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Projet de loi de transformation de la fonction publique : Rapport

12 juin 2019 : Transformation de la fonction publique - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III
DISCIPLINE

Article 15
(art. 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État,
art. 89, 90 et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
art. 81 et 83 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Révision de l'échelle des sanctions disciplinaires et harmonisation
entre les trois versants de la fonction publique

L'article 15 du projet de loi vise à élargir le choix des sanctions disciplinaires à disposition des encadrants, tout en harmonisant l'échelle des sanctions entre les trois versants de la fonction publique et en précisant les modalités de l'abaissement d'échelon et de la dégradation. Il tend également à supprimer, par coordination avec l'article 4, les dispositions précisant la composition des CAP siégeant en conseil de discipline dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

1. L'harmonisation de l'échelle des sanctions dans les trois versants de la fonction publique

1.1. Rappel des principes en matière disciplinaire

Le statut général de la fonction publique dispose que « toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale »258(*).

Les sanctions disciplinaires applicables aux fonctionnaires sont déterminées par la loi en application du principe de légalité des délits et des peines énoncé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui s'applique à toute sanction ayant le caractère d'une punition, et non aux seules peines prononcées par les juridictions pénales. Il appartient par ailleurs au législateur de fixer une échelle de sanctions d'une diversité et d'une gradation suffisantes pour permettre à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire - l'autorité de nomination - de proportionner la sanction à la gravité du comportement reproché.

Le pouvoir disciplinaire de l'administration s'exerce sous le contrôle du juge administratif auquel il revient de vérifier, d'une part, si les faits reprochés à l'agent constituent des fautes de nature à justifier une sanction et, d'autre part, si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes, en tenant compte de la manière de servir de l'intéressé et éventuellement de ses antécédents disciplinaires.

Lorsqu'une autorité hiérarchique envisage une sanction disciplinaire à l'encontre d'un fonctionnaire, ce dernier bénéficie de garanties procédurales telles que le droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et des pièces annexes, l'assistance de défenseurs de son choix ou encore la consultation préalable obligatoire d'un conseil de discipline pour les sanctions les plus graves259(*). La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016260(*) a ajouté un délai de prescription qui oblige l'administration à engager les poursuites disciplinaires dans un délai de trois ans à compter de la connaissance effective des faits passibles de sanction.

1.2. L'échelle des sanctions existante

Le législateur a fixé l'échelle des sanctions de façon différenciée dans chacun des versants de la fonction publique261(*). Les sanctions sont classées en fonction de leur gravité en quatre groupes, le premier répertoriant les sanctions les plus légères qui peuvent être prononcées sans avis préalable du conseil de discipline, et les trois autres les plus graves pour lesquelles l'administration est tenue de saisir préalablement le conseil de discipline. L'avis de cette formation spécialisée des commissions administratives paritaires ne lie pas l'administration qui reste libre de déterminer la sanction qui lui semble la plus adéquate dans le cadre fixé par la jurisprudence, c'est-à-dire en la proportionnant à la faute.

Sanctions actuellement à disposition des autorités
investies du pouvoir disciplinaire

Source : commission des lois du Sénat

D'après la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), les sanctions les plus fréquemment prononcées par les ministères en 2017 ont été des sanctions du premier groupe dont l'effet est avant tout d'ordre moral : l'avertissement et le blâme. Elles représentent 80 % des mesures prises par les ministères à l'encontre de fonctionnaires, sachant que les fautes commises sont majoritairement des manquements à l'obligation de qualité de service (plus de 55 % des 3 277 sanctions prononcées). Lorsque les faits reprochés sont d'une nature plus grave
- atteintes à la probité et l'intégrité ou atteintes aux moeurs262(*) - l'administration est naturellement appelée à prononcer des sanctions d'une gradation plus élevée, comme la révocation ou l'exclusion temporaire de fonctions (ETF) de trois mois à deux ans.

Sanctions disciplinaires prises par les ministères à l'encontre
des fonctionnaires en 2017

Source : commission des lois à partir du rapport annuel sur la fonction public 2018 (DGAFP)

1.3. Une harmonisation de l'échelle des sanctions souhaitable

Une harmonisation de l'échelle des sanctions a déjà été tentée lors de la discussion de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 précitée, mais sans succès. La disposition avait été abandonnée lors de l'élaboration du texte en commission mixte paritaire, faute d'accord.

Les principales différences qui existent actuellement en matière d'échelle des sanctions entre les trois versants concernent les exclusions temporaires de fonctions et la radiation du tableau d'avancement.

· Les exclusions temporaires de fonctions

Lors d'une période d'exclusion temporaire de fonctions (ETF), le fonctionnaire est écarté du service et ne perçoit aucune rémunération. Il perd également ses droits à l'avancement d'échelon et de grade et ses droits à la retraite. Par ailleurs, les jours d'exclusion sont également déduits pour le calcul de ses droits au congé annuel.

