EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 26 septembre 2019, la commission a examiné le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 456 (2018-2019) de M. Serge Babary visant à encourager l'adoption de règlements locaux de publicité intercommunaux.
Mme Sophie Primas , présidente . - Nous examinons la proposition de loi de notre collègue Serge Babary visant à encourager l'adoption de règlements locaux de publicité intercommunaux. À cette occasion, nous allons mettre en oeuvre, pour la première fois au sein de notre commission, la procédure de législation en commission qui figure aux articles 47 ter à 47 quinquies de notre Règlement. En application de la réforme du Règlement du Sénat adoptée le 14 décembre 2017, la conférence des présidents peut mettre en oeuvre la procédure de législation en commission sur tout ou partie d'un projet de loi ou d'une proposition de loi ou d'une résolution. Le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement sur les articles concernés s'exerce alors uniquement en commission, tandis que la séance plénière est réservée aux explications de vote et au vote. Le retour à la procédure normale peut être demandé, le cas échéant sur certains articles seulement du texte, par le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond ou un président de groupe, au plus tard le vendredi précédant la semaine au cours de laquelle est examiné le texte en séance, sauf décision contraire de la conférence des présidents. Le Gouvernement et l'ensemble des sénateurs peuvent participer à la réunion, pour laquelle les règles de publicité et de débat en séance sont applicables. La proposition de loi comporte deux articles et fait l'objet intégralement d'une législation en commission.
M. Serge Babary , auteur de la proposition de loi . - Nous examinons la proposition de loi visant à encourager l'adoption de règlements locaux de publicité intercommunaux déposée par plusieurs sénateurs, dont certains membres de notre commission. Elle reprend les articles 52 et 53 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite ELAN, déclarés contraires à la Constitution au motif qu'ils n'avaient pas de lien, même indirect, avec les dispositions du projet de loi initial.
Le règlement local de publicité (RLP) est un outil communal et intercommunal de planification de l'affichage publicitaire destiné à réglementer la publicité, les enseignes et les pré-enseignes dans un souci de protection du cadre de vie et des paysages, tout en assurant un équilibre avec le droit à l'expression et à la diffusion d'informations et d'idées. Il permet aux acteurs locaux, en évitant l'application du règlement national de publicité, d'établir une politique publique locale de l'affichage et de définir des règles adaptées à un territoire. Les anciens RLP deviendront caducs le 14 juillet 2020, selon l'échéance fixée par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (ENE), sans qu'il n'ait été tenu compte du transfert de la compétence en matière de plans locaux d'urbanisme (PLU) aux intercommunalités opéré par la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite ALUR.
Selon l'Union de la publicité extérieure, sur les 1 258 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), seuls 125 d'entre eux ont lancé une procédure et, sur les treize EPCI ayant élaboré leur nouveau RLP, cinq seulement comptent plus de 100 000 habitants. Ces chiffres montrent l'urgence de la situation ! Si aucun RLP n'est adopté avant l'échéance de juillet 2020, le règlement national de publicité s'appliquera. L'article 2 de la proposition de loi prévoit donc un délai supplémentaire de deux ans, tandis que l'article 1 er sécurise les procédures en rendant applicables aux RLP les aménagements apportés à la procédure d'élaboration des PLU intercommunaux.
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur . - Le présent texte peut sembler relever de l'ajustement technique, mais il concerne, en réalité, le coeur du quotidien des élus locaux : l'élaboration des documents de planification et le poids administratif et financier que représente leur élaboration. Il porte une demande exprimée de longue date par les communes et les intercommunalités. Les mesures qu'il comprend sont issues des débats parlementaires de la loi ELAN. Malgré un consensus entre le Sénat, l'Assemblée nationale et le Gouvernement, elles ont été censurées par le Conseil constitutionnel en novembre 2018 au motif qu'elles constituaient des cavaliers législatifs.
