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Projet de loi de finances pour 2020 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( rapport général - première lecture )

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

En tant que programme portant la plus grande part des interventions de la mission, le programme 169 est déterminant pour l'évolution des dépenses de la mission. Il obéit à des données naturelles mais aussi à des mécanismes de revalorisation des droits ainsi financés. Sous ce dernier angle, le projet de budget pour 2020 déçoit.

Les deux autres programmes qui composent la mission sont, l'un, le programme 167, lié à des actions destinées à favoriser le lien entre la Nation et sa défense. Ce programme est tributaire du calendrier commémoratif mais peut aussi faire l'objet de régulations non-négligeables, compte tenu de son volume, en exécution.

L'autre programme (le programme 158) est un réservoir de moyens destinés à réparer les préjudices subis par les victimes d'actes de barbarie et de spoliations commis lors de la Seconde Guerre mondiale. En ce sens, ce dernier programme est également surtout destiné à provisionner des transferts mais traduit également la réunion des moyens employés pour l'indispensable action de recherche et d'identification des spoliations et de leurs victimes. L'impérative amélioration de son efficacité ne paraît pas bénéficier dans le budget 2020 des efforts qu'elle appelle.

A. LE PROGRAMME 167, ENTRE RÉDUCTION DES MOYENS DE FAIRE VIVRE LA MÉMOIRE DE LA FRANCE COMBATTANTE ET INTERROGATIONS POUR L'AVENIR

Les crédits du programme 167 (qui comporte deux actions : l'action 01 « Liens armées-jeunesse » et l'action 02 « Politique de mémoire ») sont à nouveau en baisse (- 4,3 millions d'euros, soit - 12,8 % après les 8,9 millions d'euros de 2019 représentant alors un cinquième des crédits ouverts en 2018).

Ces dernières années ont été marquées, par les besoins nés de la commémoration de la Grande Guerre qui ont conduit à alourdir les dépenses liées à la politique de la mémoire. La fin de ce cycle mémoriel se traduit par des réductions de charges. Le recul des crédits consacrés à la politique de la mémoire atteint 5 millions d'euros en 2020.

De son côté, les moyens de l'action « Liens armées-jeunesse » ont été accrus en 2019 de 3 millions d'euros (+ 20,3 %) du fait d'un élargissement des missions qu'elle finance au service militaire volontaire (SMV) et à l'organisation du défilé du 14 juillet. Pour 2020, les crédits inscrits au titre de l'action 01 prolongent l'augmentation de l'an dernier, mais sur un rythme ralenti (+ 700 000 euros, soit + 3,8 %).

Cette vue d'ensemble porte cependant sur des données largement faciales du fait de l'ampleur de la participation de programmes extérieurs à la mission au financement de la JDC.

Les formules d'association de la jeunesse à la Défense tendent à se démultiplier (« Journée défense et citoyenneté », service militaire volontaire, service militaire adapté en outre-mer et service national universel) moyennant une altération de la lisibilité des relations ainsi instaurées. Cette confusion se retrouve au niveau budgétaire, les financements inscrits à la mission sous revue paraissant de moins en moins justifiés au vu de la part réduite de sa contribution aux coûts des différents dispositifs.

L'articulation entre la JDC et le futur service national universel ainsi que l'impact financier du service universel demeurent à, ce jour, particulièrement incertains.

Évolution des crédits du programme 167
entre 2019 et 2020

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les données du projet annuel de performances 2019

1. Les crédits de l'action « Liens armées-jeunesse » (18,5 millions d'euros) augmentent de 700 000 euros

L'augmentation des charges de l'action observée l'an dernier (+ 4,9 millions d'euros) avait été largement due à un élargissement de son périmètre (prise en charge d'une partie des financements du service militaire volontaire - SMV- pour 2,5 millions d'euros).

Sans ce dernier, les crédits de l'action auraient connu une progression mais plus mesurée (+ 2,4 millions d'euros).

En 2020, les dotations maintiendraient un certain dynamisme mais d'une ampleur plus modéré (+ 700 000 euros, soit + 3,8 % par rapport à l'an dernier).

Ce dernier est entièrement à mettre au compte de la « Journée défense et citoyenneté » (JDC), les crédits inscrits pour le service militaire volontaire demeurant inchangés.

L'action reste ainsi principalement consacrée au financement de la JDC, qui absorbe près de 90 % de ses dotations.

2. Le service militaire volontaire, 2,5 millions d'euros inscrits au budget de la mission mais, au total, 51 millions d'euros de crédits

La dotation du SMV inscrite au budget de la mission s'élève à 2,5 millions d'euros.

Elle est constituée de 2 opérations budgétaires (OB) :

- les crédits de l'OB « Formation et soutien formation » : 1,8 million d'euros. Ils comprennent l'ensemble des dépenses liées à la formation des volontaires et le soutien inhérent à la formation ;

- les crédits de l'OB « Rayonnement et recrutement » : 0,7 million d'euros sont consacrés aux actions de relations publiques, de promotion du SMV et de recrutement auprès de la jeunesse et des acteurs du secteur de la formation professionnelle.