S'agissant de la fonction publique territoriale, la loi Galland du 13 juillet 1987263(*) a consacré l'ETF de courte durée (cinq jours à l'origine, ramenée à trois en 1990264(*)) parmi le premier groupe des sanctions prononçables sans saisir le conseil de discipline. Cette sanction n'existe pas dans les deux autres versants.

Par ailleurs, s'il existe dans les trois versants des ETF constitutives de sanctions des deuxième et troisième groupes, leurs durées diffèrent. Les durées d'ETF applicables dans la fonction publique territoriale sont parfaitement continues : moins de trois jours (1er groupe), de quatre à quinze jours (2ème groupe), puis de seize jours à deux ans (3ème groupe). Cela n'est pas le cas dans les deux autres versants pour lesquels les ETF peuvent être d'une durée de moins de quinze jours (2ème groupe), puis de trois mois à deux ans (3ème groupe), ce qui présente moins de souplesse.

· La radiation du tableau d'avancement

Cette sanction, qui suppose que le fonctionnaire ait été inscrit au tableau d'avancement, n'a d'effet que l'année pour lequel le tableau a été établi. Elle prive l'agent d'une possibilité d'avancement, mais pas d'un avancement acquis.

La radiation du tableau d'avancement existe dans les versants État et hospitalier de la fonction publique, mais ne figure pas dans l'échelle des sanctions applicable à la fonction publique territoriale.

Afin d'harmoniser cette situation, le texte soumis à votre commission - qui correspond au texte proposé par le Gouvernement après une correction technique opérée par la commission des lois de l'Assemblée nationale265(*) - propose, d'une part, d'adopter l'ETF de courte durée comme sanction de premier groupe pour les fonctionnaires de l'Etat et hospitaliers266(*), tout en lissant les durées des ETF existantes dans les premier et deuxième groupes et, d'autre part, d'introduire la radiation du tableau d'avancement comme sanction du deuxième groupe la moins grave applicable aux fonctionnaires territoriaux.

Harmonisation proposée

Source : commission des lois du Sénat

L'harmonisation entre les trois versants ne serait pas totale. Le Gouvernement a fait le choix de ne pas étendre le déplacement d'office
- sanction de deuxième groupe applicable aux fonctionnaires publics de l'État - aux autres versants, considérant avec raison que cette sanction, qui suppose un éloignement géographique, serait difficilement applicable à l'échelle d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public hospitalier.

Votre commission estime que le dispositif proposé améliore la progressivité de l'échelle disciplinaire et donne ainsi aux encadrants la possibilité de proportionner les sanctions de manière plus fine, ce qui augmente l'efficacité de la mesure disciplinaire. À défaut de gradation suffisante, l'encadrant est en effet souvent contraint de prononcer la sanction la moins sévère de crainte de voir sa sanction annulée par les juridictions administratives. Par ailleurs, il poursuit un objectif d'harmonisation souhaitable entre les différents versants de la fonction publique en matière disciplinaire et contribue à garantir l'égalité de traitement entre fonctionnaires.

Afin de renforcer le caractère dissuasif des exclusions temporaires de fonctions prononcées avec sursis, votre commission a entendu faciliter, à l'initiative de vos rapporteurs, la révocation du sursis en :

- permettant la révocation dès qu'une deuxième exclusion temporaire de fonctions intervient, quel qu'en soit le groupe ; une ETF de trois jours pourrait ainsi entraîner la révocation du sursis d'une ETF de sept jours ;

- obligeant le conseil de discipline de motiver spécialement sa décision de non révocation, dans le but d'attirer l'attention des membres du conseil de discipline sur cette question.

Elle a adopté l'amendement COM-365 rectifié en conséquence.

2. Une précision restrictive sur les modalités de la baisse d'échelon et de la rétrogradation

Au-delà de l'harmonisation, le Gouvernement a entendu apporter une précision s'agissant de deux sanctions applicables aux fonctionnaires appartenant aux trois versants de la fonction publique : l'abaissement d'échelon et la rétrogradation.

L'abaissement d'échelon (sanction de 2ème groupe) et la rétrogradation (sanction de 3ème groupe) font perdre au fonctionnaire le bénéfice d'un avancement acquis, respectivement d'échelon et de grade, et entraînent une diminution corrélative de sa rémunération267(*). Une rétrogradation peut également entraîner un changement d'affectation si le nouveau grade du fonctionnaire n'est pas compatible avec l'emploi qu'il occupe.

