leur écart à la moyenne réduit), affectant ainsi 37 840 670 habitants (contre 21 712 939 qui seraient représentés plus adéquatement). Il s'expose donc à un fort risque de censure par le Conseil constitutionnel.

(iii) Une opportunité contestable

En outre, pour améliorer légèrement la représentation des communes moyennes, le dispositif proposé aboutit à dégrader, parfois très significativement, celle des communes les plus peuplées de la communauté - qui, le plus souvent, y sont déjà sous-représentées.

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'un tel choix. Les communes les plus peuplées jouent nécessairement un rôle moteur dans l'intercommunalité : les services de la ville centre sont parfois communs avec ceux de l'EPCI à fiscalité propre ; les bases fiscales de l'établissement sont souvent situées en bonne partie sur son territoire. Elle est par ailleurs exposée à des charges de centralité, dans le cadre des compétences restées communales, qui profitent aux communes environnantes. Il n'est donc pas illégitime de garantir à ces grandes communes une représentation sinon tout à fait fidèle, du moins convenable au sein de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre auquel elles appartiennent.

Lors de son audition, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) a également exprimé la crainte que cette proposition de loi ne provoque des tensions entre grandes et moyennes communes, là où il existe aujourd'hui de bonnes relations de travail, et alors même que le bénéfice en serait modeste pour les communes moyennes.

4. La solution retenue par votre commission : compléter la nouvelle méthode de répartition proposée par une révision de l'effectif des conseils communautaires

L'article 1er a donné lieu à des échanges nourris entre votre rapporteur, les auteurs de la proposition de loi et le Gouvernement, car tous partagent le constat de la sous-représentation des communes moyennes au sein des conseils communautaires et métropolitains et le souhait de trouver un correctif adapté.

Il a été observé que le dispositif proposé produisait surtout des effets indésirables dans les EPCI à fiscalité propre où il existe une ou quelques communes beaucoup plus peuplées que la moyenne et une multitude de communes de petite, voire de très petite taille. C'est là que la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » aboutit à réduire fortement la représentation des grandes communes, alors même qu'elles sont déjà sous-représentées12(*).

Aussi a-t-il été imaginé de combiner la nouvelle méthode de répartition proposée avec de nouvelles règles pour la détermination de l'effectif de l'organe délibérant.

Aujourd'hui, l'effectif théorique du conseil communautaire ou métropolitain - qui sert de base à la première répartition des sièges à la représentation proportionnelle (première étape) - est fixé par référence à la population de l'EPCI à fiscalité propre. Il serait légitime de prendre également en compte le nombre de communes membres de l'établissement, en raison du fait que ce nombre a une incidence directe sur la représentativité du conseil : à partir de l'effectif théorique prévu par la loi, l'attribution d'un siège de droit à chaque commune produit d'importantes distorsions de représentation. L'amendement COM-1, déposé par votre rapporteur avec l'accord du groupe socialiste et républicain, consiste donc à combiner les deux critères de la population et du nombre de communes membres pour la détermination de l'effectif théorique de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre : cet effectif serait égal à la moitié du nombre de communes (arrondie à l'entier inférieur), augmentée du nombre de sièges prévu au tableau figurant au III de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. Ce même tableau serait revu afin de réduire le nombre de sièges par tranche de population à environ 75 % de sa valeur actuelle.

Population municipale de l'EPCI à fiscalité propre

Effectif de l'organe délibérant

 

Droit en vigueur

Amendement COM-1

De moins de 3 500 habitants

16

12

 

+ la moitié du nombre de communes
(arrondie à l'entier inférieur)

De 3 500 à 4 999 habitants

18

13

De 5 000 à 9 999 habitants

22

16

De 10 000 à 19 999 habitants

26

19

De 20 000 à 29 999 habitants

30

22

De 30 000 à 39 999 habitants

34

25

De 40 000 à 49 999 habitants

38

28

De 50 000 à 74 999 habitants

40

30

De 75 000 à 99 999 habitants

42

31

De 100 000 à 149 999 habitants

48

36

De 150 000 à 199 999 habitants

56

42

De 200 000 à 249 999 habitants

64

48

De 250 000 à 349 999 habitants

72

54

De 350 000 à 499 999 habitants

80

60

De 500 000 à 699 999 habitants

90

67

De 700 000 à 1 000 000 habitants

100

75

Plus de 1 000 000 habitants

130

97

D'après les simulations auxquelles il a été possible de procéder, un tel mode de calcul aurait un effet légèrement inflationniste sur le nombre total de conseillers communautaires au niveau national. Il conduirait le plus souvent à augmenter légèrement l'effectif du conseil par rapport au droit en vigueur. Afin notamment de respecter les règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires, votre rapporteur a veillé à ce que cette modification n'ait pas d'incidence sur l'enveloppe indemnitaire des conseils.