Le service militaire volontaire est né en 2015 et a une vocation d'insertion puisqu'aussi bien s'y trouve dispensées des formations professionnelles destinées à préparer les volontaires à des métiers en entreprise. Les jeunes de 18 à 25 ans se trouvent placés en internat sous statut militaire dans des établissements de formation avec encadrement militaire.

Le SMV demeure relativement confidentiel puisque seuls 843 engagés en auraient bénéficié en 2017 pour un total de l'ordre de 2 000 jeunes depuis sa création en 2015 (selon le bilan présenté sur le site du SMV).

Mais, au prix d'un coût non négligeable par personne, il paraît contribuer à l'insertion dans des conditions satisfaisantes (70 % des jeunes accèderaient à une « insertion », même si l'indicateur de performance qui lui est consacré ne permet pas réellement de la certifier puisqu'aussi bien sont exclus de son calcul les jeunes renonçant à leur volontariat). En outre, les issues correspondant à des « insertions » sont, de qualités assez variables, largement « englobantes ».

Quant aux coûts du dispositif, aux crédits rattachés à la mission, il convient d'ajouter les coûts directement pris en charge par le ministère de la Défense, qui ne sont pas exposés dans l'annexe budgétaire, mais semblent devoir atteindre 48,5 millions d'euros selon les données transmises à votre rapporteur spécial. Un fonds de concours attendu doit en outre être pris en compte (1,3 millions d'euros).

Au total, le coût du dispositif semble être de l'ordre de 52 millions d'euros, soit environ la moitié des crédits nécessaires à l'organisation de la JDC, proportion qui peut être mise en rapport avec l'étendue des populations concernées, la JDC concernant près de 800 000 jeunes par an quand le SMV n'en accueille que moins de 1 000.

Si le contenu de ces deux opérations et leurs objectifs sont très différents, une évaluation du SMV paraît devoir être conduite au regard du coût d'autres formations spécifiques envisageables et de sa capacité à répondre aux besoins des jeunes les plus en difficultés.

Observation : le coût du SMV semble très élevé au vu de l'étendue assez modeste des jeunes qui le suivent.

Recommandation : évaluer le SMV.

3. La journée « défense et citoyenneté » (JDC) en quête d'une plus grande efficacité dans l'attente d'une transformation plus radicale ?

L'action 01 reste principalement consacrée à la Journée « défense et citoyenneté » (JDC) chargée, depuis la réorganisation du service militaire3(*), d'assurer la diffusion de l'esprit de défense auprès des jeunes Français dès 18 ans. Les dotations budgétaires consacrées à la JDC inscrites dans la mission après avoir significativement rétrogradé connaissent ces dernières années une augmentation. Le projet de loi de finances pour 2020 prolonge ce dernier phénomène même s'il tend à se trouver minoré par l'application tardive d'une mesure nouvelle (voir infra) qui devrait alourdir les charges de la JDC de 2,2 millions d'euros, une fois mise en oeuvre en année pleine.

Cette journée voit sa mise en oeuvre assurée par la direction du service national (DSN), devenue depuis l'adoption du décret n° 2017-818 « direction du service national et de la jeunesse » dont les effectifs sont portés par la mission « Défense ».

Bénéficiant d'une enquête réalisée à sa demande par la Cour des comptes, votre rapporteur spécial avait établi un rapport sur la JDC au cours de l'année 20164(*), pour lequel il avait assuré le suivi d'une journée entière.

Ses principales conclusions sont récapitulées dans l'encadré ci-dessous :

Principales conclusions du rapport de votre rapporteur spécial sur la JDC

Les coûts de la journée défense et citoyenneté sont globalement maîtrisés, mais l'évaluation des coûts complets et l'information apportée au Parlement doivent être améliorées.

Priorité doit être donnée au contenu de la journée défense et citoyenneté, que les problématiques d'organisation semblent éclipser.

La journée défense et citoyenneté doit s'appuyer sur les acquis du parcours scolaire obligatoire des jeunes Français pour se recentrer sur l'esprit de défense.

La journée défense et citoyenneté doit véritablement réunir tous les jeunes Français.

La détection des jeunes en difficulté de lecture et des décrocheurs ne doit pas se limiter à alimenter un outil statistique mais permettre la mise en place d'un suivi personnalisé.

Le projet de loi de finances pour 2020 ne traduit pas encore pleinement ces recommandations qui visent à donner encore plus d'efficacité à un rendez-vous majeur pour la Nation.

En outre, son articulation avec la mise en oeuvre d'un service national universel obligatoire demeure incertaine.

a) Les coûts réels de la JDC sont désormais mieux identifiés mais en dehors des documents budgétaires annexés au projet de loi de finances

Les coûts de la JDC pris en charge par le programme 167 sont loin de recouvrir les coûts complets qu'elle occasionne pour l'État.

