B. UN BUDGET SANS TONUS ET SANS PERSPECTIVES POUR LES AGRICULTEURS
1. Un budget qui ne tient pas assez compte de l'état de consommation du FEADER
La programmation budgétaire du programme 149 est étroitement liée aux conditions de programmation et d'exécution budgétaires du FEADER puisqu'aussi bien une grande partie des crédits nationaux sont inscrits en cofinancement des interventions du budget européen.
Le baisse des autorisations d'engagement dans le projet de budget pour 2021, qui est concentrée sur l'action n° 24 « Gestion équilibrée et durable des territoires » du programme 149 paraît témoigner de l'impact des interactions existant entre le budget européen (sous gestion des régions) et le budget du ministère de l'agriculture et de l'alimentation.
En ce qui concerne l'exécution du budget européen, des règles imposent aux États membres une échéance au-delà de laquelle les crédits du cadre financier européen actuel ne pourront plus être ni engagés ni payés.
Rappel des règles européennes de mobilisation des crédits du FEADER
La date limite de paiement est fixée au 31 décembre 2023 dans le règlement (UE) n°1303/2013 du 17 décembre 2013. La date limite pour les engagements de crédits au bénéfice des agriculteurs est fixée par chaque État membre dans le respect de la date limite de paiement
S'agissant du dégagement d'office, la réglementation européenne prévoit que la part des crédits FEADER mise à disposition d'une autorité de gestion en année « n » et qui ne donne pas lieu à un paiement au profit des bénéficiaires finaux à la fin de « n+3 » est dégagée d'office, c'est-à-dire définitivement perdue. Les premières mises à disposition du FEADER au profit des autorités de gestion ayant eu lieu en 2015, le seuil de paiements correspondants doit être atteint fin 2018. Tous les PDR ont atteint le seuil de paiement exigé au 31 décembre 2018.
Une souplesse a été introduite en 2020 pour tenir compte de la situation de crise avec un report des échéances.
La maquette FEADER-France avait été dotée de 12 milliards d'euros dans la programmation 2015-2020.
Un accord a été trouvé en juin 2020 pour prolonger de deux ans la programmation actuelle (dans ses cadres réglementaires de référence) pour tenir compte des difficultés liées à la situation sanitaire mais aussi à la transition vers un nouveau cadre financier dont les enveloppes restent à définir précisément.
Pour la programmation financière 2021-2027, la PAC est dotée de 386,7 milliards d'euros, dont 8,2 milliards d'euros au titre du plan de relance, pour un total net de 378,5 milliards d'euros. Cette programmation a été présentée comme un succès puisqu'elle relève de 22 milliards d''euros les propositions initiales de la Commission européenne. Pourtant, elle consacre une baisse des crédits ordinaires de 2,1 milliards d'euros.
L'allocation réservée à la France s'établit (hors allocations non fléchées) à 66,2 milliards d'euros, dont 54,8 milliards d'euros au titre du premier pilier (FEAGA) et 11,4 milliards d'euros au titre du second pilier (FEADER), mais seulement 10,6 milliards d'euros hors plan de relance européen.
La France perd ainsi 1,4 milliard d'euros entre l'actuelle programmation et la programmation 2021-2027 (un peu plus de 500 millions d'euros en comprenant le plan de relance).
On s'accordera pour conclure que la politique agricole sort affaiblie de la négociation européenne, alors même que ses ambitions affichées n'ont jamais été aussi élevées.
Le nouveau cadre financier repose sur des fondements susceptibles de modifier la répartition des subventions entre les exploitants.
Un travail d'évaluation ex ante devrait être conduit pour clarifier les anticipations des opérateurs.
Il convient d'ajouter que, contrairement aux résolutions adoptées par le Sénat, qui ont régulièrement insisté sur la nécessité de conserver un caractère commun à la PAC, le compromis conclu devrait déboucher sur une hétérogénéité des politiques de mobilisation des fonds européens par les pays de l'Union.
Le tableau ci-dessous qui résume les possibilités de transferts entre les deux piliers de la PAC en témoigne.
Évolution du trilogue sur les choix de plans stratégiques ouverts aux Etats dans la prochaine PAC
Source : Union européenne
On pressent que les Etats pour lesquels le montant moyen d'aide à l'hectare est inférieur à celui de la moyenne des pays de l'Union européenne pourraient, en marge des objectifs de transition agro-écologique et d'une agriculture diversifiée maillant le territoire affichés, choisir de renforcer les aides surfaciques indépendantes de ce type de conditionnalité avec des impacts forts en termes de concurrence intra-européenne.
Finalement, le seul motif de satisfaction réside dans la sanctuarisation de l'indexation des enveloppes fixée à 2 % ne varietur , du moins dans l'hypothèse où l'inflation des prix des consommations intermédiaires agricoles devait être inférieure à cet index, qui, au demeurant, ne protège pas particulièrement les agriculteurs contre des épisodes de forte volatilité à la baisse des prix agricoles.
