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Proposition de loi tendant à renforcer les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces toxiques envahissantes

2 mai 2019 : Lutte contre les espèces toxiques envahissantes ( rapport - première lecture )

B. UN CAS EMBLÉMATIQUE : LE FRELON ASIATIQUE

1. L'arrivée du frelon asiatique en France

Source : Quentin Rome, MNHN- INPN (France)

Le frelon asiatique (Vespa velutina nigrithorax) a été observé pour la première fois en France dans le Lot-et-Garonne en 2005. Une femelle fondatrice de la variété Vespa velutina nigrithorax - reconnaissable à son corps brun foncé - y aurait été introduite accidentellement en 2004 dans un lot de poteries importées de Chine par bateau16(*).

Cet hyménoptère, dont l'habitat naturel se situe au nord de l'Inde, au Bouthan, en Chine et dans certaines îles d'Indonésie, s'est bien adapté à son nouvel environnement, profitant de conditions climatiques favorables et d'un cheptel apicole abondant. Il s'est très rapidement propagé sur le territoire métropolitain. Le suivi réalisé par le Muséum national d'Histoire naturelle sur la base de signalements met en évidence une progression de l'ordre de 60 kilomètres par an.

Le frelon asiatique était ainsi présent dans 13 départements en 2006, puis 56 départements en 2012. Il est désormais installé dans toute la France métropolitaine, à l'exception de la Corse.

Comme l'illustre cette carte, l'expansion du frelon Vespa velutina nigrithorax a dépassé les frontières françaises, atteignant les pays limitrophes tels l'Espagne, le Portugal, la Belgique, l'Italie, l'Allemagne et le Royaume-Uni.

Le cycle de vie des Vespa velutina nigrithorax

Au printemps, les reines sortent de leur période d'hivernation pour créer un nid et y pondre leurs premiers oeufs. La colonie se développe dans le nid primaire, puis migre au cours de l'été pour créer un nid plus important, généralement installé en hauteur dans les arbres.

L'été correspond à la période de prédation pendant laquelle les frelons asiatiques chassent d'autres insectes, en particulier les abeilles et les guêpes, pour nourrir leurs larves. La colonie atteint sa taille maximale au début de l'automne.

La reproduction a lieu au cours de l'automne, puis la colonie meurt naturellement en hiver. Seules les femelles fécondées survivent en se protégeant du froid, isolément ou par petits groupes, dans la litière végétale ou des troncs pourris. Elles ressortent au printemps pour fonder une nouvelle colonie, qui ne se réinstalle jamais dans un ancien nid abandonné.

La piqûre du frelon asiatique n'est pas plus dangereuse pour l'homme que celle des autres hyménoptères. À l'inverse, le frelon asiatique est un prédateur pour les autres insectes, et en particulier pour les abeilles domestiques. Deux impacts principaux sur les ruches sont à distinguer :

- le frelon asiatique attaque des abeilles, en les capturant soit en vol stationnaire devant la ruche, soit sur la planche d'envol des ruches ;

- le frelon asiatique est également un facteur de stress pour les abeilles, qui ne parviennent plus à nourrir suffisamment la ruche. Celle-ci s'affaiblit donc et peut succomber l'hiver venu.

2. Les dispositifs de lutte à disposition des pouvoirs publics

Le frelon asiatique Vespa velutina nigrithorax relève de deux cadres règlementaires différents : il est classé dans la liste des espèces exotiques envahissantes au titre de l'article L. 411-6 du code de l'environnement17(*), mais également, depuis l'arrêté du 26 décembre 2012, dans la liste des dangers sanitaires de deuxième catégorie pour l'abeille domestique sur tout le territoire français18(*).

L'autorité administrative compétente est de ce fait le préfet, qui doit néanmoins articuler les différentes règlementations pour arrêter les modalités d'actions de lutte (acteurs impliqués, espaces prioritaires d'intervention, moyens employés, suivi des populations, etc.). Les préfets peuvent ordonner la destruction de nids de frelons asiatiques sur des propriétés privées. Il convient, au cas par cas au niveau local, de préciser les modalités de financement des opérations de lutte : le code rural et de la pêche maritime permet de les mettre à la charge des apiculteurs, tandis que le code de l'environnement n'apporte pas de précision dans ce domaine.