Assortie de ce correctif touchant à l'effectif pris pour base de calcul, la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » aboutit à une redistribution modérée et opportune des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre. Il n'a pas été possible d'obtenir des simulations sur l'ensemble de la France, mais, dans les cas étudiés par votre rapporteur, l'article 1er ainsi modifié conduit à maintenir ou à diminuer légèrement le nombre de sièges revenant aux communes les plus peuplées, et à augmenter d'un siège, dans bien des cas, la représentation des communes moyennes les plus pénalisées par le droit en vigueur. Les écarts moyens de représentation s'en trouveraient réduits. Pour reprendre les exemples mentionnés précédemment :

- au sein de la communauté de communes de Granville Terre et Mer, où la différence de situation est très accusée entre les plus grandes communes (dont l'écart à la moyenne est minime) et les suivantes (fortement sous-représentées), la commune de Granville perdrait trois sièges (avec 14 sièges) et celle de Saint-Pair-sur-Mer un siège (avec quatre sièges), tandis que les communes de Jullouville, Saint-Jean-des-Champs, La Haye-Pesnel, Saint-Planchers, Bricqueville-sur-Mer, Folligny et Yquelon en gagneraient un ; l'effectif total serait de 63 sièges (soit trois sièges de plus qu'actuellement) ;

- au sein de la communauté d'agglomération de Tarbes Lourdes Pyrénées, dix communes de taille moyenne gagneraient un siège, les autres conserveraient leur représentation actuelle ;

- au sein de la communauté urbaine de Reims, six communes gagneraient un siège, les autres (Reims y compris) n'en perdraient pas.

Des simulations détaillées, faisant apparaître pour chaque commune le nombre de sièges et l'écart à la moyenne résultant du droit commun en vigueur, de la proposition de loi initiale et du texte de votre commission, dans neuf EPCI à fiscalité propre de catégories juridiques et de configurations démographiques différentes, figurent en annexe au présent rapport.

Les effets de la réforme proposée mériteront de faire l'objet d'une étude exhaustive avant le terme de la navette législative. Le texte peut sans doute être encore amélioré. Mais il a paru souhaitable à votre commission de faire avancer la réflexion sur le moyen de rendre la composition des conseils communautaires plus juste et plus représentative, en soumettant au Sénat un dispositif suffisamment robuste et maîtrisé.

Il a par ailleurs été procédé, par le même amendement COM-1, à diverses améliorations rédactionnelles et coordinations rendues nécessaires par l'adoption de la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » pour la répartition des sièges.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales)
Accord local de répartition des sièges

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-2, l'article 1er bis de la proposition de loi a pour objet d'assouplir les règles qui encadrent « l'accord local » par lequel les conseils municipaux peuvent s'écarter des dispositions de droit commun relatives au nombre et à la répartition des sièges au sein du conseil d'une communauté de communes ou d'agglomération.

1. L'accord local de répartition des sièges, désormais soumis à des conditions très restrictives

Dans les communautés de communes et d'agglomération, il est possible de déroger aux règles de droit commun relatives à l'effectif du conseil communautaire et à la répartition des sièges par accord d'une majorité qualifiée de communes13(*).

Longtemps, de tels accords locaux n'ont été soumis qu'à des conditions très peu contraignantes. Sous réserve que chaque commune disposât d'au moins un siège et qu'aucune ne s'en vît attribuer plus de la moitié, la répartition des sièges entre les communes pouvait être définie avec beaucoup de latitude et devait seulement « tenir compte » de la population de chaque commune.

Par sa décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014, Commune de Salbris, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions législatives alors en vigueur, au motif qu'elles ne garantissaient pas suffisamment le respect du principe d'égalité devant le suffrage, qu'il avait déjà jugé applicable à la composition de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre14(*). Le Conseil constitutionnel a néanmoins confirmé à cette occasion qu'il pouvait être « tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général » dans la répartition des sièges, « et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein de cet organe délibérant ».

L'extinction progressive des accords locaux antérieurs à la décision Commune de Salbris

Afin de ne pas déstabiliser à l'excès les institutions locales, le Conseil constitutionnel n'a pas imposé de remettre en cause immédiatement les accords locaux en vigueur au jour de sa décision. Il a seulement rendu sa déclaration d'inconstitutionnalité applicable aux instances en cours devant la juridiction administrative, et prévu que le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérant des EPCI à fiscalité propre concernés devraient être remis en cause en cas de renouvellement partiel ou intégral du conseil municipal d'au moins une commune membre.