En 2020, moyennant une augmentation significative des dotations nécessaires (+ 4,3 %), le programme 167 consacrerait 15,9 millions d'euros à la JDC.

Ces crédits ne représentent que 14,3 % des dépenses engagées par le seul État à ce titre, qui s'élèvent à 106,2 millions d'euros.

À la suite du rapport précité, une comptabilité analytique des coûts de la JDC a été mise en oeuvre en 2018 sur une base rénovée.

Il est dommage que cet effort louable qui n'empêche pas quelques approximations (voir infra) ne trouve pas de traduction dans l'information budgétaire du fait de l'élimination dans celle-ci des exposés concernant les coûts complets des missions.

b) Les coûts de la JDC devraient s'alourdir malgré une baisse du nombre des jeunes concernés

Évolution des coûts complets de la JDC entre 2010 et 2020

En M€

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019 (LFI)

2020 (PLF)

Alimentation

4,4

5,4

5,2

6,2

6,2

6,4

5,8

5,9

5,4

6,8

6,5

Transport des jeunes

4,4

4,5

4,2

4,8

4,8

5,6

4,7

5,1

5,5

5,1

6,2

Formation secourisme + sécurité routière

6,2

6,7

6,2

4,8

4,4

4,6

0,1

0

0

0

0

Fonctionnement des sites (location de locaux civils)

0,2

0,3

0,2

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

0,2

0,3

0,4

Autres charges

8,1

3,7

2,9

2,1

3

2

3

2,3

2,4

3,0

2,8

Total dépenses réalisées sur le BOP P 167 « Lien Armée-Jeunesse »

23,3

20,6

18,7

18,1

18,7

18,9

13,9

13,6

13,5

15,3

15,9

T2 : Masse salariale (programme 212) et CAS Pension*

90,3

88,2

93

86,7

83,9

84,2

83,7

86

83,8

84,9

84,9

T3 : Autres charge de fonctionnement (programme 178)

0

4

0

4

4

4

4

4

3,9

3,9

3,9

T5 : Infrastructures et SIAG (programme 212)

2,5

5,1

5,1

5,1

5,1

4,1

3,1

3

3,4

3,0

1,5

Total dépenses estimées hors BOP « Lien Armée-Jeunesse »

92,8

97,3

98,1

95,8

93

92,3

90,8

93

91,1

91,8

90,3

Total dépenses JDC en M€

116,1

117,9

116,8

113,9

111,5

111

104,6

106,6

104,6

107,1

106,2

Nombre de jeunes présents

725 347

752 059

748 593

763 842

783 266

795 293

774 785

786 515

770 245

792 745

766 382

Coût complet par jeune en € (Total dépenses JDC/nombre de jeunes présents)

160

156,6

155,9

149,1

142,4

139,6

135,0

135,5

135,8

135,1

138,6

*Inclut les prestations d'intervenants extérieurs (indemnité + rémunération courante).

Pour 2018, ces prestations ont atteint 7,98 millions d'euros.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Les ressources mobilisées en dehors du programme s'élèveraient donc à 90,3 millions d'euros, en provenance de la mission « Défense ».

Sur plus longue période, la JDC a pu être organisée en en réduisant ses coûts globaux (- 6,7 millions de date à date entre 2013 et 2019, soit - 5,9 %) ainsi que, plus encore, le coût par participant (- 9,4 %).

Toutefois, appréciée à partir de 2016, l'inflexion des coûts, qui semble avoir été obtenue grâce à la suppression d'un module de secourisme, relativement coûteux, mais certainement utile, s'est interrompue. Depuis, le coût moyen par participant a repris une légère tendance haussière.

Le projet de loi de finances pour 2020 illustre ces besoins croissants tout en ne les traduisant pas complètement encore.

Ils concernent en premier lieu les personnels mobilisés par la JDC.

Le ministère les explique par l'élargissement des missions de la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) dans le cadre de la JDC.

Effectifs de la DSNJ participant à l'organisation de la JDC

* Les effectifs parisiens ne contribuent pas directement à la mission JDC.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Les informations fournies à votre rapporteur spécial récapitulées dans le tableau ci-dessus suggèrent une augmentation des personnels contribuant à la JDC de 22 ETP entre 2019 et 2020, avec, en particulier, un renfort de 29 ETP de statut militaire.

Cette plus forte sollicitation ne paraît justifiée par aucun événement particulier, sauf à imaginer que les effectifs ainsi comptés ne participent également à d'autres missions, le déroulement du service national universel par exemple.

Par ailleurs, il faut compter avec l'augmentation des coûts de transport des jeunes, qui, avec le poste alimentation, regroupent plus des trois quarts des coûts de la JDC imputés au programme.

À l'avenir, le coût de transport des jeunes pris en charge par la mission devrait s'alourdir en raison de la revalorisation du barème d'indemnisation de ce transport.

