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Proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires

16 janvier 2019 : Petites communes au sein des conseils communautaires ( rapport - première lecture )

Rapport n° 245 (2018-2019) de Mme Maryse CARRÈRE, fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 janvier 2019

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N° 245

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 janvier 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires,

Par Mme Maryse CARRÈRE,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; MM. François Pillet, Jean-Pierre Sueur, François-Noël Buffet, Jacques Bigot, Mmes Catherine Di Folco, Sophie Joissains, M. Arnaud de Belenet, Mme Nathalie Delattre, MM. Pierre-Yves Collombat, Alain Marc, vice-présidents ; M. Christophe-André Frassa, Mme Laurence Harribey, MM. Loïc Hervé, André Reichardt, secrétaires ; Mme Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Philippe Bonnecarrère, Mmes Agnès Canayer, Maryse Carrère, MM. Mathieu Darnaud, Marc-Philippe Daubresse, Mme Jacky Deromedi, MM. Yves Détraigne, Jérôme Durain, Mme Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Jean-Luc Fichet, Pierre Frogier, Mmes Françoise Gatel, Marie-Pierre de la Gontrie, M. François Grosdidier, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Alain Richard, Vincent Segouin, Simon Sutour, Mmes Lana Tetuanui, Catherine Troendlé, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Sénat :

85 et 246 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 16 janvier 2019, sous la présidence de
M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport de Mme Maryse Carrère, rapporteur, et établi son texte sur la proposition de loi n° 503 (2017-2018) visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires, présentée par MM. Jean-Pierre Sueur, Marc Daunis, Éric Kerrouche, Patrick Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain.

Mme Maryse Carrère, rapporteur, a estimé que cette proposition de loi devait être perçue comme un symptôme des dysfonctionnements de l'intercommunalité à fiscalité propre dans certains départements, et a souligné l'urgence d'y apporter des remèdes. Relevant néanmoins que les dispositions proposées soulevaient des difficultés, elle a proposé à la commission de les améliorer et de les compléter, avec l'accord des signataires du texte.

La commission a adopté 4 amendements de son rapporteur.

· Les règles de droit commun relatives à la composition des conseils communautaires

Quatre principes régissent la composition de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : la répartition des sièges doit reposer sur une base essentiellement démographique ; un siège au moins doit être attribué à chaque commune ; une même commune ne peut détenir plus de la moitié des sièges ; une commune ne peut recevoir plus de sièges qu'elle ne compte de conseillers municipaux.

Des règles de droit commun assez complexes ont été mises au point par le législateur pour concilier ces quatre principes. Elles aboutissent, en pratique, à une représentation convenable des plus grandes communes, à une forte surreprésentation des communes les moins peuplées, et à une sous-représentation souvent très sensible des communes de taille moyenne.

Afin de corriger ces déséquilibres, l'article 1er de la proposition de loi vise à substituer à ces règles une nouvelle traduction mathématique du principe de représentation proportionnelle, consistant à arrondir à l'entier supérieur le quotient obtenu en divisant la population de chaque commune par le quotient démographique de l'établissement.

Cette nouvelle méthode conduirait par elle-même à une forte redistribution des sièges au sein des conseils communautaires, au préjudice des communes les plus peuplées, ce qui a paru inopportun et contraire à la jurisprudence Commune d'Éguilles et autre du Conseil constitutionnel du 19 février 2016. C'est pourquoi la commission a choisi de combiner cette nouvelle méthode de répartition avec un nouveau mode de détermination de l'effectif théorique de l'organe délibérant, qui, désormais, tiendrait compte non seulement de la population de l'EPCI à fiscalité propre mais aussi du nombre de ses communes membres.

Ainsi amendé, l'article 1er aboutirait à un rééquilibrage raisonnable et souhaitable de la composition des conseils communautaires.

· L'accord local de répartition des sièges

Sur proposition du rapporteur, la commission a introduit un article 1er bis relatif aux « accords locaux » par lesquels les conseils municipaux des communes membres des communautés de communes et d'agglomération peuvent s'écarter des règles de droit commun relatives à la composition des conseils communautaires.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 20 juin 2014, Commune de Salbris, en effet, les règles relatives aux accords locaux sont devenues si contraignantes qu'elles rendent de tels accords souvent impossibles en pratique.

Pour y remédier, la commission a d'abord choisi de relever, sous conditions, de 25 % à 45 % la proportion de sièges supplémentaires susceptibles d'être créés par accord local (sans augmentation de l'enveloppe indemnitaire).

En outre, dans l'esprit de la jurisprudence Commune d'Éguilles et autre, elle a souhaité autoriser les accords locaux qui, tout en produisant pour certaines communes des écarts de représentation excédant dans une limite raisonnable les maxima habituels en matière de représentation proportionnelle démographique, réduisent en moyenne les écarts de représentation entre communes et entre habitants.

· L'association des conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité

L'article 2 de la proposition de loi, dans sa rédaction initiale, avait pour objet d'imposer aux conseils communautaires de fixer les modalités selon lesquelles des conseillers municipaux des communes membres pourraient participer aux réunions de leurs commissions thématiques.

Tout en soulignant que cette faculté était déjà offerte par la loi, le rapporteur a estimé que la rédaction proposée présentait un risque d'insécurité juridique, et elle n'a pas souhaité imposer aux EPCI à fiscalité propre de nouvelles obligations en la matière.

En revanche, sur sa proposition, la commission a entendu consacrer le droit d'information de l'ensemble des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales.

Enfin, la commission a modifié l'intitulé de la proposition de loi dans un sens plus conforme à son objet.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée, en retenant l'intitulé suivant : « proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité ».

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Madame, Monsieur,

La proposition de loi n° 85 (2018-2019) visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires, présentée par nos collègues Jean-Pierre Sueur, Marc Daunis, Éric Kerrouche, Patrick Kanner et les membres du groupe socialiste et républicain, inscrite à l'ordre du jour du Sénat réservé à ce groupe, le jeudi 24 janvier 2019,
est le symptôme des dysfonctionnements de l'intercommunalité dans certains de nos départements à la suite des dernières réformes territoriales.

Nul ne se préoccuperait de renforcer le poids de certaines communes plutôt que d'autres au sein des instances intercommunales si le fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre était toujours harmonieux, et si le véritable esprit de coopération qui doit présider à leur fonctionnement n'avait pas été mis à mal par des regroupements forcés, par un agrandissement inconsidéré du périmètre de nombreux établissements et par la multiplication des transferts de compétences communales à leur profit, rendus obligatoires par la loi.

On n'accorderait peut-être pas non plus autant d'importance à ce que les conseillers municipaux qui ne sont pas membres de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre auquel leur commune appartient soient correctement associés au fonctionnement quotidien de cet établissement, si la plupart des leviers de décision n'avaient pas été déplacés au niveau intercommunal et si certains conseils municipaux n'avaient pas le sentiment d'avoir été relégués au rang de « comités des fêtes », pour reprendre une expression entendue par votre rapporteur au cours de ses auditions.

Il ne faut évidemment pas noircir le trait. Les communes conservent des compétences de proximité essentielles, qui expliquent l'attachement que les Français continuent de leur témoigner. Beaucoup d'EPCI à fiscalité propre fonctionnent bien, dans la recherche de l'intérêt commun et du compromis, et la question de la représentativité de leurs organes ne se pose pas. Les « simples » conseillers municipaux sont souvent impliqués, d'une manière ou d'une autre, dans les affaires de la communauté.

Il n'en reste pas moins que cette proposition de loi soulève des questions auxquelles il est urgent d'apporter des réponses. Votre commission l'a examinée avec intérêt et, tout en estimant que certaines dispositions proposées se heurtaient à des difficultés juridiques ou présentaient plus d'inconvénients que d'avantages, elle s'est efforcée de les améliorer et de les compléter, avec l'accord de ses auteurs.

I. AMÉLIORER LA REPRÉSENTATIVITÉ DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES

La proposition de loi a d'abord pour objet de corriger la sous-représentation de certaines communes au sein de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre (conseils communautaires ou métropolitains).

Contrairement à ce qu'indiquent l'intitulé de la proposition de loi et son exposé des motifs, ce ne sont pas les plus petites communes qui souffrent, aujourd'hui, d'un déficit de représentation. Au contraire, la règle qui veut que chaque commune soit représentée au sein de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre assure aux communes faiblement peuplées une forte, voire très forte surreprésentation. En revanche, les règles actuelles pénalisent les communes dont la population se situe autour de la moyenne communautaire - selon la configuration de l'EPCI à fiscalité propre, ces communes moyennes peuvent compter quelques centaines d'habitants, quelques milliers ou quelques dizaines de milliers.

A. UNE RÉPARTITION QUI OBÉIT À DES RÈGLES COMPLEXES ET PRODUIT DES ÉCARTS DE REPRÉSENTATION IMPORTANTS

Comme il sera rappelé au cours de l'examen des articles, le nombre et la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre est déterminé :

- soit, dans les seules communautés de communes et d'agglomération, par « accord local » d'une majorité qualifiée de conseils municipaux, dans le respect des conditions fixées par la loi ;

- soit, dans les communautés urbaines et métropoles et, à défaut d'accord local, dans les communautés de communes et d'agglomération, selon les règles de droit commun fixées aux III à VI de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, qui ne laissent qu'une faible latitude aux conseils municipaux.

La répartition des sièges de droit commun répond à quatre principes :

- les sièges doivent être répartis entre les communes sur une base essentiellement démographique ;

- toutefois, il est attribué au moins un siège à chaque commune, ce qui est la traduction du fait qu'un EPCI à fiscalité propre est un organisme de coopération entre communes qui exerce certaines de leurs compétences en leur lieu et place ;

- aucune commune ne peut détenir à elle seule plus de la moitié des sièges, conséquence du principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ;

- aucune commune ne peut se voir attribuer plus de sièges qu'elle ne compte de conseillers municipaux.

Des règles complexes de répartition ont été mises au point par le législateur pour concilier, autant que faire se peut, ces quatre principes.

Or ces règles, en raison notamment de la place qui y est accordée à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, d'une part, et de l'attribution d'un siège de droit à chaque commune, d'autre part, aboutissent à de très substantiels écarts de répartition entre les communes :

- les communes faiblement peuplées sont toujours surreprésentées par rapport à la moyenne, et elles peuvent l'être dans des proportions considérables (jusqu'à 20 000 % d'écart à la moyenne) ;

- les communes les plus peuplées sont, en général, correctement représentées, même si elles accusent souvent un léger déficit ;

- les communes de taille moyenne sont nettement sous-représentées, avec un écart à la moyenne qui dépasse parfois 70 %.

Par ailleurs, dans les communautés de communes et d'agglomération, il est devenu très difficile de corriger ces écarts de représentation par le biais de l'accord local de répartition des sièges. Par sa décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014, Commune de Salbris, en effet, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions légales relatives à l'accord local alors en vigueur, qui étaient extrêmement souples, méconnaissaient le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage. Par la suite, grâce à l'initiative de nos collègues Jean-Pierre Sueur et Alain Richard, le législateur a rétabli la possibilité de conclure un accord local de répartition des sièges dans ces mêmes communautés1(*), mais les nouvelles règles qu'il a fixées pour se conformer à la jurisprudence constitutionnelle sont si contraignantes qu'il leur arrive d'être inapplicables.

B. UNE NOUVELLE RÉPARTITION DE DROIT COMMUN

Afin d'améliorer la représentativité des conseils communautaires, la proposition de loi ne prévoyait, dans sa version initiale, que de modifier les règles de droit commun relatives à la répartition des sièges (article 1er).

Nos collègues proposaient à cet effet d'adopter une nouvelle règle mathématique pour traduire le principe de représentation proportionnelle. Habituellement, pour traduire ce principe, on commence par diviser la population de chaque commune (ou, en contexte électoral, le nombre de suffrages obtenus par chaque liste) par le quotient démographique de l'établissement (équivalent du quotient électoral) et par arrondir les résultats ainsi obtenus à l'entier inférieur pour ensuite répartir les restes. Selon la proposition de nos collègues, on arrondirait le résultat de la division à l'entier supérieur ; par construction, il n'y aurait aucun reste à répartir.

Cette méthode produit, par elle-même, de forts écarts de représentation et ne saurait être considérée comme une traduction fidèle du principe de représentation proportionnelle. Toutefois, en l'espèce, les résultats obtenus doivent être comparés avec ceux de l'ensemble des règles de répartition de droit commun en vigueur.

Votre rapporteur a procédé à de nombreuses simulations, complétées par celles que lui ont fournies les associations d'élus et le Gouvernement. Il en ressort que l'article 1er, dans sa version initiale, aboutissait à corriger légèrement la sous-représentation des communes moyennes (sans nécessairement leur attribuer de sièges supplémentaires, car l'effectif du conseil communautaire aurait été réduit dans de nombreux cas), mais à diminuer très fortement le nombre de sièges revenant aux plus grandes communes, qui se seraient ainsi trouvées fortement sous-représentées. Cela soulevait, aux yeux de votre rapporteur, des problèmes d'opportunité, vu le risque de déstabilisation qu'une redistribution massive des sièges pouvait comporter, et vu le rôle que jouent et doivent jouer les villes centres dans les communautés.

Le mécanisme proposé présentait également des difficultés juridiques, puisqu'il conduisait à aggraver globalement les écarts de représentation au sein des conseils communautaires : au niveau national, le nombre de communes dont l'écart à la moyenne aurait été augmenté aurait excédé le nombre de celles dont l'écart à la moyenne aurait été réduit, et il en aurait été de même en termes de population. Par là même, et compte tenu de la jurisprudence subtile dégagée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-521/528 QPC du 19 février 2016, Commune d'Éguilles et autre, les dispositions proposées s'exposaient à un très fort risque de censure.

Consciente néanmoins de la nécessité d'apporter une réponse au problème posé par la sous-représentation des communes moyennes, votre rapporteur s'est efforcée d'améliorer le dispositif de l'article 1er et d'en corriger les effets indésirables. Avec l'accord et la collaboration des auteurs de la proposition de loi, elle a soumis à votre commission, qui l'a adopté, un amendement qui complète la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » par un nouveau mode de détermination de l'effectif du conseil communautaire qui sert de base au calcul, lequel ne dépendrait plus seulement de la population de l'EPCI à fiscalité propre, mais aussi du nombre de communes qui en sont membres. Ainsi complété, l'article 1er aboutirait à un rééquilibrage modéré et souhaitable de la représentation des communes au sein des conseils communautaires : les plus grandes communes conserveraient le même nombre de sièges ou n'en perdraient que quelques-uns, et les communes moyennes en recevraient souvent un de plus.

C. L'ASSOUPLISSEMENT DES RÈGLES DE L'ACCORD LOCAL

Votre rapporteur a souhaité explorer une autre voie pour améliorer la représentativité des conseils communautaires, tout en rendant aux élus municipaux un peu de latitude (article 1er bis).

Il lui est apparu, en effet, que la législation actuelle relative à l'accord local de répartition des sièges, qui a le mérite d'exister, aboutissait néanmoins à des situations absurdes. Alors même que le droit commun produit de très forts écarts de représentation entre les communes, le législateur a enserré l'accord local dans des règles si contraignantes qu'elles rendent illégal un accord qui, pourtant, diminue les écarts de représentation.

Cela tient en partie au volant maximal de 25 % de sièges supplémentaires susceptibles d'être créés par accord local2(*). Votre commission a donc réintroduit ici une disposition adoptée en octobre 2016 par le Sénat, à l'initiative de Mme la ministre Jacqueline Gourault, alors sénatrice du Loir-et-Cher, et de notre collègue Mathieu Darnaud, et avec l'accord du Gouvernement d'alors, qui consiste à relever ce taux à 45 % dans le cas où cela s'avère nécessaire pour conclure un accord local ou, du moins, un accord qui n'aboutisse pas à diminuer l'effectif du conseil. En tout état de cause, cet assouplissement ne pourrait conduire à répartir plus de dix sièges supplémentaires.

