N° 138

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2020

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2021 ,

Par M. Jean-François HUSSON,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME I

LE BUDGET DE 2021 ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Christian Bilhac, Jean Bizet, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 3360 , 3398 , 3399 , 3400 , 3403 , 3404 , 3459 , 3465 , 3488 et T.A. 500

Sénat : 137 et 138 à 144 (2020-2021)

PREMIÈRE PARTIE
LE RECONFINEMENT OBLIGE À RÉAJUSTER UN PLAN DE RELANCE DÉJÀ MAL CALIBRÉ

I. UN PLAN DE RELANCE INDISPENSABLE POUR SOUTENIR L'ÉCONOMIE FRANÇAISE

A. LE PLAN DE SOUTIEN A CONTRIBUÉ À LA BONNE RÉSISTANCE DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE AU CHOC DU CONFINEMENT

1. L'économie française a mieux résisté que prévu au confinement

La crise sanitaire et les mesures de confinement mises en oeuvre pour juguler sa diffusion constituent un choc sans précédent en période de paix pour l'économie française, avec un recul du PIB désormais estimé à 11 % par le Gouvernement en 2020, après l'annonce du reconfinement.

Il faut remonter à l'année 1944 pour retrouver une baisse plus prononcée de l'activité économique en France.

Historique des principaux reculs du PIB en France depuis 1832

(taux d'évolution du PIB en volume)

Source : commission des finances du Sénat (d'après : Global Financial Data)

Au premier semestre, l'économie française a toutefois mieux résisté que prévu à la crise sanitaire .

D'une part, le choc initial sur l'activité a été moins prononcé qu'anticipé , avec une baisse de 30 % en avril au plus fort du confinement.

Évolution des estimations du niveau d'activité en France

(niveau du PIB par rapport à la situation d'avant-crise, en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les points de conjoncture de l'Insee)

D'autre part, le rebond en sortie de confinement a été plus rapide qu'attendu . Le PIB s'est ainsi redressé de 18,2 % au troisième trimestre, ce qui a permis de ramener le niveau d'activité à un niveau très proche de celui observé en Allemagne, où le recul du PIB avait pourtant été beaucoup plus modéré au deuxième trimestre.

Évolution du PIB trimestriel depuis le début de la crise sanitaire

(PIB en volume, cvs-cjo, base 100, 2019-T4=100)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données d'Eurostat)

Ce double constat avait initialement conduit le Gouvernement à revoir à la hausse sa prévision de croissance pour 2020 , avant que le reconfinement ne le conduise à faire marche arrière.

Évolution des prévisions de croissance du Gouvernement
pour l'année 2020

(taux d'évolution du PIB en volume)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. Les « stabilisateurs automatiques » et le plan de soutien ont permis de limiter l'effet du choc sanitaire
a) Des moyens inédits pour aider l'économie à surmonter le choc

Cette résilience de l'économie française s'explique notamment par le rôle d'amortisseur joué par la puissance publique .

En effet, si les administrations publiques françaises ont abordé cette crise avec un niveau d'endettement très élevé comparativement à certains pays voisins (98,1 % en 2019), faute d'avoir reconstitué des marges de manoeuvre budgétaires en début de quinquennat, elles ont jusqu'à présent absorbé la majeure partie du coût de la crise sanitaire .

Évolution de la dette publique entre 2006 et 2019

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les données de l'Insee et de la Commission européenne)

Cela résulte d'abord du choix de laisser jouer les « stabilisateurs automatiques » , en ne cherchant pas à augmenter les impôts ou à diminuer les dépenses pour atteindre les objectifs budgétaires initialement fixés pour 2020.

La faiblesse de la croissance se traduit en effet par une perte de recettes et une augmentation des dépenses sociales - et ce d'autant plus que les « stabilisateurs automatiques » sont particulièrement élevés en France.

Importance des « stabilisateurs automatiques »
au sein des pays de l'Union européenne

(en pourcentage)

Note méthodologique : l'importance des « stabilisateurs automatiques » est ici appréhendée par le niveau de la semi-élasticité budgétaire, qui correspond à la sensibilité du solde public à la variation de l'écart de production. Un coefficient de 63 % signifie qu'une baisse du PIB de 1 % conduit à une hausse du déficit public de 0,63 point de PIB.

