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Projet de loi portant création de l'AFB-ONCFS, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement

3 avril 2019 : Création de l'Office français de la biodiversité ( rapport - première lecture )

N° 424

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 avril 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement et sur le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution,

Par M. Jean-Claude LUCHE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey, président ; M. Claude Bérit-Débat, Mme Pascale Bories, MM. Patrick Chaize, Ronan Dantec, Alain Fouché, Guillaume Gontard, Didier Mandelli, Frédéric Marchand, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart, vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Jean-François Longeot, Cyril Pellevat, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Jérôme Bignon, Joël Bigot, Jean Bizet, Jean-Marc Boyer, Mme Françoise Cartron, MM. Guillaume Chevrollier, Jean-Pierre Corbisez, Michel Dagbert, Michel Dennemont, Mme Martine Filleul, MM. Jordi Ginesta, Éric Gold, Mme Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Benoît Huré, Olivier Jacquin, Mme Christine Lanfranchi Dorgal, MM. Olivier Léonhardt, Jean-Claude Luche, Philippe Madrelle, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Jean-Jacques Panunzi, Philippe Pemezec, Mme Évelyne Perrot, M. Rémy Pointereau, Mme Angèle Préville, MM. Jean-Paul Prince, Christophe Priou, Mme Françoise Ramond, M. Charles Revet, Mmes Nadia Sollogoub, Michèle Vullien.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

1402, 1482 et T.A. 219

Sénat :

274, 411, 425 et 426 (2018-2019)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, réunie le mercredi 3 avril 2019 sous la présidence de M. Hervé Maurey, président, a examiné le rapport de M. Jean-Claude Luche et établi ses textes sur le projet de loi n° 274 (2018-2019) portant création de l'Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l'environnement, et sur le projet de loi organique n° 275 (2018-2019) modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, déposés sur le Bureau du Sénat le 25 janvier 2019 et sur lesquels le Gouvernement a engagé la procédure accélérée.

Lors de cette réunion, la commission a adopté 79 amendements sur le projet de loi, dont 18 de son rapporteur, et 1 amendement sur le projet de loi organique.

Elle a apporté des modifications substantielles au texte, avec quatre objectifs principaux.

1. Modifier le mode de gouvernance du futur établissement afin de garantir une représentation plus équilibrée des différentes parties prenantes

Sensible à la place particulière qu'occupe le monde cynégétique dans les politiques en faveur de la biodiversité, la commission a renommé l'Office français de la biodiversité en « Office français de la biodiversité et de la chasse ».

Elle a également procédé à plusieurs ajustements de la gouvernance du futur établissement par :

- un retrait de la majorité acquise aux membres du premier collège du conseil d'administration, qui comprend notamment les représentants de l'État, et l'établissement d'un commissaire du Gouvernement titulaire d'un droit de veto ;

- une intégration des organisations professionnelles agricoles et forestières et des associations d'éducation à l'environnement, respectivement présentes aux conseils d'administration de l'ONCFS et de l'AFB et qui n'avaient pas été retenues dans la nouvelle architecture ;

- la définition d'un quantum minimal pour les représentants de la Fédération nationale des chasseurs, des fédérations départementales des chasseurs et de la Fédération nationale de la pêche en France ;

- la suppression de la possibilité de délégation des compétences du conseil d'administration à un comité d'orientation permanent.

L'objectif poursuivi par la commission a été de doter le nouvel établissement public d'un organe de gouvernance véritablement pluraliste, efficace et responsable.

2. Préciser les attributions de police judiciaire des inspecteurs de l'environnement

La commission a jugé le projet de loi satisfaisant s'agissant de l'extension des pouvoirs d'investigation de la police environnementale, mais a souhaité apporter quelques compléments concernant leurs pouvoirs de coercition, sans pour autant se prononcer en faveur d'une attribution explicite de certains pouvoirs propres aux officiers de police judiciaire (OPJ).

Ainsi, à l'initiative du rapporteur, la commission a adopté un amendement qui qualifie en sanction pénale le fait pour un individu convoqué en audition libre par un inspecteur de l'environnement de ne pas y déférer. Elle a par ailleurs étendu aux inspecteurs de l'environnement la possibilité d'accéder aux fichiers d'antécédents judiciaires, également ouverts aux services des douanes et aux services fiscaux.