En l'absence de précisions dans les textes, la jurisprudence a considéré que :

- l'abaissement d'échelon peut porter sur plusieurs échelons. Ainsi la cour administrative d'appel de Lyon268(*) a-t-elle pu récemment sanctionner par un abaissement de deux échelons un gardien de la paix ayant eu un comportement inapproprié sous empire alcoolique ;

- à défaut de précision dans l'arrêté sur les nouveaux grade et échelon, la rétrogradation « [doit] être regardée comme impliquant implicitement mais nécessairement un reclassement dans le grade immédiatement inférieur, à l'échelon correspondant à l'indice égal ou à défaut immédiatement inférieur à celui afférent à l'échelon détenu par l'intéressé dans son ancien grade »269(*).

Le Gouvernement propose de « sécuriser » les dispositifs en précisant dans les titres II, III et IV du statut général des fonctionnaires que l'abaissement d'échelon s'opère « à l'échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent » et la dégradation, « au grade immédiatement inférieur et à un échelon correspondant à un indice égal ou immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent ».

Cette précision revient en réalité à rigidifier les sanctions d'abaissement d'échelon et de dégradation au regard de la jurisprudence, qui a eu l'occasion de valider des abaissements de plusieurs échelons, à condition que le principe de proportionnalité soit bien respecté.

Votre commission a souhaité, en adoptant l'amendement COM-365 rectifié de vos rapporteurs, réintroduire cette souplesse pour les employeurs publics, en supprimant la précision proposée par le Gouvernement.

3. La composition du conseil de discipline

Le statut général de la fonction publique270(*) pose le principe qu'« aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté ».

L'avis du conseil de discipline ne lie pas l'autorité disciplinaire. Lorsque cette autorité prend une décision différente de celle proposée par le conseil de discipline, elle doit simplement l'informer des motifs qui l'ont conduite à ne pas suivre sa proposition271(*).

Le conseil de discipline est une émanation de la commission administrative paritaire (CAP). Actuellement, sa composition dépend du grade auquel appartient le fonctionnaire qui lui est déféré. Les statuts généraux des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers272(*) précisent ainsi que le conseil de discipline ne peut comprendre des fonctionnaires d'un grade inférieur à celui du fonctionnaire déféré, mais en revanche doit comprendre au moins un fonctionnaire de son grade. Le texte du Gouvernement se propose de faire disparaître cette règle de composition par cohérence avec l'article 4 du projet de loi qui supprime l'organisation des CAP par groupes hiérarchiques.

En tout état de cause, le conseil de discipline doit conserver un nombre égal de représentants des fonctionnaires et de l'administration. Votre commission a souhaité réaffirmer ce principe de parité en revenant sur une suppression opérée par le projet de loi à l'article 90 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Elle a adopté à l'initiative de vos rapporteurs l'amendement COM-365 rectifié en conséquence.

Enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-214 présenté par notre collègue Jérôme Durain et les membres du groupe socialiste et républicain. Cet amendement reprend le dispositif de « droit à l'oubli » que votre commission avait adopté en 2015 lors de la discussion du projet de loi sur la déontologie, les droits et obligations des fonctionnaires273(*). Les fonctionnaires ayant fait l'objet d'une sanction des deuxième ou troisième groupes pourraient demander la suppression de toute mention de sanction dans leur dossier, passé un délai de dix ans de services effectifs à compter de la date de la sanction disciplinaire, si aucune nouvelle sanction n'est intervenue274(*).

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 15 bis (nouveau)
(art. 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État,
art. 14, 23, 90 bis, 91 [abrogés] et 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 14 et 84 [abrogés] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)
Suppression du recours disciplinaire
et des conseils de discipline de recours

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-366 de ses rapporteurs, l'article 15 bis du projet de loi vise à supprimer les recours disciplinaires, ainsi que les instances disciplinaires de recours ad hoc qui existent dans le versant territorial.

Un fonctionnaire qui a fait l'objet d'une sanction disciplinaire après avis du conseil de discipline - c'est-à-dire d'une sanction qui n'appartient pas au premier groupe - peut dans certains cas former un recours devant une instance ad hoc ou un conseil supérieur.

La procédure diffère selon le versant, de même que les conditions de recevabilité de la saisine comme l'illustre le tableau infra.

Seules les données relatives à la fonction publique de l'État sont disponibles. En 2018, sur la quarantaine de recours exercés, un quart était irrecevable. Et sur la vingtaine d'avis rendus par l'organe de recours, un quart seulement a finalement été pris en compte par l'autorité disciplinaire.

S'agissant de la fonction publique territoriale, la procédure de recours est particulièrement lourde pour les collectivités territoriales et leurs établissements puisqu'elle suppose de convoquer un conseil ad hoc dont le quorum est difficile à atteindre. Présidé par un magistrat de l'ordre administratif, celui-ci se réunit au tribunal administratif ou au centre de gestion. Les frais de secrétariat et de fonctionnement du conseil, ainsi que les frais de déplacement de ses membres et des personnes entendues, sont assumés par la collectivité ou l'établissement dont relève le fonctionnaire requérant.