Le constat est néanmoins partagé sur le fait qu'il n'y a actuellement aucune stratégie collective de prévention, de surveillance et de lutte contre le frelon asiatique qui soit reconnue efficace pour répondre à l'objectif de réduction de l'impact du frelon asiatique sur les colonies d'abeilles.

L'approche choisie par les pouvoirs publics consiste donc à financer des actions de recherche visant à déterminer les méthodes de prévention et de lutte les plus efficaces. Au vu des caractéristiques de l'espèce, et notamment de sa dynamique de propagation, la lutte directe ne semble pouvoir produire que peu de résultats. De ce fait, les actions de gestion de l'espèce devraient s'orienter vers une protection plus efficace des ruchers.

Une stratégie nationale relative au frelon asiatique devrait voir le jour avant la fin de l'année 2019. Dans l'attente de cette stratégie, aucune mesure de lutte contre cette espèce n'a de caractère obligatoire, les préfets ordonnant, de manière empirique et casuistique, les mesures paraissant les plus adaptées localement.

3. Les pouvoirs du maire dans la lutte contre le frelon asiatique : « mode d'emploi »

Outre ses pouvoirs spécifiques dans le domaine de la lutte contre les animaux nuisibles, le maire dispose d'un pouvoir de police générale : l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales indique que « le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'État qui y sont relatifs ». Il exerce ces fonctions au titre de ses pouvoirs propres sur l'ensemble du territoire de la commune.

L'article L. 2212-2 du même code précise que : « La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : [...]

« 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ».

· Les interventions sur les espaces publics dont la commune est gestionnaire

Sur le fondement du pouvoir de police générale du maire, la seule obligation légale des communes est, en cas de danger pour la sécurité publique, de supprimer les habitats de nuisibles dans les espaces publics dont elle est gestionnaire : c'est par exemple le cas de la voirie communale ou des écoles primaires19(*).

· Les interventions sur une propriété privée

- Sur la demande ou avec l'accord du propriétaire :

La commune peut décider de prendre en charge les frais d'intervention sur une propriété privée pour éradiquer un habitat de nuisibles à la demande du propriétaire si, par délibération, le conseil municipal a décidé de la prise en charge totale ou partielle des frais résultant des interventions effectuées sur son territoire (motif d'intérêt général lié à la sécurité des personnes).

- Sans l'accord du propriétaire :

En cas de menace grave et imminente pour la sécurité publique, la commune peut intervenir sur une propriété privée, le cas échéant sans l'accord du propriétaire20(*). En effet, sous de strictes conditions, notamment d'urgence, les collectivités peuvent recourir à l'exécution forcée de leurs décisions21(*).

L'article L. 2212-4 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi qu'« en cas de danger grave et imminent, [...] le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il informe d'urgence le représentant de l'État dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites ». Dans ce cadre, les opérations réalisées sur une propriété privée sont à la charge de la commune. Il appartient ensuite à celle-ci, si elle estime que le manquement du propriétaire à des obligations lui incombant a contribué à créer la situation de risque, d'exercer à son encontre une action tendant à mettre en cause sa responsabilité civile22(*).

En l'absence d'une telle menace, il revient au propriétaire des lieux de lutter contre les nids de nuisibles, la responsabilité d'éventuels dommages lui incombant.


* 16 C. Villemant et al., La découverte du Frelon asiatique Vespa velutina en France, Revue Insectes n °143, 2006.

* 17 Voir l'arrêté du 14 février 2018 relatif à la prévention de l'introduction et de la propagation des espèces animales exotiques envahissantes sur le territoire métropolitain. Le frelon asiatique relevait auparavant de l'article L. 411-5 du code de l'environnement. L'arrêté de 2018 a donc permis de renforcer la règlementation à son égard.

* 18 Arrêté du 26 décembre 2012 relatif au classement dans la liste des dangers sanitaires du frelon asiatique.

* 19 Cour administrative d'appel de Nantes, 20 novembre 2003, n° 02NT01491.

* 20 Le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) accepte généralement de procéder à la destruction des nids dans ce cas.

* 21 Tribunal des conflits, 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just.

* 22 Cour administrative d'appel de Lyon, 27 mars 2018, n° 16LY0165.