Il a également paru opportun et conforme à l'esprit de la jurisprudence constitutionnelle d'autoriser les accords locaux qui réduisent globalement les écarts de représentation (en tenant compte non seulement du nombre de communes, mais de la population concernée par ces écarts), sans produire pour aucune commune prise isolément un écart excessif. C'est pourquoi votre commission, sur proposition de son rapporteur, a souhaité qu'il puisse être dérogé par accord local à la règle suivant laquelle aucune commune ne peut être surreprésentée ou sous-représentée de plus de 20 %, dès lors :

- que la répartition de droit commun produit elle-même, pour une ou plusieurs communes, un « écart à la moyenne » de plus de 40 % ;

- que l'accord réduit la moyenne des « écarts à la moyenne », pondérée par la population de chaque commune ;

- qu'aucune commune ne se trouve, par l'accord, surreprésentée ou sous-représentée de plus de 30 %, sauf par application de la règle suivant laquelle toute commune doit recevoir au moins un siège ou de celle selon laquelle aucune commune ne peut détenir à elle seule plus de la moitié des sièges.

II. MIEUX ASSOCIER LES CONSEILLERS MUNICIPAUX AU FONCTIONNEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ

L'autre objet de la proposition de loi est de mieux associer les « simples » conseillers municipaux, ceux qui ne représentent pas leur commune au sein de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre auquel elle appartient, au fonctionnement de celui-ci. Ce faisant, il s'agit de répondre au sentiment de frustration exprimé par de nombreux élus qui ont vu leur commune privée d'une large partie de ses compétences au profit de l'intercommunalité à fiscalité propre, et qui n'ont plus les moyens, juridiques ou matériels, de mettre en oeuvre au niveau communal les projets pour lesquels ils avaient souhaité s'investir dans la vie municipale.

La solution proposée à l'article 2 de la proposition de loi - imposer aux conseils communautaires, sauf dans les EPCI à fiscalité propre les plus ruraux, de délibérer pour fixer les conditions de participation de « représentants des conseils municipaux » aux travaux des commissions thématiques - a néanmoins paru inopérante à votre rapporteur, pour des raisons qui seront développées au cours de l'examen des articles. Le vrai moyen de rendre aux conseillers municipaux le goût d'exercer leur mandat est de redéfinir le partage des compétences entre les niveaux communal et intercommunal, et de restituer aux communes les attributions qu'elles sont les mieux à même d'exercer ! Sur ce point, le Sénat a fait récemment de nombreuses propositions3(*).

En revanche, sur proposition de son rapporteur et avec l'accord des auteurs de la proposition de loi, votre commission a souhaité consacrer un droit général d'information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales et, plus spécifiquement, faire en sorte que certains supports d'information aujourd'hui réservés aux membres de l'organe délibérant de l'EPCI (la note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour et le rapport annuel d'orientation budgétaire) soient désormais communiqués à tous.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée, en retenant l'intitulé suivant : « proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité ».

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(art. L. 5211-6-1 et L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales)
Répartition des sièges de droit commun
au sein des conseils communautaires et métropolitains

L'article 1er de la proposition de loi a pour objet de modifier les règles de droit commun relatives à la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, dans le but d'assurer une plus juste représentation des communes de taille moyenne.

1. Le droit en vigueur : une sous-représentation des communes de taille moyenne

Comme cela a été rappelé au cours de l'exposé général, le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires sont déterminés à l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, qui fixe à cet égard des règles de droit commun, dont il est possible de s'écarter par un « accord local » conclu par une majorité qualifiée de conseils municipaux. C'est des règles de droit commun qu'il est question à l'article 1er de la proposition de loi.

Selon le droit commun, la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires et métropolitains s'effectue selon un processus complexe qui comprend quatre étapes.

1e étape : une répartition à la représentation proportionnelle démographique suivant la règle de la plus forte moyenne

La loi fixe l'effectif théorique de l'organe délibérant en fonction de la population de l'EPCI à fiscalité propre.

Population

Nombre de sièges

De moins de 3 500 habitants

16

De 3 500 à 4 999 habitants

18

De 5 000 à 9 999 habitants

22

De 10 000 à 19 999 habitants

26

De 20 000 à 29 999 habitants

30

De 30 000 à 39 999 habitants

34

De 40 000 à 49 999 habitants

38

De 50 000 à 74 999 habitants

40

De 75 000 à 99 999 habitants

42

De 100 000 à 149 999 habitants

48

De 150 000 à 199 999 habitants

56

De 200 000 à 249 999 habitants

64

De 250 000 à 349 999 habitants

72

De 350 000 à 499 999 habitants

80

De 500 000 à 699 999 habitants

90

De 700 000 à 1 000 000 habitants

100

Plus de 1 000 000 habitants

130

Ces sièges sont répartis entre les communes membres en proportion de leur population respective, à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne. Cette règle a tendance à favoriser les communes les plus peuplées.

Deux méthodes usuelles de répartition des sièges à la représentation proportionnelle :
la règle du plus fort reste et celle de la plus forte moyenne

De même que la répartition des sièges au sein d'une instance élue à la représentation proportionnelle suppose de calculer en premier lieu le « quotient électoral », obtenu en divisant le nombre total de suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir, la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre, à la représentation proportionnelle démographique, implique de calculer d'abord le « quotient démographique », c'est-à-dire le rapport entre la population totale de l'établissement (P) et l'effectif de son organe délibérant (E). Le quotient démographique est égal au nombre d'habitants nécessaire pour qu'une commune obtienne un siège à la représentation proportionnelle.

Ensuite, pour chaque commune, on divise la population municipale (p) par le quotient démographique. En arrondissant le résultat à l'entier inférieur, on obtient un nombre provisoire de sièges (sprov) attribué à chaque commune : c'est le nombre de fois que la population municipale regroupe intégralement le nombre d'habitants nécessaire pour obtenir un siège.

Puisque les résultats ont été arrondis à l'entier inférieur, il demeure des sièges non pourvus. Deux méthodes sont habituellement utilisées pour répartir les sièges non pourvus au-delà de cette phase initiale : la règle du plus fort reste et celle de la plus forte moyenne.

En divisant la population de chaque commune par le quotient démographique, on obtient pour chaque commune un « reste », c'est-à-dire un certain nombre d'habitants inférieur au quotient démographique et, par conséquent, n'ayant pas donné droit à l'attribution d'un dernier siège. La règle du plus fort reste imposerait d'attribuer les sièges non pourvus aux communes dont le « reste » est le plus élevé.

En l'occurrence, la législateur a préféré adopter la règle de la plus forte moyenne : pour chaque commune, on calcule quel serait le nombre d'habitants par siège s'il lui était attribué un siège supplémentaire, et le siège est effectivement attribué à la commune où le nombre d'habitants par siège serait le plus élevé. On procède ainsi successivement pour chacun des sièges restant à pourvoir.

La méthode de la plus forte moyenne, mise au point par l'Américain Thomas Jefferson au XVIIIe siècle et reprise, avec quelques variantes, par le Belge Victor d'Hondt au XIXe siècle, a tendance à favoriser les « grands » (les listes de candidats ayant reçu le plus de suffrages ou, ici, les communes les plus peuplées), puisqu'elle leur permet d'obtenir plus d'un siège supplémentaire lors de la répartition des sièges non pourvus initialement, ce qui n'est pas possible avec la méthode du plus fort reste. Elle présente l'avantage, dans certains contextes, de favoriser l'émergence de majorités stables.

2e étape : l'attribution d'un siège aux communes qui ne s'en sont vu attribuer aucun, et l'écrêtement de la représentation des communes ayant obtenu plus de la moitié des sièges

Au cours de cette deuxième étape, il est d'abord attribué (en surnombre par rapport à l'effectif théorique) un siège à chacune des communes qui ne s'en sont vu attribuer aucun à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Cette règle, qui est la conséquence logique du fait qu'une communauté est un organe de coopération entre communes, aboutit à une surreprésentation des plus petites communes.

Par ailleurs, en vertu du principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, aucune commune ne peut se voir attribuer plus de la moitié des sièges (arrondie à l'entier inférieur) au sein du conseil communautaire. Si tel est le cas à l'issue de la première étape, le nombre de sièges finalement attribués à la commune concernée est ramené à la moitié (arrondie à l'entier inférieur) et les sièges retranchés sont répartis entre les autres communes, à la proportionnelle démographique suivant la règle de la plus forte moyenne. Au sein des communautés où il existe une commune plus peuplée que l'ensemble des autres, cette règle aboutit à la sous-représenter.

Enfin, si une commune se voit attribuer en application des règles précédentes un nombre de délégués communautaires supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre de ses délégués est diminué à due concurrence (sans que les sièges ainsi supprimés soient répartis entre les autres communes).

3e étape : une majoration de 10 % des sièges

Au terme de la deuxième étape, la répartition des sièges peut être fortement déséquilibrée, notamment dans les EPCI à fiscalité propre auxquels appartiennent un grand nombre de petites communes : puisqu'on leur a attribué à chacune un siège surnuméraire, l'effectif total du conseil a été fortement augmenté, et les sièges précédemment attribués aux autres communes ne suffisent plus à leur assurer une représentation correcte.

C'est pourquoi la loi prévoit, au cours d'une troisième étape, l'attribution de 10 % de sièges supplémentaires, à titre obligatoire ou facultatif.

· Une majoration obligatoire en cas de déséquilibre en faveur des plus petites communes

Cette majoration de 10 % est obligatoire dans les communautés de communes et d'agglomération et dans les communautés urbaines, lorsque le nombre de communes qui ne s'étaient vu attribuer aucun siège à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (1e étape) est supérieur à 30 % de l'effectif théorique du conseil communautaire.

Ces 10 % de sièges supplémentaires sont eux-mêmes répartis à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, ce qui permet de rééquilibrer la composition du conseil au bénéfice des plus grandes communes.

· Une majoration facultative dans les autres cas

À défaut de majoration obligatoire, les communes ont la faculté de créer et de répartir entre elles 10 % de sièges supplémentaires4(*). Elles les répartissent alors comme elles le souhaitent, à ceci près que la part globale de sièges attribuée à une commune à l'issue de l'ensemble des opérations ne peut s'écarter de plus de 20 % de la part de sa population dans la population totale de l'EPCI, sauf :

- si les première et deuxième étapes aboutissent à un écart de plus de 20 % qui se trouve réduit au cours de la troisième étape ;

- si un deuxième siège est attribué à une commune qui n'en avait reçu qu'un seul à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (ce qui permet de rétablir l'écart entre les petites et les très petites communes).

4e étape : une garantie pour les communes nouvelles

En principe, lorsqu'une commune nouvelle est issue de la fusion de communes qui étaient membres du même EPCI à fiscalité propre, elle se voit attribuer (jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux) autant de délégués communautaires que l'ensemble des communes fusionnées en comptaient précédemment.

Toutefois, s'il s'avère nécessaire de procéder à une nouvelle répartition des sièges au conseil communautaire entre la création de la commune nouvelle et le prochain renouvellement général, la commune nouvelle bénéficie seulement de la garantie de disposer d'au moins autant de délégués communautaires que de communes fusionnées (afin que chacune d'entre elles puisse continuer à être représentée). Cela conduit, le cas échéant, à l'attribution de sièges surnuméraires à la commune nouvelle, au terme de la procédure5(*).

Il en va de même lorsqu'une commune nouvelle est issue de la fusion de communes appartenant à des EPCI à fiscalité propre différents : la répartition des sièges au sein du conseil de l'établissement auquel est rattachée la commune nouvelle doit être revue afin de tenir compte de l'élargissement de l'établissement, et la commune nouvelle bénéficie seulement de la garantie susmentionnée.

En définitive, les règles de répartition des sièges de droit commun :

- conduisent à une forte, voire très forte surreprésentation des petites communes ;

- garantissent une représentation correcte des communes les plus peuplées ;

- ont tendance à pénaliser les communes moyennes, dont la population est de quelques milliers d'habitants.

2. Le dispositif proposé : une nouvelle méthode de représentation proportionnelle

Comme l'ont sans doute constaté les auteurs de la proposition de loi, pour corriger le déficit de représentation des communes moyennes, il est nécessaire de quitter les sentiers battus. On ne peut se contenter, en effet, d'adopter la règle du plus fort reste pour la répartition des sièges non pourvus au terme de la phase initiale. Compte tenu de l'ensemble des étapes de la répartition, l'application de la règle du plus fort reste aboutirait à une diminution de l'effectif du conseil communautaire (puisque davantage de communes se seraient vu attribuer un siège au terme de la première étape, sans qu'il soit nécessaire de leur attribuer un siège surnuméraire au cours de la seconde). D'après les simulations faites par votre rapporteur, l'application de la règle du plus fort reste réduirait fortement la représentation des plus grandes communes, qui deviendraient ainsi nettement sous-représentées, sans pour autant améliorer très significativement la représentation des communes moyennes.

C'est pourquoi l'article 1er de la proposition de loi prévoit un mode de répartition plus original.

Comme au cours de la première étape de la répartition de droit commun selon le droit vigueur, on diviserait pour chaque commune la population municipale (p) par le quotient démographique (P/E), mais au lieu d'arrondir le résultat à l'entier inférieur (pour répartir ensuite les sièges non pourvus), on l'arrondirait à l'entier supérieur. Par définition, il ne resterait plus de sièges non pourvus. Les deuxième et troisième étapes décrites précédemment n'auraient donc plus lieu d'être6(*).

À titre liminaire, on doit reconnaître qu'il n'existe pas de méthode idéale pour assurer une représentation proportionnelle (à la population ou aux suffrages exprimés) au sein d'une instance, dès lors que la simple division de la population d'une commune (ou du nombre de suffrages recueillis par une liste) par le quotient démographique (ou électoral) ne produit pas de nombres entiers. Les méthodes habituelles de la représentation proportionnelle sont des constructions mathématiques et juridiques qu'il est légitime de remettre en cause. La méthode proposée (que l'on appellera « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur ») produit certes des écarts de représentation importants, mais elle doit être comparée, non seulement à la règle de la plus forte moyenne, mais au résultat produit par les différentes étapes de répartition prévues par le droit en vigueur et décrites précédemment.

3. Les problèmes de droit et d'opportunité soulevés par le dispositif proposé

Pour porter une appréciation sur cette nouvelle méthode de répartition des sièges, il convient donc d'abord d'en évaluer les effets de manière aussi précise et large que possible. On constatera par-là que la réforme proposée soulève d'importantes difficultés, tant sur le plan juridique que du point de vue de son opportunité.

(i) Les effets de la réforme proposée : une forte sous-représentation des grandes communes, un bénéfice limité pour les communes moyennes

Selon le droit en vigueur, l'attribution de plein droit d'un siège au moins à l'ensemble des communes au sein de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre produit, tout naturellement, une forte surreprésentation des petites communes, et ce sont principalement les communes moyennes qui en « paient le prix », même si les plus grandes communes sont, elles aussi, souvent sous-représentées.

La méthode proposée à l'article 1er aboutirait à améliorer la représentation des communes moyennes (en leur attribuant un ou deux sièges supplémentaires, ou en diminuant l'effectif du conseil communautaire ou métropolitain) mais à dégrader très fortement celle des plus grandes communes, qui perdraient parfois plus de dix sièges.

Prenons le cas de la communauté de communes de Granville Terre et Mer, dans la Manche, qui est assez représentative à cet égard.