Le sujet soulevé est plus ancien encore, car la proposition de loi vient corriger les lourdes conséquences d'une articulation manquée entre trois lois successives : la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, la loi ENE, la loi ALUR du 24 mars 2014 et la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. Adoptées en moins de sept ans, elles témoignent de l'instabilité juridique qui touche les documents de planification locale et les compétences des collectivités territoriales. Nous l'avons tous vécu sur nos territoires : les communes et les EPCI doivent s'adapter rapidement aux évolutions successives, au prix de délais d'élaboration allongés et de dépenses budgétaires supplémentaires.
Le RLP est un document similaire au PLU visant à réglementer les affichages publicitaires des villes. Il peut, par exemple, déterminer des zones où s'applique une réglementation plus stricte ou plus souple que le droit commun national, et permet de soumettre certaines enseignes à une autorisation du maire. Depuis la création des RLP dans les années 1980, les communes étaient principalement compétentes pour les élaborer. Puis, en 2010, la loi ENE a lié la compétence en matière de RLP à celle relative au PLU. En 2014, la loi ALUR a ensuite organisé le transfert de la compétence des PLU et des RLP aux intercommunalités. Les EPCI ont dû se saisir de cette nouvelle compétence et se familiariser avec les RLP. De surcroît, la loi ENE a également rapproché le contenu des RLP de celui des PLU en changeant la structure des documents et en modifiant les règles pouvant être fixées dans le RLP.
Il existe aujourd'hui, en conséquence, non moins de quatre types de RLP : des RLP de première génération adoptés avant 2010 par les communes selon l'ancien format, des RLP transitoires adoptés entre 2010 et 2011, des RLP de seconde génération adoptés par les communes, mais conformes au modèle imposé en 2010 et des RLP intercommunaux adoptés par les EPCI depuis 2010. Sur les 1 681 RLP, seulement 82, soit 5 %, sont intercommunaux. A contrario , 1 211 RLP, soit 72 % des documents, ont été adoptés avant 2010 et ne se sont pas conformes.
Vient s'ajouter à ce paysage complexe une contrainte supplémentaire : pour inciter à l'élaboration de RLP à l'échelle intercommunale et selon le nouveau modèle, la loi ENE a organisé la caducité des RLP de première génération au 14 juillet 2020. Dans moins de dix mois, 1 211 documents locaux pourraient donc disparaître ! Imaginez l'ampleur des conséquences pour les communes concernées, dont je donnerai trois exemples : le règlement national de publicité, souvent moins protecteur, s'appliquera au risque de voir fleurir des milliers d'affichages publicitaires sauvages, sans moyen de s'y opposer ; le pouvoir de police de la publicité sera transféré du maire au préfet, ce qui constituerait un dessaisissement regrettable des communes et intercommunalités ; enfin, celles-ci perdront les recettes liées au mobilier urbain et à la publicité dans les villes. Pour la seule métropole d'Aix-Marseille-Provence, cela représenterait une perte annuelle de 11 millions d'euros.
La proposition de loi reporte donc de deux ans l'échéance de cette caducité brutale et indiscriminée lorsque l'EPCI s'est déjà engagé dans l'élaboration d'un RLP. Nous devons, en effet, encourager cette dynamique, et non pas lui mettre un coup d'arrêt brutal ou favoriser les territoires ne respectant pas la loi. Il faut, en moyenne, deux à trois ans pour élaborer un RLP intercommunal, alors que certains EPCI ont acquis cette compétence depuis à peine un an. La caducité représente alors une sanction disproportionnée.
Je vous proposerai également d'offrir une protection supplémentaire aux professionnels qui subiraient les conséquences de cette caducité. Si le RLP communal disparaît brutalement en juillet 2020, des centaines de milliers de dispositifs publicitaires pourraient devenir illégaux. Leurs propriétaires doivent bénéficier d'un délai raisonnable de deux ans leur permettant de se mettre en conformité, sans quoi ils seront exposés à des poursuites et à des coûts colossaux.