Les employeurs territoriaux relèvent par ailleurs la faible plus-value de cette procédure qui vient s'ajouter aux recours administratifs et contentieux classiques. Les conseils de recours entérinant le plus souvent la décision de premier degré, le recours ne fait alors que retarder la saisine du juge administratif.

Procédures de recours en matière disciplinaire

 

Fonction publique de l'État

(Art. 13 de la loi n° 84-16
du 11 janvier 1984)

Fonction publique territoriale

(Art. 90 bis de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984)

Fonction publique hospitalière

(Art. 84 de la loi n° 86-33
du 9 janvier 1986)

Organe de recours

Conseil supérieur
de la fonction publique de l'État

Conseil de discipline départemental ou interdépartemental de recours

Conseil supérieur
de la fonction publique hospitalière

Recevabilité

- Sanction du 4e groupe : la sanction prononcée n'a pas été proposée par le conseil de discipline à la majorité des deux tiers de ses membres présents

- Sanction des 2e et 3e groupes : la sanction prononcée est plus sévère que l'avis du conseil de discipline ou le conseil de discipline n'est pas parvenu à un accord sur une sanction 275(*)

- Sanction du 4e groupe : pas de condition

- Sanction des 2e et 3e groupes : la sanction prononcée est plus sévère que l'avis du conseil de discipline

- Quel que soit le groupe : la sanction est prononcée alors que le conseil de discipline n'est pas parvenu à un accord sur une sanction276(*)

La sanction prononcée est plus sévère que l'avis du conseil de discipline

Suite de l'avis

Avis simple

L'autorité territoriale ne peut prononcer de sanction plus sévère que celle proposée

L'autorité territoriale ne peut prononcer de sanction plus sévère que celle proposée

Source : commission des lois du Sénat

Sur proposition de vos rapporteurs, votre commission a fait le choix de mettre fin à la faculté de saisir les conseils de recours et les conseils supérieurs et d'abroger les dispositions créant les conseils de discipline de recours par l'adoption de l'amendement COM-366.

Cet amendement prévoit également de mettre fin aux commissions de recours créées auprès du Conseil supérieur de la fonction publique d'État et du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière, les recours en matière d'avancement277(*) ou de licenciement pour insuffisance professionnelle278(*) ayant été supprimés dans le cadre du présent projet de loi.

Par cohérence, les conseils de discipline départementaux ou interdépartementaux de recours créés par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016279(*) qui examinent les recours des contractuels seraient supprimés. Ce recours, ouvert en cas d'exclusion temporaire de fonctions ou de licenciement d'un contractuel, n'est recevable que si l'autorité territoriale a prononcé une sanction disciplinaire plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline de premier degré.

La suppression du recours devant les conseils supérieurs ou les conseils de discipline de recours ne porterait pas atteinte au droit au recours du fonctionnaire sanctionné car il conserve la possibilité d'exercer un recours gracieux auprès de l'autorité qui a prononcé la sanction ou de saisir le juge administratif.

Votre commission a adopté l'article 15 bis ainsi rédigé


* 258 Art. 29 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 259 Art. 19 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée.

* 260 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* 261 Art. 66 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 262 Dont le harcèlement sexuel.

* 263 Loi n° 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale.

* 264 Art. 14 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes.

* 265 Adoption d'un amendement de M. Vallaud et plusieurs autres députés socialistes harmonisant le rang de la radiation du tableau d'avancement avec les deux autres fonctions publiques.

* 266 Inscrite, comme le blâme, dans le dossier du fonctionnaire, elle est automatiquement effacée du dossier au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période.

* 267 Nota bene : L'abaissement d'échelon peut entraîner une perte de grade lorsque celui-ci nécessite d'avoir atteint un échelon précis.

* 268 CAA Lyon, 3e chambre, 10 Janvier 2017 - n° 14LY03927.

* 269 CAA Douai, 30 novembre 2004, n° 02DA00340, M. P.

* 270 Art. 29 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 271 Voir décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux et décret n °89-822 du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière.

* 272 Art. 90 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 83 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 273 Rapport n° 274 (2015-2016) de M. Alain VASSELLE, fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 décembre 2015.

* 274 Cet effacement de la mention de la sanction dans le dossier du fonctionnaire existe déjà pour les sanctions de premier groupe. Il s'agit d'un effacement automatique au bout de 3 ans si aucune nouvelle sanction n'est intervenue.

* 275 Art. 10 du décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l'État.

* 276 Décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux.

* 277 Voir article 4 du projet de loi.

* 278 Voir article 14 bis du projet de loi.

* 279 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.