Par ailleurs, dans tous les cas prévus au 1° de l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales, qui imposent de procéder à la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, les accords locaux éventuellement en vigueur sont caducs de plein droit ; les dispositions abrogées ne pourraient donc trouver à s'appliquer.

Compte tenu du nombre d'élections partielles intervenues depuis 2014 et, surtout, de la refonte intégrale de la carte intercommunale en 2017, il ne reste que très peu de communautés de communes ou d'agglomération où un accord local conclu antérieurement à la décision Commune de Salbris soit encore en vigueur.

La loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire, due à l'initiative de nos collègues Jean-Pierre Sueur et Alain Richard, a rétabli la possibilité de déroger aux règles de droit commun en la matière, tout en encadrant les accords locaux par des règles beaucoup plus rigoureuses qu'auparavant, afin de se conformer à la jurisprudence constitutionnelle.

Désormais, la répartition des sièges définie par accord local doit respecter les règles suivantes :

- le nombre total de sièges répartis ne peut excéder de plus de 25 % celui qui résulterait du droit commun ;

- les sièges sont répartis en fonction de la population municipale de chaque commune ;

- chaque commune dispose d'au moins un siège ;

- aucune commune ne peut détenir plus de la moitié des sièges ;

- sans préjudice des deux règles précédentes, la part de sièges attribuée à chaque commune ne peut s'écarter de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale des communes membres, sauf :

o lorsque la répartition de droit commun conduirait elle-même à un écart de plus de 20 % et que l'accord local maintient ou réduit cet écart ;

o ou lorsque deux sièges sont attribués à une commune qui ne s'en serait vu attribuer qu'un seul à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (première étape du droit commun).

Le Conseil constitutionnel, saisi avant la promulgation de la loi par un grand nombre de nos collègues sénateurs, qui souhaitaient s'assurer de la robustesse du dispositif adopté afin d'éviter d'exposer les communautés de communes et d'agglomération qui en auraient fait usage à un nouveau risque de déstabilisation, a validé intégralement le texte adopté par le Parlement, moyennant une réserve d'interprétation :

- il a confirmé le bien-fondé des règles qui garantissent un siège au moins à chaque commune et évitent qu'une même commune ne détienne plus de la moitié des sièges ;

- il a admis la première exception à la règle de l'écart maximal de plus ou moins 20 %, « le législateur [ayant] entendu prendre en compte le fait que l'attribution des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aboutit, dans certains cas, à de substantielles différences de représentation, lesquelles peuvent être ainsi corrigées » ;

- il a également admis la seconde exception, au bénéfice des communes qui n'aurait reçu qu'un seul siège par application stricte de la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, « le législateur [ayant] entendu assurer une représentation plus adaptée de ces communes et réduire les écarts de représentation entre les plus petites communes et des communes plus peuplées ». Il a seulement considéré que ce second siège ne pouvait être attribué arbitrairement à certaines communes plutôt qu'à d'autres, plus peuplées : « l'attribution de ce second siège aux communes remplissant les conditions pour pouvoir en bénéficier ne saurait, sans méconnaître le principe d'égalité devant le suffrage, être réservée à certaines communes à l'exclusion d'autres communes dont la population serait égale ou supérieure ».

Prises ensemble, les nouvelles règles qui régissent l'accord local sont parfois inapplicables. En fonction de la configuration de la communauté, c'est-à-dire du nombre et de la population respective de ses communes membres, il peut être impossible de trouver un accord local qui respecte l'ensemble des exigences énoncées par la loi.

L'accord local impossible :
le cas de la communauté de communes de Granville Terre et Mer

La composition du conseil de la communauté de communes de Granville Terre et Mer a été indiquée précédemment15(*).

Dans cette communauté, aucun accord local n'est envisageable.

Il ne serait possible, par exemple, de parvenir à une répartition des sièges dans laquelle aucune commune ne se trouve sous-représentée de plus de 20 % qu'en portant l'effectif du conseil communautaire à 79 membres, bien au-delà du maximum autorisé de 68 sièges16(*). (Le cas prévu par la loi où la sous-représentation peut rester supérieure à 20 %, à condition que l'accord local maintienne ou réduise l'écart auquel aboutit le droit commun, ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce.)

En outre, ce résultat hypothétique ne serait obtenu qu'en portant la surreprésentation de certaines communes au-delà de 20 %. Dans certains cas, la règle qui autorise à dépasser le seuil de 20 % en attribuant un second siège à une commune qui ne s'en serait vu attribuer qu'un seul à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne permet de contourner cet écueil. Mais deux communes (Bréville et Carolles) se voient ici attribuer deux sièges alors qu'elles n'en auraient eu aucun à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, ce que la loi ne permet pas.