La proposition de loi harmonise, en outre, les procédures applicables aux PLU et aux RLP, dont le contenu est similaire et l'élaboration confiée au même EPCI. Par exemple, les intercommunalités de grande taille, telles que les métropoles, peuvent élaborer des PLU infra-communautaires et mener à terme les procédures de PLU engagées par les communes membres avant la création de l'EPCI. Ces possibilités ne sont pas expressément prévues dans le cas des RLP. Or, de nombreuses intercommunalités ont déjà entrepris d'élaborer ou de réviser leurs documents selon ces procédures. Cela les expose à une forte insécurité juridique, les RLP intercommunaux adoptés pouvant être annulés par le juge administratif pour vice de forme. Il convient de valider les RLP des intercommunalités qui ont fait l'effort de s'engager dans cette démarche, mais ont appliqué de bonne foi des procédures non prévues. Il faut également que la loi étende aux RLP les assouplissements valables pour les PLU.
Je vous suggérerai, à cet égard, de réparer un oubli de la proposition de loi : si elle prévoit bien ces souplesses dans le cas des EPCI à fiscalité propre, elle ne couvre pas les établissements publics territoriaux (EPT) du Grand Paris, lesquels disposent pourtant de la compétence en matière de RLP.
Par ailleurs, je vous proposerai d'opérer une coordination relative à la date d'entrée en vigueur de dispositions d'interdiction de la publicité, afin d'assurer une cohérence avec le report de l'échéance de caducité des RLP.
La présente proposition de loi, si elle peut sembler modeste, répond en réalité à l'urgence. Le droit en vigueur, en effet, met les communes et les intercommunalités dans une situation extrêmement délicate en prévoyant une caducité généralisée des RLP dans moins d'un an et en fragilisant les RLP intercommunaux déjà adoptés. Si nous ne remédions pas rapidement à cette situation en stabilisant et en articulant le droit existant, nous placerons des freins considérables à la dynamique vertueuse qui s'engage. La représentation nationale et le Gouvernement doivent se montrer à l'écoute des élus locaux et assurer le « service après-vente » des obligations législatives qu'ils mettent en place.
Madame la secrétaire d'État, il y a donc urgence, et j'espère que vous soutiendrez l'initiative du Sénat en inscrivant au plus vite cette proposition de loi à l'ordre du jour gouvernemental à l'Assemblée nationale. Il y va de l'avenir de plus de 1 200 communes et de notre cadre de vie commun. Vous y serez sûrement sensible, alors que notre hémicycle résonne des débats sur la publicité à outrance dans le cadre de l'examen de votre projet de loi relatif à l'économie circulaire.
Mme Brune Poirson, secrétaire d'État . - La proposition de loi a pour objet de sécuriser et de conforter la dynamique d'élaboration volontaire des RLP intercommunaux, afin d'adapter la réglementation nationale aux enjeux locaux. Cette nécessité a parfaitement été saisie par les assemblées parlementaires comme par le Gouvernement, puisque nous avions collectivement soutenu les articles 52 et 53 de la loi ELAN, hélas censurés par le Conseil constitutionnel au titre de cavaliers législatifs. Cette décision ne remet bien entendu en cause ni la pertinence ni l'opportunité de ces dispositions.
Il appartenait autrefois aux communes d'élaborer les RLP selon une procédure propre au code de l'environnement. La loi ENE du 12 juillet 2010 a adossé la compétence en matière de RLP à celle qui est relative au PLU et a calqué les procédures d'élaboration, de révision et de modification du RLP sur celles du code de l'urbanisme qui sont applicables au PLU. Puis, la loi ALUR du 24 mars 2014 a prévu le transfert automatique de ces compétences aux EPCI à fiscalité propre. Si, dans son principe, le dispositif apparaît pertinent pour réglementer la publicité et l'adapter aux réalités géographiques, économiques et sociales d'un territoire, il pose, en l'état, plusieurs difficultés que la présente proposition de loi entend lever.