En ce qui concerne la situation actuelle, le niveau des engagements effectués à partir des enveloppes du FEADER au 1 er juin 2019 n'atteignait que 65 % des enveloppes disponibles dans le cadre financier en vigueur tandis que le niveau des paiements n'atteignait que 50 % du disponible. Les paiements réalisés sur engagements couvraient 78 % de ceux-ci (soit un reste à payer sur engagement de 1,7 milliard d'euros).
Données relatives à la consommation des
dotations de la France
au titre du FEADER au 1
er
juin
2019
Depuis, le taux des engagements a nettement progressé, passant à 81 % du disponible (16 points de plus qu'il y a un an).
Il en est allé de même pour les paiements qui ont absorbé 67 % des disponibilités et 82 % des engagements vivants.
Le reste à payer s'élève à 3,9 milliards d'euros, dont 1,7 milliard d'euros sur des dotations déjà engagées.
Les niveaux des engagements et des paiements sur la période juin 2019 - juin 2020 ont été homothétiques, de 2 milliards d'euros.
Données relatives à la consommation des dotations de la France au titre du FEADER au 1 er juin 2020
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
En ce qui concerne les engagements , le rythme observable à mi-2020 n'implique donc pas d'inquiétudes systématiques sur la capacité de la France à mobiliser son enveloppe aux réserves près formulées infra sur la consommation de certaines lignes budgétaires dans les écritures de l'ASP.
Toutefois, certaines observations s'imposent.
En premier lieu, il n'est pas nécessairement rassurant qu'en seulement douze mois le tiers des engagements entrepris sur les quatre ans précédents aient pu être consommés. Il est vrai que des retards de consommation avaient dû être concédés du fait du mauvais état de nos outils de gestion des aides. Reste à vérifier que les engagements auront toute leur portée.
Par ailleurs, pour certaines lignes, la situation est inquiétante (LEADER, assistance technique, services de base, investissements).
Elle était paradoxale en 2019 sur la ligne consacrée aux aléas. Si la consommation de cette ligne a connu récemment une très forte progression de ses engagements, un reliquat encore très élevé demeure, ce qui n'est guère satisfaisant au vu des besoins.
Il faut, inversement, être attentif aux contraintes engendrées par des enveloppes insuffisantes pour certaines interventions. Les engagements au titre des MAEC et de l'agriculture biologique paraissent très tendus, malgré les aménagements contestables dont ils ont fait l'objet de la part du ministère de l'agriculture (voir infra ), aménagements susceptibles de réduire les soutiens accordés à partir du FEADER, soutiens par ailleurs sous financés.
Ils n'augurent pas de la bonne fin des ambitions biologiques postérieures aux États généraux de l'alimentation, à laquelle les rapporteurs spéciaux Alain Houpert et Yannick Botrel ont consacré des développements dans leur rapport sur les crédits pour le développement de l'agriculture biologique.
Quant aux paiements , leur situation est difficile à apprécier compte tenu des retards de paiement accumulés et dans un contexte où les engagements couvrent des périodes pluriannuelles. Pour certaines lignes dont le taux d'engagement est très faible, ils sont eux-mêmes très en retard. Pour d'autres lignes, l'écart entre le taux d'engagement relativement élevé, et le taux de consommation, encore assez modeste, supposera de dégager les moyens budgétaires permettant de financer la partie nationale des financements.
Dans ces conditions, la question demeure des perspectives budgétaires nées de la réalisation de la programmation actuelle qu'il faudra combiner avec la future programmation pluriannuelle du budget européen.
À cet égard, selon le jaune consacré aux relations financières entre la France et l'Union européenne, le budget FEADER pour 2021 pour l'ensemble de l'Union européenne est fixé à 14,8 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit 2,7 milliards d'euros de plus qu'en régime de croisière.
En comparaison, le projet de budget pour 2021 extériorise une baisse des autorisations d'engagement, dont la cohérence avec la programmation européenne n'apparaît pas évidente. Il en va de même compte tenu des besoins résiduels de paiement pour les crédits de paiement.
Les rapporteurs spéciaux souhaitent qu'à l'avenir l'articulation entre la programmation budgétaire nationale et la programmation européenne fasse l'objet d'un exposé systématique.
2. Des dotations sans tonus
Les dotations proprement agricoles du programme 149 sont en recul : - 124 millions d'euros pour les autorisations d'engagement ; - 44,2 millions d'euros pour les crédits de paiement.
Le repli est particulièrement sensible pour les actions n° 023 « Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » (près de - 12 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 30 millions d'euros en crédits de paiement) et n° 24 « Gestion équilibrée des territoires » (plus de 110 millions d'euros de moins en autorisations d'engagement et de 17 millions d'euros de moins en crédits de paiement).
Ces évolutions font suite à des dotations qui avaient augmenté l'an dernier (sans, toutefois, que le rythme des crédits nationaux paraisse suivre celui de la consommation des fonds européen).
En ce qui concerne les autorisations d'engagement, l'épuisement des réserves disponibles au budget européen constitue une contrainte pour la programmation de l'action n° 24.