En juin 2017, lorsqu'il a fallu procéder à cette opération à la suite du décès du maire d'une des communes membres, le préfet de la Manche a fixé le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire sans tenir compte de l'accord local approuvé par les conseils municipaux. Il a en effet considéré - à bon droit semble-t-il - que cet accord ne respectait pas l'ensemble des prescriptions légales.

Dans d'autres cas, le seul accord qu'il soit possible de trouver aboutirait à réduire l'effectif du conseil communautaire, par rapport à ce que prévoit le droit commun - ce qui soulève d'autres difficultés.

En octobre 2016, à l'occasion de l'examen par le Sénat de la proposition de loi n° 632 (2015-2016) de Mme Jacqueline Gourault, alors sénatrice de Loir-et-Cher, de notre collègue Mathieu Darnaud et de plusieurs autres de nos collègues tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale, la direction générale des collectivités locales estimait à la moitié la part des communautés de communes et d'agglomération où aucun accord local dit « positif » (maintenant ou augmentant l'effectif du conseil par rapport au droit commun) ne pouvait être trouvé, et à vingt-quatre le nombre de celles où aucun accord, positif ou négatif, n'était possible.

2. Les deux assouplissements proposés par votre commission

(i) Une augmentation modérée du nombre de sièges à répartir

Afin d'y remédier, le texte initial de cette même proposition de loi n° 632 (2015-2016) prévoyait que le nombre de sièges supplémentaires créés par accord local, aujourd'hui limité à 25 %, pût être augmenté d'autant d'unités que nécessaire pour respecter l'ensemble des autres conditions légales auxquelles les accords locaux sont soumis. Sur proposition de son rapporteur, notre collègue Catherine di Folco, votre commission avait estimé plus raisonnable d'instituer même dans ce cas un plafond de 45 % de sièges supplémentaires, afin d'éviter la constitution de conseils communautaires pléthoriques. (En outre, cet assouplissement n'aurait pu conduire à la création de plus de dix sièges de plus que ce qu'autorisait le droit en vigueur.) Selon les estimations qui avaient alors été produites, une telle disposition aurait permis la conclusion d'un accord local dit « positif » dans 20 % de communautés de communes et d'agglomération supplémentaires, portant à sept sur dix environ la part de ces communautés où un tel accord local serait possible.

La proposition de loi ainsi amendée fut adoptée par le Sénat le 26 octobre 2016, les dispositions relatives à l'accord local recevant l'aval du Gouvernement. Le texte ne fut, hélas, jamais inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale...

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a choisi de réintroduire cette disposition dans la proposition de loi aujourd'hui soumise à l'examen du Sénat.

(ii) Une nouvelle dérogation limitée à l'écart maximal individuel de représentation, dans le but de réduire la moyenne des écarts

Il reste néanmoins des cas assez nombreux où cet assouplissement ne suffira pas. Si l'on se reporte par exemple au cas de la communauté de communes de Granville Terre et Mer, précédemment examiné, on constate qu'aucun accord local n'est possible, même en portant à 45 % le volant de sièges supplémentaires susceptibles d'être créés.

C'est pourquoi votre rapporteur a souhaité aller plus loin, en s'inspirant des recommandations du récent rapport d'information de notre collègue Mathieu Darnaud, fait au nom de la mission de suivi et de contrôle de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale, sur la revitalisation de l'échelon communal17(*).

Dès lors que l'application des règles de droit commun ne prémunit pas contre de très forts écarts de représentation au sein des conseils communautaires, comme on l'a vu, il serait conforme à l'esprit de la jurisprudence du Conseil constitutionnel d'autoriser les élus municipaux à s'en écarter par un accord local qui réduise en moyenne les écarts de représentation au sein du conseil, quitte à élargir un peu le « tunnel » dans lequel le Conseil enferme en principe les écarts de représentation des communes prises isolément. La jurisprudence Commune d'Éguilles et autre nous y invite même : le législateur avait mis au point des règles de répartition spéciales pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence afin de corriger les écarts excessifs qu'y aurait produits le droit commun, et le Conseil lui a donné raison. Mais la loi ne peut évidemment pas régler tous les cas particuliers. Il y a donc lieu pour le législateur d'autoriser les élus municipaux à mettre au point la répartition des sièges la plus adaptée à leur communauté pour corriger les défauts du droit commun, dès lors qu'il fixe à cet effet des critères au moins aussi rigoureux que ceux à l'aune desquels le Conseil constitutionnel a apprécié la constitutionnalité des dispositions spéciales régissant la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Voilà pourquoi, aux exceptions à la règle de l'écart maximal à la moyenne de plus ou moins 20 %, l'article 1er bis de la proposition de loi ajoute le cas où les conditions suivantes se trouvent réunies :

- la répartition de droit commun aboutit, pour une ou plusieurs communes, à un écart à la moyenne de plus de 40 % ;

- l'accord local réduit la moyenne des écarts de représentation (plus précisément des écarts à la moyenne) résultant du droit commun, pondérée par la population respective de chaque commune ;

- pour aucune commune, l'accord n'aboutit à un écart à la moyenne de plus de 30 % (sauf si cela résulte de l'attribution d'un siège de droit à chaque commune ou de l'écrêtement à la moitié du nombre de sièges revenant à une même commune).