L'indemnité correspondante, fixée à huit euros depuis 1998, est à juste titre apparu trop faible pour couvrir les frais réels engagés par une part importante des familles. Elle sera revalorisée à partir du 1er septembre 2020 sur la base de la prise en compte de deux zones tarifaires autour de chaque site JDC (zone 1 inférieure ou égale à 20 km : 10 euros ; zone 2 supérieure à 20 km : 20 euros). Le coût de cette mesure est évalué à 950 000 euros en 2020, le ministère estimant qu'elle coûterait 2,2 millions d'euros en année pleine.

Votre rapporteur spécial tend à approuver cette mesure qui devrait permettre de rapprocher l'indemnité de transport des conditions réelles subies par les jeunes. Toutefois, il lui apparaît possible de mieux réaliser ce rapprochement, l'indemnité pouvant paraître largement calculée dans certaines zones, urbaines notamment, et encore assez loin des coûts réellement engagés dans des zones moins bien desservies.

Observation : le rapprochement des conditions d'indemnisation des coûts de transports des participants à la JDC est bienvenu.

Recommandation : progresser vers une meilleure adéquation entre l'indemnité versée et les coûts réellement engagés par les participants, notamment dans les zones mal desservies.

L'augmentation des coûts de la JDC n'est pas fondée sur l'élargissement de la population concernée, qui tend, au contraire, à se réduire.

Évolution du nombre des jeunes convoqués
à la Journée défense et citoyenneté (2012-2018)

 

Nombre de jeunes convoqués

2012

833 889

2013

881 285

2014

889 478

2015

895 822

2016

874 378

2017

885 273

2018

770 000

Estimation 2019

792 745

Estimation 2020

766 382

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

La baisse des effectifs convoqués est considérable (- 119 000 en 2020 par rapport à 2017). Elle appelle une explication au-delà de celle suggérée qui fait valoir la responsabilité des abstentions de recensement des jeunes.

La réduction des effectifs convoqués contribue, même si in fine elle apparaît, sous cet angle, tributaire de la fréquentation effective de la JDC, à ce que la cible de coût par participant s'élève dans le dispositif de performances du programme, dont elle constitue l'un des deux indicateurs, ce qu'il faut regretter.

Il convient, du reste, de rappeler, outre les incertitudes relevées sur le nombre exact des effectifs de la DSNJ participant à la JDC (voir supra), le maintien d'une incertitude sur les évaluations des coûts du soutien assuré par certaines composantes du ministère de la Défense.

Sur ce point, l'on peut rappeler que les conclusions de l'enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de votre commission des finances au titre de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) déjà mentionnée paraissaient établir que, du fait de ces imprécisions, le coût moyen par participant, de 150 euros en 2015, semblait largement supérieur à celui mentionné dans les documents budgétaires.

Le ministère convient qu'existent encore des incertitudes.

c) La JDC doit être mieux suivie

À l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2016, votre rapporteur spécial avait pu relever un problème lié à l'assiduité des jeunes appelés au rendez-vous de la JDC.

Ce problème n'est en réalité pas nouveau. Chaque année un contingent très important de jeunes appelés manque à leur obligation d'honorer le rendez-vous qui leur est donné.

Écart entre les appelés à la JDC et les participants effectifs
(2012-2017)

Année

Nombre

2012

- 85 343

2013

- 117 443

2014

- 106 212

2015

- 100 529

2016

- 99 593

2017

- 98 758

Source : commission des finances du Sénat d'après les données transmises au rapporteur spécial

Le taux de fréquentation effectif de la JDC n'est pas satisfaisant. Avec moins de 90 %, il est très inférieur au taux de 100 % qui devrait être posé comme objectif.

Votre rapporteur spécial prend acte des compléments d'analyse qui lui ont été transmis et qui font valoir les difficultés liées à la mauvaise qualité du recensement, mais aussi l'efficacité des renouvellements de convocation.

De même, il prend note des résultats moins mauvais établis à partir d'un indicateur de respect des obligations de JDC par génération.

Proportion de jeunes en règle avec la JDC,
par classe d'âge*

Année de naissance

Classe d'âge (données INSEE-Nb naissances France et OM)

Taux de la classe d'âge en règle avec la JDC

1989

800 027

95,9%

1990

797 133

96,5%

1991

799 983

96,7%

1992

784 469

96,6%

1993

750 942

96,9%

1994

750 150

96,9%

1995

768 204

96,9%

1996

773 277

96,1%

1997

766 581

93,4%

1998

776 826

96,1%

1999

784 947

94,4%

2000

816 903

83,6%

2001

812 429

21,4%

*Par année de naissance : jeunes ayant effectué leur JDC, exemptés et décédés.

Il reste qu'une proportion anormalement élevée de jeunes ne sont pas en règle avec leurs obligations et qu'elle s'inscrit sur une tendance peu favorable.