Pour ce qui est des crédits de paiement, l'analyse des dotations est plus nuancée. Les paiements à mettre en oeuvre demeurant élevés pour les MAEC et les aides à l'agriculture biologique, toute appréciation a priori dépend du rythme d'exécution des contrats, tandis que, pour l'ICHN, la quasi-totalité des engagements ayant été payés, ces derniers ayant eux-mêmes été presque totalement engagés, la question qui se pose est celle de la visibilité des crédits disponibles sur la nouvelle programmation européenne.
En ce qui concerne l'action n° 23, la programmation des crédits en forte baisse pour les actions de modernisation des exploitations et pour les aides à l'installation, pour être justifiée par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation par un rythme de consommation plus modeste qu'anticipé, traduit une difficulté à mettre en oeuvre des moyens correspondant à des priorités affichées de notre politique agricole.
a) L'indemnité de compensation des handicaps naturels, une dotation qui baisse confrontée à des exigences élevées
Les dotations prévues pour financer l'ICHN sont en repli de 7 millions d'euros (-2,5 %) par rapport aux ouvertures proposées en 2020 . Ces ouvertures étaient stables l'an dernier, après une augmentation des dotations en 2019, expliquée par la réforme du zonage.
On relèvera également que le montant unitaire de l'ICHN a été fortement revalorisé au cours de la programmation actuelle avec l'intégration progressive d'un complément de 70 euros/hectare sur 75 hectares et l'ouverture de l'ICHN à de nouveaux bénéficiaires du fait de l'assouplissement de certaines règles d'éligibilité, au bénéfice, par exemple, des éleveurs laitiers des zones défavorisées simples et de piémont, ces revalorisations et cet élargissement ayant fait passer l'enveloppe État de 232 millions d'euros en 2015 à 264 millions d'euros en 2017 et 2018. Néanmoins, l'ICHN n'est plus revalorisée depuis plusieurs exercices et l'année 2021 ne devrait pas échapper à la règle.
À compter de 2019, la réforme du zonage a engendré un accroissement de l'enveloppe budgétaire allouée à l'ICHN de 20,2 millions d'euros ainsi portée à 284,2 millions d'euros pour 2019, mais ramenée en 2020 à 279,2 millions d'euros après l'adoption d'un amendement de crédits négatif (- 5 millions d'euros) présenté par le Gouvernement.
En conséquence, une fois ajustées de l'amendement susmentionné, les dotations ICHN ne baissent plus que de 2,2 millions d'euros pour 2021.
L'ICHN au défi du nouveau zonage
L'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) dépend d'un classement par zonage. L'ICHN vise au maintien des exploitations agricoles durables dans les zones défavorisées (montagne, piémont et zones défavorisées simples). L'ICHN permet d'indemniser les agriculteurs pour tout ou partie des coûts supplémentaires et de la perte de revenu résultant des contraintes inhérentes à la présence dans ces zones pour la production agricole. Au total près de 102 000 bénéficiaires sont concernés. Ce soutien économique est essentiellement orienté vers les zones de montagne et de haute-montagne qui représentent environ 75 % du montant de cette aide.
En 2019, l'ICHN fera l'objet d'une réforme à travers la révision du zonage des zones défavorisées hors-montagne, exigée par le règlement de développement rural.
Le nouveau zonage se compose de deux parties :
- une première partie, les « zones soumises à contraintes naturelles », qui découle de l'application stricte de critères européens biophysiques et climatiques, sur laquelle il n'y a pas de marge de discussion ;
- une deuxième partie, les « zones soumises à contraintes spécifiques » (ZSCS) où la prise en compte de certaines spécificités nationales est permise. Ainsi, dans le respect du plafond de 10 % du territoire pouvant être classé sous cette catégorie, le caractère extensif de l'élevage dans certains territoires, ou encore certaines particularités d'intérêt pour l'environnement ou le paysage (présence de haies ou parcellaire morcelé, présence de surfaces peu productives ou de zones humides, zones soumises à déprise agricole, ou encore insularité) peuvent être prises en compte.
Il convient de souligner que la réforme du zonage a impliqué un nouveau transfert entre les deux piliers de la PAC.
Le co-financement européen portant sur l'indemnité compensatoire de handicaps naturels (ICHN) a appelé une enveloppe complémentaire actée dans le transfert décidé le 1 er août 2017 entre le premier pilier et le second pilier sur 2019 et 2020. La majeure partie du transfert a été affectée à la couverture des besoins de l'ICHN, soit 503 millions d'euros. La France demandera également à ce que ce transfert puisse être prolongé dans le cadre de la transition entre la programmation actuelle et la suivante, pour couvrir le besoin subsistant.
Ainsi, il était prévu que le renforcement de la ligne soit « repris » à la « Ferme France », à travers une réduction des paiements du premier pilier. Elle ne peut donc être portée au crédit d'une politique agricole plus volontariste.
Il convient également de suivre les conditions effectives de consommation des dotations.
Après délégation à l'ASP, il semble subsister des déficits de consommation significatifs, un solde de trésorerie de 32 millions d'euros à fin 2019 étant particulièrement identifié par le CBCM dans son avis sur la répartition des crédits pour 2020.