La communauté de communes de Granville Terre et Mer

 

Population municipale

Droit en vigueur7(*)

Méthode de l'arrondi à l'entier supérieur

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Écart par rapport au droit en vigueur

Granville

13 175

17

-4 %

12

-27 %

-5

Saint-Pair-sur-Mer

4 025

5

-8 %

4

-21 %

-1

Bréhal

3 277

4

-9 %

3

-27 %

-1

Donville-les-Bains

3 152

4

-6 %

3

-24 %

-1

Jullouville

2 306

2

-36 %

2

-31 %

 

Cérences

1 877

2

-21 %

2

-15 %

 

Saint-Jean-des-Champs

1 388

1

-46 %

2

+15 %

+1

La Haye-Pesnel

1 360

1

-45 %

2

+17 %

+1

Saint-Planchers

1 351

1

-45 %

2

+18 %

+1

Bricqueville-sur-Mer

1 195

1

-38 %

2

+33 %

+1

Folligny

1 079

1

-31 %

1

-26 %

 

Yquelon

1 063

1

-30 %

1

-25 %

 

Hudimesnil

873

1

-15 %

1

-9 %

 

Coudeville-sur-Mer

859

1

-13 %

1

-7 %

 

La Lucerne-d'Outremer

838

1

-11 %

1

-5 %

 

Bréville-sur-Mer

785

1

-5 %

1

+1 %

 

Carolles

754

1

-1 %

1

+6 %

 

Longueville

619

1

+20 %

1

+29 %

 

Saint-Pierre-Langers

565

1

+32 %

1

+41 %

 

Anctoville-sur-Boscq

464

1

+60 %

1

+72 %

 

Muneville-sur-Mer

462

1

+61 %

1

+72 %

 

Saint-Aubin-des-Préaux

425

1

+75 %

1

+87 %

 

Beauchamps

393

1

+89 %

1

+103 %

 

Champeaux

361

1

+106 %

1

+121 %

 

Chanteloup

354

1

+110 %

1

+125 %

 

Saint-Sauveur-la-Pommeraye

346

1

+115 %

1

+130 %

 

Le Loreur

274

1

+171 %

1

+191 %

 

La Mouche

246

1

+202 %

1

+224 %

 

Équilly

194

1

+283 %

1

+310 %

 

Hocquigny

185

1

+302 %

1

+330 %

 

Le Mesnil-Aubert

176

1

+322 %

1

+352 %

 

La Meurdraquière

168

1

+342 %

1

+374 %

 

TOTAL

44 589

60

 

56

 

-4

Comme on peut le constater, la méthode actuelle de répartition des sièges assure une représentation très convenable des communes de Granville, Saint-Pair-sur-Mer, Bréhal et Donville-les Bains, tandis que les communes de 1 000 à 2 500 habitants sont très fortement sous-représentées, l'écart à la moyenne atteignant dans certains cas plus de 45 %. Le dispositif proposé corrige cette sous-représentation (pour certaines communes plus que pour d'autres), mais elle aggrave considérablement celle des communes les plus peuplées. Dans l'ensemble, l'effectif du conseil communautaire serait légèrement diminué (ce qui accentuerait par ricochet la surreprésentation des petites communes).

Dans le cas de la communauté d'agglomération de Tarbes, le dispositif proposé produit des effets similaires, aggravés par le fait que la commune centre y est déjà nettement sous-représentée. La réforme ne ferait presque que des perdants en nombres absolus de sièges et l'effectif total du conseil diminuerait fortement.

La communauté d'agglomération Tarbes-Lourdes-Pyrénées

 

Population municipale

Droit en vigueur

Méthode de l'arrondi à l'entier supérieur

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Écart par rapport au droit en vigueur

Tarbes

40 593

27

-39 %

16

-58 %

-11

Lourdes

13 946

9

-41 %

6

-55 %

-3

Aureilhan

7 831

5

-41 %

4

-46 %

-1

Bordères-sur-l'Échez

5 015

4

-26 %

2

-58 %

-2

Séméac

4 893

3

-43 %

2

-57 %

-1

Juillan

4 139

2

-55 %

2

-49 %

 

Barbazan-Debat

3 415

2

-46 %

2

-38 %

 

Odos

3 201

2

-42 %

2

-34 %

 

Soues

3 048

2

-40 %

2

-31 %

 

Ibos

2 887

1

-68 %

2

-27 %

+1

Ossun

2 356

1

-61 %

1

-55 %

 

Orleix

2 116

1

-56 %

1

-50 %

 

Laloubère

1 902

1

-52 %

1

-44 %

 

Bazet

1 611

1

-43 %

1

-34 %

 

Oursbelille

1 202

1

-23 %

1

-12 %

 

Horgues

1 186

1

-22 %

1

-11 %

 

Saint-Pé-de-Bigorre

1 163

1

-21 %

1

-9 %

 

Azereix

996

1

-7 %

1

+6 %

 

Louey

962

1

-4 %

1

+10 %

 

Poueyferré

867

1

+6 %

1

+22 %

 

Lamarque-Pontacq

830

1

+11 %

1

+27 %

 

Adé

802

1

+15 %

1

+32 %

 

Bours

800

1

+15 %

1

+32 %

 

Aurensan

779

1

+18 %

1

+36 %

 

Momères

755

1

+22 %

1

+40 %

 

Bernac-Debat

669

1

+38 %

1

+58 %

 

Lanne

581

1

+59 %

1

+82 %

 

Salles-Adour

565

1

+63 %

1

+87 %

 

Sarrouilles

535

1

+72 %

1

+98 %

 

Bénac

529

1

+74 %

1

+100 %

 

Arcizac-Adour

528

1

+75 %

1

+100 %

 

Lagarde

513

1

+80 %

1

+106 %

 

Vielle-Adour

511

1

+80 %

1

+107 %

 

Bartrès

491

1

+88 %

1

+115 %

 

Gardères

440

1

+109 %

1

+140 %

 

Saint-Martin

432

1

+113 %

1

+145 %

 

Allier

409

1

+125 %

1

+158 %

 

Luquet

406

1

+127 %

1

+160 %

 

Loubajac

395

1

+133 %

1

+168 %

 

Julos

364

1

+153 %

1

+190 %

 

Lézignan

351

1

+163 %

1

+201 %

 

Orincles

336

1

+174 %

1

+215 %

 

Visker

329

1

+180 %

1

+221 %

 

Séron

328

1

+181 %

1

+222 %

 

Chis

315

1

+193 %

1

+235 %

 

Jarret

304

1

+203 %

1

+248 %

 

Barlest

295

1

+212 %

1

+258 %

 

Aspin-en-Lavedan

294

1

+213 %

1

+259 %

 

Bernac-Dessus

291

1

+217 %

1

+263 %

 

Peyrouse

275

1

+235 %

1

+284 %

 

Gayan

269

1

+243 %

1

+293 %

 

Arcizac-ez-Angles

256

1

+260 %

1

+313 %

 

Ségus

256

1

+260 %

1

+313 %

 

Sarniguet

248

1

+272 %

1

+326 %

 

Hibarette

238

1

+287 %

1

+344 %

 

Omex

234

1

+294 %

1

+352 %

 

Angos

232

1

+297 %

1

+355 %

 

Ossen

217

1

+325 %

1

+387 %

 

Loucrup

216

1

+327 %

1

+389 %

 

Layrisse

181

1

+409 %

1

+484 %

 

Ger

179

1

+415 %

1

+490 %

 

Juncalas

175

1

+427 %

1

+504 %

 

Geu

172

1

+436 %

1

+514 %

 

Lugagnan

144

1

+540 %

1

+634 %

 

Gazost

138

1

+568 %

1

+666 %

 

Viger

133

1

+593 %

1

+695 %

 

Barry

130

1

+609 %

1

+713 %

 

Montignac

128

1

+620 %

1

+726 %

 

Les Angles

118

1

+681 %

1

+796 %

 

Arrodets-ez-Angles

112

1

+723 %

1

+844 %

 

Arrayou-Lahitte

110

1

+738 %

1

+861 %

 

Germs-sur-l'Oussouet

110

1

+738 %

1

+861 %

 

Bourréac

107

1

+761 %

1

+888 %

 

Escoubès-Pouts

104

1

+786 %

1

+916 %

 

Saint-Créac

94

1

+880 %

1

+1024 %

 

Cheust

85

1

+984 %

1

+1143 %

 

Averan

73

1

+1163 %

1

+1348 %

 

Paréac

60

1

+1436 %

1

+1661 %

 

Berbérust-Lias

53

1

+1639 %

1

+1894 %

 

Ourdis-Cotdoussan

51

1

+1707 %

1

+1972 %

 

Sère-Lanso

51

1

+1707 %

1

+1972 %

 

Ossun-ez-Angles

44

1

+1995 %

1

+2302 %

 

Gez-ez-Angles

30

1

+2972 %

1

+3422 %

 

Ousté

28

1

+3192 %

1

+3674 %

 

Artigues

19

1

+4751 %

1

+5462 %

 

Ourdon

5

1

+18333 %

1

+21035 %

 

TOTAL

 

133

 

116

 

-17

Votre rapporteur a procédé à de nombreuses simulations de ce type, qui font apparaître des résultats similaires. Elles ont été corroborées par celles que lui ont fournies l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) et la direction générale des collectivités locales (DGCL).

La DGCL, en effet, a pu procéder à des simulations sur l'ensemble des EPCI à fiscalité propre de France, dont elle a fourni les résultats à votre rapporteur. On peut en tirer plusieurs conclusions intéressantes :

- certaines communes perdraient un nombre considérable de sièges avec la réforme proposée - il s'agit de communes nettement plus peuplées que la moyenne des communes du même EPCI à fiscalité propre. Le cas le plus extrême est celui de Reims, commune de 184 000 habitants qui cohabite avec 142 autres communes au sein de la communauté urbaine de Reims, dont 87 communes de moins de 500 habitants. Reims perdrait 34 sièges au sein du conseil communautaire ;

- le nombre de communes dont l'écart de représentation s'aggraverait (qu'il s'agisse de sous-représentation ou de surreprésentation) serait de 20 203, tandis que 12 664 communes verraient leur écart de représentation réduit ;

- en termes de population, 37 840 670 personnes habitent une commune dont l'écart de représentation s'aggraverait, tandis que les communes dont l'écart de représentation serait réduit regroupent 21 712 939 personnes ; cette considération a son importance compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, comme on le verra ;

- en revanche, le nombre de communes dont l'écart de représentation se situe entre - 20 % et + 20 %, « tunnel » généralement admis par le Conseil constitutionnel, serait augmenté de 652. Elles ne sont aujourd'hui que 10 449 sur 35 553 communes ; 2 727 communes rentreraient dans le « tunnel » quand 2 075 en sortiraient.

(ii) Un fort risque d'inconstitutionnalité

En la matière, le législateur n'a pas les mains libres. Les dispositions légales relatives à la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre doivent être conformes à des règles constitutionnelles dont le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser la nature et la portée.

Depuis sa décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, le Conseil constitutionnel considère que le principe d'égalité du suffrage impose, étant donné la nature des EPCI à fiscalité propre, que leurs assemblées délibérantes soient élues sur des bases essentiellement démographiques et que la répartition des sièges entre les communes soit donc - en principe - proportionnelle à leur population, même s'il admet que d'autres considérations d'intérêt général puissent être prises en compte. Selon un considérant de principe plusieurs fois repris, « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités locales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques ; que s'il s'ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité locale participante, il peut être toutefois tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein du conseil concerné ».

Comme pour d'autres applications du principe d'égalité du suffrage, le Conseil constitutionnel laisse au législateur un pouvoir d'appréciation sur les considérations d'intérêt général qui peuvent justifier de s'écarter de la règle de la représentation proportionnelle à la population, et dans quelle mesure exactement (même s'il exige que ce soit « dans une mesure limitée »). Il s'en tient donc, sur ce point, à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. S'agissant des conseils communautaires et métropolitains, le Conseil constitutionnel a ainsi explicitement admis les deux principales exceptions au principe de proportionnalité à la population, à savoir l'attribution d'au moins un siège à chaque commune et l'écrêtement éventuel à la moitié du nombre de sièges revenant à une commune8(*).

Par ailleurs, sans modifier l'intensité de son contrôle, le Conseil constitutionnel a précisé les éléments qui le conduisent à considérer que des écarts de représentation par rapport à la proportionnelle démographique sont excessifs. De manière générale, en matière électorale, il a ainsi consacré un seuil maximal de 20 % d'écart à la moyenne, reprenant ainsi à son compte les limites que le législateur s'était lui-même assigné en 1986 puis en 2009 en vue de la délimitation des circonscriptions électorales pour l'élection des députés au sein d'un même département. Le Conseil avait alors validé ce choix9(*). Par la suite, il a confirmé le caractère restreint de son contrôle en n'examinant pas les écarts à la moyenne à l'intérieur de la fourchette de plus ou moins 20 %10(*).

Force est de constater, cependant, que les règles de droit commun actuelles relatives à la répartition des sièges au sein des conseils communautaires et métropolitains produisent des écarts à la moyenne bien supérieurs à 20 %, par défaut ou par excès. Ces écarts considérables sont la conséquence de l'attribution d'un siège au moins à chaque commune et de l'écrêtement éventuel à la moitié du nombre de sièges revenant à une commune, que le Conseil constitutionnel admet par ailleurs. C'est pourquoi, dans ce domaine, le Conseil s'attache plutôt à ce que les réformes ou les régimes spéciaux adoptés par le législateur aient pour effet de réduire globalement les écarts de représentation - sans nécessairement ramener l'ensemble des écarts à l'intérieur du « tunnel » de plus ou moins 20 %.

Ainsi, dans sa décision n° 2015-521/528 QPC du 19 février 2016, Commune d'Éguilles et autre, le Conseil constitutionnel s'est livré à une analyse méticuleuse de l'impact des dispositions spécifiques adoptées en 2014 pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Dans cette métropole, en effet, après une première répartition des sièges à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne (première étape), puis l'attribution d'un siège surnuméraire aux communes sans siège (deuxième étape), le 4° bis du IV de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales prévoit l'attribution de plein droit de 20 % de sièges supplémentaires, répartis à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne entre les seules communes ayant bénéficié de la première répartition selon la même méthode (au cours de la première étape). Constatant que le dispositif avait pour effet d'accentuer la sous-représentation de certaines communes, le Conseil constitutionnel l'a néanmoins validé, en tenant compte à la fois du nombre de communes dont l'écart de représentation se trouvait réduit par la règle dérogatoire (par rapport au droit commun) et de leur population : « si [...] cette attribution a pour conséquence d'accroître "l'écart à la moyenne" pour certaines communes, ces dernières ne représentent qu'une faible part de l'ensemble des communes et de l'ensemble de la population de la métropole11(*) ».

Or, comme cela a été relevé, l'article 1er de la proposition de loi aurait pour effet d'aggraver l'écart de représentation de 20 203 communes (contre 12 664 communes qui verraient leur écart à la moyenne réduit), affectant ainsi 37 840 670 habitants (contre 21 712 939 qui seraient représentés plus adéquatement). Il s'expose donc à un fort risque de censure par le Conseil constitutionnel.

(iii) Une opportunité contestable

En outre, pour améliorer légèrement la représentation des communes moyennes, le dispositif proposé aboutit à dégrader, parfois très significativement, celle des communes les plus peuplées de la communauté - qui, le plus souvent, y sont déjà sous-représentées.

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'un tel choix. Les communes les plus peuplées jouent nécessairement un rôle moteur dans l'intercommunalité : les services de la ville centre sont parfois communs avec ceux de l'EPCI à fiscalité propre ; les bases fiscales de l'établissement sont souvent situées en bonne partie sur son territoire. Elle est par ailleurs exposée à des charges de centralité, dans le cadre des compétences restées communales, qui profitent aux communes environnantes. Il n'est donc pas illégitime de garantir à ces grandes communes une représentation sinon tout à fait fidèle, du moins convenable au sein de l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre auquel elles appartiennent.

Lors de son audition, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) a également exprimé la crainte que cette proposition de loi ne provoque des tensions entre grandes et moyennes communes, là où il existe aujourd'hui de bonnes relations de travail, et alors même que le bénéfice en serait modeste pour les communes moyennes.

4. La solution retenue par votre commission : compléter la nouvelle méthode de répartition proposée par une révision de l'effectif des conseils communautaires

L'article 1er a donné lieu à des échanges nourris entre votre rapporteur, les auteurs de la proposition de loi et le Gouvernement, car tous partagent le constat de la sous-représentation des communes moyennes au sein des conseils communautaires et métropolitains et le souhait de trouver un correctif adapté.

Il a été observé que le dispositif proposé produisait surtout des effets indésirables dans les EPCI à fiscalité propre où il existe une ou quelques communes beaucoup plus peuplées que la moyenne et une multitude de communes de petite, voire de très petite taille. C'est là que la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » aboutit à réduire fortement la représentation des grandes communes, alors même qu'elles sont déjà sous-représentées12(*).

Aussi a-t-il été imaginé de combiner la nouvelle méthode de répartition proposée avec de nouvelles règles pour la détermination de l'effectif de l'organe délibérant.