Dans ce contexte, il est conduit à plaider pour que, les efforts accomplis, le taux d'assiduité à la JDC soit activement redressé.

À cet égard, il n'est pas satisfaisant de relever que les jeunes s'étant soustraits à leur obligation du fait du non-accomplissement de leur devoir de recensement puissent, du fait de la réglementation, une fois atteint l'âge de 25 ans, échapper aux suites prévues pour non accomplissement de la JDC.

d) La JDC doit être davantage orientée vers la culture de la défense et l'illustration de la citoyenneté

Le format de la JDC se trouve naturellement au coeur d'interrogations renforcées par le contexte de très fortes tensions que connaît la société française ainsi que par les interrogations récurrentes sur l'identité nationale.

Dans sa courte histoire, le contenu de la JDC a certes évolué constamment mais ces changements n'ont pas pu éteindre la réflexion sur des transformations plus profondes.

La diversité des thématiques abordées en un temps très bref et sur des sujets relevant de plus en plus du « sociétal » conduit à s'interroger sur l'identité de la JDC.

Elle ne paraît pas tout à fait cohérente avec les intentions affichées par le ministère. Celui-ci indique que « la démarche de modernisation de la JDC est devenue une nécessité, compte tenu de l'évolution récente des modes de consommation de l'information et des usages des jeunes. Elle vise essentiellement à la simplification et à la réduction du nombre de messages... ».

Votre rapporteur a relevé que, parmi les intentions du ministère figurait celle de rendre la JDC « plus visuelle et (qu'elle) captera ainsi plus facilement l'attention des appelés avec des messages plus clairs et plus percutants ».

Il est précisé qu' « une assistance externe est prévue pour bâtir l'économie générale du besoin et le cahier des charges associé. Les travaux devraient débuter en octobre prochain et nourrir la réflexion relative au volet « lien armées-nation » du service national universel ».

Votre rapporteur spécial estime qu'à l'heure où une tentative de restauration des conditions d'un enseignement satisfaisant est poursuivie, il serait judicieux de poursuivre l'ambition d'une transmission des fondamentaux de la Défense.

À cet égard, il n'est guère satisfaisant de paraître céder à l'air du temps, en suivant une démarche impliquant « le recours à des instruments numériques, la réduction et la simplification des messages ainsi que la diversification des postures pédagogiques ».

Par ailleurs, il conviendra de s'interroger sur les coûts supposés par un recours aux outils numériques dans un projet qui, d'ores et déjà, entraînera des charges supplémentaires sans doute très conséquentes.

Enfin, les conditions de l'articulation de la JDC avec le service national universel obligatoire méritent d'être clarifiées. Apparemment, la JDC deviendrait un module intégré à ce projet. Il semble peu vraisemblable et peu souhaitable que cette intégration laisse la JDC inchangée.

Compte tenu d'un coût par jeune de 1 500 euros le service national universel pourrait supposer près de 1,5 milliard d'euros de coûts.

Son impact sur la mission demeure inconnu.

e) Les informations réunies lors de la JDC sur les jeunes en difficulté doivent être mieux traduites en actes contre le « décrochage »

La direction du service national et de la jeunesse (DSNJ) contribue au service public de l'orientation dans le cadre législatif créé par la loi de 2009 relative à la formation professionnelle et à l'orientation tout au long de la vie et par celle de 2010 sur le service civique.

Elle est associée depuis la fin de l'année 2009 aux travaux initiés par le Haut-commissariat à la jeunesse et aux solidarités actives avec, notamment, le ministère de l'éducation nationale et le conseil national des missions locales, qui visent à mettre en place un repérage des jeunes en situation de décrochage scolaire. Ce dispositif doit aboutir à une formation, un accompagnement ou un accès à l'emploi.

Au cours de la journée de défense et de citoyenneté, les jeunes en difficulté sont identifiés. Un entretien leur est proposé au cours duquel des solutions leur sont présentées. Par ailleurs, un circuit d'échange d'informations existe avec des organismes susceptibles de venir en aide à ces jeunes.

La DSNJ intervient ainsi en aval du dispositif de repérage des « décrochés scolaires » en informant les appelés identifiés lors de la JDC, afin de contribuer à ce que « tout jeune de seize à dix-huit ans sorti sans diplôme du système de formation initiale et sans emploi soit effectivement inscrit dans un parcours de formation, d'accompagnement ou d'exercice d'une activité d'intérêt général lui permettant de préparer son entrée dans la vie active ».

Le dispositif tel qu'il fonctionne actuellement n'est pas à la mesure des enjeux. On rappelle que de 100 000 à 150 000 jeunes sont réputés « sortir » du système scolaire sans formation.

Les résultats des tests effectués en 2017 étaient très inquiétants.

Sur 786 515 tests effectués en 2017

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Rien n'indique qu'une amélioration soit intervenue depuis.

En 2018, 32 732 jeunes dont 3 555 outre-mer ont été repérés en situation de décrochage scolaire.