Le « déverrouillage » de l'accord local : illustration

Au sein de la communauté de communes de Granville Terre et Mer, les dispositions prévues à l'article 1er bis de la proposition de loi auraient rendu légal l'accord local trouvé par les élus au printemps 2017, comme on peut le constater par le tableau ci-après.

Cet accord local, en effet, aboutissait à réduire très sensiblement la moyenne des écarts de représentation entre les communes, et à réduire également dans une moindre mesure cette même moyenne pondérée par la population respective de chaque commune. Pour les communes prises isolément, les écarts à la moyenne résultant de ce projet d'accord restaient soit inférieurs à ceux résultant du droit commun, soit cantonnés dans des limites très raisonnables, en-deçà de 25 %.

N.B. La moyenne des écarts à la moyenne, pondérée par la population, s'obtient bien sûr en se fondant, pour chaque commune, sur l'écart à la moyenne en valeur absolue (et non affecté d'un signe « + » ou « - », selon qu'il s'agit d'un excédent ou d'un déficit).

Un projet d'accord local à Granville Terre et Mer

 

Population municipale

Droit en vigueur

Projet d'accord local

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Granville

13 175

17

-4 %

17

-15 %

Saint-Pair-sur-Mer

4 025

5

-8 %

5

-19 %

Bréhal

3 277

4

-9 %

4

-20 %

Donville-les-Bains

3 152

4

-6 %

4

-17 %

Jullouville

2 306

2

-36 %

3

-15 %

Cérences

1 877

2

-21 %

3

5 %

Saint-Jean-des-Champs

1 388

1

-46 %

2

-6 %

La Haye-Pesnel

1 360

1

-45 %

2

-4 %

Saint-Planchers

1 351

1

-45 %

2

-3 %

Bricqueville-sur-Mer

1 195

1

-38 %

2

10 %

Folligny

1 079

1

-31 %

2

22 %

Yquelon

1 063

1

-30 %

2

23 %

Hudimesnil

873

1

-15 %

1

-25 %

Coudeville-sur-Mer

859

1

-13 %

1

-24 %

La Lucerne-d'Outremer

838

1

-11 %

1

-22 %

Bréville-sur-Mer

785

1

-5 %

1

-16 %

Carolles

754

1

-1 %

1

-13 %

Longueville

619

1

+20 %

1

6 %

Saint-Pierre-Langers

565

1

+32 %

1

16 %

Anctoville-sur-Boscq

464

1

+60 %

1

41 %

Muneville-sur-Mer

462

1

+61 %

1

42 %

Saint-Aubin-des-Préaux

425

1

+75 %

1

54 %

Beauchamps

393

1

+89 %

1

67 %

Champeaux

361

1

+106 %

1

82 %

Chanteloup

354

1

+110 %

1

85 %

Saint-Sauveur-la-Pommeraye

346

1

+115 %

1

90 %

Le Loreur

274

1

+171 %

1

139 %

La Mouche

246

1

+202 %

1

167 %

Équilly

194

1

+283 %

1

238 %

Hocquigny

185

1

+302 %

1

254 %

Le Mesnil-Aubert

176

1

+322 %

1

273 %

La Meurdraquière

168

1

+342 %

1

290 %

TOTAL

44 589

60

 

68

 

Moyenne des écarts à la moyenne

   

82,98 %

 

65,64 %

Moyenne des écarts à la moyenne, pondérée par la population

   

26,53 %

 

23,73 %

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 2
(art. L. 5211-40-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales

L'article 2 de la proposition de loi vise à mieux associer les conseillers municipaux qui ne sont pas délégués communautaires aux travaux de l'EPCI à fiscalité propre auquel leur commune appartient, en renforçant leurs droits d'information sur les affaires intercommunales.

1. Le désenchantement des « simples » conseillers municipaux, une conséquence directe des dernières réformes territoriales

La vague de démissions chez les maires de France a retenu l'attention de la presse au cours des derniers mois. Il a moins souvent été question des démissions parmi les autres membres du conseil municipal, phénomène qui, d'après les informations parcellaires dont on dispose, semble être plus préoccupant encore par son ampleur. Le phénomène paraît toucher tout particulièrement les « simples » conseillers municipaux, ceux qui ne représentent pas leur commune au sein du conseil communautaire ou métropolitain.