L'ICHN comme d'autres interventions suit des mesures de rationnement afin de piloter les dépenses effectives. Pour ce qui concerne l'ICHN, le volume global de l'aide est contrôlé à l'aide d'un coefficient stabilisateur. Ce dernier applique une modulation (en général aux alentours de 95%) permettant d'adapter le besoin à l'enveloppe dédiée au dispositif. La modulation est fixée par campagne, à l'échelle de l'hexagone. Mais des modulations régionales peuvent intervenir si bien que les taux d'aide diffèrent selon les régions.
Cela n'est pas sans poser de sérieux problèmes d'égalité de traitement d'autant que les crédits européens ICHN sont pratiquement consommés.
Pour les exploitants qui, suite à la réforme, étaient appelés à ne plus faire partie du zonage (3 800 exploitations), le règlement européen 1305/2013 donnait la possibilité de les soutenir avec une aide dégressive jusqu'à la fin de la programmation européenne en vigueur.
Le Gouvernement avait décidé d'activer ce levier à travers la mise en place de mesures d'accompagnement afin de préserver les agriculteurs de ces zones.
Il s'agissait d'accompagner les agriculteurs sortant du zonage sous la forme d'une aide dégressive en 2019 et 2020 correspondant, respectivement, à 80 % et 40 % du montant de l'ICHN de la programmation 2014-2020.
Les conditions de mise en oeuvre de cet accompagnement devrait être clairement exposées. Par ailleurs, la programmation européenne en vigueur arrivant à son terme, mais devant être prolongée de deux ans, on ne sait si cet accompagnement sera maintenu en 2021, la réduction des crédits paraissant de prime abord indiquer plutôt le contraire, tout comme la réponse adressée aux rapporteurs spéciaux qui fait état de mesures alternatives comme l'accès à des MAEC.
On rappelle par ailleurs que la part des exploitants bénéficiaires de l'ICHN est un des indicateurs de l'objectif de maintenir une agriculture diversifiée dans tous les territoires ruraux.
Cet indicateur a connu une augmentation en 2019 à la suite de la réforme du zonage qui a fait entrer de nouveaux bénéficiaires. Près d'un tiers des exploitations agricoles bénéficiant des aides de la PAC bénéficient de cette indemnité.
Source : projet annuel de performances de la mission pour 2021
Un certain repli se dessinerait en 2021, dont les ressorts pourraient tenir à la situation sanitaire et à l'arrêt des mesures d'accompagnement évoquées plus haut. En toute hypothèse, les objectifs fixés au-delà de 2022 sont totalement conventionnels en l'absence de précisions sur la programmation fine de la nouvelle PAC, dont le cadre d'interventions doit être profondément renouvelé.
Il est évidemment indispensable de clarifier cette situation.
Malgré le choix effectué par la France de ne compenser que 40 % du différentiel de revenu par hectare entre les exploitations des zones défavorisées et celles situées en zone non défavorisées, l'ICHN représente une source majeure du compte d'exploitation de la plupart des nombreuses entreprises agricoles qui en bénéficient.
b) Une baisse des crédits de modernisation des exploitations de la mission AAFAR
L'an dernier les rapporteurs spéciaux avaient salué le renforcement des moyens consacrés à la modernisation des exploitations agricoles (+ 5,7 millions d'euros) tout en exprimant un certain scepticisme sur sa portée du fait de modalités pratiques de mise en oeuvre de ces crédits particulièrement complexes.
Le circuit des financements fait intervenir des acteurs multiples, obéissant pour une grande partie à une logique d'effet de levier, toujours délicate à mettre en oeuvre. En outre, les interventions budgétées dans le cadre de la mission AAFAR sont tributaires de la gestion de la ligne correspondante du FEADER par les régions, dans un contexte où le taux de cofinancement européen est plus faible que pour d'autres interventions.
Or, si les régions paraissent particulièrement attentives à exécuter les enveloppes disponibles en engagements, les paiements ne suivent que difficilement.
Ces dernières années, une partie importante des crédits a été mobilisée pour mettre à niveau les installations permettant d'assurer la sécurisation sanitaire dans la filière palmipède et des investissements en faveur de la qualité de l'air dans les élevages intensifs de volailles et de porcins. Les moyens pratiquement dégagés paraissent insuffisants par rapport aux besoins.
L'objectif de modernisation du capital technique agricole mérite d'être plus vigoureusement poursuivi. Une première étape consisterait dans une évaluation systématique du « plan de compétitivité et d'adaptation des filières agricoles » (PCAE).
Elle paraît d'autant plus s'imposer que l'investissement agricole n'a pas décollé depuis sa mise en oeuvre 17 ( * ) et que de nouveaux besoins pouvant être satisfaits par l'innovation apparaissent de plus en plus prégnants.
Ainsi en va-t-il en particulier dans le domaine de la consommation par l'agriculture des intrants et produits phytopharmaceutiques dont la rationalisation est un objectif majeur de la politique agricole.
En tout état de cause, les dotations ouvertes en 2021 sont en net repli (- 22 millions d'euros, soit une réduction de 25 %).