D'abord, toute élaboration et évolution d'un RLP porté par un EPCI doit se faire sur la totalité du territoire intercommunal, sans dérogation possible, alors que, en matière de PLU, la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté autorise, dans certains cas, des documents infra-communautaires. De tels assouplissements se justifient aussi pour les RLP. De bonne foi, plusieurs EPCI ont d'ailleurs déjà engagé une procédure en ce sens, se plaçant en situation d'insécurité juridique. L'article 1 er entend y remédier. Ensuite, l'article 2 reporte utilement la caducité des PLR de première génération. Je soutiens l'amendement de la rapporteure intégrant au dispositif les EPT sans fiscalité propre du Grand Paris. J'estime également intéressant d'introduire un délai de deux ans pour permettre aux professionnels, une fois les RLP de première génération devenus caducs, de mettre en conformité avec la réglementation nationale leurs publicités, enseignes et pré-enseignes. En l'état actuel du droit, elles devront être régularisées le 14 juillet 2020, jour du basculement entre les anciens RLP et l'application de la réglementation nationale.
Les mesures portées par la proposition de loi sont très attendues par les collectivités concernées et le Gouvernement partage votre souhait qu'elles puissent être adoptées dans les meilleurs délais.
M. Martial Bourquin . - Je félicite notre rapporteur pour la qualité de son exposé, ainsi que l'auteur de la proposition de loi. Dans le cadre d'un RLP communal, soit 70 % des documents actuels, les recettes publicitaires reviennent à la commune. Qu'en est-il avec un RLP intercommunal ? Une grande partie des activités de centre-ville et de centre-bourg sont financées par ces crédits. Ne faisons pas disparaître à nouveau une ressource communale !
Mme Cécile Cukierman . - Je salue l'à-propos de la présente proposition de loi qui facilitera la mise en oeuvre des RLP intercommunaux. Afin de ne pas fragiliser le dispositif et d'inciter les élus à s'y engager, il apparaît effectivement nécessaire d'accorder un délai supplémentaire de deux ans. Un cadre assoupli évitera également, dans le respect de la vie démocratique des communes et des intercommunalités, que des équipes nouvellement élues en 2020 aient à mettre en oeuvre un RLP défini par les équipes précédentes. Notre groupe ne s'opposera donc pas au texte.
Si nul n'est ici responsable, du fait de la séparation des pouvoirs, des décisions du Conseil constitutionnel, je m'interroge toutefois sur son interprétation, parfois peut-être un peu abusive, de la notion de cavalier législatif. Les deux articles qui comprenaient initialement les dispositions portées par la proposition de loi avaient été introduits en commission à l'Assemblée nationale après un vote unanime des différents groupes. En outre, la loi ELAN a, me semble-t-il, trait en partie à l'urbanisme. Le Conseil constitutionnel a censuré de nombreux cavaliers législatifs, obligeant le Parlement à travailler sur autant de propositions de loi. Le travail des parlementaires, notamment lorsqu'ils se sont montrés unanimes pour répondre aux besoins des territoires et des citoyens, devrait être davantage considéré.
Mme Annie Guillemot . - La proposition de loi reprend stricto sensu les dispositions des articles 52 et 53 de la loi ELAN, acceptés par le Gouvernement et adoptés par le Parlement, mais censurés par le Conseil constitutionnel au motif de cavalier législatif. L'article 1 er rend applicables aux RLP les aménagements dont bénéficient les PLU depuis la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté : il s'agit de déroger, dans certains cas, aux principes posés par le code de l'environnement. L'article 2 a trait aux EPCI dont les périmètres ont été modifiés au 1 er janvier 2017 et qui, compte tenu de la complexité de l'élaboration d'un RLP, n'ont pas encore adopté de nouveau document. L'instauration d'un délai supplémentaire de deux ans pour transformer les RLP de première génération répond effectivement aux attentes légitimes des collectivités territoriales. La question budgétaire posée par notre collègue Martial Bourquin nous semble, en revanche, fort préoccupante.