Source : commission des finances du Sénat (d'après : Gilles Mourre, Aurélien Poissonnier et Martin Lausegger, « The Semi-Elasticities Underlying the Cyclically-Adjusted Budget Balance : An Update & Further Analysis », Commission européenne, European Economy - Discussion Paper 098, mai 2019)

Ainsi, une diminution du PIB de 10 % se traduit mécaniquement en France par une hausse du déficit public de 6,3 points de PIB en moyenne : il s'agit de l'élasticité la plus élevée au sein de l'Union européenne.

Au-delà des « stabilisateurs automatiques », des mesures d'urgence et de soutien budgétaire à vocation défensive ont été rapidement adoptées par le Parlement afin de permettre aux entreprises et aux ménages de surmonter le choc temporaire lié aux mesures prises pour lutter contre l'épidémie.

Deux catégories de mesures peuvent être distinguées.

D'une part, les mesures avec un effet immédiat sur le déficit public , qui visent pour la plupart à absorber les pertes du secteur privé ou à financer des dépenses nécessaires pour lutter contre l'épidémie.

Sur l'ensemble de l'année 2020, leur coût budgétaire était estimé à 64,5 milliards d'euros par le Gouvernement avant le reconfinement, en hausse de 7 milliards d'euros par rapport au PLFR n° 3, dont près de la moitié au titre de l'activité partielle.

Évolution du coût 2020 des mesures de soutien ayant un impact sur le déficit public
(avant examen à l'Assemblée nationale et dépôt du PLFR n° 4)

(en milliards d'euros)

Nature

PLFR n° 3

PLF 2021

Activité partielle

30,8

30,8

Fonds de solidarité pour les entreprises

7,95

8,5

Dépenses de santé exceptionnelles

8,0

9,8

Exonération de cotisations sociales

3,0

5,2

Ouverture de crédits divers

4,1

5,6

Prime pour les indépendants

0,9

0,9

Inclusion sociale et protection des personnes vulnérables

0,9

0,9

Avances remboursables aux PME

0,5

0,5

Assurance chômage

0,4

1,6

Achats de masques non chirurgicaux

0,3

0,3

Sinistralité des prêts BEI

0,0

0,1

Report en arrière des déficits (« carry back »)

0,4

0,4

Total

57,5

64,5

Précision : les montants de la colonne « PLF 2021 » incluent le coût des mesures du « PLFR n° 3 ».

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

D'autre part, les mesures sans effet immédiat sur le déficit public , d'un montant de 403,5 milliards d'euros , qui consistent pour la plupart à soulager la trésorerie des entreprises en accordant des reports de prélèvements obligatoires ou en facilitant l'obtention de prêts par la mise en place de garanties 1 ( * ) . Le montant consacré à cette deuxième catégorie de mesures n'évolue pas significativement dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Montant des mesures sans impact immédiat sur le déficit public
(avant examen à l'Assemblée nationale et dépôt du PLFR n° 4)

(en milliards d'euros)

Mesures de trésorerie et recapitalisations

Nature

PLFR n° 3

PLF 2021

Report d'échéances fiscales et sociales

32,5

38

Remboursement anticipé de crédits d'impôt et de créances fiscales

23

14

Apports en capitaux

20

20

Abondement du fonds de développement économique et social

1,0

1,0

Avances et compensations aux collectivités territoriales

0,0

3,0

Total

76,5

76,0

Garanties apportées par l'État

Nature

PLFR n° 3

PLF 2021

Garanties de l'État pour les prêts

300

300

Réassurance des encours d'assurance-crédit

10

10

Réassurance des crédits-export

5,0

5,0

Banque européenne d'investissement

4,7

4,7

Instrument temporaire d'urgence pour atténuer les risques de chômage

4,4

4,4

Prêt à la Polynésie Française

0,3

0,3

Fonds monétaire international

3,0

3,0

Total

327,5

327,5

Précision : les montants de la colonne « PLF 2021 » incluent le coût des mesures du « PLFR n° 3 ».

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ce montant agrégé doit toutefois être relativisé, compte tenu du niveau de consommation modéré des garanties apportées par l'État , qui s'élève à 120 milliards d'euros, soit 40 % de l'enveloppe prévue. Il s'agit néanmoins d'un niveau de consommation plus élevé que chez nos principaux voisins .