La commission a également permis que les biens saisis aux personnes contrevenantes au cours ou à l'issue de procédures judiciaires puissent être affectés au futur établissement pour l'exercice de ses missions de police.

3. Renforcer le rôle des fédérations départementales des chasseurs et améliorer la lutte contre les dégâts de grand gibier

La commission s'est montrée soucieuse, compte tenu de l'intensification de leurs missions prévue par le texte, de conforter le rôle des fédérations départementales en matière de gestion du patrimoine naturel et des activités de chasse.

Elle a notamment inscrit dans le projet de loi l'obligation pour l'État d'apporter 10 euros par permis validé aux fédérations des chasseurs, en complément de l'obligation incombant aux fédérations de dépenser au moins 5 euros par permis en faveur de la protection de la biodiversité. Chaque fédération départementale recevra directement cette contribution à due concurrence du nombre de ses adhérents ayant validé un permis départemental, tandis que la Fédération nationale des chasseurs sera chargée de gérer un fonds permettant d'assurer une péréquation complémentaire entre fédérations départementales.

La commission a par ailleurs souhaité améliorer la lutte contre les dégâts de grand gibier, en renforçant les pouvoirs du préfet en matière de plans de chasse en cas d'augmentation des dégâts dans le département, ainsi qu'en prévoyant la fixation de quotas à une échelle territorialement pertinente pour gérer les espèces concernées. Elle a par ailleurs décidé d'interdire l'agrainage intensif à destination des sangliers, ainsi que la vente et le transport de ces animaux, à l'exception des établissements commerciaux de chasse en enclos, jugeant ces pratiques incompatibles avec une maîtrise des populations de sangliers et des risques sanitaires associés.

En matière de gestion adaptative, la commission a tenu à ce que les précisions apportées au régime juridique de cette pratique ne se traduisent pas par des contraintes excessives pour les chasseurs. Elle a donc déchargé les chasseurs n'effectuant pas de prélèvement sur une espèce soumise à gestion adaptative de transmettre des données à sa fédération départementale et a modéré les sanctions prévues en cas de réitération du manquement à l'obligation de transmettre les données de prélèvement.

4. Enrichir le texte de dispositions consacrées à la protection du patrimoine naturel

Enfin, la commission a intégré au texte plusieurs dispositions visant à améliorer la protection du patrimoine naturel. Une définition de la géodiversité, désignée comme « la diversité' géologique, géomorphologique, hydrologique et pédologique ainsi que l'ensemble des processus dynamiques qui les régissent, y compris dans leurs interactions avec la faune, la flore et le climat », a été insérée au sein du code de l'environnement.

Par ailleurs, la commission a élargi le périmètre des aires marines protégées aux aires spécifiques à certaines collectivités d'outre-mer ainsi qu'aux aires visées par divers instruments juridiques nationaux et internationaux, et a précisé les critères de reconnaissance des zones humides, afin de sécuriser l'existence de celles déjà qualifiées et de faciliter l'identification de nouvelles zones.

La commission a adopté le projet de loi et le projet de loi organique ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

La loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a permis la création de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) à partir du regroupement de quatre organismes publics : l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), Parcs nationaux de France, l'Agence des aires marines protégées et l'Atelier technique des espaces naturels (Aten).

L'objectif poursuivi était de rassembler les opérateurs de l'État actifs en matière de biodiversité dans une seule et même entité à des fins de simplification et d'amélioration de la cohérence des actions menées par l'État dans ce domaine.

Lors de l'examen du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, le Gouvernement et le Parlement avaient toutefois jugé prématuré d'y intégrer l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), compte tenu des vives inquiétudes exprimées à l'époque par le monde cynégétique. À terme, il était toutefois évident que le mouvement d'unification des interventions de l'État en faveur de la biodiversité - en particulier en matière de police de l'environnement - nécessiterait une fusion de ces deux organismes.

La concertation qui a été menée depuis lors avec le monde de la chasse a finalement abouti à un accord sur la création d'un établissement public unique. Le projet de loi relatif à la création de l'Office français de la biodiversité et le projet de loi organique relatif à l'application de l'article 13 de la Constitution pour la désignation du directeur général de ce nouvel établissement visent précisément à le mettre en oeuvre.