C'est fort peu compte tenu du nombre de jeunes frappés par une issue défavorable de leur parcours scolaire tandis qu'il faut encore tenir compte de ce que les suites données par les structures d'insertion demeurent fort incertaines.

Certes, les jeunes décrocheurs sont systématiquement signalés aux plateformes de décrochage. Ils peuvent également, dans la mesure où ils sont volontaires, voir leurs coordonnées transmises à l'Établissement Public d'Insertion dans l'emploi (EPIDE), au service militaire adapté - SMA- (dispositif outre-mer) et, depuis fin 2015, au service militaire volontaire- SMV- (dispositif métropole).

Au demeurant, l'intérêt manifesté pour ces formes de réinsertion n'est pas négligeable.

En 2018, 2 901 jeunes se sont déclarés intéressés par le SMV, 2 415 par le SMA et 5 771 pour l'EPIDe.

Toutefois, outre que ces manifestations d'intérêt ne sont pas à la mesure du problème du décrochage, les structures destinataires paraissent éprouver des difficultés considérables pour assurer la prise en charge de ces jeunes. À titre d'exemple, on relèvera que, si 2 901 jeunes se déclarent intéressés par le service militaire volontaire, seuls 1 000 jeunes peuvent en bénéficier chaque année.

Votre rapporteur spécial souhaite que la JDC soit l'occasion de mesures plus actives destinées à prévenir et réparer le décrochage, ce qui suppose un renforcement des liens avec les organismes susceptibles d'offrir une seconde chance scolaire ou, plus globalement, un accompagnement à des jeunes dont la détection ne doit être qu'un pas dans un parcours réellement requalifiant.

4. La politique de mémoire, une programmation à nouveau en forte baisse, qui illustre la trop forte sensibilité de l'oeuvre de mémoire aux événements à laquelle devrait être substitué un effort plus continu

La définition et la conduite de la politique de mémoire sont assurées par les services de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA), le ministère des Armées se revendiquant comme le premier acteur de la politique mémorielle en France, ce qui semble quelque peu audacieux.

Quoiqu'il en soit, la politique mémorielle est organisée autour de trois pôles consacrés :

- à la programmation et à l'organisation de manifestations mémorielles, ainsi qu'au soutien du monde combattant ;

- à la protection et à la mise en valeur du patrimoine mémoriel de l'État, ainsi qu'au développement du tourisme de mémoire ;

- à la valorisation de l'activité commémorative et du patrimoine mémoriel auprès de tous les publics, ainsi qu'au soutien de la mission d'enseignement de défense auprès de la communauté éducative.

Outre les onze journées ou cérémonies nationales annuelles prévues par des textes législatifs ou réglementaires, le ministère propose les manifestations relatives aux grands événements liés à la mémoire combattante et organise les commémorations exceptionnelles, nationales ou internationales, inscrites au calendrier validé par « les plus hautes autorités de l'État », notamment à l'occasion des anniversaires quinquennaux ou décennaux des conflits contemporains.

La direction s'appuie sur l'Office national des Anciens Combattants et des Victimes de guerre (ONAC- VG) auquel elle délègue notamment l'importante mission d'assurer l'entretien des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale.

L'action « mémoire » correspond à deux « opérations stratégiques » (OS) : l'OS « Mémoire » et l'OS « Sépultures de guerre et lieux de mémoire », chacune d'entre elles étant déclinée en plusieurs chapitres.

Après une ouverture de 15,9 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2019, le projet de loi de finances pour 2020 prévoit une enveloppe de l'ordre d'un peu moins de 11 millions d'euros, donc en nette réduction.

Les crédits de la politique de la mémoire poursuivent ainsi la trajectoire de l'an dernier. La baisse des crédits de plus de 40 % en 2019, malgré le transfert des charges d'organisation du défilé du 14 juillet réalisé alors pour 2,4 millions d'euros, se poursuit avec une réduction des moyens de plus de 31 % en 2020.

La diminution des crédits affecte cette année tant les crédits d'intervention (- 2,9 millions d'euros), que les crédits de fonctionnement (- 2,1 millions d'euros).

Les financements prévus sont regroupés en deux « opérations stratégiques » (OS) : l'OS « Mémoire » qui est dotée de 5,9 millions d'euros voit ses moyens baisser de 3,2 millions d'euros; l'OS « Sépultures de guerre et lieux de mémoire » bénéficiant de 5 millions d'euros, en nouvelle baisse par rapport à 2019 (- 2 millions d'euros).

Le ministère relativise cette réduction des moyens en faisant état de la perspective d'un prélèvement sur la trésorerie de l'ONAC-VG de 4,4 millions d'euros consacré à financer l'entretien des sépultures et, plus largement, du patrimoine mémoriel de l'État.