Aujourd'hui, l'effectif théorique du conseil communautaire ou métropolitain - qui sert de base à la première répartition des sièges à la représentation proportionnelle (première étape) - est fixé par référence à la population de l'EPCI à fiscalité propre. Il serait légitime de prendre également en compte le nombre de communes membres de l'établissement, en raison du fait que ce nombre a une incidence directe sur la représentativité du conseil : à partir de l'effectif théorique prévu par la loi, l'attribution d'un siège de droit à chaque commune produit d'importantes distorsions de représentation. L'amendement COM-1, déposé par votre rapporteur avec l'accord du groupe socialiste et républicain, consiste donc à combiner les deux critères de la population et du nombre de communes membres pour la détermination de l'effectif théorique de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre : cet effectif serait égal à la moitié du nombre de communes (arrondie à l'entier inférieur), augmentée du nombre de sièges prévu au tableau figurant au III de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. Ce même tableau serait revu afin de réduire le nombre de sièges par tranche de population à environ 75 % de sa valeur actuelle.

Population municipale de l'EPCI à fiscalité propre

Effectif de l'organe délibérant

 

Droit en vigueur

Amendement COM-1

De moins de 3 500 habitants

16

12

 

+ la moitié du nombre de communes
(arrondie à l'entier inférieur)

De 3 500 à 4 999 habitants

18

13

De 5 000 à 9 999 habitants

22

16

De 10 000 à 19 999 habitants

26

19

De 20 000 à 29 999 habitants

30

22

De 30 000 à 39 999 habitants

34

25

De 40 000 à 49 999 habitants

38

28

De 50 000 à 74 999 habitants

40

30

De 75 000 à 99 999 habitants

42

31

De 100 000 à 149 999 habitants

48

36

De 150 000 à 199 999 habitants

56

42

De 200 000 à 249 999 habitants

64

48

De 250 000 à 349 999 habitants

72

54

De 350 000 à 499 999 habitants

80

60

De 500 000 à 699 999 habitants

90

67

De 700 000 à 1 000 000 habitants

100

75

Plus de 1 000 000 habitants

130

97

D'après les simulations auxquelles il a été possible de procéder, un tel mode de calcul aurait un effet légèrement inflationniste sur le nombre total de conseillers communautaires au niveau national. Il conduirait le plus souvent à augmenter légèrement l'effectif du conseil par rapport au droit en vigueur. Afin notamment de respecter les règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires, votre rapporteur a veillé à ce que cette modification n'ait pas d'incidence sur l'enveloppe indemnitaire des conseils.

Assortie de ce correctif touchant à l'effectif pris pour base de calcul, la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » aboutit à une redistribution modérée et opportune des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre. Il n'a pas été possible d'obtenir des simulations sur l'ensemble de la France, mais, dans les cas étudiés par votre rapporteur, l'article 1er ainsi modifié conduit à maintenir ou à diminuer légèrement le nombre de sièges revenant aux communes les plus peuplées, et à augmenter d'un siège, dans bien des cas, la représentation des communes moyennes les plus pénalisées par le droit en vigueur. Les écarts moyens de représentation s'en trouveraient réduits. Pour reprendre les exemples mentionnés précédemment :

- au sein de la communauté de communes de Granville Terre et Mer, où la différence de situation est très accusée entre les plus grandes communes (dont l'écart à la moyenne est minime) et les suivantes (fortement sous-représentées), la commune de Granville perdrait trois sièges (avec 14 sièges) et celle de Saint-Pair-sur-Mer un siège (avec quatre sièges), tandis que les communes de Jullouville, Saint-Jean-des-Champs, La Haye-Pesnel, Saint-Planchers, Bricqueville-sur-Mer, Folligny et Yquelon en gagneraient un ; l'effectif total serait de 63 sièges (soit trois sièges de plus qu'actuellement) ;

- au sein de la communauté d'agglomération de Tarbes Lourdes Pyrénées, dix communes de taille moyenne gagneraient un siège, les autres conserveraient leur représentation actuelle ;

- au sein de la communauté urbaine de Reims, six communes gagneraient un siège, les autres (Reims y compris) n'en perdraient pas.

Des simulations détaillées, faisant apparaître pour chaque commune le nombre de sièges et l'écart à la moyenne résultant du droit commun en vigueur, de la proposition de loi initiale et du texte de votre commission, dans neuf EPCI à fiscalité propre de catégories juridiques et de configurations démographiques différentes, figurent en annexe au présent rapport.

Les effets de la réforme proposée mériteront de faire l'objet d'une étude exhaustive avant le terme de la navette législative. Le texte peut sans doute être encore amélioré. Mais il a paru souhaitable à votre commission de faire avancer la réflexion sur le moyen de rendre la composition des conseils communautaires plus juste et plus représentative, en soumettant au Sénat un dispositif suffisamment robuste et maîtrisé.

Il a par ailleurs été procédé, par le même amendement COM-1, à diverses améliorations rédactionnelles et coordinations rendues nécessaires par l'adoption de la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » pour la répartition des sièges.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales)
Accord local de répartition des sièges

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-2, l'article 1er bis de la proposition de loi a pour objet d'assouplir les règles qui encadrent « l'accord local » par lequel les conseils municipaux peuvent s'écarter des dispositions de droit commun relatives au nombre et à la répartition des sièges au sein du conseil d'une communauté de communes ou d'agglomération.

1. L'accord local de répartition des sièges, désormais soumis à des conditions très restrictives

Dans les communautés de communes et d'agglomération, il est possible de déroger aux règles de droit commun relatives à l'effectif du conseil communautaire et à la répartition des sièges par accord d'une majorité qualifiée de communes13(*).

Longtemps, de tels accords locaux n'ont été soumis qu'à des conditions très peu contraignantes. Sous réserve que chaque commune disposât d'au moins un siège et qu'aucune ne s'en vît attribuer plus de la moitié, la répartition des sièges entre les communes pouvait être définie avec beaucoup de latitude et devait seulement « tenir compte » de la population de chaque commune.

Par sa décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014, Commune de Salbris, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions législatives alors en vigueur, au motif qu'elles ne garantissaient pas suffisamment le respect du principe d'égalité devant le suffrage, qu'il avait déjà jugé applicable à la composition de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre14(*). Le Conseil constitutionnel a néanmoins confirmé à cette occasion qu'il pouvait être « tenu compte dans une mesure limitée d'autres considérations d'intérêt général » dans la répartition des sièges, « et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d'au moins un représentant au sein de cet organe délibérant ».

L'extinction progressive des accords locaux antérieurs à la décision Commune de Salbris

Afin de ne pas déstabiliser à l'excès les institutions locales, le Conseil constitutionnel n'a pas imposé de remettre en cause immédiatement les accords locaux en vigueur au jour de sa décision. Il a seulement rendu sa déclaration d'inconstitutionnalité applicable aux instances en cours devant la juridiction administrative, et prévu que le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérant des EPCI à fiscalité propre concernés devraient être remis en cause en cas de renouvellement partiel ou intégral du conseil municipal d'au moins une commune membre.

Par ailleurs, dans tous les cas prévus au 1° de l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales, qui imposent de procéder à la détermination du nombre et de la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, les accords locaux éventuellement en vigueur sont caducs de plein droit ; les dispositions abrogées ne pourraient donc trouver à s'appliquer.

Compte tenu du nombre d'élections partielles intervenues depuis 2014 et, surtout, de la refonte intégrale de la carte intercommunale en 2017, il ne reste que très peu de communautés de communes ou d'agglomération où un accord local conclu antérieurement à la décision Commune de Salbris soit encore en vigueur.

La loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire, due à l'initiative de nos collègues Jean-Pierre Sueur et Alain Richard, a rétabli la possibilité de déroger aux règles de droit commun en la matière, tout en encadrant les accords locaux par des règles beaucoup plus rigoureuses qu'auparavant, afin de se conformer à la jurisprudence constitutionnelle.

Désormais, la répartition des sièges définie par accord local doit respecter les règles suivantes :

- le nombre total de sièges répartis ne peut excéder de plus de 25 % celui qui résulterait du droit commun ;

- les sièges sont répartis en fonction de la population municipale de chaque commune ;

- chaque commune dispose d'au moins un siège ;

- aucune commune ne peut détenir plus de la moitié des sièges ;

- sans préjudice des deux règles précédentes, la part de sièges attribuée à chaque commune ne peut s'écarter de plus de 20 % de la proportion de sa population dans la population globale des communes membres, sauf :

o lorsque la répartition de droit commun conduirait elle-même à un écart de plus de 20 % et que l'accord local maintient ou réduit cet écart ;

o ou lorsque deux sièges sont attribués à une commune qui ne s'en serait vu attribuer qu'un seul à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (première étape du droit commun).

Le Conseil constitutionnel, saisi avant la promulgation de la loi par un grand nombre de nos collègues sénateurs, qui souhaitaient s'assurer de la robustesse du dispositif adopté afin d'éviter d'exposer les communautés de communes et d'agglomération qui en auraient fait usage à un nouveau risque de déstabilisation, a validé intégralement le texte adopté par le Parlement, moyennant une réserve d'interprétation :

- il a confirmé le bien-fondé des règles qui garantissent un siège au moins à chaque commune et évitent qu'une même commune ne détienne plus de la moitié des sièges ;

- il a admis la première exception à la règle de l'écart maximal de plus ou moins 20 %, « le législateur [ayant] entendu prendre en compte le fait que l'attribution des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne aboutit, dans certains cas, à de substantielles différences de représentation, lesquelles peuvent être ainsi corrigées » ;

- il a également admis la seconde exception, au bénéfice des communes qui n'aurait reçu qu'un seul siège par application stricte de la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, « le législateur [ayant] entendu assurer une représentation plus adaptée de ces communes et réduire les écarts de représentation entre les plus petites communes et des communes plus peuplées ». Il a seulement considéré que ce second siège ne pouvait être attribué arbitrairement à certaines communes plutôt qu'à d'autres, plus peuplées : « l'attribution de ce second siège aux communes remplissant les conditions pour pouvoir en bénéficier ne saurait, sans méconnaître le principe d'égalité devant le suffrage, être réservée à certaines communes à l'exclusion d'autres communes dont la population serait égale ou supérieure ».

Prises ensemble, les nouvelles règles qui régissent l'accord local sont parfois inapplicables. En fonction de la configuration de la communauté, c'est-à-dire du nombre et de la population respective de ses communes membres, il peut être impossible de trouver un accord local qui respecte l'ensemble des exigences énoncées par la loi.

L'accord local impossible :
le cas de la communauté de communes de Granville Terre et Mer

La composition du conseil de la communauté de communes de Granville Terre et Mer a été indiquée précédemment15(*).

Dans cette communauté, aucun accord local n'est envisageable.

Il ne serait possible, par exemple, de parvenir à une répartition des sièges dans laquelle aucune commune ne se trouve sous-représentée de plus de 20 % qu'en portant l'effectif du conseil communautaire à 79 membres, bien au-delà du maximum autorisé de 68 sièges16(*). (Le cas prévu par la loi où la sous-représentation peut rester supérieure à 20 %, à condition que l'accord local maintienne ou réduise l'écart auquel aboutit le droit commun, ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce.)

En outre, ce résultat hypothétique ne serait obtenu qu'en portant la surreprésentation de certaines communes au-delà de 20 %. Dans certains cas, la règle qui autorise à dépasser le seuil de 20 % en attribuant un second siège à une commune qui ne s'en serait vu attribuer qu'un seul à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne permet de contourner cet écueil. Mais deux communes (Bréville et Carolles) se voient ici attribuer deux sièges alors qu'elles n'en auraient eu aucun à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, ce que la loi ne permet pas.

En juin 2017, lorsqu'il a fallu procéder à cette opération à la suite du décès du maire d'une des communes membres, le préfet de la Manche a fixé le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire sans tenir compte de l'accord local approuvé par les conseils municipaux. Il a en effet considéré - à bon droit semble-t-il - que cet accord ne respectait pas l'ensemble des prescriptions légales.

Dans d'autres cas, le seul accord qu'il soit possible de trouver aboutirait à réduire l'effectif du conseil communautaire, par rapport à ce que prévoit le droit commun - ce qui soulève d'autres difficultés.

En octobre 2016, à l'occasion de l'examen par le Sénat de la proposition de loi n° 632 (2015-2016) de Mme Jacqueline Gourault, alors sénatrice de Loir-et-Cher, de notre collègue Mathieu Darnaud et de plusieurs autres de nos collègues tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale, la direction générale des collectivités locales estimait à la moitié la part des communautés de communes et d'agglomération où aucun accord local dit « positif » (maintenant ou augmentant l'effectif du conseil par rapport au droit commun) ne pouvait être trouvé, et à vingt-quatre le nombre de celles où aucun accord, positif ou négatif, n'était possible.

2. Les deux assouplissements proposés par votre commission

(i) Une augmentation modérée du nombre de sièges à répartir

Afin d'y remédier, le texte initial de cette même proposition de loi n° 632 (2015-2016) prévoyait que le nombre de sièges supplémentaires créés par accord local, aujourd'hui limité à 25 %, pût être augmenté d'autant d'unités que nécessaire pour respecter l'ensemble des autres conditions légales auxquelles les accords locaux sont soumis. Sur proposition de son rapporteur, notre collègue Catherine di Folco, votre commission avait estimé plus raisonnable d'instituer même dans ce cas un plafond de 45 % de sièges supplémentaires, afin d'éviter la constitution de conseils communautaires pléthoriques. (En outre, cet assouplissement n'aurait pu conduire à la création de plus de dix sièges de plus que ce qu'autorisait le droit en vigueur.) Selon les estimations qui avaient alors été produites, une telle disposition aurait permis la conclusion d'un accord local dit « positif » dans 20 % de communautés de communes et d'agglomération supplémentaires, portant à sept sur dix environ la part de ces communautés où un tel accord local serait possible.

La proposition de loi ainsi amendée fut adoptée par le Sénat le 26 octobre 2016, les dispositions relatives à l'accord local recevant l'aval du Gouvernement. Le texte ne fut, hélas, jamais inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale...

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a choisi de réintroduire cette disposition dans la proposition de loi aujourd'hui soumise à l'examen du Sénat.

(ii) Une nouvelle dérogation limitée à l'écart maximal individuel de représentation, dans le but de réduire la moyenne des écarts

Il reste néanmoins des cas assez nombreux où cet assouplissement ne suffira pas. Si l'on se reporte par exemple au cas de la communauté de communes de Granville Terre et Mer, précédemment examiné, on constate qu'aucun accord local n'est possible, même en portant à 45 % le volant de sièges supplémentaires susceptibles d'être créés.

C'est pourquoi votre rapporteur a souhaité aller plus loin, en s'inspirant des recommandations du récent rapport d'information de notre collègue Mathieu Darnaud, fait au nom de la mission de suivi et de contrôle de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale, sur la revitalisation de l'échelon communal17(*).

Dès lors que l'application des règles de droit commun ne prémunit pas contre de très forts écarts de représentation au sein des conseils communautaires, comme on l'a vu, il serait conforme à l'esprit de la jurisprudence du Conseil constitutionnel d'autoriser les élus municipaux à s'en écarter par un accord local qui réduise en moyenne les écarts de représentation au sein du conseil, quitte à élargir un peu le « tunnel » dans lequel le Conseil enferme en principe les écarts de représentation des communes prises isolément. La jurisprudence Commune d'Éguilles et autre nous y invite même : le législateur avait mis au point des règles de répartition spéciales pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence afin de corriger les écarts excessifs qu'y aurait produits le droit commun, et le Conseil lui a donné raison. Mais la loi ne peut évidemment pas régler tous les cas particuliers. Il y a donc lieu pour le législateur d'autoriser les élus municipaux à mettre au point la répartition des sièges la plus adaptée à leur communauté pour corriger les défauts du droit commun, dès lors qu'il fixe à cet effet des critères au moins aussi rigoureux que ceux à l'aune desquels le Conseil constitutionnel a apprécié la constitutionnalité des dispositions spéciales régissant la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Voilà pourquoi, aux exceptions à la règle de l'écart maximal à la moyenne de plus ou moins 20 %, l'article 1er bis de la proposition de loi ajoute le cas où les conditions suivantes se trouvent réunies :

- la répartition de droit commun aboutit, pour une ou plusieurs communes, à un écart à la moyenne de plus de 40 % ;

- l'accord local réduit la moyenne des écarts de représentation (plus précisément des écarts à la moyenne) résultant du droit commun, pondérée par la population respective de chaque commune ;

- pour aucune commune, l'accord n'aboutit à un écart à la moyenne de plus de 30 % (sauf si cela résulte de l'attribution d'un siège de droit à chaque commune ou de l'écrêtement à la moitié du nombre de sièges revenant à une même commune).