Sur cette ligne également, le CBCM avait pu relever un disponible en trésorerie important dans les comptes de l'ASP à fin 2019 (21,4 millions d'euros), disponible qui pourrait devoir être accru des crédits consommés mais non dépensés pas des intervenants sous-délégataires.
En l'état, le nombre des bénéficiaires du PCAE dans l'ensemble des demandeurs des aides PAC qui n'était que de 3,83% en 2018 (contre 3 % en 2017) aurait augmenté (4,7 % en 2019) mais a rétrogradé en 2020 (4 %) malgré l'augmentation des dotations. Malgré la crise, la cible recherchée pour 2021 est fixée à 5 %, objectif à l'atteinte duquel les crédits du plan de relance pourraient contribuer, ne serait-ce que marginalement, mais qui, compte tenu des dotations inscrites en 2021, suppose sans aucun doute la mobilisation des fonds de trésorerie disponibles par de nouveaux porteurs de projet.
Part des bénéficiaires du PCAE dans
l'ensemble des bénéficiaires
des aides de la PAC
Source : projet annuel de performances de la mission pour 2021
Il convient toutefois ici d'évoquer le plan de relance qui prévoit de dépenser 107 millions d'euros en 2021 au titre du renouvellement et du développement des agro-équipements. Les têtes ce chapitre de la dépense envisagée manquent de précision, de sorte qu'à ce stade le contenu du plan reste impalpable. Le ministre de l'agriculture et de l'alimentation a évoqué des filets anti-grêle dans l'arboriculture ou l'amélioration des systèmes d'irrigation, dont acte.
Il reste que les conditions effectives de mobilisation des enveloppes par les exploitants auprès des intermédiaires, acteurs des processus du grand plan d'investissement, pourraient utilement être clarifiées.
c) Les crédits prévus pour la transition agro-écologique (MAEC et aides au bio), après une progression en trompe l'oeil, une réduction des crédits de paiement de 12,3 millions d'euros et des autorisations d'engagement presque divisées par deux
En ce qui concerne les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et les soutiens à l'agriculture biologique, les dotations sont réduites de 9,6 % en crédits de paiement et de près de 50 % en autorisations d'engagement.
La priorité à la transition agro-écologique bute sur la contrainte financière en dépit des transferts réalisés entre les piliers de la PAC.
La nomenclature budgétaire manque de lisibilité, le départ entre les MAEC et les aides au bio n'étant pas accessible alors même que les dynamiques des deux mesures sont très différenciées du fait de la progression forte dans le passé des exploitations en conversion vers l'agriculture biologique.
L'on peut s'interroger sur la cohérence entre les droits constitués dans le cadre du développement de l'agriculture biologique et le calibrage des crédits pour 2021.
En ce qui concerne les autorisations d'engagement, les plafonds des crédits susceptibles d'être engagés dans le cadre du FEADER sont presque atteints (voir supra ), la plupart des régions ayant engagé plus de 90 % des enveloppes prévues.
Or, les surfaces supplémentaires en bio attendues chaque année sont comprises entre 250 000 et 300 000 hectares, soit une progression de l'ordre de 15 % par an. Cette perspective paraît a priori inconciliable avec les fonds dégagés en 2021.
Cependant, il faut tenir compte du fait que le ministère de l'agriculture et de l'alimentation a annoncé ne plus souhaiter financer les aides au maintien, cette décision combinée avec les possibilités largement mobilisées de modulation des soutiens surfaciques permettant au prix d'un affadissement des soutiens publics de l'État et des régions de financer, même a minima de nouveaux dossiers.
Sur ce point également, les modulations « modulées dans le temps et dans l'espace » ne sont pas sans poser un problème de principe au regard de l'égalité de traitement des agriculteurs passant au bio.
Étant donné les restes à payer sur les engagements passés et la croissance des volumes d'aides, la programmation budgétaire ne serait pas suffisante si un transfert de charges n'avait été réalisé vers les agences de l'eau.
Or, ce transfert est financé par une augmentation de la fiscalité pesant sur les agriculteurs 18 ( * ) et par une réduction des interventions classiques des agences.
En toute hypothèse, les Agences de l'eau sont devenues les premiers cofinanceurs nationaux des interventions en faveur de l'agriculture biologique.
Répartition du financement des engagements par les différentes parties versantes (aides à la conversion et aides au maintien successivement)
(en euros)
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
En toute hypothèse, si les prix des productions de l'agriculture biologique ne bénéficiaient pas du consentement à payer du consommateur, qui n'est jamais tout à fait acquis, les inquiétudes suscitées par la programmation des moyens budgétaires, encore renforcées par leur évolution en 2021, seraient démultipliées.
À cet égard, la stabilité des moyens de l'INAO, sur fond de réduction modérée de son plafond d'emplois, n'est guère encourageante au vu des besoins de supervision des interventions des organismes certificateurs de l'agriculture biologique.
Si l'Agence Bio verrait ses moyens de fonctionnement quelque peu augmentés tandis que ses moyens d'intervention seraient renforcés (si l'on se fie aux prévisions du plan de relance), il est nécessaire de rappeler que les conditions dans lesquelles l'agence est gouvernée appellent des clarifications 19 ( * ) .