La documentation budgétaire ne précise pas si cette ponction du fonds de roulement de l'ONAC-VG a été approuvée par son conseil d'administration. À supposer qu'elle l'ait été, elle devrait se traduire par une amputation de ce fonds de roulement de l'ordre de 14,3 %5(*) qui semble peu opportune à deux titres. En premier lieu, la débudgétisation qu'elle incarne n'est guère satisfaisante au regard des principes. Surtout, elle conduit à affecter les réserves de trésorerie constituées par l'ONAC-VG à des charges qui pour être assumées par ce dernier ne sont qu'une partie d'emplois très diversifiés et appelés semble-t-il à s'étendre encore dans le cadre de la réorganisation de l'ONAC-VG.

Le ministère tend à justifier la baisse des dotations par l'achèvement des commémorations exceptionnelles liées au premier conflit mondial, l'OS « Mémoire » ayant été en effet marquée ces dernières années par les besoins de financement du cycle de commémoration de la Première Guerre mondiale.

La réduction des dépenses correspondantes avait déjà beaucoup pesé sur la programmation budgétaire pour 2019 qui n'avait inscrit que 2 millions d'euros au titre de la commémoration des débarquements de Provence et en Normandie, contrastant avec le temps fort qu'avait offert l'année 2018.

La réduction des crédits prévue en 2020 va légèrement au-delà, traduisant ainsi une sorte d'effacement de l'ambition mémorielle.

Programmation de crédits de l'OS de la mémoire
pour 2020

Source : projet annuel de performances 2020

Préemptés par les besoins de l'organisation du défilé du 14 juillet auparavant à la charge du ministère de l'éducation nationale, les crédits destinés à des commémorations nationales seraient réduits à la portion congrue de même que les subventions et transferts permettant de soutenir des projets mémoriels décentralisés.

Cette évolution négative, alors même qu'un fléchage des crédits ouverts vers une action spécifique de lutte contre la haine et les préjugés est prévu pour 0,5 million d'euros6(*), peut certes s'expliquer par la fin du cycle mémoriel concernant la Grande Guerre, mais cette dernière ne justifie pas que l'attention portée à l'oeuvre de mémoire soit à ce point dépendante de commémorations par nature conjoncturelles.

Le cycle commémoratif du centenaire de la Première Guerre mondiale a été conçu et animé par un groupement d'intérêt public (GIP) interministériel créé au mois d'avril 2012 par l'État et constitué par seize membres fondateurs, parmi lesquels sept ministères7(*), six établissements publics8(*), deux associations nationales9(*) et une mutuelle d'épargne privée, la CARAC.

Votre rapporteur spécial a eu l'occasion de saluer l'an dernier le déroulement du programme mis en oeuvre, en particulier sa dimension fortement participative.

En témoignent les 1 224 projets labellisés par la Mission en 201810(*).

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Il est heureux que le fonds d'initiative ait pu soutenir des actions diversifiées, souvent issues d'initiatives locales.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

D'un point de vue formel, il est inévitable que « l'événementiel » mobilise une part substantielle des dotations dégagées par l'État dans le cadre de la politique de la mémoire. À cet égard tout juste peut-on s'interroger sur la dimension quelque peu spectaculaire qu'a prise l'itinérance mémorielle du Président de la République. Au demeurant, les conditions de son financement ne sont pas connues du ministère qui, en réponse à une question de votre rapporteur spécial sur l'éventuelle participation du budget de la mission au financement de cette itinérance, s'est limité à indiquer que « le fonctionnement de la mission du centenaire ... a été assuré principalement par le versement de subventions publiques provenant pour une part majoritaire du programme 167 « liens entre la Nation et son armée » du ministère des armées. Les différentes recettes perçues par la mission du centenaire ayant été globalisées et utilisées sans distinction de leurs origines, il n'est pas possible de déterminer quel est le montant précis des subventions versées par le programme 167 qui a servi à financer les dépenses de « l'itinérance mémorielle ».

Au-delà de cette dernière péripétie, il n'est pas satisfaisant que la politique de mémoire doive s'effacer par défaut de coïncidence chronologique avec des événements passés. Ces derniers ont trouvé un prolongement historique, qui justifie d'ailleurs assez largement, leur commémoration, de sorte que cette dernière doit pouvoir trouver des suites dans des initiatives tendant à restaurer un lien avec le temps long qui tend à se diluer dans des sociétés guettées par l'amnésie.

En bref, l'attention portée à la mémoire collective combattante, qui est l'affaire du ministère des Armées, mérite une attention plus soutenue.

La seconde opération stratégique, l'OS « sépultures de guerre et lieux de mémoire », dotée de 14,6 millions d'euros en 2018 ne réunit plus que 5 millions d'euros en 2020, soit une chute spectaculaire.

La programmation des interventions des enveloppes correspondantes fait apparaître la disproportion entre les moyens ouverts et les plans de charge identifiés.