Le « déverrouillage » de l'accord local : illustration

Au sein de la communauté de communes de Granville Terre et Mer, les dispositions prévues à l'article 1er bis de la proposition de loi auraient rendu légal l'accord local trouvé par les élus au printemps 2017, comme on peut le constater par le tableau ci-après.

Cet accord local, en effet, aboutissait à réduire très sensiblement la moyenne des écarts de représentation entre les communes, et à réduire également dans une moindre mesure cette même moyenne pondérée par la population respective de chaque commune. Pour les communes prises isolément, les écarts à la moyenne résultant de ce projet d'accord restaient soit inférieurs à ceux résultant du droit commun, soit cantonnés dans des limites très raisonnables, en-deçà de 25 %.

N.B. La moyenne des écarts à la moyenne, pondérée par la population, s'obtient bien sûr en se fondant, pour chaque commune, sur l'écart à la moyenne en valeur absolue (et non affecté d'un signe « + » ou « - », selon qu'il s'agit d'un excédent ou d'un déficit).

Un projet d'accord local à Granville Terre et Mer

 

Population municipale

Droit en vigueur

Projet d'accord local

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Nombre de sièges par commune

Écart à la moyenne

Granville

13 175

17

-4 %

17

-15 %

Saint-Pair-sur-Mer

4 025

5

-8 %

5

-19 %

Bréhal

3 277

4

-9 %

4

-20 %

Donville-les-Bains

3 152

4

-6 %

4

-17 %

Jullouville

2 306

2

-36 %

3

-15 %

Cérences

1 877

2

-21 %

3

5 %

Saint-Jean-des-Champs

1 388

1

-46 %

2

-6 %

La Haye-Pesnel

1 360

1

-45 %

2

-4 %

Saint-Planchers

1 351

1

-45 %

2

-3 %

Bricqueville-sur-Mer

1 195

1

-38 %

2

10 %

Folligny

1 079

1

-31 %

2

22 %

Yquelon

1 063

1

-30 %

2

23 %

Hudimesnil

873

1

-15 %

1

-25 %

Coudeville-sur-Mer

859

1

-13 %

1

-24 %

La Lucerne-d'Outremer

838

1

-11 %

1

-22 %

Bréville-sur-Mer

785

1

-5 %

1

-16 %

Carolles

754

1

-1 %

1

-13 %

Longueville

619

1

+20 %

1

6 %

Saint-Pierre-Langers

565

1

+32 %

1

16 %

Anctoville-sur-Boscq

464

1

+60 %

1

41 %

Muneville-sur-Mer

462

1

+61 %

1

42 %

Saint-Aubin-des-Préaux

425

1

+75 %

1

54 %

Beauchamps

393

1

+89 %

1

67 %

Champeaux

361

1

+106 %

1

82 %

Chanteloup

354

1

+110 %

1

85 %

Saint-Sauveur-la-Pommeraye

346

1

+115 %

1

90 %

Le Loreur

274

1

+171 %

1

139 %

La Mouche

246

1

+202 %

1

167 %

Équilly

194

1

+283 %

1

238 %

Hocquigny

185

1

+302 %

1

254 %

Le Mesnil-Aubert

176

1

+322 %

1

273 %

La Meurdraquière

168

1

+342 %

1

290 %

TOTAL

44 589

60

 

68

 

Moyenne des écarts à la moyenne

   

82,98 %

 

65,64 %

Moyenne des écarts à la moyenne, pondérée par la population

   

26,53 %

 

23,73 %

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 2
(art. L. 5211-40-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales

L'article 2 de la proposition de loi vise à mieux associer les conseillers municipaux qui ne sont pas délégués communautaires aux travaux de l'EPCI à fiscalité propre auquel leur commune appartient, en renforçant leurs droits d'information sur les affaires intercommunales.

1. Le désenchantement des « simples » conseillers municipaux, une conséquence directe des dernières réformes territoriales

La vague de démissions chez les maires de France a retenu l'attention de la presse au cours des derniers mois. Il a moins souvent été question des démissions parmi les autres membres du conseil municipal, phénomène qui, d'après les informations parcellaires dont on dispose, semble être plus préoccupant encore par son ampleur. Le phénomène paraît toucher tout particulièrement les « simples » conseillers municipaux, ceux qui ne représentent pas leur commune au sein du conseil communautaire ou métropolitain.

Ce désenchantement des conseillers municipaux s'explique aisément par la perte de substance des communes, forcées de transférer un nombre croissant de compétences à l'échelon intercommunal, et par l'agrandissement des périmètres intercommunaux à la suite des lois « RCT » de 2010, « MAPTAM » de 2014 et « NOTRe » de 201518(*). D'une part, les conseils municipaux des petites communes ont parfois le sentiment d'avoir été privés de l'essentiel de leurs prérogatives, voire ravalés au rang de « comités des fêtes », selon une expression entendue en audition. D'autre part, il est de plus en plus difficile de se sentir impliqué dans le fonctionnement d'EPCI à fiscalité propre géants, où une petite commune est noyée dans la masse. Même les délégués communautaires des communes les moins peuplées ont souvent le sentiment que les décisions leur échappent, que dire des conseillers municipaux qui ne siègent pas au conseil communautaire !

Certes, il existe des mécanismes destinés à associer les conseillers municipaux aux affaires de l'intercommunalité. Le président de tout EPCI (à fiscalité propre ou non) est tenu d'adresser chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement, ce rapport faisant ensuite l'objet d'une communication par le maire au conseil municipal en séance publique, au cours de laquelle les représentants de la commune au sein de l'organe délibérant de l'EPCI sont entendus. Le président de l'établissement peut être entendu par le conseil municipal de chaque commune membre, à sa demande ou à la demande de celui-ci. Par ailleurs, les représentants de la commune au sein de l'organe délibérant d'un EPCI doivent rendre compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement19(*).

En outre, une base légale a été donnée en 2010 à la pratique consistant à désigner de simples conseillers municipaux au sein des commissions constituées, au sein d'un EPCI à fiscalité propre, pour étudier les questions soumises au conseil communautaire - étant entendu que ces commissions ne détiennent aucun pouvoir délibératif. L'article L. 5211-40-1 n'institue à cet égard qu'une simple faculté, puisqu'il dispose que « Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre forme une commission dans les conditions prévues à l'article L. 2121-2220(*), il peut prévoir la participation de conseillers municipaux des communes membres de cet établissement selon des modalités qu'il détermine. »

2. La proposition de loi : une obligation de délibérer sur la participation des conseillers municipaux aux travaux des commissions thématiques

Les auteurs de la proposition de loi préconisent d'inscrire dans la loi que, dans les EPCI soumis à l'obligation d'établir un règlement intérieur (c'est-à-dire dans ceux qui comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus21(*)), « l'organe délibérant fixe les conditions dans lesquelles des représentants des conseils municipaux des communes membres peuvent participer aux commissions thématiques ».

Cette proposition intéressante n'en a pas moins suscité une certaine perplexité chez votre rapporteur.

L'intention poursuivie lui a paru incertaine. Se proposait-on de mieux associer les conseillers municipaux aux affaires intercommunales ? De faciliter la tâche des conseillers communautaires qui sont l'unique délégué de leur commune, et qui ne peuvent pas se démultiplier en assistant à toutes les réunions ? D'imposer la présence des oppositions municipales au sein des commissions intercommunales ?

La portée juridique de la disposition proposée a également paru douteuse. S'agissait-il de reconnaître dans la loi un nouveau droit, tout en laissant aux conseils communautaires le soin de définir les modalités par lesquelles il trouverait à s'exercer ? Dans ce cas, quel était ce nouveau droit ? Celui de tout conseiller municipal de participer aux réunions de toutes les commissions intercommunales ou de certaines d'entre elles ? Celui des conseillers communautaires de se faire suppléer au sein des commissions par un conseiller municipal de la même commune ? Celui des conseils municipaux d'y désigner des « représentants » supplémentaires ?

Quand bien même ces points auraient été éclaircis, votre rapporteur a estimé que l'articulation proposée entre la loi et le règlement local n'était pas la bonne. Il est parfaitement légitime, pour garantir les droits des élus et le caractère démocratique et transparent des institutions locales, que le législateur impose à celles-ci des règles de fonctionnement22(*). Mais il doit le faire avec une précision suffisante. En l'occurrence, mentionner un nouveau droit des conseillers municipaux sans le caractériser aucunement en définissant, au moins dans les grandes lignes, la manière dont il pourrait s'exercer, ce serait laisser les conseils communautaires dans le plus grand embarras et dans la plus grande insécurité juridique.

Votre rapporteur n'a pas souhaité aller plus loin encore dans cette voie, par exemple en inscrivant dans la loi l'obligation d'ouvrir toutes les réunions des commissions intercommunales facultatives à tous les conseillers municipaux. Une telle pratique peut certes être utile pour « impliquer les élus de base », comme le disait le président de la communauté d'agglomération Saint-Lô Agglo, M. Gilles Quinquenel, mais elle entraîne inévitablement des lourdeurs, comme il le remarquait aussi23(*). Elle provoque aussi des dysfonctionnements : il arrive qu'un maire ou un autre délégué communautaire découvre, lors d'une réunion du conseil communautaire, un projet dont il n'a jamais eu vent, alors qu'il a été examiné par une commission où siège un simple conseiller municipal de sa commune...

Il a donc semblé préférable, sur ce point, de s'en remettre à la décision locale.

3. La position de votre commission : renforcer le droit d'information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales

Le problème de l'association des conseillers municipaux au fonctionnement des EPCI à fiscalité propre n'en est pas moins réel. Pour y apporter un début de réponse, votre rapporteur a choisi de s'inspirer du récent rapport de notre collègue Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l'échelon communal, où il est recommandé de renforcer le droit d'information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales24(*).

Les membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales et de leurs groupements ont, en cette qualité, le droit d'être informés de tout ce qui touche aux affaires de la collectivité ou du groupement concerné. Ce principe, dégagé par la jurisprudence25(*), est désormais inscrit dans la loi26(*) en ce qui concerne les affaires « qui font l'objet d'une délibération », à propos desquelles il a une importance et une vigueur toutes particulières (à défaut d'une information suffisante des membres de l'assemblée délibérante, une délibération est susceptible d'annulation pour vice de procédure). S'agissant des affaires ne donnant lieu à aucune délibération, la jurisprudence exige seulement que les élus ne soient pas placés « dans une situation moins favorable que les habitants ou contribuables de la commune27(*) ». Ils peuvent se prévaloir, par ailleurs, des droits reconnus à toute personne par le code des relations entre le public et l'administration.

Il paraît légitime à votre rapporteur que les « simples » conseillers municipaux, même s'ils ne sont pas appelés à délibérer des affaires de l'EPCI à fiscalité propre, soient également en mesure d'apprécier le bien-fondé des décisions prises au niveau intercommunal et qu'ils se voient, à cette fin, reconnaître le même droit général d'information que les conseillers communautaires. De même, il n'y aurait que des avantages à ce que certaines procédures spéciales d'information leur soient étendues : ainsi, la note explicative de synthèse sur les affaires inscrites à l'ordre du jour du conseil communautaire, adressée (dans les EPCI à fiscalité propre comportant au moins une commune de 3 500 habitants ou plus) aux conseillers communautaires en même temps que la convocation, pourrait utilement être communiquée à l'ensemble des conseillers municipaux des communes membres par voie électronique, de même que le rapport annuel d'orientation budgétaire (obligatoire dans les mêmes établissements).

Les mêmes règles pourraient s'appliquer sans difficulté dans les syndicats de communes.

Le non-respect de ces dispositions ne suffirait pas à vicier les délibérations prises par le conseil communautaire ou le comité syndical28(*). Il n'y aurait donc pas lieu pour le juge, le cas échéant, d'annuler les délibérations concernées, mais d'enjoindre au président de l'EPCI de communiquer les informations et documents demandés.

Sur proposition de son rapporteur, et avec l'accord des auteurs de la proposition de loi, votre commission a adopté un amendement COM-3 rectifié substituant ces dispositions au texte initial de l'article 2.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Intitulé de la proposition de loi

Par un amendement COM-4 de son rapporteur, votre commission a choisi de donner à la proposition de loi l'intitulé suivant, plus conforme à son objet : « proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité ».

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée, en retenant l'intitulé suivant : « proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité ».

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 16 JANVIER 2019

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons à présent le rapport de Mme Maryse Carrère sur la proposition de loi visant à assurer une plus juste représentation des petites communes au sein des conseils communautaires, présentée par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain.

Mme Maryse Carrère, rapporteur. - Cette proposition de loi est avant tout un symptôme des dysfonctionnements de l'intercommunalité dans certains de nos départements à la suite des dernières réformes territoriales.

Personne ne se préoccuperait outre mesure de rééquilibrer la composition des conseils communautaires si le fonctionnement de l'intercommunalité était toujours harmonieux, et si le véritable esprit de coopération qui doit présider à son fonctionnement n'avait pas été mis à mal par des regroupements forcés, par un agrandissement inconsidéré du périmètre de nombreux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et par la multiplication des transferts de compétences obligatoires à leur profit.

On n'accorderait peut-être pas non plus autant d'importance à ce que les conseillers municipaux qui ne sont pas membres de l'organe délibérant de l'EPCI auquel leur commune appartient soient correctement associés au fonctionnement quotidien de cet établissement, si la plupart des leviers de décision n'avaient pas été déplacés au niveau intercommunal et si certains conseils municipaux n'avaient pas le sentiment d'avoir été relégués au rang de « comités des fêtes », pour reprendre une expression que j'ai entendue au cours de mes auditions...

Bien sûr, il ne faut pas noircir le trait. Les communes conservent des compétences de proximité essentielles, qui expliquent l'attachement que les Français continuent de leur témoigner. Beaucoup d'EPCI à fiscalité propre fonctionnent bien, dans la recherche de l'intérêt commun et du compromis, et la question de la représentativité de leurs organes ne se pose pas. Les simples conseillers municipaux, si je puis dire, sont souvent impliqués, d'une manière ou d'une autre, dans les affaires de la communauté.

Il n'en reste pas moins que cette proposition de loi soulève des questions auxquelles il est urgent d'apporter des réponses. Je veux, pour cette raison, en remercier très sincèrement nos collègues du groupe socialiste et républicain.

Certaines dispositions proposées soulèvent, comme nous allons le voir, des difficultés. Mais je ne crois pas qu'il faille en reste à ce constat, et c'est pourquoi je vous proposerai d'améliorer et de compléter le texte, avec l'accord de ses auteurs.

La proposition de loi a d'abord pour objet de corriger la sous-représentation de certaines communes au sein des conseils communautaires. Il ne s'agit pas tant des petites communes, contrairement à ce qu'indique l'intitulé du texte, que des communes dont la population se situe dans la moyenne communautaire.

Comme vous le savez, le nombre et la répartition des sièges au sein de l'organe délibérant des EPCI à fiscalité propre est déterminé, soit en application des règles de droit commun fixées par la loi, soit par accord local d'une majorité qualifiée de conseils municipaux - cette faculté n'étant offerte que dans les communautés de communes et d'agglomération.

L'article 1er de la proposition de loi ne traite que de la répartition de droit commun. Celle-ci répond à quatre principes : les sièges doivent être répartis entre les communes sur une base essentiellement démographique ; toutefois, il est attribué au moins un siège à chaque commune, ce qui est la traduction du fait qu'un EPCI à fiscalité propre est un organisme de coopération entre communes ; aucune commune ne peut détenir à elle seule plus de la moitié des sièges, ce qui est la conséquence du principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre ; enfin, aucune commune ne peut se voir attribuer plus de sièges qu'elle ne compte de conseillers municipaux.

Des règles complexes de répartition ont été mises au point par le législateur pour concilier, autant que faire se peut, ces quatre principes.

La loi fixe l'effectif théorique du conseil communautaire en fonction de la population de l'EPCI. Cet effectif théorique est celui qui sert de base aux opérations de répartition, qui se déroulent en quatre étapes. Première étape : les sièges sont répartis entre les communes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, méthode qui a pour effet de favoriser les plus grandes communes, dans des proportions plus ou moins fortes selon le cas.