Mme
Sophie Primas
, présidente
. - Pour
avoir élaboré un RLP communal, je puis vous confirmer la
complexité de la procédure. Les possibilités de recours
sont nombreuses et les expertises - coûteuses
-
indispensables : dans le meilleur des cas, trois années sont
nécessaires pour l'élaboration du document, parfois plus dans les
grandes intercommunalités dont les tâches se multiplient en
matière d'urbanisme.
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur . - À titre d'illustration, l'intercommunalité de Saint-Étienne, qui a changé trois fois de statut administratif entre 2016 et 2018, n'a acquis la compétence en matière de RLP qu'en 2018. Le délai dans lequel elle doit élaborer un document apparaît donc extrêmement resserré, d'autant qu'un consensus doit être trouvé entre cinquante-trois communes ! Monsieur Bourquin, la ministre devrait pouvoir vous apporter une réponse précise, mais il me semble qu'à partir du moment où la compétence du RCP lui a été transférée l'EPCI devient bénéficiaire des recettes afférentes. Le cas devrait, à mon sens, être différent s'agissant du mobilier publicitaire, pour lequel les communes reçoivent une redevance du droit d'occupation du domaine public.
Mme Brune Poirson, secrétaire d'État . - Intuitivement, je partagerais votre analyse, madame le rapporteur, mais je vous ferai parvenir prochainement une réponse plus précise. Sachez que le Gouvernement soutient votre démarche, qui semble de bon sens.
Mme Sophie Primas , présidente . - Nous pouvons donc nous montrer optimistes quant à l'inscription de la proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
EXAMEN DES ARTICLES SELON LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION PARTIELLE EN COMMISSION
Article 1 er
L'article 1 er est adopté sans modification.
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur . - L'article 2 de la proposition de loi repousse de deux ans l'échéance de caducité des RLP pour les EPCI à fiscalité propre et pour les métropoles de Lyon et d'Aix-Marseille-Provence. Il n'inclut, en revanche, pas les EPT du Grand Paris. Mon amendement COM-1 répare cet oubli.
Mme Brune Poirson, secrétaire d'État . - L'avis du Gouvernement est favorable : les EPT du Grand Paris n'étant pas dotés de fiscalité propre, mais néanmoins chargés de l'élaboration des RCP, il convient de leur appliquer également le délai supplémentaire de deux ans.
M. Martial Bourquin . - Avec la suppression progressive de la taxe d'habitation, l'autonomie fiscale des collectivités territoriales se trouve durement mise en cause. Il me semble délicat d'ôter une nouvelle recette aux communes ! Je suis favorable à la proposition de loi, mais le sujet des finances locales ne doit pas être obéré. Dans le cadre des PLU et des schémas de cohérence territoriale (SCoT), les communes ne sont pas privées de leurs recettes. Les ressources tirées des RLP, dont 70 % sont encore communaux, permettent de financer des animations dans des centres-villes souvent en perte d'attractivité.
Mme Sophie Primas , présidente . - La question du financement et le lien entre transfert de compétences et transfert de recettes ne sont pas traités par le texte. Ils relèvent du projet de loi de finances. Vous pourrez, dans ce cadre, proposer une correction.
L'amendement COM-1 est adopté.
L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Articles additionnels après l'article 2
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur . - La caducité des RLP adoptés avant la loi du 12 juillet 2010 est fixée au 14 juillet 2020 ; le texte repousse cette échéance au 14 juillet 2022. En l'absence d'un RLP intercommunal adopté à cette date, la réglementation nationale s'appliquera et frappera brutalement d'illégalité un grand nombre de publicités, d'enseignes et de pré-enseignes. Mon amendement COM-3 autorise leur maintien pendant un délai supplémentaire de deux ans, afin d'offrir un temps d'adaptation et une sécurité juridique aux entreprises et aux commerces concernés. Un mécanisme similaire avait par exemple été prévu lors de l'entrée en vigueur de la loi ENE qui a modifié plusieurs réglementations applicables aux publicités.