Le fonds avenir bio, qui est censé recouvrir des besoins réels de structuration des chaînes nécessaires à la diffusion de l'agriculture biologique a accompagné depuis sa création en 2008 127 projets associant plus de 500 partenaires.
Les subventions du Fonds Avenir bio engagées pour les projets sur cette période ont été de 43 millions d'euros, le montant total cumulé engagé sur les 5 dernières années (2015 à 2019) ayant été de 20, 4 millions d'euros. Les filières majoritairement soutenues sont : les grandes cultures (42 % des montants engagés) qui ne sont pas celles qui sont le plus engagés en bio, les fruits et légumes et les ruminants.
Sur la base des dossiers soldés depuis l'existence du Fonds Avenir bio, la liste des 10 projets ayant perçu les montants de subvention les plus élevés est la suivante.
Les dix principaux bénéficiaires des interventions soldées de l'Agence Bio
(en euros)
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
On relèvera, notamment, une certaine concentration des bénéficiaires des interventions du fonds, les dix premiers bénéficiaires totalisant plus de 18 % des moyens alors qu'ils ne représentent que 2 % des « partenaires » du fonds.
Sur un autre point, de façon paradoxale, la consommation des crédits de paiement des aides correspondant aux MAEC est de son côté en retard.
Un solde de trésorerie de près de 40 millions d'euros avait été constaté par le CBCM à fin 2019.
d) Moins de crédits pour l'installation et moins de dépense fiscale
Le renforcement des moyens prévus pour l'installation avait atteint 6,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2020.
Pour 2021, le projet de loi de finances les inscrit en baisse en crédits de paiement (- 5,5 millions d'euros).
La démographie agricole est telle que l'âge moyen des exploitants augmente tandis que les plus de 45 ans exploitent désormais plus de 60 % de la SAU, contre 45 % en 2000. C'est dire si la problématique du renouvellement de la population agricole se pose.
Or, l'aide à l'installation n'est pas à la hauteur. Elle est réservée à des catégories d'exploitation limitées.
En outre, la dotation aux jeunes agriculteurs fait partie des nombreuses lignes budgétaires qui connaissent des difficultés de consommation.
Des restes à payer qualifiés de « conséquents » dans le projet annuel de performances pour 2020, devraient être liquidés au cours de l'exercice pour solder les prêts bonifiés qui, en voie d'extinction, représentaient une des modalités de l'aide à l'installation.
Le CBCM avait identifié un solde de trésorerie de 23,7 millions d'euros à fin 2019.
La gestion des aides est particulièrement complexe.
La dotation d'installation est une aide en trésorerie structurée autour d'un montant de base variable selon la zone d'installation (entre 8 000 euros et 36 000 euros) et d'une composante modulée en fonction de certains engagements particuliers (notamment au regard du développement de l'agro-écologie).
La moyenne nationale des montants de DJA attribuées en 2019, toutes zones confondues, s'établit à 32 031 euros, soit une hausse de 60 % par rapport à l'année 2016 et de 2,31% par rapport à 2018.
Cependant, là encore, la situation est variable selon les régions avec en 2019, un montant moyen par région allant de 21 735 euros à 63 000 euros.
Elle n'est qu'une des composantes des aides publiques à l'installation.
Dépenses publiques en faveur des jeunes agriculteurs (JA)
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux de la mission agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales de la commission des finances du Sénat
Une part importante des aides provient de l'abattement fiscal dont bénéficient les jeunes agriculteurs non mentionné dans le tableau ci-dessus 20 ( * ) .
Or, la loi de finances pour 2019 a entrepris de réduire l'abattement fiscal dont bénéficiaient les jeunes agriculteurs.
Le surplus de recettes pour l'État était estimé alors, dans la version initiale du projet du Gouvernement, à 6 millions d'euros.
En réalité, le niveau de la dépense fiscale correspondante a davantage diminué que prévu. Il est passé de 54 millions d'euros en 2019 à 40 millions d'euros en 2020 et est estimé à 38 millions d'euros en 2021.
Les concours publics à l'installation pour 2021 se sont ainsi considérablement réduits (- 7 millions d'euros), en contradiction avec les objectifs affichés.
Pour une part, cette réduction traduit des difficultés sous-jacentes aggravées par la situation sanitaire en cours qui a sans doute réduit la consommation des dotations disponibles en 2020, difficultés qu'une action publique plus simple et plus déterminée doit surmonter.
e) L'alourdissement des charges budgétées au titre de la lutte contre la prédation
Les crédits relevant de la mesure dite « grands prédateurs » sont noyés dans une ligne destinée à financer d' « autres actions environnementales et pastoralisme ».
Cette ligne de crédits devrait être scindée afin de mieux rendre compte des moyens consacrés à lutter contre la prédation.
La lisibilité budgétaire est encore affectée par le fait que les indemnisations sont à la charge du ministère de l'environnement, le ministère de l'agriculture et de l'alimentation ne gérant que les soutiens à la protection des troupeaux.