Au cours de la deuxième étape, il est procédé à plusieurs correctifs : d'abord, les communes qui n'ont pas bénéficié de la répartition à la proportionnelle à la plus forte moyenne se voient attribuer un siège de droit, ce qui a pour effet de surreprésenter les petites communes. Ensuite, dans le cas où une commune s'est vu attribuer plus de la moitié des sièges, elle subit un écrêtement et reçoit finalement la moitié des sièges arrondie à l'entier inférieur. Enfin, si une commune s'est vu attribuer plus de sièges qu'elle n'a de conseillers municipaux, son nombre de sièges est réduit à due concurrence.

Au terme de la deuxième étape, la répartition des sièges peut être fortement déséquilibrée, notamment dans les communautés où il existe un grand nombre de petites communes.

C'est pourquoi la loi prévoit, au cours d'une troisième étape, la répartition de 10 % de sièges supplémentaires, à titre obligatoire lorsque le nombre de sièges de droit est supérieur à 30 % de l'effectif théorique du conseil. Ces sièges sont alors répartis à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, ce qui permet de rééquilibrer la composition du conseil au bénéfice des plus grandes communes.

Enfin, au cours d'une quatrième étape, est appliquée une garantie au profit des communes nouvelles créées depuis le dernier renouvellement général des conseils municipaux, qui doivent recevoir au moins autant de sièges que de communes fusionnées.

En définitive, les règles de répartition des sièges de droit commun conduisent à une forte, voire très forte surreprésentation des petites communes, et garantissent une représentation correcte des communes les plus peuplées. Mais elles ont tendance à pénaliser les communes de taille moyenne, dont la représentation s'écarte parfois de la moyenne de plus de 70 %.

Comme l'ont probablement constaté les auteurs de la proposition de loi, on est obligé, pour corriger ces déséquilibres, de sortir des sentiers battus. On aurait pu imaginer par exemple de substituer à la règle de la plus forte moyenne celle du plus fort reste, qui est tout aussi habituelle en matière électorale, mais cela ne donnerait pas de résultats satisfaisants.

C'est pourquoi nos collègues ont imaginé une méthode plus originale. Ils proposent en effet d'adopter une nouvelle règle mathématique pour traduire le principe de représentation proportionnelle.

La représentation proportionnelle, comme vous le savez, implique d'abord de calculer le quotient démographique de l'EPCI, qui est le rapport entre la population totale de l'EPCI et le nombre de sièges à répartir entre les communes. Ensuite, on divise la population de chaque commune par le quotient démographique. Il en va exactement de même en matière électorale, où on divise le nombre de suffrages obtenu par une liste par le quotient électoral, qui est égal au rapport entre le nombre total de suffrages exprimés et le nombre de sièges à pourvoir.

Cette division produit, pour chaque commune, un résultat qui, en général, n'est pas un nombre entier. C'est pourquoi, habituellement, on arrondit les résultats à l'entier inférieur, avec pour conséquence qu'il reste des sièges non pourvus. Et l'on répartit ces sièges non pourvus, soit à la plus forte moyenne, soit au plus fort reste.

Nos collègues proposent au contraire d'arrondir les résultats à l'entier supérieur. Il n'y aurait, par définition, aucun reste à répartir.

Cette méthode de l'arrondi à l'entier supérieur produit, par elle-même, de forts écarts de représentation et ne saurait être considérée comme une traduction fidèle du principe de représentation proportionnelle. Toutefois, en l'espèce, les résultats obtenus doivent être comparés avec ceux de l'ensemble des étapes de répartition prévues par le droit en vigueur, qui produisent, comme nous l'avons vu, de forts écarts de représentation.

J'ai procédé à de nombreuses simulations, complétées par celles que m'ont fournies l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) et le Gouvernement. Il en ressort que l'article 1er de la proposition de loi, dans sa version actuelle, aboutit certes à corriger légèrement la sous-représentation des communes moyennes, pas nécessairement d'ailleurs en leur attribuant un siège supplémentaire, mais en diminuant l'effectif total du conseil. En revanche, il diminue très fortement le nombre de sièges revenant aux plus grandes communes, qui se trouveraient ainsi fortement sous-représentées.

La ville de Reims perdrait ainsi 34 sièges au sein de sa communauté urbaine, Châtillon-sur-Seine en perdrait 20 au sein de sa communauté de communes, Saint-Étienne en perdrait 15 au sein de sa métropole, et Tarbes en perdrait 11 au sein de sa communauté d'agglomération.

Il me semble que cela soulève des difficultés, vu le rôle que jouent et doivent continuer à jouer les villes centres dans les communautés, et vu le risque de déstabilisation qu'une redistribution aussi massive des sièges pourrait comporter. L'AMF nous a dit sa crainte que le mécanisme proposé ne crée des tensions entre les grandes et les moyennes communes, y compris là où les relations de travail sont bonnes aujourd'hui.

L'article 1er de la proposition de loi présente également des difficultés juridiques puisqu'il aggraverait globalement les écarts de représentation au sein des conseils communautaires. Au niveau national, le nombre de communes moins adéquatement représentées au terme de la réforme - c'est-à-dire celles dont l'écart de représentation par rapport à la moyenne augmenterait - serait supérieur au nombre de communes qui seraient plus adéquatement représentées. Il en irait de même en termes de population. Par là même, et compte tenu de la jurisprudence subtile dégagée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 février 2016 relative à la métropole d'Aix-Marseille-Provence, les dispositions proposées s'exposeraient à un très fort risque de censure.

Je vous proposerai donc, avec l'accord de Jean-Pierre Sueur et du groupe socialiste et républicain, non pas de supprimer l'article, mais de lui apporter un correctif nécessaire.

On constate en effet que le dispositif proposé produit surtout des effets indésirables dans les communautés où il existe, d'un côté, une ou quelques communes beaucoup plus peuplées que la moyenne et, de l'autre, une multitude de petites communes. C'est là que la « méthode de l'arrondi à l'entier supérieur » aboutit à réduire fortement la représentation des grandes communes alors même qu'elles sont déjà sous-représentées.

Je vous propose donc de combiner cette nouvelle méthode de répartition avec un nouveau mode de détermination de l'effectif théorique du conseil communautaire, qui sert de base au calcul. Cet effectif théorique ne dépendrait plus seulement de la population de l'EPCI, mais aussi du nombre de communes qui en sont membres.

Avec ce correctif, l'article 1er aboutirait à un rééquilibrage tout à fait raisonnable de la représentation des communes au sein des conseils communautaires : les plus grandes communes conserveraient souvent le même nombre de sièges ou elles n'en perdraient que quelques-uns ; les pertes les plus fortes concernent de grandes communes qui, compte tenu de la configuration de l'EPCI, sont très avantagées par le droit en vigueur ; les communes moyennes les plus pénalisées par la législation actuelle recevraient un ou deux sièges de plus.

Je vous proposerai par ailleurs d'assouplir les règles relatives à l'accord local de répartition des sièges dans les communautés de communes et d'agglomération.

Comme vous le savez, à la suite de la décision Commune de Salbris du Conseil constitutionnel du 20 juin 2014, les règles relatives à l'accord local ont dû être revues à l'initiative de nos collègues Jean-Pierre Sueur et Alain Richard. Ces règles ont le mérite d'exister. Néanmoins, elles sont devenues tellement strictes qu'elles sont bien souvent inapplicables. Alors même que le droit commun produit de très forts écarts de représentation entre les communes, les règles régissant l'accord local sont si contraignantes qu'elles rendent illégal un accord qui, pourtant, diminue dans l'ensemble les écarts de représentation...

Cela tient en partie au volant maximal de 25 % de sièges supplémentaires susceptibles d'être créés par accord local. Je vous proposerai donc de réintroduire ici une disposition adoptée en octobre 2016 par le Sénat, à l'initiative de Jacqueline Gourault, alors sénatrice de Loir-et-Cher, et de Mathieu Darnaud. Cette disposition consiste à relever à 45 % la part de sièges supplémentaires pouvant être créés, dans le cas où cela s'avère nécessaire pour conclure un accord local ou, du moins, un accord dit « positif », c'est-à-dire qui n'aboutisse pas à diminuer l'effectif du conseil. En tout état de cause, cet assouplissement ne pourrait conduire à répartir plus de dix sièges supplémentaires par rapport au droit en vigueur.

Par ailleurs, il me semble opportun et conforme à l'esprit de la jurisprudence constitutionnelle d'autoriser les accords locaux qui réduisent globalement les écarts de représentation, en tenant compte non seulement du nombre de communes, mais également de la population concernée par ces écarts, sans produire pour aucune commune prise isolément un écart excessif. Le législateur a imaginé un régime spécial pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence afin de corriger les iniquités résultant du droit commun, et le Conseil constitutionnel lui a donné raison. Mais la loi ne peut pas régler un par un tous les cas particuliers ! Il convient donc d'autoriser les élus à imaginer eux-mêmes la répartition des sièges la plus adaptée à leur territoire, à condition que la loi fixe des critères au moins aussi rigoureux que ceux à l'aune desquels le Conseil constitutionnel a apprécié la constitutionnalité du régime d'Aix-Marseille-Provence.

Je passerai plus rapidement sur l'article 2 dont l'objet est de mieux associer les « simples » conseillers municipaux, ceux qui ne sont pas membres du conseil communautaire, au fonctionnement de l'intercommunalité.

C'est un objectif que nous pouvons tous partager. On observe aujourd'hui un grand nombre de démissions chez ces conseillers municipaux qui, à la suite de la loi NOTRe, ont parfois le sentiment que leur mandat a perdu de son sens. Les communes ont été privées d'un grand nombre de leurs prérogatives au profit des EPCI à fiscalité propre, et l'agrandissement des périmètres intercommunaux fait qu'il est de plus en plus difficile de se sentir impliqué dans le fonctionnement des communautés.

Nos collègues proposent donc que, dans les EPCI à fiscalité propre qui ont l'obligation de se doter d'un règlement intérieur - c'est-à-dire ceux qui comportent au moins une commune de 3 500 habitants ou plus -, le conseil communautaire ait l'obligation de délibérer pour définir les modalités de participation des conseillers municipaux aux commissions thématiques.

Je rappelle que les commissions intercommunales sont déjà ouvertes, dans bien des cas, aux conseillers municipaux qui souhaitent y assister. Une base légale a été donnée à cette pratique en 2010.

Ensuite, il me semble que l'articulation proposée par l'article 2 entre la loi et le règlement local n'est pas satisfaisante. Le législateur ne peut pas se contenter de mentionner un droit nouveau qui serait reconnu aux conseillers municipaux, sans caractériser ce droit en définissant, au moins dans les grandes lignes, la manière dont il pourrait s'exercer. Tous les conseillers municipaux pourraient-ils assister à toutes les réunions de toutes les commissions ou auraient-ils un droit d'option ? Est-ce aux conseils municipaux que l'on veut donner la faculté de désigner des représentants supplémentaires ? Faudrait-il reconnaître des droits spécifiques aux conseillers municipaux d'opposition ? Nous ne pouvons pas laisser les EPCI dans l'insécurité juridique en ne répondant pas nous-mêmes à ces questions.

Je ne crois pas, pour ma part, qu'il faille inscrire dans la loi un principe selon lequel les commissions seraient désormais ouvertes de plein droit à tous les conseillers municipaux. Il faut laisser les élus s'organiser en faisant usage des souplesses d'ores et déjà permises par la législation. D'ailleurs, la participation de simples conseillers municipaux aux commissions provoque parfois des dysfonctionnements : il arrive que des maires ou d'autres délégués communautaires découvrent en séance des projets dont ils n'ont jamais entendu parler, alors qu'ils ont été débattus en commission sans qu'ils aient été mis au courant !

Je vous proposerai plutôt de nous inspirer d'une recommandation du rapport de Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l'échelon communal, en consacrant le droit d'information de tous les conseillers municipaux sur les affaires de l'EPCI à fiscalité propre et des syndicats dont leur commune est membre.

Enfin, je souligne que le vrai moyen de rendre du coeur à l'ouvrage aux conseillers municipaux, à mon sens, n'est pas de compliquer le fonctionnement des intercommunalités, mais de restituer aux communes des compétences de proximité qu'elles sont les mieux à même d'exercer.

M. Philippe Bas, président. - Merci de ce rapport éclairant sur un sujet complexe au niveau juridique et sensible pour nos collectivités. Votre travail a fait évoluer le texte vers des solutions encore plus pertinentes.

Le problème tient à ce que, pour garantir une représentation aux plus petites communes sans augmenter le nombre total de délégués communautaires, il faut enlever des délégués aux autres communes. En l'état actuel du droit, ce sont principalement les communes moyennes qui en subissent les conséquences.

Vous avez su trouver des solutions compatibles avec la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel. Si le processus de révision constitutionnelle redémarrait, il n'est pas exclu que le Sénat introduise des assouplissements dans la Constitution. Dans cette attente, nous pourrions renvoyer le Président de la République et le Gouvernement à leurs nouveaux engagements de mieux prendre en compte les attentes des collectivités territoriales.

M. Mathieu Darnaud. - Je salue le travail de notre rapporteur Maryse Carrère tant il est difficile de trouver des solutions susceptibles de satisfaire à toutes les exigences. J'épouse la philosophie de ce texte qui vise à redonner plus de place aux petites et moyennes communes dans le concert des grandes intercommunalités. La loi NOTRe a donné lieu à des gouvernances pléthoriques. Le travail que nous avons réalisé avec Jacqueline Gourault partait du constat que la communauté d'agglomération au Pays basque, avec ses trois cents conseillers communautaires, comportait plus de membres que le conseil régional de la Nouvelle-Aquitaine !

S'agissant de la représentation des conseillers municipaux dans les commissions, je souscris à l'argumentation de Maryse Carrère. Ouvrir les portes des commissions à tous les conseillers municipaux paraît bien compliqué...

J'insiste sur la représentation des villes moyennes, qui peinent à trouver leur place dans l'intercommunalité, alors même que des charges importantes pèsent sur elles. Peut-être faudra-t-il tirer parti de la révision constitutionnelle pour revenir sur ce sujet. Il faudra aussi traiter à la racine les problèmes causés par la loi NOTRe.

M. Alain Richard. - Le danger ici est de trouver un accord politique entre nous à la bordure du respect du principe de l'égalité du suffrage et, croyant avoir trouvé un bon compromis, de mettre en circulation un texte qui ne résisterait pas à l'épreuve d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) !

Faut-il augmenter le nombre de sièges, avec le risque d'assemblées pléthoriques ? Dès 2014, nous mettions en garde sur les dangers d'une telle surreprésentation. Or faites le calcul et appliquez ce qui est proposé ici à des communautés que vous connaissez : le résultat est inquiétant !

Par ailleurs, il est proposé de procéder à un changement de barème global pour apprécier le respect du principe d'égalité du suffrage et de fixer législativement un seuil à 30 %. C'est contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Je ne voterai donc pas cette proposition de loi. Soyons attentifs à ne pas mettre en circulation un produit non conforme, mais à l'étiquette flatteuse !

M. Éric Kerrouche. - Il est faux de dire que le paradis de l'intercommunalité, c'était avant la loi NOTRe ! Veillons à ne pas remettre en question, en raison de certains problèmes, l'ensemble de l'édifice intercommunal. Ayons le courage de dire qu'il faut revenir sur certains découpages qui ne sont pas pertinents sans tomber dans la caricature ! Il importe de faire un bilan équilibré de la loi NOTRe, mais aussi des réformes précédentes.

Je félicite le rapporteur, car le sujet était relativement ardu. Nous avons abouti à une co-construction impliquant à la fois les auteurs de la proposition de loi et la direction générale des collectivités locales (DGCL). Le fait que nous soyons capables de reprendre des mesures pertinentes prouve que le Sénat sait se mettre d'accord quand il s'agit des territoires !

Depuis la décision Commune de Salbris de 2014, il existe un problème de représentation des communes, avec un système normé et brimant les capacités locales. Interroger la manière de faire du Conseil constitutionnel n'est pas un crime de lèse-majesté. À la lecture de la décision sur la métropole Aix-Marseille-Provence, il est clair que la conception du Conseil constitutionnel est de plus en plus restrictive. Il est essentiel de desserrer l'étau. La proposition de loi, amendée par le rapporteur, aboutit à une solution de calcul performante tenant à la fois compte des petites communes et des communes intermédiaires.