Ce désenchantement des conseillers municipaux s'explique aisément par la perte de substance des communes, forcées de transférer un nombre croissant de compétences à l'échelon intercommunal, et par l'agrandissement des périmètres intercommunaux à la suite des lois « RCT » de 2010, « MAPTAM » de 2014 et « NOTRe » de 201518(*). D'une part, les conseils municipaux des petites communes ont parfois le sentiment d'avoir été privés de l'essentiel de leurs prérogatives, voire ravalés au rang de « comités des fêtes », selon une expression entendue en audition. D'autre part, il est de plus en plus difficile de se sentir impliqué dans le fonctionnement d'EPCI à fiscalité propre géants, où une petite commune est noyée dans la masse. Même les délégués communautaires des communes les moins peuplées ont souvent le sentiment que les décisions leur échappent, que dire des conseillers municipaux qui ne siègent pas au conseil communautaire !

Certes, il existe des mécanismes destinés à associer les conseillers municipaux aux affaires de l'intercommunalité. Le président de tout EPCI (à fiscalité propre ou non) est tenu d'adresser chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement, ce rapport faisant ensuite l'objet d'une communication par le maire au conseil municipal en séance publique, au cours de laquelle les représentants de la commune au sein de l'organe délibérant de l'EPCI sont entendus. Le président de l'établissement peut être entendu par le conseil municipal de chaque commune membre, à sa demande ou à la demande de celui-ci. Par ailleurs, les représentants de la commune au sein de l'organe délibérant d'un EPCI doivent rendre compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement19(*).

En outre, une base légale a été donnée en 2010 à la pratique consistant à désigner de simples conseillers municipaux au sein des commissions constituées, au sein d'un EPCI à fiscalité propre, pour étudier les questions soumises au conseil communautaire - étant entendu que ces commissions ne détiennent aucun pouvoir délibératif. L'article L. 5211-40-1 n'institue à cet égard qu'une simple faculté, puisqu'il dispose que « Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre forme une commission dans les conditions prévues à l'article L. 2121-2220(*), il peut prévoir la participation de conseillers municipaux des communes membres de cet établissement selon des modalités qu'il détermine. »

2. La proposition de loi : une obligation de délibérer sur la participation des conseillers municipaux aux travaux des commissions thématiques

Les auteurs de la proposition de loi préconisent d'inscrire dans la loi que, dans les EPCI soumis à l'obligation d'établir un règlement intérieur (c'est-à-dire dans ceux qui comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus21(*)), « l'organe délibérant fixe les conditions dans lesquelles des représentants des conseils municipaux des communes membres peuvent participer aux commissions thématiques ».

Cette proposition intéressante n'en a pas moins suscité une certaine perplexité chez votre rapporteur.

L'intention poursuivie lui a paru incertaine. Se proposait-on de mieux associer les conseillers municipaux aux affaires intercommunales ? De faciliter la tâche des conseillers communautaires qui sont l'unique délégué de leur commune, et qui ne peuvent pas se démultiplier en assistant à toutes les réunions ? D'imposer la présence des oppositions municipales au sein des commissions intercommunales ?

La portée juridique de la disposition proposée a également paru douteuse. S'agissait-il de reconnaître dans la loi un nouveau droit, tout en laissant aux conseils communautaires le soin de définir les modalités par lesquelles il trouverait à s'exercer ? Dans ce cas, quel était ce nouveau droit ? Celui de tout conseiller municipal de participer aux réunions de toutes les commissions intercommunales ou de certaines d'entre elles ? Celui des conseillers communautaires de se faire suppléer au sein des commissions par un conseiller municipal de la même commune ? Celui des conseils municipaux d'y désigner des « représentants » supplémentaires ?

Quand bien même ces points auraient été éclaircis, votre rapporteur a estimé que l'articulation proposée entre la loi et le règlement local n'était pas la bonne. Il est parfaitement légitime, pour garantir les droits des élus et le caractère démocratique et transparent des institutions locales, que le législateur impose à celles-ci des règles de fonctionnement22(*). Mais il doit le faire avec une précision suffisante. En l'occurrence, mentionner un nouveau droit des conseillers municipaux sans le caractériser aucunement en définissant, au moins dans les grandes lignes, la manière dont il pourrait s'exercer, ce serait laisser les conseils communautaires dans le plus grand embarras et dans la plus grande insécurité juridique.