La programmation pour 2021 prévoit une réduction des moyens (- 2 millions d'euros, soit une baisse de l'ordre de 10 %).
L'indemnisation des dommages aux troupeaux est entièrement financée par le ministère de la transition écologique. Le montant total alloué pour le loup, l'ours et le lynx s'est élevé à 3,90 millions d'euros en 2019, stable par rapport à 2018.
Le nombre d'animaux victimes de la prédation par le loup ayant fait l'objet d'une indemnisation s'est élevé à 12 451 en 2019, contre 12 058 en 2018 et 11 993 en 2017. 94 % d'entre eux sont des ovins, 4 % des caprins, 1 % des bovins, le reste des espèces concernées notamment équins et chiens représentent 1 % des victimes.
Concernant l'ours, le nombre de victimes indemnisées s'élève à 1 620 animaux et 36 ruches en 2019 contre 1 173 animaux et 20 ruches en 2018 et 517 animaux et 25 ruches en 2017.
Pour le lynx, le nombre de victimes indemnisées s'élève à 94 animaux en 2019, 93 en 2018 et 122 en 2017.
Le nombre des dossiers d'indemnisation instruits en 2019 s'est élevé à 362 dossiers d'indemnisation pour l'ours, 36 pour des ruches, 3 427 dossiers d'indemnisation pour le loup et 82 pour le lynx.
Les enjeux tendent à se renforcer en termes d'éleveurs touchés.
Un arrêté du 9 juillet 2019 pris pour l'application du décret n° 2019-722 du même jour relatif à l'indemnisation des dommages causés aux troupeaux domestiques par le loup, l'ours et le lynx a fixé un montant d'indemnisation par catégorie d'animaux.
Pour les ovins, à titre d'exemple, ils s'étagent entre 58 euros (mâle ou femelle de 8 ans et plus, sans valorisation) et 720 euros (pour une femelle fromagère bio ayant de 7 mois à 7 ans).
L'adéquation entre ces indemnisations pour un risque non assurable et les préjudices réels mériterait une évaluation indépendante.
En tout état de cause, elle ne couvre pas les coûts considérables supportés par les éleveurs en termes psychologique et d'administration. Les délais d'indemnisation sont variables. Mais ils peuvent être très longs.
En 2019, la gestion des dossiers (reçus complets) a demandé 142 jours en moyenne avec une forte dispersion. En 2018, il fallait 4 à 5 semaines entre la réalisation du constat et le paiement dans les cas les plus simples (55 % des dossiers) ; il fallait 5 à 8 semaines pour les dossiers nécessitant des échanges entre l'ASP et la DDT (27 % des dossiers) ; ce délai montait à plusieurs mois pour les dossiers complexes nécessitant une expertise et des échanges entre l'agence de services et de paiement (ASP) et les DDT (18 % des dossiers).
Quant aux crédits inscrits au budget du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, l'aide à la protection des troupeaux contre la prédation, elle s'inscrit dans un cadre européen. Le FEADER intervient en co-financement de l'État. Pour 2019, le montant total alloué par l'État et l'Union Européenne a représenté 27,41 millions d'euros (dont 0,57 million d'euros pour l'ours et 26,84 millions d'euros pour le loup).
Les crédits, nationaux mobilisés relèvent à 80 % du ministère de l'agriculture et 20 % du ministère de l'environnement 21 ( * ) .
On comptait en 2019, 2 708 éleveurs bénéficiaires de l'aide à la protection des troupeaux dont 134 pour l'ours. Environ 80 % des crédits alloués concernent l'aide au gardiennage des troupeaux, 11 % l'acquisition et l'entretien de chiens de protection, 9% l'acquisition de clôtures électrifiées, et moins de 1% la réalisation d'analyses de vulnérabilité ou de l'accompagnement technique.
Le montant d'aide moyen versé aux éleveurs était chiffré à 7 500 euros en 2018 ; il serait désormais de 9 860 euros par an, en forte hausse.
Dans ces conditions, une part de plus en plus importante des crédits de soutien au pastoralisme qui incluent les aides accordées à l'animation des groupements d'intérêt économique et environnementaux et des réseaux dits « territoires MAEC » mais aussi des mesures en faveur de l'agriculture de montage, est vouée à être absorbée par la lutte contre la prédation.
Il est à noter que les aides correspondantes sont imposables au même titre que la majorité des aides agricoles mais que les charges liées aux dépenses de protection sont déductibles.
3. Les crédits pour la pêche et l'aquaculture, une hausse de la programmation mais sans consommation22 ( * )
Les crédits pour la pêche et l'aquaculture (50,6 millions d'euros contre 50,9 millions d'euros en ouvertures demandées dans le projet de loi de finances pour 2020) sont pratiquement stabilisés.
Ils financent le contrôle des pêches (14,5 millions d'euros, soit une baisse de 1,3 million d'euros par rapport à 2020) et des interventions socio-économiques (31,8 millions d'euros) dont une grande partie en cofinancement (23,6 millions d'euros) du budget européen, le fond européen pour les affaires maritimes et de la pêche (FEAMP).