Comparaison de la mobilisation des garanties apportées par l'État

(en milliards d'euros)

Précision méthodologique : hors France, le niveau de consommation correspond à celui observé à la fin du mois de juin. Pour la France, il s'agit du niveau observé mi-octobre (120 milliards d'euros, contre 108 milliards d'euros fin juin).

Source : commission des finances du Sénat (d'après : FMI, Moniteur des finances publiques, octobre 2020)

b) Un rôle d'amortisseur jusqu'à présent efficace

Les comptes nationaux du deuxième trimestre 2020 tendent à confirmer l'efficacité de cette stratégie de soutien à court terme pour aider les ménages et les entreprises à surmonter le choc.

(1) Les revenus des ménages ont été très bien préservés au premier semestre

S'agissant des ménages, l'efficacité peut tout d'abord être appréciée au regard de l'évolution d'ensemble de leurs revenus .

Au premier semestre 2020, le revenu disponible des ménages a globalement été bien préservé , la forte diminution des revenus d'activité ayant quasiment été compensée par la hausse des prestations sociales (principalement le chômage partiel) et la diminution mécanique des prélèvements obligatoires.

Alors que le PIB s'est contracté de près de 19 % au premier semestre, la baisse des revenus des ménages a été limitée à 1,1 % .

Décomposition de l'évolution du revenu disponible brut des ménages
entre le second semestre 2019 et le premier semestre 2020

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après la note de conjoncture de l'Insee du 6 octobre 2020)

Cette évolution globale peut toutefois masquer de fortes disparités au sein de la population .

Si l'on manque encore de données, la perte de revenu devrait logiquement être concentrée sur les ménages :

- ayant perdu leur emploi : 715 000 salariés au premier trimestre, principalement les intérimaires, les contrats courts et les périodes d'essai ;

- ayant subi une baisse de rémunération liée à la mise en activité partielle ou à la chute des heures supplémentaires effectuées.

Dans ce contexte, une vigilance particulière s'impose pour les publics fragiles , qui regroupent deux principales catégories de ménages :

- les ménages qui étaient déjà dans une situation très précaire avant la crise , soit les deux premiers déciles, avec un revenu proche ou inférieur au seuil de pauvreté, qui ont pu avoir à faire face à des coûts supplémentaires liés au confinement (ex : absence des cantines scolaires, achat de matériel de protection, achat d'équipement informatique) mais aussi à des pertes de revenus (ex : soutien familial, travail informel) ;

- les ménages traditionnellement mal couverts par le système de protection sociale , pour lesquels la perte d'emploi induit un risque majeur de paupérisation, en l'absence d'accès à l'indemnisation du chômage (ex : indépendants, étudiants travailleurs) voire aux minimas sociaux (ex : jeunes de moins de 25 ans).

Encore fragiles, les premiers éléments d'analyse suggèrent toutefois que les mesures de soutien et de solidarité décidées pendant le premier confinement ont également réussi à limiter efficacement les pertes de revenus pour ces populations :

- le fonds de solidarité a permis de compenser partiellement l'absence de dispositif de chômage partiel pour les indépendants : sur l'ensemble de l'année, les deux tiers de leur perte de revenu seraient compensés par ce biais 2 ( * ) ;

- la prime exceptionnelle pour les ménages précaires a permis de couvrir l'augmentation du coût de l'alimentation pendant le confinement, sans toutefois compenser intégralement la perte de revenu liée au chômage partiel pour ceux rémunérés au-dessus du Smic 3 ( * ) ;

- l'aide supplémentaire pour les jeunes précaires et les étudiants , bien que décidée trop tardivement, a constitué une première réponse pour les jeunes de moins de 25 ans ne pouvant bénéficier du RSA et les étudiants travailleurs non couverts par l'assurance chômage ;

- le prolongement du bénéfice de l'assurance chômage en cas d'arrivée en fin de droits jusqu'en juin 2020 et le report de la réforme de l'indemnisation du chômage à 2021 ont permis, dans un premier temps, de limiter le basculement vers les minimas sociaux.

Au total, selon une estimation réalisée cet été par l'OFCE, le revenu disponible des deux premiers déciles serait demeuré stable dans son ensemble à l'issue du confinement - les 10 % des ménages les plus pauvres, qui étaient souvent déjà éloignés de l'emploi, connaissant même une légèrement augmentation sous l'effet du versement de la prime exceptionnelle.