Votre rapporteur n'a pas souhaité aller plus loin encore dans cette voie, par exemple en inscrivant dans la loi l'obligation d'ouvrir toutes les réunions des commissions intercommunales facultatives à tous les conseillers municipaux. Une telle pratique peut certes être utile pour « impliquer les élus de base », comme le disait le président de la communauté d'agglomération Saint-Lô Agglo, M. Gilles Quinquenel, mais elle entraîne inévitablement des lourdeurs, comme il le remarquait aussi23(*). Elle provoque aussi des dysfonctionnements : il arrive qu'un maire ou un autre délégué communautaire découvre, lors d'une réunion du conseil communautaire, un projet dont il n'a jamais eu vent, alors qu'il a été examiné par une commission où siège un simple conseiller municipal de sa commune...

Il a donc semblé préférable, sur ce point, de s'en remettre à la décision locale.

3. La position de votre commission : renforcer le droit d'information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales

Le problème de l'association des conseillers municipaux au fonctionnement des EPCI à fiscalité propre n'en est pas moins réel. Pour y apporter un début de réponse, votre rapporteur a choisi de s'inspirer du récent rapport de notre collègue Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l'échelon communal, où il est recommandé de renforcer le droit d'information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales24(*).

Les membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales et de leurs groupements ont, en cette qualité, le droit d'être informés de tout ce qui touche aux affaires de la collectivité ou du groupement concerné. Ce principe, dégagé par la jurisprudence25(*), est désormais inscrit dans la loi26(*) en ce qui concerne les affaires « qui font l'objet d'une délibération », à propos desquelles il a une importance et une vigueur toutes particulières (à défaut d'une information suffisante des membres de l'assemblée délibérante, une délibération est susceptible d'annulation pour vice de procédure). S'agissant des affaires ne donnant lieu à aucune délibération, la jurisprudence exige seulement que les élus ne soient pas placés « dans une situation moins favorable que les habitants ou contribuables de la commune27(*) ». Ils peuvent se prévaloir, par ailleurs, des droits reconnus à toute personne par le code des relations entre le public et l'administration.

Il paraît légitime à votre rapporteur que les « simples » conseillers municipaux, même s'ils ne sont pas appelés à délibérer des affaires de l'EPCI à fiscalité propre, soient également en mesure d'apprécier le bien-fondé des décisions prises au niveau intercommunal et qu'ils se voient, à cette fin, reconnaître le même droit général d'information que les conseillers communautaires. De même, il n'y aurait que des avantages à ce que certaines procédures spéciales d'information leur soient étendues : ainsi, la note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour du conseil communautaire, adressée (dans les EPCI à fiscalité propre comportant au moins une commune de 3 500 habitants ou plus) aux conseillers communautaires en même temps que la convocation, pourrait utilement être communiquée à l'ensemble des conseillers municipaux des communes membres par voie électronique, de même que le rapport annuel d'orientation budgétaire (obligatoire dans les mêmes établissements).

Les mêmes règles pourraient s'appliquer sans difficulté dans les syndicats de communes.

Le non-respect de ces dispositions ne suffirait pas à vicier les délibérations prises par le conseil communautaire ou le comité syndical28(*). Il n'y aurait donc pas lieu pour le juge, le cas échéant, d'annuler les délibérations concernées, mais d'enjoindre au président de l'EPCI de communiquer les informations et documents demandés.

Sur proposition de son rapporteur, et avec l'accord des auteurs de la proposition de loi, votre commission a adopté un amendement COM-3 rectifié substituant ces dispositions au texte initial de l'article 2.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Intitulé de la proposition de loi

Par un amendement COM-4 de son rapporteur, votre commission a choisi de donner à la proposition de loi l'intitulé suivant, plus conforme à son objet : « proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité ».

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée, en retenant l'intitulé suivant : « proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité ».


* 4 Le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence obéit ici à des règles dérogatoires (voir ci-dessous).

* 5 1° bis de l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales.

* 6 Le texte de la proposition de loi ne procède pas sur ce point aux coordinations nécessaires, mais votre rapporteur s'est assurée que l'intention de ses auteurs était bien de s'en tenir à cette répartition « par arrondi à l'entier supérieur », sans attribution d'un siège « de droit » à chaque commune - ce qui serait sans objet - et sans majoration de 10 % des sièges pour quelque cause que ce soit.

* 7 Il ne s'agit pas de la répartition actuelle des sièges, mais de celle qui résulterait de l'application du droit commun en vigueur (y compris la majoration de 10 %) aux populations municipales en vigueur en 2018. La même remarque vaut à propos des simulations suivantes.

* 8 Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-711 DC du 5 mars 2015, cons. 7. Le Conseil constitutionnel ne s'est toutefois pas prononcé sur la question de savoir si ces deux exceptions sont la conséquence nécessaire du principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.

* 9 Décisions du Conseil constitutionnel nos 86-208 DC du 2 juillet 1986 et 2008-573 DC du 8 janvier 2009.