L'article additionnel me paraît aussi intéressant. Relever le taux maximal de 25 % des sièges jusqu'à 45 % et autoriser les accords qui permettent de baisser les écarts est une deuxième façon de desserrer la contrainte.

Enfin, en ce qui concerne l'article 2, on nous dit régulièrement qu'il faut associer davantage les conseillers municipaux aux décisions communautaires. Il convient donc de trouver un mécanisme pour les intégrer dans l'édifice. Renforcer leur information est souhaitable, mais n'est pas de nature à endiguer la vague de démissions chez les conseillers municipaux.

Quant au risque de QPC, nous verrons bien, mais cela ne doit pas nous empêcher de mener le combat !

M. Yves Détraigne. - Dans un tel débat, chacun fait état de son expérience au sein de son intercommunalité. Je suis le représentant d'une commune de 5 000 habitants dans une communauté urbaine de 143 communes. La ville centre, Reims, détient 34 sièges sur 206. Ma commune a un siège, au même titre que la commune la plus petite, qui compte trente-cinq habitants. Or cela fonctionne et n'a pas entraîné de réunionite !

N'inventons pas une usine à gaz. Il s'agit de la France et non des intérêts particuliers de tel ou tel territoire. Il importe donc de trouver une règle commune. Il en existe une aujourd'hui : elle fonctionne quand les élus ont envie de travailler pour l'intérêt général. En voulant régler un certain nombre de problèmes particuliers, nous risquons fort d'en susciter d'autres. Je vous invite à la prudence.

Mme Agnès Canayer. - Il est toujours difficile de trouver un dispositif mathématiquement équilibré, je l'ai encore constaté hier soir quand nous avons passé sept heures - autant que le grand débat ! - à installer la nouvelle communauté urbaine du Havre. Alors que la ville du Havre rassemble les deux tiers de la population de cette nouvelle communauté, elle n'a que 59 représentants - la totalité de son conseil municipal - sur 130 sièges. Mais cela fonctionne, même si certains maires regrettent l'accord local qui est devenu caduc. La représentation des communes moyennes est un peu moindre, mais on compense avec des postes de vice-président. Bref, les règles actuelles sont assez bien faites et ménagent suffisamment de souplesse pour trouver un équilibre au sein des intercommunalités. Il serait dangereux de les remettre en question sans une étude d'impact plus approfondie. Sur l'article 2, je partage l'avis du rapporteur.

M. Marc-Philippe Daubresse. - En 1983, le système favorisait largement la représentation des communes les plus peuplées et défavorisait fortement celle des communes les moins peuplées. Puis a été adopté l'amendement Diligent. Dans mon agglomération d'un million d'habitants, on est passé de 90 conseillers communautaires en 1983 à 184 aujourd'hui. La difficulté est de représenter simultanément les territoires et la population - du coup, la tendance est d'ajouter toujours plus de sièges. L'assemblée de Londres, ville de 8 millions d'habitants, ne compte pourtant que 25 membres... À l'équilibre entre communes au sein des intercommunalités, nous ne devons toucher que d'une main tremblante - comme, selon le président Larcher, à la Constitution.

Il est vrai que les communes moyennes sont plutôt pénalisées, surtout dans les grandes agglomérations. Mais des accords locaux permettent souvent de rectifier la situation. Bernard Roman, alors président de la commission des lois à l'Assemblée nationale, voulait introduire dans la loi Chevènement l'élection des conseils communautaires au suffrage universel direct, ce qui aurait tout bouleversé. On tend plutôt aujourd'hui à rechercher un équilibre acceptable entre population et territoire. Accroître le nombre d'élus serait démagogique et ne réduirait pas la dépense publique. Mieux vaut donc s'en tenir à l'existant.

Mme Françoise Gatel. - Les auteurs de ce texte mettent en évidence le malaise des petites communes au sein des intercommunalités et le sentiment d'écrasement des communes intermédiaires, qui ont souvent le même nombre de représentants que ces dernières. Ils cherchent, pour ainsi dire, à réparer l'irréparable. Il s'agit en fait de trouver des solutions à la loi NOTRe, qui a créé, pour ainsi dire, des monstres. On a enlevé beaucoup de compétences aux communes pour les confier à des institutions où le nombre de représentants est considérable.

L'augmentation du nombre de délégués communautaires fera perdurer l'invisibilité des petites communes au sein des intercommunalités. Et, alors que celles-ci devront définir sous quelques mois les règles de représentation valables à partir de mars 2020, ce texte pourrait susciter des recours qui aboutiraient à ce qu'il soit déclaré inconstitutionnel. Bref, les délais sont trop courts, alors qu'il faudrait prendre le temps de faire les simulations nécessaires. Je suis défavorable à ce texte.

M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur a évoqué avec le représentant de l'AMF la question du calendrier. Comme le compte à rebours est lancé, nous pourrions reporter l'entrée en vigueur du texte. L'essentiel est d'avancer sur cette question.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je félicite le rapporteur pour la clarté de son exposé sur ce sujet complexe.

Rendons à César ce qui lui appartient : si la loi NOTRe a incontestablement aggravé la situation, elle ne l'a pas créée. C'est la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 qui en est à l'origine. Cette loi a transformé le statut des intercommunalités, qui étaient alors des sortes de contrats, volontaires, entre communes, pour en faire quasiment des collectivités territoriales. Voilà le tableau !

M. Alain Richard. - Au sens chirurgical...

M. Pierre-Yves Collombat. - Puis, le Conseil constitutionnel a fait un véritable coup d'État, passant de l'interprétation de la Constitution à la fabrication de celle-ci. En effet, les intercommunalités ne représentent pas la population, mais les communes, et ne sont pas des collectivités territoriales - sauf à l'écrire dans la Constitution, ce qui est plus qu'une interprétation.

Sur la proposition de loi, qui a le mérite de la simplicité, et sur la position du rapporteur, je n'ai pas vraiment d'avis. Il faudrait disposer de simulations, mais ces propositions, meilleures que l'existant, ne me choquent pas. Cela dit, on peut très bien trouver autre chose ! La dotation globale de fonctionnement (DGF) varie en fonction de la taille des communes : si vous habitez dans un commune de 500 000 habitants, vous valez 2 ; si vous êtes dans une commune de moins de 500, vous valez 1. Là, le Conseil constitutionnel ne trouve rien à redire. On pourrait donc utiliser ces coefficients logarithmiques, en les faisant baisser à mesure que la taille de la commune augmente. Cela résoudrait la question des communes moyennes. Pourquoi ce qui est licite pour les questions financières ne le serait-il pas ici ? Peut-être le Conseil constitutionnel est-il trop bien informé par le Conseil d'État...

Je me rallierai à la proposition qui sera retenue, non sans déposer des amendements pour montrer que d'autres solutions sont possibles.

Je ne suis pas favorable à l'article 2, qui entretient la confusion entre communes et intercommunalités. Ces dernières ont leur logique propre.

M. Jean Louis Masson. - Il est curieux qu'à un niveau aussi fondamental que l'Europe on accepte sans rien dire la représentativité logarithmique, qui fait qu'un citoyen de Malte est 150 fois mieux représenté qu'un Français ou un Allemand, ou un Luxembourgeois 120 fois mieux - ce que j'ai dénoncé à trois reprises en séance publique et en commission, dans l'indifférence générale - et qu'on se penche avec autant d'attention sur des écarts de représentativité de plus ou moins 20 % à l'échelle des intercommunalités. On marche sur la tête !

Le titre de cette proposition de loi est particulièrement ronflant : on a l'impression qu'elle règlera tous les problèmes. Il serait intéressant de savoir si ses auteurs ont voté pour ou contre la loi NOTRe. S'ils ont voté pour, on comprend mal qu'ils s'étonnent à présent des problèmes qu'elle pose. Je ne serai pas le complice de ce double langage.

Il existe aujourd'hui des intercommunalités d'une taille démente. Dans mon département, une intercommunalité regroupe 128 communes, avec 150 délégués, le tout pour à peine 30 000 habitants. On peut augmenter encore ces nombres et aboutir à une armée mexicaine de délégués, qui de surcroît n'auront rien à dire puisqu'on sait bien que, lorsqu'ils sont si nombreux, les ficelles sont tirées par quatre ou cinq personnes, et tous les autres n'ont qu'à lever la main - ou appuyer sur leur tablette. Tous ces problèmes viennent des réformes de M. Sarkozy et de M. Hollande, dont sont comptables ceux qui les ont soutenus. L'hypocrisie a assez duré. Sur le terrain, on a l'impression que personne n'a approuvé M. Sarkozy lorsqu'il a imposé aux communes d'adhérer à des intercommunalités en fixant un seuil minimal de population, et que personne n'a voté la loi NOTRe et son seuil de 15 000 habitants, qui a conduit à des intercommunalités démesurées. Nous sommes 49, au Sénat, à ne pas avoir voté la loi NOTRe. Ceux qui ont voté la loi NOTRe sont encore majoritaires parmi nous. Pas sûr qu'ils le restent longtemps.

M. Philippe Bas, président. - Certains d'entre nous peuvent avoir voté la loi NOTRe sans être pour autant des hypocrites. Ils ont pu le faire avec sincérité pour sauver les départements, éviter l'élection des délégués communautaires au suffrage universel direct ou empêcher d'imposer à des communautés de communes de moins de 10 000 habitants de se regrouper.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pipeau ! Le moindre mal, c'est encore le mal, comme disait Hannah Arendt.

M. Philippe Bas, président. - Vous le savez, le Sénat n'a pas les pleins pouvoirs face au bloc majoritaire formé par le Gouvernement et l'Assemblée nationale. Nous sommes parfois dans une démarche visant à limiter les dégâts, dans un esprit de responsabilité. Cela dit, je veux bien vous applaudir d'avoir été parmi les 49 irréductibles !

M. Jean Louis Masson. - Vous plaisantez...

M. Philippe Bas, président. - Aucunement.

M. Jean Louis Masson. - Reste que nous n'étions que 49 à voter contre la loi NOTRe.

Mme Catherine Troendlé. - Et alors ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Quel rapport avec la décision Salbris ?

M. Jean Louis Masson. - Rendez-vous à la prochaine élection, vous verrez alors si vous avez toujours la majorité. Pour l'instant, j'aimerais pouvoir poursuivre sans être interrompu.

M. Philippe Bas, président. - Je vous en prie et vous invite même à conclure.

M. Jean Louis Masson. - Nous avons de grandes intercommunalités à cause du seuil de 15 000 habitants fixé par la loi NOTRe, venant après les lois de M. Sarkozy. Que chacun assume ses positions !

M. Philippe Bas, président. - Nous relirons attentivement vos amendements à la loi NOTRe pour savoir comment vous proposiez à l'époque d'éviter de créer de trop grandes intercommunalités.

M. Jacques Mézard. - Merci à notre rapporteur pour la qualité de son travail. Ce texte a peu de chances d'arriver au bout de la procédure législative dans des délais utiles. Je n'ai pas voté pour la loi NOTRe, mais l'expression démocratique commande le respect des positions des uns et des autres. Nous sommes en train d'essayer de faire du rafistolage pour corriger les travers des réformes menées par les majorités successives. Je rappelle que le projet de loi relatif à la fusion des régions a été présenté le même jour en conseil des ministres que le projet de loi NOTRe, et que l'exposé des motifs de ce dernier prévoyait la disparition rapide des conseils départementaux, dans l'idée, avais-je cru comprendre, de les remplacer par de très grandes intercommunalités. Le Sénat a évité la suppression des conseils départementaux. La solution est ambiguë, puisqu'on a créé de nouvelles intercommunalités dont les contours ne sont aucunement cohérents avec ceux des cantons. Dans ces intercommunalités XXL, les élus des petites et moyennes communes ne se sentent plus écoutés - non plus que les représentants des départements les moins peuplés au sein des conseils régionaux. Des conseils communautaires de 80, 100 voire 120 représentants deviennent de plus en plus des chambres d'enregistrement. Ce texte va dans le bon sens, sans doute, mais c'est du rafistolage. Il serait plus réaliste de viser une échéance en 2026 pour proposer une réforme plus en adéquation avec le fonctionnement des collectivités territoriales.

M. François Grosdidier. - Merci, monsieur le président, d'avoir rappelé que si la majorité sénatoriale avait suivi les 49 sénateurs qui ont voté contre la loi NOTRe, l'élection des conseillers communautaires aurait aujourd'hui lieu sur la base d'un scrutin de liste communautaire, la minorité de blocage du transfert du plan local d'urbanisme intercommunal aurait été supprimée, et les seuils de constitution des EPCI à fiscalité propre seraient bien supérieurs. Si nous n'avions pas systématisé l'intercommunalité sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, les communes auraient été en grand danger en raison de leur éparpillement. Les petites communes ne continuent à exister que parce que l'intercommunalité leur permet de faire ce qu'elles ne peuvent plus faire seules. Il fallait choisir entre la généralisation de l'intercommunalité et les fusions d'office de communes.

L'application aux EPCI du principe constitutionnel d'égalité du suffrage pose un problème, car il s'agit d'établissements publics et non de collectivités territoriales. La future révision constitutionnelle pourrait sans doute être l'occasion de préciser que la représentation électorale est celle de la population et aussi celle des territoires. Cela pourrait valoir également pour le Sénat dont on pourrait considérer qu'il représente aussi des territoires et non seulement des populations selon une règle strictement démographique.

Cette proposition de loi est bienvenue. Grâce au Sénat, nous avons pu garantir la représentation de chaque commune dans les conseils communautaires mais cela crée une forme d'injustice pour les communes moyennes ou périphériques, prises en étau entre la représentation souvent très forte de la commune centre et la représentation individuelle minimale de toutes les petites communes.

Faut-il craindre une représentation pléthorique dans les conseils communautaires ? Non. Les conseillers communautaires sont dans la majorité des cas bénévoles. De plus, les discussions de fond qui définissent les orientations ont souvent lieu au sein du bureau de l'intercommunalité ou en conférence des maires, et non au sein du conseil communautaire à qui il revient de prendre les grandes décisions et de faire les grands arbitrages. La hausse du nombre de conseillers permettra en outre de mieux assurer la représentation de l'intercommunalité au sein de tous les organismes qui dépendent d'elle, comme les missions locales ou les bailleurs sociaux par exemple. Aujourd'hui ce sont les élus de la grande ville, qui sont nombreux, ou les maires, qui sont déjà très occupés, qui doivent siéger dans ces organes. Ils n'en ont pas toujours le temps.

Je trouve cette proposition de loi intéressante même si le système est complexe, mais il est difficile de faire autrement.

M. Philippe Bas, président. - En effet. Il faut trouver le bon compromis et le dossier est particulièrement complexe.

M. Dany Wattebled. - Le système actuel n'est pas si mauvais puisqu'il garantit la représentation du territoire et de la population en vertu du principe « une commune, une voix », avec des strates supplémentaires pour mieux représenter les communes plus importantes. Cette proposition de loi vise à mieux associer les conseils municipaux des petites communes. Mais ceux-ci sont associés dès l'instant où le délégué d'une commune fait le lien entre celle-ci et l'intercommunalité. Dans les domaines où l'EPCI n'est compétent que pour les actions d'intérêt communautaire, ses délibérations sont relayées par des délibérations communales. Par ailleurs, les grandes décisions, comme les plans locaux d'urbanisme, ne sont pas prises sans associer les communes. Ayant été élu d'une communauté urbaine pendant 22 ans, je sais que les équipes de l'EPCI viennent présenter les projets relatifs à la voirie et l'assainissement devant les conseils municipaux. Ce qui compte c'est donc l'articulation entre le conseiller communautaire et son conseil municipal. Le nombre de conseillers ne changera rien à l'affaire. Toutes les grandes décisions communautaires d'importance sont reprises par une délibération communale et la commune peut quelques fois se prononcer contre. En outre je vois mal comment une assemblée composée de 300 membres pourrait délibérer ! Il n'y a donc pas d'urgence à adopter ce texte. Une réforme constitutionnelle est en cours. Attendons.