Par conséquent, ces projets de loi, ordinaire et organique, constituent des textes techniques, définissant les modalités de la fusion de deux établissements publics de l'État. À la différence de la loi pour la reconquête de la biodiversité de 2016, dont notre collègue Jérôme Bignon avait été rapporteur, l'ambition de ces textes n'est donc pas de proposer une nouvelle grande réforme relative à la protection de la nature, mais bien de parachever l'évolution institutionnelle engagée en 2016.

D'aucuns pourraient considérer les années écoulées entre ces deux étapes séparées constituent une perte de temps. Selon votre rapporteur, il n'en est rien. La création de l'AFB en 2016 constituait déjà un vrai défi, exigeant du temps et un accompagnement important pour assurer la mise en place de l'agence dans de bonnes conditions, notamment par le développement d'une culture commune entre les personnels provenant des différents opérateurs fusionnés.

Par ailleurs, ce délai supplémentaire a permis de poursuivre les échanges avec les acteurs du monde de la chasse, pour permettre un rapprochement apaisé avec l'ONCFS. Il y a bien urgence à agir en matière de protection de la biodiversité, comme l'audition du WWF organisée par votre commission le 13 mars dernier l'a encore rappelé, mais rien ne sert d'agir dans la précipitation. Une fusion à marche forcée n'aurait fait que susciter de nouveaux conflits entre parties prenantes et des difficultés durables au sein du nouvel organisme. Le contexte actuel donne l'opportunité d'examiner plus sereinement le regroupement entre l'AFB et l'ONCFS.

Le projet de loi ordinaire comprend trois volets distincts mais tous liés à la création du nouvel établissement.

Le premier volet regroupe des dispositions relatives à la gouvernance et aux missions du nouvel établissement issu de la fusion entre l'AFB et l'ONCFS, ainsi qu'une série de dispositions plus techniques permettant d'assurer la continuité entre les deux établissements et la nouvelle entité, notamment en matière de patrimoine et de personnels.

Le second volet porte sur la police de l'environnement et vise à renforcer les pouvoirs de police judiciaire donnés aux inspecteurs de l'environnement. Prenant acte de l'intérêt d'une police spécialisée en matière environnementale, le projet de loi prévoit que soient substantiellement enrichies leurs prérogatives en matière d'investigation.

Le troisième volet porte sur les activités de chasse, et vise à mettre en oeuvre plusieurs mesures de l'accord conclu par le Gouvernement avec le monde cynégétique et du plan biodiversité de juillet 2018. Il inscrit notamment dans la loi l'engagement des fédérations de chasseurs d'amplifier leurs actions en faveur de la biodiversité, ainsi que la mise en place d'un dispositif de gestion adaptative, qui permettra d'adapter à l'état de conservation de certaines espèces le nombre de spécimens pouvant être prélevés.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit également un transfert aux fédérations des chasseurs de la gestion des associations communales de chasse agréées et de la mise en oeuvre des plans de chasse, ainsi qu'une suppression du timbre national grand gibier qui devrait être remplacé par une participation territoriale à l'hectare, pour financer la prévention et l'indemnisation des dégâts de grand gibier.

Il s'agit d'une modification importante, qui aura pour conséquence de décentraliser le financement au niveau des fédérations départementales, avec une moindre péréquation au niveau national. Votre rapporteur attire l'attention de l'ensemble des parties prenantes, notamment des fédérations départementales, sur l'impact de cette évolution.

Lors des travaux préparatoires, votre rapporteur a entendu les principaux acteurs concernés par cette réforme : la direction et les représentants du personnel de chacun des deux établissements publics concernés par la fusion, le préfigurateur du futur établissement, les services du ministère de la transition écologique et solidaire, les représentants des chasseurs ainsi que des associations de protection de l'environnement. Un grand nombre de ces auditions ont été menées en commun avec notre collègue Anne Chain-Larché, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, avec laquelle votre rapporteur a travaillé en bonne intelligence.