* 10 Décision du Conseil constitutionnel n° 2010-602 DC du 18 février 2010. Ce faisant, comme le rappellent régulièrement les commentaires aux cahiers des décisions, le Conseil n'a pas renoncé à procéder à un tel contrôle, mais il a pris en compte le progrès réalisé par la réforme en comparaison de la situation antérieure au regard du principe d'égalité devant le suffrage.

* 11 Le commentaire aux cahiers de la décision témoigne d'un raisonnement encore plus sophistiqué. Il y est relevé, en effet, que la règle dérogatoire conduit à ce que vingt-cinq communes sur quatre-vingt-douze aient un écart de représentation compris dans le « tunnel » de plus ou moins 20 %, au lieu de vingt-trois en application du droit commun, ce qui ne représente qu'une faible amélioration. Toutefois, il est également noté : 1° que la population des communes dont l'écart à la moyenne se situe dans le « tunnel » de plus ou moins 20 % passe ainsi de 1,177 million à 1,342 million d'habitants ; 2° que la population des communes dont l'écart à la moyenne est diminué (qu'il se situe ou non dans le « tunnel ») représente 82,39 % de la population de la métropole.

* 12 Ce constat s'explique par le fait que, dans ce type de communauté, la ou les communes les plus peuplées bénéficiaient tout particulièrement de la première répartition des sièges à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (première étape), puis du rééquilibrage permis par l'attribution de 10 % de sièges supplémentaires suivant la même méthode (troisième étape). Elles sont déjà sous-représentées, cependant, en raison du grand nombre de sièges surnuméraires attribués de plein droit à de petites communes (deuxième étape). Elles cumuleraient les handicaps en cas d'abandon de la règle de la plus forte moyenne.

* 13 À savoir les deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population, cette majorité devant comprendre le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle regroupe plus du quart de la population totale. Au moment de la création de ces catégories juridiques d'EPCI à fiscalité propre, la répartition des sièges par accord local était même de principe : la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dite « ATR », ne prévoyait aucun autre mode de répartition en ce qui concerne les communautés de communes, et la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « Chevènement », ne fixait une autre règle pour les communauté d'agglomération qu'à titre subsidiaire.

* 14 Voir ci-dessus, le commentaire de l'article 1er.

* 15 Voir le tableau pages 21-22 Ce tableau indique la répartition qui résulterait de l'application des règles de droit commun aux populations municipales en vigueur en 2018. Les variations de population ayant été minimes depuis la dernière recomposition du conseil communautaire en 2017, il se trouve que les chiffres indiqués dans le tableau correspondent exactement à la composition actuelle du conseil.

* 16 Soit 55 sièges (les 38 sièges de l'effectif théorique, auxquels il faut ajouter 17 sièges surnuméraires « de droit » pour les communes sans siège à l'issue de la première étape), augmentés de 25 %.

* 17 Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes, rapport d'information n° 110 (2018-2019) de M. Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l'échelon communal, fait au nom de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale. Voir en particulier les pages 74 à 77 et la proposition n° 22. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r18-110/r18-110_mono.html.

* 18 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 19 Article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales.

* 20 Cet article, qui concerne les communes et qui est rendu applicable aux EPCI par l'article L. 5211-1 du même code, ne concerne que les commissions dont la mise en place est facultative, à l'exclusion donc de la commission d'appel d'offres, de la commission de délégation de service public et de la commission consultative des services publics locaux.

* 21 Articles L. 2121-8 et L. 5211-1 du même code.

* 22 Il n'est pas besoin de rappeler que le principe de libre administration des collectivités territoriales, ne s'applique, aux termes de l'article 72 de la Constitution, que « dans les conditions prévues par la loi ».

* 23 Voir le rapport Grandes communautés : de l'exception à la généralisation ?, établi par le cabinet HJG ADC à la demande de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), de l'Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) et de la Caisse des dépôts et consignations, janvier 2016, p. 41. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.adcf.org/files/THEME-Insitutions-et-pouvoirs-locaux/Etudegrandescommunautes.pdf.

* 24 Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes, rapport d'information n° 110 (2018-2019) précité de M. Mathieu Darnaud, p. 79-81 et proposition n° 24.

* 25 CE, 29 juin 1990, n° 68743, Commune de Guitrancourt.

* 26 Article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, en ce qui concerne les membres du conseil municipal. Cet article est rendu applicable aux membres des organes délibérants des EPCI par l'article L. 5211-1 du même code.

* 27 CE Ass., 9 novembre 1973, n° 80724, Commune de Pointe-à-Pitre.

* 28 L'information insuffisante de personnes extérieures à l'organe délibérant et n'ayant donc pas pris part à la décision ne saurait, en effet, être considérée comme un vice de procédure.