Mme Brune Poirson, secrétaire d'État . - Cet amendement instaure un délai de deux ans pour permettre aux professionnels, une fois les RLP de première génération devenus caducs, de mettre en conformité avec la réglementation nationale leurs publicités, enseignes et pré-enseignes. En l'état actuel du droit, ces dispositifs devront avoir été régularisés dès le 14 juillet 2020, le jour même du basculement entre anciens RLP devenus caducs et retour à l'application de la réglementation nationale. Un tel délai de mise en conformité existe déjà dans certains cas, notamment en cas d'élaboration d'un nouveau RLP. Il me semble pertinent et de bonne administration de l'ouvrir également en cas de caducité de RLP, laquelle implique pour les professionnels un changement de la réglementation applicable. Avis favorable, donc.
Mme Annie Guillemot . - Nous voterons tous les amendements de Mme le rapporteur.
L'amendement COM-3 est adopté et devient article additionnel.
Mme Dominique Estrosi Sassone , rapporteur . - L'amendement COM-2 opère une coordination relative à la date d'entrée en vigueur de dispositions de la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine. L'article 2 de la présente proposition de loi prévoit de repousser de deux ans l'échéance de caducité des RLP adoptés avant la publication de la loi portant engagement national pour l'environnement, lorsqu'il a été prescrit l'élaboration d'un règlement local de publicité intercommunal (RLPi) destiné à les remplacer. La loi ENE fixant cette échéance de caducité au 14 juillet 2020, elle serait ainsi repoussée au 14 juillet 2022.
Toutefois, une coordination avec les mesures adoptées ultérieurement dans la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (CAP) apparaît nécessaire. Celle-ci, dans son article 112, avait calqué l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions relatives à la protection des périmètres des abords des monuments historiques avec la date de caducité des RLP antérieurs à la loi ENE. Cette mesure visait à protéger les RLP en vigueur, afin qu'ils ne soient pas frappés d'illégalité immédiate dès la parution de la loi CAP, tout en assurant que toute commune tombant sous le régime du règlement national de la publicité (RNP) à la suite de la caducité de son RLP serait bien soumise à ces nouvelles dispositions en matière de protection du patrimoine.
Si l'échéance de caducité des RLP antérieurs à la loi ENE est repoussée de deux ans, il convient donc, en l'attente de l'adoption de RLPi, de décaler également l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 112 de la loi CAP, sous peine de frapper d'illégalité et d'exposer à une grave insécurité juridique ces RLP.
Cet amendement aligne donc la date d'entrée en vigueur des dispositions de l'article 112 de la loi CAP sur la nouvelle échéance de caducité des RLP. Si une intercommunalité n'a pas engagé les démarches pour adopter un RLPi, les RLP seront caducs au 14 juillet 2020, comme le prévoit le droit en vigueur, et c'est à cette date qu'entreront en vigueur les protections du patrimoine. Si un RLPi a bien été prescrit, les RLP seront caducs au 14 juillet 2022 en application de la proposition de loi, date à laquelle entreront en vigueur les dispositions de la loi CAP.
Mme Brune Poirson, secrétaire d'État . - Cet amendement coordonne la date d'entrée en vigueur d'une mesure de la loi du 7 juillet 2016, qui s'appuie sur la date de caducité des RLP de première génération, avec le report de cette caducité. L'article 112 de la loi a en effet fixé pour les communes couvertes par un RLP de première génération l'entrée en vigueur d'une mesure relative à la protection des périmètres des abords des monuments historiques au 13 juillet 2020, par analogie avec la date de caducité de ces RLP. Il apparaît donc nécessaire de mettre en cohérence cette date d'entrée en vigueur avec la nouvelle échéance de caducité des RLP de première génération, qui est reportée au 14 juillet 2022, lorsqu'un règlement local de publicité intercommunal est prescrit, et maintenu au 14 juillet 2020 dans les autres cas. Par conséquent, avis favorable.
L'amendement COM-2 est adopté et devient article additionnel.
La réunion est suspendue à 10 h 20.
Mme Brune Poirson, secrétaire d'État, est raccompagnée à la porte de la salle et le public est invité à quitter la tribune.
La réunion est reprise à 10 h 25.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.