Programmation de crédits de l'OS « sépultures de guerre
et lieux de mémoire » pour 2020

Source : projet annuel de performances 2020

Les ratios rapportant les crédits prévus au nombre de sépultures prises en charge, pour être inégalement significatifs, atteignent des niveaux d'une faiblesse préoccupante.

L'OS distingue les opérations conduites par l'État lui-même (1,6 million d'euros) et celles réalisées par le truchement de l'ONAC-VG (2,5 millions d'euros).

Pour les premières, les dotations baisseraient de 1,03 million d'euros par rapport à 2019 le laborieux projet d'érection d'un monument aux soldats morts pour la France lors des OPEX étant en voie de finalisation. Votre rapporteur spécial s'en félicite. Mais, il doit relever que si l'an dernier le coût de ce projet avait été estimé à 1,2 million d'euros, (dont 0,5 million d'euros pour l'acquisition de l'oeuvre elle-même), il est désormais fait état d'un coût de 1,6 million d'euros.

Cet écart appelle une explication.

Pour le reste, le travail de rénovation et d'entretien des lieux de mémoire et des sépultures et ossuaires se poursuivrait.

Établie par la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives, la programmation pluriannuelle de rénovation des sépultures de guerre pour les années 2011 à 2018 fixe la liste des cimetières nationaux et des carrés militaires à rénover et le calendrier des travaux à conduire. Elle concerne au total près de 100 000 tombes et 66 ossuaires.

La programmation pluriannuelle de ces opérations a fait l'objet, en exécution, d'une très regrettable lenteur, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Bilan de la programmation pluriannuelle de la rénovation
des sépultures de guerre en millions d'euros

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Les crédits prévus par le programme annuel n'ont été délégués que partiellement tandis que de son côté l'ONAC-VG n'a à ce jour consommé que 84,4 % des crédits ainsi mis à sa disposition.

Bilan de l'exécution de la programmation financière
du programme de rénovation des sépultures

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

La consommation des crédits par l'ONAC-VG peut s'expliquer par le déroulement des opérations qui peut s'échelonner sur plusieurs exercices.

Les difficultés rencontrées paraissent plutôt devoir être rangées du côté du sous-financement de la programmation et du coût très élevé des opérations réalisées sous le contrôle de la direction nationale de l'architecture.

Le calibrage des dotations prévues en 2020 n'est pas de nature à apaiser les craintes qu'inspirent les retards pris.

Votre rapporteur spécial souhaite qu'une normalisation intervienne au plus vite.

Il salue la contribution des bénévoles de toutes provenances, qui apportent un concours particulièrement estimable à la nécessaire conservation de ces hauts lieux de mémoire.

Au demeurant, c'est plus généralement que votre rapporteur spécial entend très solennellement rappeler que, sans l'implication forte des bénévoles des associations et de leurs porte-drapeaux, qu'il faut honorer, les actions mémorielles qu'entend conduire notre pays seraient autrement plus difficiles à mettre en oeuvre tandis que leur prolongement dans l'espace culturel de la Nation manquerait de l'influx que ces bénévoles lui confèrent.

Cet engagement mérite une pleine reconnaissance et, peut-être, une plus forte organisation pour que l'engagement de ces femmes et hommes demeure vivifiant pour chacun.

Votre rapporteur spécial souhaite également que soient mieux favorisés les projets par lesquels les collectivités territoriales s'attachent à mettre en valeur ces deux composantes majeures du patrimoine que sont la mémoire et l'histoire combattante.

Les crédits prévus (0,9 million d'euros comme l'an dernier) ne semblent pas correspondre à ce que pourrait être une politique ambitieuse d'inscription de ce patrimoine dans nos territoires.


* 3 Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme (et non suppression) du service national.

* 4 Rapport d'information de Marc Laménie, fait au nom de la commission des finances, Sénat, n °475 (2015-2016), 16 mars 2016.

* 5 Le fonds de roulement de l'ONAC-VG est de 28,6 millions d'euros en 2019.

* 6 La définition du contenu de cette action n'est pas connue de votre rapporteur spécial, qui s'interroge, non sur la justification d'un rappel de l'impérieuse nécessité d'un endiguement des passions mauvaises, mais sur celle d'en faire un élément singulier, tant tout ce qui soutient la culture et la civilisation lui semble devoir continument y contribuer.

* 7 Ministères de l'Intérieur, de l'Europe et des Affaires étrangères, des Armées, de l'Économie et des Finances, de la Culture, de l'Éducation nationale et de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation.

* 8 Bibliothèque nationale de France, Institut français, musée de l'Armée, Établissement de communication et de production audiovisuelle de la Défense, Canopé, Office national des anciens combattants et victimes de guerre.

* 9 Association des maires de France et Souvenir Français.

* 10 Votre rapporteur spécial a pu témoigner de nombre d'entre eux. Qu'il lui soit permis de distinguer le très intéressant colloque organisé sous le haut patronage du Président du Sénat et de Mme Annick Billon, présidente de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes consacré aux Femmes pendant la grande Guerre.