Estimation de la variation du revenu disponible par décile
pendant la période de confinement

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après : OFCE, « Évaluation au 26 juin 2020 de l'impact économique de la pandémie de COVID-19 et des mesures du confinement et du déconfinement en France », Policy Brief n° 75, 26 juin 2020, p. 26)

(2) Les entreprises conservent à leur bilan une part importante des pertes liées au premier confinement mais peuvent étaler dans le temps le coût de la crise grâce aux prêts garantis et aux facilités de trésorerie

S'agissant des entreprises, les pertes de revenu sont nettement plus significatives .

D'après les estimations de l'OFCE, ces dernières ont absorbé 44 % du choc au premier semestre, ce qui représente une perte de revenu de 63 milliards d'euros . C'est davantage que dans la plupart des pays voisins.

Estimation de la part de la perte de revenu enregistrée au premier semestre
supportée par les entreprises

(en pourcentage de la perte de revenu de l'ensemble de l'économie)

Note de lecture : au Royaume-Uni, les entreprises ont supporté 4 % de la perte de revenu subie par l'ensemble de l'économie au premier semestre 2020.

Source : commission des finances du Sénat (d'après : OFCE, « Perspectives économiques 2020-2021 », Policy brief n° 78, 14 octobre 2020, p. 78)

Ainsi que l'avait souligné la commission des finances du Sénat 4 ( * ) , cela tient principalement au choix de limiter le recours à des instruments permettant d'absorber les pertes des entreprises , au profit d'instruments de prêt et de trésorerie (prêts garantis, reports de prélèvements, avances de crédits d'impôts, etc .) visant uniquement à aider les entreprises à étaler dans le temps le coût de la crise, qui ne pèsent pas immédiatement sur le déficit public.

Si une part importante des pertes liées au confinement reste au bilan des entreprises, les mesures mises en oeuvre ont toutefois réussi à limiter fortement le choc de trésorerie liée à la crise sanitaire .

L'impact négatif en trésorerie sur les trois mois du confinement est estimé à 9 milliards d'euros par le Gouvernement après prise en compte des reports de prélèvements et des avances de crédits d'impôts, soit seulement 9 % du choc initial 5 ( * ) . En l'absence de ces mesures, l'OFCE estime que 13 % des entreprises françaises se seraient trouvées à court de liquidités à l'issue du premier semestre, contre près de 3 % en temps normal 6 ( * ) .

La trésorerie des entreprises apparaît même renforcée une fois tenu compte des prêts accordés par le secteur privé , dont une part substantielle a pu bénéficier de la garantie de l'État. D'après les données de la Banque de France, le crédit aux entreprises a ainsi augmenté de 178 milliards d'euros au premier semestre, dont 174 milliards d'euros n'ont à ce jour pas été utilisés mais ont été conservés par les entreprises sous forme de trésorerie, dans une logique de précaution 7 ( * ) .

***

Au premier semestre, les « stabilisateurs automatiques » et le plan de soutien ont donc permis de préserver les revenus des ménages et, dans une moindre mesure, des entreprises, tout en évitant à ces dernières de subir une crise de liquidité. Ce plan de soutien, que le Sénat a voté, devrait ensuite s'accompagner d'un plan de relance pour faciliter la reprise et éviter que la crise ne s'auto-entretienne.


* 1 Font exception à cette logique les apports en capitaux, qui permettent d'absorber les pertes liées à la crise sans effet immédiat sur le déficit public lorsque l'entreprise bénéficiaire est viable.

* 2 Rapport économique, social et financier pour 2021, p. 155.

* 3 Muriel Pucci, Hélène Périvier et Guillaume Allègre, « L'aide exceptionnelle de solidarité a-t-elle permis de couvrir les coûts du confinement pour les familles? », OFCE, 31 juillet 2020.

* 4 Voir par exemple : rapport n° 634 (2019-2020) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances du Sénat et déposé le 15 juillet 2020, pp. 27-30.

* 5 Rapport économique, social et financier 2021, p. 146.

* 6 OFCE, « Dynamique des défaillances d'entreprises en France et crise de la Covid-19 », 19 juin 2020.

* 7 Banque de France, « L'impact de la crise du Covid-19 sur la situation financière des ménages et des entreprises », août 2020.

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