La crise sanitaire a suscité l'adoption de dispositifs de soutien de 12,5 millions d'euros, dont 5 millions d'euros seront imputés sur l'exercice 2021 principalement pour compenser la réduction du chiffre d'affaires des entreprises. La sous consommation des dotations du FEAMP devrait faciliter le financement de ces mesures de soutien qui peuvent sembler assez modestes compte tenu d'un chiffre d'affaires évalué pour la seule pêche à 1,4 milliards d'euros (pour 2017) et d'une activité qui a perdu près de 30 % de son volume.
Le FEAMP a connu une difficile acclimatation en France.
Le règlement européen relatif au FEAMP 2014-2020 a été publié le 20 mai 2014 (soit 5 mois après le début de la programmation), le programme opérationnel français a été approuvé par la Commission le 3 décembre 2015 (soit près de deux ans après le début de la programmation), la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) n'a été officiellement désignée comme autorité de gestion que le 21 décembre 2016 (soit près de 3 ans après le début de la programmation) et le système d'information OSIRIS n'a été totalement déployé par l'ASP que dans le courant du second semestre 2017. Il a donc fallu trois années pour que l'ensemble du cadre de gestion du FEAMP soit mis en place.
Cet instrument financier a vocation à :
- aider les pêcheurs et aquaculteurs à adopter des pratiques durables ;
- aider les populations côtières à diversifier leurs activités économiques ;
- financer des projets destinés à créer des emplois et à améliorer la qualité de vie le long du littoral européen.
La gestion d'une partie des mesures du FEAMP est déléguée aux régions littorales. En 2021, la DPMA disposera d'une enveloppe de 20,07 millions d'euros portant sur les contreparties nationale (CPN) du FEAMP. Les crédits sont délégués à l'ASP en tant qu'organisme payeur des aides FEAMP.
Le taux d'engagement des crédits du FEAMP se ressent de ces débuts difficiles. A défaut d'une actualisation des données communiquées aux rapporteurs spéciaux, il convient de rappeler qu'au 26 août 2019, la situation était la suivante :
- 3 405 dossiers saisis dans OSIRIS , et 1 975 engagés pour un montant total de 304,9 millions d'euros (dont 240,65 millions d'euros de FEAMP, soit 40,9 % de la maquette) ;
- un total des paiements à 156,5 millions d'euros (dont 124,9 millions d'euros de part FEAMP, soit 21,2 % de la maquette) pour 1 482 dossiers .
Le graphique ci-dessous montre que le rythme des engagements a accéléré à partir de novembre 2017, et que celui des paiements est entré dans une phase de croissance régulière depuis avril 2018. Cependant, depuis janvier 2019, il s'est fortement ralenti.
Évolution montants totaux
(en millions d'euros)
Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux
L'analyse de ces données fait apparaître que si les paiements avaient augmenté de 23,7 millions d'euros pour le FEAMP depuis décembre 2018 (soit + 19 %) le montant des engagements avait connu une croissance plus rapide ouvrant à une perspective de paiements importante pour le reste de la période de programmation.
Toutefois, à fin 2019, le CBCM avait pu relever une sous consommation des crédits FEAMP de plus de 23 millions d'euros en crédits de paiement et de 24,6 millions d'euros des autorisations d'engagement déléguées à l'ASP.
Il était donc à craindre que le rythme de la consommation des dotations ait été insuffisant pour prévenir des dégagements d'office. Dans ces conditions, l'on doit se féliciter que la DPMA, en tant qu'autorité de gestion du programme opérationnel FEAMP, ait pu décider, avec l'accord de la Commission européenne, de permettre l'engagement des crédits FEAMP jusqu'au 31 décembre 2021.
À ces restes à payer il faut ajouter ceux qui avaient été constatés dans la comptabilité de FranceAgriMer (une sous consommation des crédits d'intervention de 4,8 millions d'euros).
La perspective du Brexit ne laisse d'inquiéter et pourtant ne semble pas avoir suscité à ce jour de réaction budgétaire.
* 17 Les crédits destinés à la modernisation des exploitations peuvent être mis en regard de la consommation de capital fixe de la branche agricole qui s'élève à 10 milliards d'euros par an.
* 18 Une augmentation qui doit être appréciée en fonction du bouclage du financement des aides à l'agriculture biologique à partir d'une partie des crédits du premier pilier de la PAC dans le cadre du transfert de crédits déjà mentionné.
* 19 On peut se reporter à ce sujet au contrat d'objectifs et de performance de l'agence.
* 20 La taxe JA pour jeune agriculteur concerne le dispositif de dégrèvement de taxe foncière.
* 21 La part du MTES s'élevait à 2,7 millions d'euros pour 2018, ce qui correspond aux dépenses liées aux investissements en chiens de protection et clôtures, ainsi qu'au financement des analyses de vulnérabilité.
* 22 Le projet de loi de finances rectificative récemment déposé par le Gouvernement motive les 46,3 millions d'euros d'annulation proposés sur le programme 149 par la sous consommation des crédits de l'action.