Il ressort de ces consultations et des travaux préparatoires que ce projet de réforme est globalement bien accepté par les parties prenantes. Néanmoins, certains ajustements étaient nécessaires pour assurer une mise en place du nouvel établissement dans de bonnes conditions.

Longuement débattue par nos collègues députés, la question de la gouvernance du conseil d'administration du futur établissement n'a pas manqué d'illustrer certaines interrogations que le rapprochement de l'AFB et de l'ONCFS continue de susciter. Dans le souci d'assurer aux actions du futur OFB la légitimité que requiert l'exercice de missions élargies, votre commission a souhaité orienter le texte vers un conseil d'administration intégrateur de l'ensemble des parties intéressées et où l'État devra, pour construire une majorité, tenir compte de toutes les sensibilités exprimées.

Par ailleurs, votre commission a enrichi le volet relatif aux missions de police des inspecteurs de l'environnement de certaines dispositions relatives à leurs pouvoirs de coercition. Sans aller jusqu'à les doter de l'ensemble des attributs d'officiers de police judiciaire, dont ils n'ont pas la formation, votre commission a apporté des ajustements allant dans le sens d'une police plus efficace.

Enfin, certaines évolutions apportées aux activités de chasse appelaient des compléments. Votre commission a notamment adopté des propositions visant à inscrire dans la loi l'engagement pris par l'État de contribuer au financement des actions de protection de biodiversité menées par les fédérations de chasseurs. Des précisions ont également été apportées à la mise en oeuvre des plans de chasse, afin de mieux lutter contre les dégâts de grand gibier, qui sont à l'origine de nombreuses difficultés dans nos territoires, en particulier pour les agriculteurs et les forestiers.

Votre rapporteur a également fait part à votre commission de deux observations plus générales sur le contexte présidant à l'examen de ces deux projets de loi.

La première observation est une inquiétude, concernant les moyens dont disposera le futur établissement public. Compte tenu des mesures financières prises en loi de finances pour 2019 et d'autres mesures annoncées par le Gouvernement dont les modalités restent à définir, le budget de l'ONCFS -- et donc du futur OFB -- se retrouve grevé d'un besoin de financement supplémentaire de 40 millions d'euros.

Votre commission a fait part, au cours de l'audition de la secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique, le 2 avril 2019, de son inquiétude quant à la réponse que l'État entend donner à cette situation ainsi que de son souhait de ne pas voir ce déficit comblé par une augmentation de la contribution des agences de l'eau.

En renvoyant ce sujet à la prochaine loi de finances, et en indiquant qu'une partie seulement de ce besoin de financement serait couverte par des crédits budgétaires, les réponses données par la ministre ne sont pas pleinement satisfaisantes.

La seconde observation faite par votre rapporteur est une expression d'optimisme, concernant l'état d'esprit des parties prenantes quant à cette réforme. Il se réjouit en effet que ce projet de fusion se présente dans une atmosphère plus constructive et apaisée que celle qui avait présidé aux débats sur le projet de loi biodiversité entre 2014 et 2016.

Chacun a compris qu'il était indispensable de sortir d'une opposition stérile et caricaturale entre défenseurs et opposants de la biodiversité.

À cet égard, votre rapporteur a souhaité rappeler que les chasseurs ont un rôle important à jouer pour la régulation de certaines espèces qui font des ravages dans les campagnes et posent à leur tour des problèmes d'équilibre pour les autres espèces et les habitats naturels. Ils disposent par ailleurs d'une connaissance très précise de l'état des territoires, qui en fait des acteurs incontournables en matière de suivi et de gestion de la biodiversité.

De même les agriculteurs se sont approprié ces questions de longue date et il est indispensable de les accompagner vers un modèle agricole plus durable, comme l'avait bien souligné notre collègue Pierre Médevielle à l'occasion de l'examen du projet de loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous en juin 2018.

Nul n'est indifférent au recul de la biodiversité et chacun doit assumer sa part de responsabilité en la matière, en tenant compte des besoins, des contraintes et des préoccupations des autres parties prenantes. C'est en privilégiant des solutions partagées, concrètes et pragmatiques, élaborées au plus près du terrain, que sera assurée une coexistence durable des différentes activités et une meilleure protection de la biodiversité.