M. Jean-Pierre Sueur. - Alors que la procédure de l'accord local de répartition des sièges laissait une grande latitude aux communes et donnait satisfaction, au sein de la communauté de communes de la Sologne des Rivières elle avait abouti à une configuration aberrante dans laquelle la commune centre de Salbris était très défavorisée. Le tribunal administratif a été saisi, puis le Conseil d'État et enfin le Conseil constitutionnel, qui a censuré les dispositions légales qui autorisaient les accords locaux. L'Association des maires de France s'est alors rapprochée de nous. Avec Jacqueline Gourault et Alain Richard, nous avons déposé une proposition de loi pour rétablir les accords locaux dans les limites imposées par la jurisprudence constitutionnelle. Dans les faits, les possibilités d'accord local sont désormais très restreintes.

Je tiens à remercier notre rapporteur et la direction générale des collectivités locales (DGCL). Nous avons travaillé ensemble. Les amendements proposés n'ont été possibles que grâce aux simulations de la DGCL. Hors accord local, et en application du droit commun, la représentation des communes est très inégalitaire. Nous vous proposons de réformer le système pour limiter les inégalités et garantir plus de justice. Il s'agit que les petites communes et les communes moyennes soient mieux représentées. Mécaniquement, cela aboutit logiquement à représenter un peu moins les grandes communes. Néanmoins, on a retravaillé le dispositif pour corriger les effets parfois aberrants que nos simulations ont fait apparaître dans certains cas, comme pour Reims ou Châtillon-sur-Seine par exemple. Notre proposition de loi, avec les amendements du rapporteur, garantit donc plus de justice et d'égalité.

Pour qu'il y ait une QPC, encore faudrait-il que la proposition de loi soit définitivement adoptée. On n'en est pas encore là ! En outre, les amendements reprennent exactement la jurisprudence constitutionnelle sur la métropole d'Aix-Marseille-Provence. De même, qui pourrait s'opposer au rétablissement de l'égalité entre les grandes communes, les moyennes et les petites ? Notre système est plus juste.

Nous avons repris des propositions faites par Jacqueline Gourault, lorsqu'elle était sénatrice, et Mathieu Darnaud. Jacqueline Gourault n'a pas de réserves de fond mais sur le calendrier ; c'est normal. Je plaide pour que nous adoptions ce texte avec les amendements de notre rapporteur. Le Sénat aura ainsi fait son travail. Si le texte était inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, celle-ci pourrait encore l'améliorer et l'on pourrait parvenir à une répartition plus juste avant juin ou juillet. Dans le cas contraire, les inégalités perdureraient jusqu'en 2026. Pourquoi attendre ?

Mme Maryse Carrère, rapporteur. - Le système proposé est complexe mais moins que le droit en vigueur. La difficulté est de trouver le bon équilibre dans la représentation des différentes catégories de communes. Aujourd'hui les communes moyennes sont pénalisées. Certes, dans certains EPCI tout fonctionne bien, mais il faut constater que cela n'est pas vrai partout. Cette proposition de loi relève un peu de l'exercice impossible : comment habiller Paul sans déshabiller Jacques ? Ce n'est pas simple, dans la mesure où nous devons respecter le principe constitutionnel de répartition en fonction de la population. Il est important que la représentation de chaque commune au sein de l'EPCI soit garantie. Chaque commune doit avoir une voix dans l'intercommunalité. Le texte entraînera sans doute une hausse du nombre des délégués dans certains conseils communautaires, mais elle sera limitée, tandis que dans certaines intercommunalité le nombre sera amené à baisser. Par ailleurs, à l'heure où beaucoup mettent en cause le coût des élus, notre amendement prévoit que la réforme s'opérera dans le cadre d'une enveloppe indemnitaire constante.

Il est souhaitable, si ce texte est adopté, qu'il soit soumis a priori au Conseil constitutionnel pour éviter les risques d'une QPC. J'espère que nos propositions sur l'accord local seront regardées de près par le Conseil constitutionnel.

Le coeur du problème, plus que la représentativité des conseils, est le sentiment éprouvé par les communes d'être dépossédées par l'intercommunalité de leurs compétences fondamentales. Il conviendra de mener une réflexion d'ensemble pour déterminer le niveau territorial pertinent pour l'exercice de chaque compétence. Pour éviter le rafistolage par des propositions de loi ponctuelles, selon la formule de Jacques Mézard, il serait souhaitable d'avoir une réflexion globale sur les enjeux de l'intercommunalité.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

L'amendement n° COM-1 est adopté.

Article additionnel après l'article 1er

Mme Maryse Carrère, rapporteur. - L'amendement n° COM-2 assouplit le régime de l'accord local.

L'amendement n° COM-2 est adopté.

Article 2

Mme Maryse Carrère, rapporteur. - L'amendement n° COM-3 vise à garantir le droit à l'information des conseillers municipaux sur les affaires de l'EPCI.

L'amendement n° COM-3 est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

Mme Maryse Carrère, rapporteur. - L'amendement n° COM-4 modifie l'intitulé de la proposition de loi pour le rédiger ainsi : « Proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité ».

L'amendement n° COM-4 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er
Répartition des sièges de droit commun au sein des conseils communautaires et métropolitains

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme Maryse CARRÈRE, rapporteur

1

Prise en compte du nombre de communes membres dans l'effectif théorique du conseil communautaire

Adopté

Article additionnel après l'article 1er
Accord local de répartition des sièges

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme Maryse CARRÈRE, rapporteur

2

Assouplissement du régime de l'accord local de répartition des sièges

Adopté

Article 2
Information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme Maryse CARRÈRE, rapporteur

3

Droit d'information des conseillers municipaux sur les affaires intercommunales

Adopté

Intitulé de la proposition de loi

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme Maryse CARRÈRE, rapporteur

4

Modification de l'intitulé de la proposition de loi

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi

Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

Cabinet

Mme Pauline Malet, conseillère institutions locales et compétences

M. Julien Autret, conseiller parlementaire

Direction générale des collectivités locales

M. Bruno Delsol, directeur général

M. Frédéric Papet, sous-directeur des compétences et des institutions locales

M. Éric Ferri, chef du bureau des structures territoriales

M. Luc Brière, chef du département des études et des statistiques locales

Association des maires de France

M. Alexandre Touzet, vice-président de la communauté de communes entre Juine et Renarde, maire de Saint-Yon

Mme Marie-Cécile Georges, responsable du département intercommunalité et territoires

M. Alexandre Huot, conseiller au sein du département intercommunalité et territoires

Mme Gaëlle Duigou, conseillère technique au sein du département intercommunalité et territoires

Mme Charlotte de Fontaines, chargée des relations avec le Parlement

Association des maires ruraux de France

M. Bertrand Hauchecorne, maire de Mareau-aux-Prés

ANNEXE : SIMULATIONS

Les tableaux figurant aux pages suivantes permettent de comparer la composition des conseils communautaires résultant du droit commun en vigueur (II à V de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) et de l'article 1er de la proposition de loi, dans sa rédaction initiale et dans celle adoptée par la commission.

Neuf exemples ont été retenus, empruntés aux quatre catégories juridiques d'EPCI à fiscalité propre :

- la communauté de communes de Granville Terre et Mer (Manche) ;

- la communauté de communes du Grésivaudan (Isère) ;

- la communauté de communes Bretagne Romantique (Ille-et-Vilaine) ;

- la communauté d'agglomération Tarbes Lourdes Pyrénées (Hautes-Pyrénées) ;

- la communauté d'agglomération Pays de Montbéliard Agglomération (Doubs) ;

- la communauté urbaine du Grand Reims (Marne) ;

- la communauté urbaine « Perpignan Méditerranée Métropole » (Pyrénées-Orientales) ;

- la métropole Nantes Métropole (Loire-Atlantique) ;

- la métropole Rouen Normandie (Seine-Maritime).

Communauté de communes de Granville Terre et Mer

Communauté de communes du Grésivaudan

Communauté de communes Bretagne Romantique

Communauté d'agglomération Tarbes Lourdes Pyrénées

Communauté d'agglomération Pays de Montbéliard Agglomération

Communauté urbaine du Grand Reims

Communauté urbaine « Perpignan Méditerranée Métropole »

N.B. S'agissant du droit en vigueur, en l'espèce, les conditions d'attribution obligatoire de 10 % de sièges supplémentaires prévue au V de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ne sont pas réunies (en raison du nombre limité de petites communes au sein de la communauté urbaine). Toutefois, les communes membres ont la faculté de répartir entre elles 10 % de sièges supplémentaires, conformément au VI du même article. Ces sièges supplémentaires sont répartis librement, sous réserve des conditions fixées au même VI. Il n'est pas tenu compte de cette répartition facultative et libre dans les simulations ci-dessous. L'effectif du conseil communautaire peut donc être porté à 96 membres selon le droit en vigueur.

Nantes Métropole

N.B. Pour les métropoles (en tant que catégorie juridique d'EPCI à fiscalité propre), les simulations portant sur le droit en vigueur ne tiennent pas compte de l'attribution facultative de 10 % de sièges supplémentaires, répartis librement entre les communes dans les conditions fixées au VI de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. Dans le cas de Nantes Métropole, l'effectif de droit commun peut donc être porté à 107 membres.

Métropole Rouen Normandie

N.B. Pour les métropoles (en tant que catégorie juridique d'EPCI à fiscalité propre), les simulations portant sur le droit en vigueur ne tiennent pas compte de l'attribution facultative de 10 % de sièges supplémentaires, répartis librement entre les communes dans les conditions fixées au VI de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. Dans le cas de Nantes Métropole, l'effectif de droit commun peut donc être porté à 137 membres.


* 1 Loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire.

* 2 Plus exactement, le nombre de sièges répartis par accord local ne peut excéder de plus de 25 % celui qui serait attribué à la suite des premières étapes de la répartition de droit commun, à l'exclusion de la majoration éventuelle de 10 % prévue aux V et VI de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. Pour plus de précisions, voir l'examen des articles 1er et 1er bis.

* 3 Voir notamment la proposition de loi n° 466 (2017-2018) relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale présentée par Philippe Bas, Bruno Retailleau, Mathieu Darnaud et plusieurs autres de nos collègues et adoptée par le Sénat le 13 juin 2018, ainsi que le rapport d'information n° 110 (2018-2019) de notre collègue Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l'échelon communal, fait au nom de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale (Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes, rapport consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r18-110/r18-110_mono.html).

* 4 Le conseil de la métropole d'Aix-Marseille-Provence obéit ici à des règles dérogatoires (voir ci-dessous).

* 5 1° bis de l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales.

* 6 Le texte de la proposition de loi ne procède pas sur ce point aux coordinations nécessaires, mais votre rapporteur s'est assurée que l'intention de ses auteurs était bien de s'en tenir à cette répartition « par arrondi à l'entier supérieur », sans attribution d'un siège « de droit » à chaque commune - ce qui serait sans objet - et sans majoration de 10 % des sièges pour quelque cause que ce soit.

* 7 Il ne s'agit pas de la répartition actuelle des sièges, mais de celle qui résulterait de l'application du droit commun en vigueur (y compris la majoration de 10 %) aux populations municipales en vigueur en 2018. La même remarque vaut à propos des simulations suivantes.

* 8 Voir la décision du Conseil constitutionnel n° 2015-711 DC du 5 mars 2015, cons. 7. Le Conseil constitutionnel ne s'est toutefois pas prononcé sur la question de savoir si ces deux exceptions sont la conséquence nécessaire du principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.

* 9 Décisions du Conseil constitutionnel nos 86-208 DC du 2 juillet 1986 et 2008-573 DC du 8 janvier 2009.

* 10 Décision du Conseil constitutionnel n° 2010-602 DC du 18 février 2010. Ce faisant, comme le rappellent régulièrement les commentaires aux cahiers des décisions, le Conseil n'a pas renoncé à procéder à un tel contrôle, mais il a pris en compte le progrès réalisé par la réforme en comparaison de la situation antérieure au regard du principe d'égalité devant le suffrage.

* 11 Le commentaire aux cahiers de la décision témoigne d'un raisonnement encore plus sophistiqué. Il y est relevé, en effet, que la règle dérogatoire conduit à ce que vingt-cinq communes sur quatre-vingt-douze aient un écart de représentation compris dans le « tunnel » de plus ou moins 20 %, au lieu de vingt-trois en application du droit commun, ce qui ne représente qu'une faible amélioration. Toutefois, il est également noté : 1° que la population des communes dont l'écart à la moyenne se situe dans le « tunnel » de plus ou moins 20 % passe ainsi de 1,177 million à 1,342 million d'habitants ; 2° que la population des communes dont l'écart à la moyenne est diminué (qu'il se situe ou non dans le « tunnel ») représente 82,39 % de la population de la métropole.

* 12 Ce constat s'explique par le fait que, dans ce type de communauté, la ou les communes les plus peuplées bénéficiaient tout particulièrement de la première répartition des sièges à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne (première étape), puis du rééquilibrage permis par l'attribution de 10 % de sièges supplémentaires suivant la même méthode (troisième étape). Elles sont déjà sous-représentées, cependant, en raison du grand nombre de sièges surnuméraires attribués de plein droit à de petites communes (deuxième étape). Elles cumuleraient les handicaps en cas d'abandon de la règle de la plus forte moyenne.

* 13 À savoir les deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population, cette majorité devant comprendre le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle regroupe plus du quart de la population totale. Au moment de la création de ces catégories juridiques d'EPCI à fiscalité propre, la répartition des sièges par accord local était même de principe : la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, dite « ATR », ne prévoyait aucun autre mode de répartition en ce qui concerne les communautés de communes, et la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « Chevènement », ne fixait une autre règle pour les communauté d'agglomération qu'à titre subsidiaire.

* 14 Voir ci-dessus, le commentaire de l'article 1er.

* 15 Voir le tableau pages 21-22 Ce tableau indique la répartition qui résulterait de l'application des règles de droit commun aux populations municipales en vigueur en 2018. Les variations de population ayant été minimes depuis la dernière recomposition du conseil communautaire en 2017, il se trouve que les chiffres indiqués dans le tableau correspondent exactement à la composition actuelle du conseil.

* 16 Soit 55 sièges (les 38 sièges de l'effectif théorique, auxquels il faut ajouter 17 sièges surnuméraires « de droit » pour les communes sans siège à l'issue de la première étape), augmentés de 25 %.

* 17 Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes, rapport d'information n° 110 (2018-2019) de M. Mathieu Darnaud sur la revitalisation de l'échelon communal, fait au nom de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale. Voir en particulier les pages 74 à 77 et la proposition n° 22. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r18-110/r18-110_mono.html.

* 18 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 19 Article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales.

* 20 Cet article, qui concerne les communes et qui est rendu applicable aux EPCI par l'article L. 5211-1 du même code, ne concerne que les commissions dont la mise en place est facultative, à l'exclusion donc de la commission d'appel d'offres, de la commission de délégation de service public et de la commission consultative des services publics locaux.

* 21 Articles L. 2121-8 et L. 5211-1 du même code.

* 22 Il n'est pas besoin de rappeler que le principe de libre administration des collectivités territoriales, ne s'applique, aux termes de l'article 72 de la Constitution, que « dans les conditions prévues par la loi ».

* 23 Voir le rapport Grandes communautés : de l'exception à la généralisation ?, établi par le cabinet HJG ADC à la demande de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), de l'Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) et de la Caisse des dépôts et consignations, janvier 2016, p. 41. Ce document est consultable à l'adresse suivante : https://www.adcf.org/files/THEME-Insitutions-et-pouvoirs-locaux/Etudegrandescommunautes.pdf.

* 24 Fortifier la démocratie de proximité : trente propositions pour nos communes, rapport d'information n° 110 (2018-2019) précité de M. Mathieu Darnaud, p. 79-81 et proposition n° 24.

* 25 CE, 29 juin 1990, n° 68743, Commune de Guitrancourt.

* 26 Article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, en ce qui concerne les membres du conseil municipal. Cet article est rendu applicable aux membres des organes délibérants des EPCI par l'article L. 5211-1 du même code.

* 27 CE Ass., 9 novembre 1973, n° 80724, Commune de Pointe-à-Pitre.

* 28 L'information insuffisante de personnes extérieures à l'organe délibérant et n'ayant donc pas pris part à la décision ne saurait, en effet, être considérée comme un vice de procédure.